朱未易

(南京市社會科學院，江蘇南京210018)

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對中國地方縱橫向關(guān)系法治化的研究*

朱未易

(南京市社會科學院，江蘇南京210018)

地方法治研究有兩個重要問題亟待深入，一是中央與地方關(guān)系法治化的縱向關(guān)系研究，二是地方跨行政區(qū)域之間關(guān)系法治化的橫向關(guān)系研究。實現(xiàn)央地關(guān)系法治化的途徑在于，用法治思維規(guī)劃央地關(guān)系，用法治規(guī)則規(guī)范央地關(guān)系，用法治方式治理央地關(guān)系；達致跨行政區(qū)域間關(guān)系的法治化的路徑在于，構(gòu)建地方橫向關(guān)系的法治模式，實現(xiàn)地方橫向關(guān)系的軟法規(guī)制，推進地方橫向關(guān)系中的合作治理。在對中國地方縱橫向關(guān)系法治化進行研究的過程中，應(yīng)當選擇借鑒法治發(fā)達國家的經(jīng)驗。在今后的拓展研究中，還應(yīng)區(qū)別對待兩類關(guān)系的正當性與合法性問題。

地方法治；縱向關(guān)系；橫向關(guān)系；法治化

促進我國地方法治的全面實現(xiàn)要研究兩個維度的問題：一是縱向關(guān)系法治化，也就是中央與地方關(guān)系的法治化問題；二是橫向關(guān)系法治化，也就是地方上不同行政區(qū)域之間關(guān)系的法治化問題。對地方法治縱橫向關(guān)系的法治化進行研究，有助于全面準確地把握地方法治的核心和趨向所在。有鑒于此，筆者將近20年來有關(guān)我國地方縱橫向關(guān)系法治化的經(jīng)驗作出總結(jié)，并提出自己的初步觀點，以便為地方法治研究的進一步深入提供一個歷史性觀照，并試圖為后續(xù)研究提供一個可能的選項。

一、地方縱向關(guān)系法治化研究

若要實現(xiàn)地方法治的目標，首先需解決中央與地方關(guān)系的法治化問題。研究中央與地方的關(guān)系可以有多種不同的視角，如果說經(jīng)濟學視角下的中央與地方關(guān)系便主要體現(xiàn)為利益的博弈，那么政治學視角下的中央與地方關(guān)系就主要體現(xiàn)為權(quán)力的博弈，社會學視角下的中央與地方關(guān)系便主要體現(xiàn)為治理的博弈，法學視角下的中央與地方關(guān)系則主要體現(xiàn)為規(guī)則的博弈。伯特蘭·羅素對于國家與地方關(guān)系有一個精辟的論述：“在權(quán)力集中于一個組織——國家的情況下，如要避免產(chǎn)生極端專制的流弊，就必須把那個組織里面的權(quán)力廣泛地分散開，并使下級組織享有大量的自治權(quán)。如果沒有民主、沒有地方分權(quán)、不取消法外處罰，那么，經(jīng)濟權(quán)與政治權(quán)的統(tǒng)一只會是一個新的、駭人聽聞的暴政工具?！?[英]伯特蘭·羅素：《權(quán)力論》，商務(wù)印書館1991年版，第208頁。實際上，央地關(guān)系的實質(zhì)是權(quán)力和利益的分配關(guān)系，處理好這對關(guān)系的關(guān)鍵在于促使央地關(guān)系法治化，即用法治思維規(guī)劃央地關(guān)系，用法治規(guī)則規(guī)范央地關(guān)系，用法治方式治理央地關(guān)系。

第一，改進地方法治縱向關(guān)系的法治思維。中央與地方的矛盾主要包括行政權(quán)力和利益方面的沖突，因此在中央與地方爭議解決機制上的法治思維是，確立中央與地方的法律分權(quán)模式，確立解決中央與地方爭議的基本原則，建立中央與地方爭議的立法解決機制、行政解決機制和司法解決機制等，并建立健全中央與地方相互越權(quán)的責任追究機制。中央與地方關(guān)系法治化必須遵循和遵守憲法的原則性框架，必須以具有可操作性的規(guī)范和制度作為其基礎(chǔ)和保障，必須以實現(xiàn)民主化、科學化和均衡化要求為現(xiàn)實目標，必須以建立權(quán)力劃分的動態(tài)性協(xié)調(diào)機制為依托，必須以保障人權(quán)、實現(xiàn)社會和諧為價值追求。在中央與地方權(quán)力的劃分與運行中應(yīng)充分體現(xiàn)民主、法治、公平、自由、科學、均衡以及和諧的精神，為保障中央與地方的權(quán)力運行不偏離憲法所確立的框架，應(yīng)當建立中央與地方關(guān)系的憲法保障制度。只有適當協(xié)調(diào)地方分權(quán)和中央集權(quán)的關(guān)系，才能最大限度地提高社會治理效率；只有從根本上重構(gòu)主權(quán)觀念，改變中央權(quán)力無所不在、不受控制的傳統(tǒng)思維，才能為地方自治留下充分的空間，進而在此基礎(chǔ)上梳理中央和地方在立法、行政、司法等諸多方面的法律關(guān)系，并通過有效的司法制度保證中央和地方共同遵守憲法或法律規(guī)定的權(quán)限。而且，歷史經(jīng)驗表明，地方自治是中央和地方關(guān)系法治化與理性化的制度基礎(chǔ)，不以地方自治作為基礎(chǔ)，地方往往會陷入“資源越多越不幸”的制度困局，若要實現(xiàn)中央與地方關(guān)系的法治化，必須實行地方自治與合理的分權(quán)治理。甚至，中央與地方關(guān)系的核心已經(jīng)不是傳統(tǒng)意義上的中央和地方分權(quán)，而是中央通過制度設(shè)計更有效地保障各地公民的平等權(quán)利，將權(quán)利保障作為處理中央與地方關(guān)系的基本出發(fā)點，即中央通過更合理的憲法制度設(shè)計有效地保障公民的基本權(quán)利不受地方政府侵犯，同時，中央通過統(tǒng)一實施憲法與有效地執(zhí)行法律，迫使地方政府向公民放權(quán)，并使各地公民的基本權(quán)利獲得平等保障。另外，推進中央與地方關(guān)系的改革，需要切實轉(zhuǎn)變中央與地方政府職能，科學界定和合理劃分中央與地方的權(quán)力，正確處理和依法規(guī)范地方政府部門與上級業(yè)務(wù)主管部門、與本級地方政府的關(guān)系，加強中央的權(quán)威性，增強政策的執(zhí)行力，擴大地方自主權(quán)，建立地方利益的表達與平衡機制，建立中央部委與省級地方政府的協(xié)商機制，理順中央與地方的財政收支關(guān)系。一種穩(wěn)定并可預(yù)期的中央與地方間的權(quán)力關(guān)系不僅要實現(xiàn)職權(quán)法定，還要探索權(quán)力行使的法治化與正當性途徑。法律程序體系為中央與地方之間的權(quán)力配置奠定了法治基石，而在程序的合法標準尚未確立的情況下，目的正當就為中央與地方權(quán)力行使的規(guī)則指明了方向。中央與地方之間的權(quán)限劃分僅僅是一種手段，目的在于通過規(guī)范約束權(quán)力的行使，實現(xiàn)人民的自我統(tǒng)治。同時，完善中央與地方關(guān)系，必須加強憲法制度和觀念文化的有機結(jié)合，這就需要樹立分權(quán)理念，合理劃分權(quán)限；增強民主意識，擴大地方對中央決策的參與；強化法治觀念，實現(xiàn)中央與地方關(guān)系的法治建構(gòu)。在中央與地方的關(guān)系上，與國家整體主義法治觀相對的是地方中心主義法治觀，后者認為地方才是國家法治建設(shè)的主戰(zhàn)場，地方法治在國家法治格局中處于中心地位，地方是規(guī)則制度的主要創(chuàng)新者，地方是憲法法律的主要實施者，地方是矛盾糾紛的主要解決者，地方是公平正義的主要輸送者。在中央與地方的參照系中，地方法治建設(shè)屬于區(qū)域法治建設(shè)的范疇，全國法治建設(shè)與地方法治建設(shè)是整體與局部的關(guān)系、普遍與特殊的關(guān)系。我們是在全國政治法治統(tǒng)一、國體政體統(tǒng)一、經(jīng)濟社會統(tǒng)一、文化思想意識形態(tài)統(tǒng)一以及中國共產(chǎn)黨統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的前提下，在一部憲法、一個中國特色社會主義法律體系、一套統(tǒng)一司法制度的環(huán)境下開展地方法治建設(shè)的，這也是開展地方法治建設(shè)的政治前提和法治要求。如果從政府與國家、政府與社會、政府與市場的多重復(fù)合結(jié)構(gòu)關(guān)系來看中央與地方關(guān)系，那么，中央與地方政府間職能分工和權(quán)力分配的制度化是關(guān)鍵；在公共服務(wù)供給中有效推進社會建設(shè)，構(gòu)建政府、社會、公眾等多元主體參與的地方政府合作治理是重塑地方政府治理模式的戰(zhàn)略重點；立足于基本國情的制度創(chuàng)新和民主建設(shè)則是現(xiàn)代國家賦予地方政府重塑治理模式的使命。然而，一味地強調(diào)法治建設(shè)中國家自上而下的推動作用而忽視地方的主體作用，既是一種“計劃經(jīng)濟”思維的體現(xiàn)，也可能延誤法治建設(shè)的整體進程。因此，國家法治與地方法治的互動是當前中國法治建設(shè)必須正視的一個問題：法治中國為地方法治確立了目標和方向，地方法治貫徹和落實了法治中國的各項要求；法治中國對地方法治進行了規(guī)范和引導(dǎo)，地方法治為法治中國進行了試點和探索；法治中國對地方法治環(huán)境進行了培養(yǎng)和扶植，地方法治為法治中國的實現(xiàn)積累了能量和經(jīng)驗。加強法治中國與地方法治之間的良性互動，實現(xiàn)兩者的有效銜接，防止兩者的悖離，有利于法治中國與地方法治的協(xié)同推進。*參見薛剛凌主編：《中央與地方爭議的法律解決機制研究》，中國法制出版社2013年版，第193-215頁；楊海坤、金亮新：《中央與地方關(guān)系法治化之基本問題研討》，《現(xiàn)代法學》2007年第6期；張千帆：《國家主權(quán)與地方自治——中央與地方關(guān)系的法治化》，中國民主法制出版社2012年版，第55-56頁；張千帆：《中央與地方關(guān)系法治化的制度基礎(chǔ)》，《江海學刊》2012年第2期；張千帆：《權(quán)利平等與地方差異——中央與地方關(guān)系法治化的另一種視角》，中國民主法制出版社2011年版，第283頁；任進：《和諧社會視野下中央與地方關(guān)系研究》，法律出版社2012年版，第191-198頁；徐清飛：《我國中央與地方權(quán)力配置基本理論探究——以對權(quán)力屬性的分析為起點》，《法制與社會發(fā)展》2012年第3期；李海亮、任進：《中央與地方關(guān)系的憲法文化解析》，《國家行政學院學報》2012年第2期；黃文藝：《認真對待地方法治》，《法學研究》2012年第6期；李林：《建設(shè)法治國家必須大力加強地方法治建設(shè)》，載田禾主編：《廣東經(jīng)驗：法治促進改革開放》，社會科學文獻出版社2012年版，序言第4頁；徐晨光、王海峰：《中央與地方關(guān)系視域下地方政府治理模式重塑的政治邏輯》，《政治學研究》2013年第4期；周尚君：《國家建設(shè)視角下的地方法治試驗》，《法商研究》2013年第1期；韓業(yè)斌：《法治中國與地方法治互動的路徑選擇》，《法學》2015年第9期。

第二，構(gòu)建地方法治縱向關(guān)系的法治規(guī)則。中央與地方關(guān)系法治化的核心范疇之一是中央與地方立法關(guān)系的法治化。我國大致屬于所謂的“集權(quán)——分權(quán)型”國家，即立法權(quán)主要由中央行使，地方可以在一定的條件下行使中央授予的地方立法權(quán)，否則就不可能有多層級的地方性立法，更不可能有地方先行立法。而且，中央與地方應(yīng)在法治基礎(chǔ)上形成新型的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，以現(xiàn)行憲法的規(guī)定為依據(jù)，制定一部《中華人民共和國中央與地方關(guān)系法》，貫徹權(quán)力制約的基本原則，形成中央權(quán)力與地方權(quán)力的分立與制約。在制度轉(zhuǎn)型期內(nèi)，一切都在變動，立法的主體以及主體間關(guān)系也會隨時變動，應(yīng)該讓中央和地方各顯神通、各自依權(quán)限立法。然而，針對地方立法中所發(fā)生的立法侵權(quán)、立法越權(quán)以及立法無序的問題，首先應(yīng)以憲法為根據(jù)，合理具體地明確中央和地方的立法權(quán)限，尤其是中央和地方權(quán)力機關(guān)的立法范圍；其次應(yīng)加強立法監(jiān)督，通過法規(guī)規(guī)章備案審查制度的完善確保監(jiān)督實效。目前我國的地方制度可概括為有限行政分權(quán)制，即地方是作為國家的分治區(qū)而存在，其并沒有獨立的法律地位，但又存在一定程度的分權(quán)，只是地方分權(quán)不充分，且缺乏法律保障。因此，地方制度改革的近期目標應(yīng)當是實行法律分權(quán)制，賦予地方獨立的法律地位。另外，要通過法律手段保障分權(quán)，通過立法確立中央與地方事權(quán)的劃分，建立中央與地方?jīng)_突的解決機制。我國社會轉(zhuǎn)型背景下中央與地方立法關(guān)系法治化，應(yīng)該是實現(xiàn)中央立法集權(quán)與地方立法分權(quán)的“適度均衡”。中央立法與地方立法之間已不再是單純的上下服從關(guān)系，中央與地方已成為兩個具有各自權(quán)利(力)內(nèi)涵和利益考量的立法主體，具有各自的行為目標、價值和功能。此外，目前我國主要把立法事項的“重要程度”作為中央與地方立法權(quán)限的劃分標準，這不僅容易造成中央立法在某些事項上的“虛置”與“空缺”，而且容易造成地方在一些亟需以地方立法形式加以規(guī)范的事項上“不作為”、“難作為”或“亂作為”。由此，我國中央與地方立法事項的劃分應(yīng)合理引進“影響范圍”的標準和方法。然而，以“影響范圍”視角的“地方性事務(wù)”來確定省級地方立法的界限在法律上依然不明確，但在理論上，其應(yīng)該包括地方政權(quán)建設(shè)，地方文化、教育、司法和行政，地方市場經(jīng)濟管理，地方社會權(quán)益保障等。*從我國《立法法》第72條和第73條的規(guī)定來看，作為設(shè)區(qū)的市的地方立法界限和范圍是基本清晰的，但對于省級地方立法的界限和范圍，法律規(guī)定得非常模糊和不確定，什么是“本行政區(qū)域的實際情況”、什么是“地方性事務(wù)”等問題都沒有明確和清晰的概括式或列舉式規(guī)定，導(dǎo)致省級地方立法的界限和范圍不清。除此之外，根據(jù)事權(quán)與財權(quán)相統(tǒng)一原則，中國應(yīng)采用集中與分散相結(jié)合的立法模式，賦予地方政府相應(yīng)的稅權(quán)，體現(xiàn)在盡快出臺與稅權(quán)相關(guān)的法律規(guī)范，合理劃分稅收立法權(quán)、稅收歸屬權(quán)、征收管理權(quán)及其他稅權(quán)，并盡快出臺相關(guān)配套措施。中央與地方關(guān)系的制度性重構(gòu)應(yīng)該以強化中央權(quán)威為首要前提，以地方自治為根基，以規(guī)范化的事權(quán)與財權(quán)劃分及其均衡制約為主要內(nèi)容。因此，中央與地方應(yīng)該在三個層面進行分權(quán)，即中央與地方的立法分權(quán)、中央與地方的財政分權(quán)、中央與地方的治理分權(quán)，最終走向中央與地方關(guān)系的法治化格局。為了落實中央和地方的立法分權(quán)，有必要實行財稅分權(quán)制度。要解決中央和地方法律規(guī)范沖突，必須制定一部調(diào)整中央與地方關(guān)系的基本法律。*參見李亞虹：《對轉(zhuǎn)型時期中央與地方立法關(guān)系的思考》，《中國法學》1996年第1期；劉小兵：《中央與地方關(guān)系的法律思考》，《中國法學》1995年第2期；徐向華：《論中央與地方的立法權(quán)力關(guān)系》，《中國法學》1997年第4期；應(yīng)松年、薛剛凌：《地方制度研究新思路：中央與地方應(yīng)用法律相規(guī)范》，《中國行政管理》2003年第2期；薛剛凌：《論府際關(guān)系的法律調(diào)整》，《中國法學》2005年第5期；封麗霞：《中央與地方立法關(guān)系法治化研究》，北京大學出版社2008年版，第506頁；孫波：《論地方事務(wù)——我國中央與地方關(guān)系法治化的新進展》，《法制與社會發(fā)展》2008年第5期；張千帆、[美]葛維寶編：《中央與地方關(guān)系的法治化》，譯林出版社2009年版，第302-306頁；魏治勛：《中央與地方關(guān)系的悖論與制度性重構(gòu)》，《北京行政學院學報》2011年第4期；張千帆：《國家主權(quán)與地方自治——中央與地方關(guān)系的法治化》，中國民主法制出版社2012年版，第354頁。

第三，探索地方法治縱向關(guān)系的法治方式。在立法、行政過程中進行政府間權(quán)力范圍的調(diào)整有較大的弊端，應(yīng)該用司法方式調(diào)節(jié)中央和地方政府關(guān)系。通過裁決個別糾紛，可以間接協(xié)調(diào)政府間關(guān)系，通過司法改革，可以使司法辦案獨立、司法機關(guān)的人財物管理權(quán)適當統(tǒng)一，從而減少上級法院對下級法院的行政干預(yù)，同時注入判例法的因素。而且，中央與地方府際關(guān)系的法律保障應(yīng)該體現(xiàn)為：加強中央與地方關(guān)系的立法，確定中央與地方事權(quán)的劃分規(guī)則，明確中央政府和地方政府的具體事權(quán)，建立中央與地方關(guān)系的監(jiān)督保障機制。中央與地方彼此的權(quán)限，應(yīng)盡可能地在憲法的層面上加以明確界定，成為“憲法保留”的內(nèi)容；同時必須精確地界定雙方的權(quán)力事項，對于剩余事項實行競合立法制；中央的立法也可實行原則性立法模式，實施必要的授權(quán)立法制度；而為了確保立法的合憲性以及中央法律的優(yōu)越性，中央與地方宜建立兩級違憲審查制度，且此制度應(yīng)該由目前的“立法審查”改為“司法審查”為宜。另外，要以“法律保留”為重心來推進中央與地方關(guān)系法治化，在“法律保留”原則的指導(dǎo)下，明晰中央與地方的權(quán)限劃分，健全相應(yīng)的監(jiān)督機制，確立和完善相應(yīng)的權(quán)限協(xié)調(diào)機制和糾紛解決機制。概言之，中央與地方關(guān)系法治化的焦點在于，地方政府由憲法所賦予的雙重地位必須得到尊重和保障。一方面，地方政府作為中央政府的下級機關(guān)，有接受中央委托履行中央政令的職責；另一方面，地方有法定范圍的自主權(quán)，有按照地方民眾的意愿提供高質(zhì)量公共服務(wù)的主體資格。此 外，在中央與地方合理分權(quán)的路徑選擇上，應(yīng)該由系統(tǒng)內(nèi)分權(quán)向系統(tǒng)外分權(quán)發(fā)展，由行政分權(quán)制向法律分權(quán)制模式轉(zhuǎn)變，由重放權(quán)輕監(jiān)督向分權(quán)與監(jiān)督相結(jié)合轉(zhuǎn)變。*參見劉海波：《中央與地方政府間關(guān)系的司法調(diào)節(jié)》，《法學研究》2004年第5期；熊文釗：《論中國中央與地方府際權(quán)力關(guān)系的重構(gòu)》，《河北法學》2005年第9期；陳新民：《論中央與地方法律關(guān)系的變革》，《法學》2007年第5期；張艷：《我國中央與地方關(guān)系困境與出路》，《內(nèi)蒙古大學學報(哲學社會科學版)》2008年第4期；朱丘祥：《中央與地方行政分權(quán)的轉(zhuǎn)型特征及其法治走向》，《政治與法律》2009年第11期；上官莉娜：《合理分權(quán)：內(nèi)涵、地位及路徑選擇——以中央與地方關(guān)系為視角》，《中南民族大學學報(人文社會科學版)》2014年第4期。

第四，借鑒地方法治縱向關(guān)系的域外經(jīng)驗。中央與地方關(guān)系法治化的一個核心問題是央地立法關(guān)系法治化。單一制國家的中央與地方立法關(guān)系表現(xiàn)在：一是中央立法處于絕對的主導(dǎo)地位，立法主權(quán)為中央所保留；二是中央與地方立法權(quán)的劃分，是在保證中央對地方的有效控制和統(tǒng)一指揮的前提下進行的；三是中央對立法權(quán)劃分的最后結(jié)果起著決定性的作用。單一制國家的中央與地方立法關(guān)系有兩種模式——以1982年前的法國為代表的單一集權(quán)模式和以英國為代表的單一分權(quán)模式。而聯(lián)邦制國家的聯(lián)邦與成員單位立法關(guān)系的特點是：一是，聯(lián)邦立法與聯(lián)邦成員立法關(guān)系通常由一部剛性的聯(lián)邦成文憲法加以確定，且不能單方面獨自作出修改；二是，聯(lián)邦與州立法事務(wù)實行法定、明確的分權(quán)體制，存在聯(lián)邦與聯(lián)邦成員兩個相互獨立的立法權(quán)力體系；三是，聯(lián)邦與聯(lián)邦成員都在聯(lián)邦憲法規(guī)定的權(quán)限范圍內(nèi)進行立法活動，彼此不得侵犯；四是，聯(lián)邦立法與聯(lián)邦成員立法之間的沖突與糾紛，通常是交給作為第三方的聯(lián)邦最高法院作出裁決；五是，在聯(lián)邦制國家中，聯(lián)邦與州立法關(guān)系比單一制國家要復(fù)雜得多。聯(lián)邦制國家的聯(lián)邦與州立法關(guān)系也有兩種模式，即以美國為代表的的聯(lián)邦分權(quán)模式和以印度、加拿大等為代表的聯(lián)邦集權(quán)模式。*參見前注④，封麗霞書，第168-169頁、第173-175頁。

美國的聯(lián)邦與成員單位關(guān)系法治化大致體現(xiàn)在以下四個方面。其一，權(quán)限劃分。美國憲法對聯(lián)邦政府與州政府之間的權(quán)限劃分及其相互關(guān)系作了明確規(guī)定，美國的聯(lián)邦制實際上是一種“有限分權(quán)制”，美國憲法規(guī)定的聯(lián)邦政府和州政府的權(quán)力大致分為五類：列舉權(quán)力、專有權(quán)力、禁止權(quán)力、共有權(quán)力和保留權(quán)力；而美國州政府與地方政府(市、縣、市鎮(zhèn)和鄉(xiāng))的權(quán)限由各州憲法和法律來確定，與聯(lián)邦政府沒有直接的聯(lián)系。美國聯(lián)邦除了憲法規(guī)定的專有權(quán)力外，各州幾乎有絕對的自由決定內(nèi)部憲法結(jié)構(gòu)，但美國憲法的“共和保障條款”授權(quán)聯(lián)邦保證各州政府的共和形式，并不能受司法審查，因而必須由國會全權(quán)實施。其二，法制規(guī)范。美國聯(lián)邦憲法清楚地界定了聯(lián)邦與各州間及州與州的權(quán)力行使與限制的范圍，從根本上避免了“聯(lián)邦過度干涉各州、某州割據(jù)獨立為王，各州法制規(guī)范互相扦格，州政府與聯(lián)邦政府分庭抗禮”等有礙國家統(tǒng)一、削弱聯(lián)邦權(quán)威、不利各州互相往來之情形發(fā)生；美國就聯(lián)邦政府權(quán)力的范圍采取列舉方式，對州政府的權(quán)力則采取保留形式，而在實際的政治過程中，若事務(wù)的性質(zhì)超越州界時，聯(lián)邦政府便以聯(lián)邦規(guī)定、法規(guī)與司法指令等聯(lián)邦訓(xùn)令的方式加以規(guī)制；美國聯(lián)邦政府為使全國性的政策或計劃落實至五十個州及地方政府，便運用補助金制度加以整合，作為溝通各州及地方政府各項公共計劃的橋梁，其中分為財源共享制、項目補助金制度和綜合補助金制度三種。其三，爭議解決。美國與英國類似，傳統(tǒng)上公私法不分，沒有專門的行政法院，政府機構(gòu)之間、個人與政府之間的爭議如同私人間的爭議一樣皆由普通法院解決。然而，美國在進行聯(lián)邦和州之間權(quán)力范圍調(diào)整時，往往不是基于兩個政府間的訴訟，而是涉及個人利益的案件或者純粹是私人間的訴訟。另外，美國聯(lián)邦政府由國會授權(quán)成立“聯(lián)邦政府互動關(guān)系咨詢委員會”(政咨會)以緩解府際關(guān)系的紛擾與爭議，負責全面關(guān)系的調(diào)整與建議。其四，治理模式。美國的中央與地方是一種多元重疊治理模式下的不同層級政府之間的關(guān)系，聯(lián)邦、州、縣三者之間沒有上下級的隸屬關(guān)系，而是在各自的管轄范圍內(nèi)擁有法律所賦予的各自權(quán)力。*參見前注②，薛剛凌主編書，第165-166頁、第168頁、第172頁；前注②，張千帆書，第78頁；劉君毅：《中央與地方關(guān)系法制化初探——對美國制度的借鑒》，《中國行政管理》2008年第10期；宣曉偉：《美國的中央與地方關(guān)系：司法調(diào)節(jié)體系的方式和原則》，《中國發(fā)展觀察》2015年第5期。

德國的聯(lián)邦與州關(guān)系法治化大致體現(xiàn)在以下四個方面。其一，聯(lián)邦體制。德國是一個參與聯(lián)邦制或曰執(zhí)行聯(lián)邦制國家，聯(lián)邦與州的關(guān)系體現(xiàn)在，聯(lián)邦做出最初的決策，而州及其以下各級地方政府負責實施和貫徹；但各州可以通過聯(lián)邦參議院影響聯(lián)邦的決策過程，抵制任何架空各州法律的決策。其二，制度核心。德國聯(lián)邦與州關(guān)系構(gòu)建的幾個制度要素具有決定性的影響：“憲法”奠定了聯(lián)邦與各州之間關(guān)系的基石；“聯(lián)邦憲法法院”負責在聯(lián)邦和州等政治機構(gòu)之間出現(xiàn)憲法爭議時做出最后決定；“聯(lián)邦參議院”由州政府代表組成并擁有極其廣泛的權(quán)力，修改憲法或者觸及聯(lián)邦與州關(guān)系的法律法規(guī)需聯(lián)邦參議院的同意；“財政平衡制度”在于確定各級政府的任務(wù)，把國家收入特別是稅收收入在各級政府中合理地進行分配，財政平衡與轉(zhuǎn)移支付是一個有機聯(lián)系的系統(tǒng)，公平性是其追求的目標，從而把政府職能限制在彌補市場缺陷的范圍內(nèi)。其三，權(quán)限劃分?！兜聡痉ā分饕獜牧⒎?quán)、行政管理權(quán)、司法權(quán)與財政權(quán)四個方面對聯(lián)邦與州的權(quán)力進行了劃分，德國的地方政府主要指州以下的縣、市和鄉(xiāng)、鎮(zhèn)政府，而且，德國各級地方政府的自治權(quán)大小并不一致，主要由各州憲法和其他有關(guān)法律具體規(guī)定和授予，但是地方政府真正擁有的自治權(quán)是極為有限的，通常只限于公用事業(yè)、衛(wèi)生、社會福利、建筑規(guī)劃和教育等方面的事務(wù)。其四，爭議解決。德國聯(lián)邦憲法法院有權(quán)審理和裁決各級政府之間發(fā)生的憲法性權(quán)限爭議，包括聯(lián)邦與州之間的憲法爭議、聯(lián)邦與州之間的非憲法爭議、一州內(nèi)部的憲法爭議等三種情況；而對于聯(lián)邦與州之間的非憲法性的其他公法爭議，則可以由聯(lián)邦行政法院管轄，在法律未規(guī)定行政法院有管轄權(quán)的情況下，聯(lián)邦憲法法院享有管轄權(quán)。*參見前注②，薛剛凌主編書，第173-180頁；宣曉偉：《德國的中央與地方關(guān)系：參與聯(lián)邦制和協(xié)商民主模式》，《中國發(fā)展觀察》2015年第7期；葛筑英：《聯(lián)邦德國財政平衡制度及啟示》，《財政研究》2002年第10期。

英國的中央與地方關(guān)系法治化大致體現(xiàn)在以下兩個方面。其一，權(quán)限劃分。英國地方政府的職權(quán)均來自于法律的明確規(guī)定，但隨著中央政策以及地方制度的不斷改革，中央政府和地方政府基本上不存在穩(wěn)定而持久的職權(quán)劃分；英國的政府權(quán)限被劃分為中央、地區(qū)和地方政府三級，英國的地區(qū)政府是工黨執(zhí)政以來推行地方分權(quán)的結(jié)果，而且中央政府對蘇格蘭、威爾士和北愛爾蘭三個地區(qū)政府的權(quán)力下放是非均等的，而英國地方政府的權(quán)限則包括三個方面：管理地方事務(wù)和提供公共服務(wù)、制定地方性法規(guī)以及征稅。英國是一個高度中央集權(quán)的國家，在中央與地方關(guān)系中，中央總體上處于主動地位。其二，爭議解決。在英國，中央與地方政府間的爭議主要依靠司法途徑解決，在英國法律上，中央政府與地方政府都具有獨立的人格，彼此之間產(chǎn)生的糾紛可以借助于一般司法途徑由普通法院予以解決；中央與地方政府間發(fā)生的權(quán)限爭議屬于公法問題，一方若尋求以司法途徑解決，則應(yīng)向高等法院申請進行司法審查的許可，英國地方政府既可以就其與中央政府的關(guān)系問題對中央政府或其組成部門提起訴訟，也可以反過來成為中央政府提出的司法審查請求中的被告，還可以成為侵權(quán)之訴的被告。*參見前注②，薛剛凌主編書，第145-152頁。

法國的中央與地方政府法治關(guān)系大致體現(xiàn)在兩個方面。其一，權(quán)限劃分。1982年以前的法國是典型的中央集權(quán)的單一制國家，地方政府的權(quán)力來源于中央政府的委托或讓與，地方政府不過是中央政府的代理人，不具有獨立的憲法地位，中央政府對地方政府具有自上而下的直接行政控制權(quán)。之后法國的地方制度改革意在塑造一個新型的中央與地方關(guān)系，《權(quán)力下放法令》削弱了中央專員對地方政府的控制，法國中央政府將中央專員的權(quán)力下放至地方政府，甚至包括財權(quán)，地方政府的決定因《權(quán)力下放法令》而不再需要報中央政府審批，而是服從于法律監(jiān)督；法國的《權(quán)力分散法令》則平衡了中央政府與地方政府的關(guān)系，中央政府將權(quán)力分散至中央專員和中央政府派出的地方代表，該法令有助于在中央政府和地方政府之間找到一種平衡，地方政府獲得了更大的自主權(quán)，但也存在以自我為中心的問題。其二，爭議解決。法國設(shè)有行政法院，中央與地方政府間的爭議是通過行政訴訟來解決的，主要包括：地方團體對于國家行政監(jiān)督權(quán)的決定不服，可以向行政法院提起越權(quán)之訴；國家對地方團體的違法決定，在不能依行政監(jiān)督權(quán)撤銷時，也可向行政法院提起越權(quán)之訴。*參見前注②，薛剛凌主編書，第153-157頁；[法]法朗西斯·德倫：《中央與地方政府的權(quán)力分配——談法國的經(jīng)驗》，《行政法學研究》1994年第2期。

通過對以上幾個較為典型國家的央地之間關(guān)系法治化經(jīng)驗的考察，可以看出，無論是單一制國家還是聯(lián)邦制國家，其共同點在于央地之間關(guān)系都具有非常清晰的權(quán)力劃分及其法治化治理路徑，雖然在許多西方國家，央地之間的關(guān)系可能更多地表現(xiàn)為一種政治關(guān)系，但正如法國思想家托克維爾所言：“幾乎所有政治問題遲早都要變成司法問題?！睙o論是聯(lián)邦體制、單一制國家治理模式，抑或是權(quán)限的劃分、爭議的解決，最后都歸結(jié)到憲法和法律的規(guī)制這樣一個制度核心，這些經(jīng)驗都值得我們進一步的研究和借鑒。

二、地方橫向關(guān)系法治化研究

實現(xiàn)地方法治的目標還需要解決跨行政區(qū)域間關(guān)系的法治化問題。這里的跨行政區(qū)域，是指跨越兩個以上的縣級以上地方行政區(qū)域，既包括同級別的不同行政區(qū)域間的跨越；也包括不同級別的不同行政區(qū)域間的跨越；還包括因經(jīng)濟、地理、環(huán)境等分界形成的非行政區(qū)域內(nèi)部間的跨越，以及與外部行政區(qū)域或非行政區(qū)域間的跨越，比如長江經(jīng)濟帶區(qū)域、環(huán)渤海區(qū)域、長三角區(qū)域、珠三角區(qū)域等國家戰(zhàn)略區(qū)域，以及集聚型的跨行政區(qū)域的國家級城市群發(fā)展區(qū)域等,如長三角城市群、珠三角城市群、京津冀城市群、長江中游城市群、成渝城市群等。因此，研究地方法治建設(shè)問題，不同區(qū)域之間橫向關(guān)系的法治化是一個繞不過去的重要問題，其中以區(qū)域協(xié)商、區(qū)域合作、區(qū)域立法、區(qū)域共同體構(gòu)建等法治化建設(shè)為主要內(nèi)容。研究地方法治不應(yīng)該忽視對區(qū)域法治相關(guān)問題的關(guān)注，從區(qū)域法治視角來研究地方法治可以更多地進行橫向視角的研究。另外，區(qū)域法治更多地是研究不同行政區(qū)域或非行政區(qū)域間的法治關(guān)系問題。在地方法治進程中，橫向關(guān)系的法治化問題已經(jīng)日益凸顯，經(jīng)濟、社會和文化的一體化發(fā)展呼喚著不同行政區(qū)域之間建立協(xié)作發(fā)展、合作發(fā)展和融合發(fā)展的法治關(guān)系。要保證地方府際關(guān)系的理性發(fā)展，必須將有關(guān)府際關(guān)系納入法律框架，通過立法程序科學地在各地政府之間配置權(quán)力，避免其隨意性和不穩(wěn)定性；府際合作的基本要求需要立法設(shè)定，法律應(yīng)是地方政府之間合作的基本保障。*參見薛剛凌：《論府際關(guān)系的法律調(diào)整》，《中國法學》2005年第5期。

第一，構(gòu)建地方橫向關(guān)系的法治模式。地方法治的橫向關(guān)系法治化要解決跨行政區(qū)域的立法問題，從現(xiàn)有研究文獻來看，大致可歸納出三種不同的法治建構(gòu)觀，我們可以在頂層設(shè)計時擇善而從。

其一，國家立法模式。一方面，區(qū)域經(jīng)濟法作為國家層面的區(qū)域調(diào)控法，在于克服區(qū)域經(jīng)濟的市場失靈和政府失靈，為區(qū)域經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展和可持續(xù)發(fā)展提供制度保障，區(qū)域經(jīng)濟法應(yīng)該是由區(qū)域經(jīng)濟基本法和區(qū)域經(jīng)濟管理機構(gòu)組織法、經(jīng)濟區(qū)劃法、區(qū)域經(jīng)濟規(guī)劃法、區(qū)域經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展法、區(qū)域經(jīng)濟合作法、反區(qū)域經(jīng)濟壟斷和反區(qū)域不正當競爭法、區(qū)域經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展法、特別經(jīng)濟區(qū)法等區(qū)域經(jīng)濟部門法構(gòu)成的有機聯(lián)系的體系。另一方面，保障和促進我國各經(jīng)濟區(qū)域的平衡、協(xié)調(diào)發(fā)展，必須堅持中國經(jīng)濟法的基本理論以及黨和國家的政策導(dǎo)向，應(yīng)從區(qū)域經(jīng)濟法的主體制度、區(qū)域市場規(guī)制法制度、區(qū)域調(diào)控法制度、區(qū)域經(jīng)濟法的責任制度等方面構(gòu)建國家層面的區(qū)域經(jīng)濟法制度框架體系。而且，應(yīng)將中央經(jīng)濟區(qū)域發(fā)展的戰(zhàn)略目標及相關(guān)政策上升為國家層面的法律，制定區(qū)域性經(jīng)濟合作的“基本法”，完善我國《地方組織法》和《立法法》，明確平級的地方立法機關(guān)可以聯(lián)合制定跨行政區(qū)域的地方性法規(guī)和政府規(guī)章，并盡快制定《行政協(xié)議法》，對區(qū)域經(jīng)濟一體化進程中大量出現(xiàn)的行政協(xié)議進行規(guī)范。另外，我國現(xiàn)階段的跨行政區(qū)域立法可以參照我國《立法法》第81條規(guī)定的國務(wù)院部門聯(lián)合立法的模式，對涉及區(qū)域內(nèi)兩個以上的省份、自治區(qū)和直轄市的共同性行政管理事項，建立由國家部委聯(lián)合的區(qū)域行政立法模式，聯(lián)合制定適用于整個區(qū)域的行政規(guī)章。通過法律法規(guī)大數(shù)據(jù)檢索統(tǒng)計分析可以看出，國家層面有關(guān)區(qū)域合作的行政立法更靈敏地反映了經(jīng)濟發(fā)展趨勢，中央有關(guān)區(qū)域合作的立法早于地方立法，總體上專門的統(tǒng)一立法正在探索中，并且單行法律、行政法規(guī)的分散規(guī)定正在不斷豐富和積累，因此，在國家層面，應(yīng)加快區(qū)域合作的統(tǒng)一立法進程，規(guī)定區(qū)域合作的法律機制和區(qū)域合作協(xié)議等共同性問題。*參見殷潔：《區(qū)域經(jīng)濟法的學理解析及其體系構(gòu)架》，《社會科學》2008年第7期；徐孟洲：《論區(qū)域經(jīng)濟法的理論基礎(chǔ)與制度構(gòu)建》，《政治與法律》2007年第4期；牛睿：《加強區(qū)域立法協(xié)調(diào) 構(gòu)建東北老工業(yè)基地振興的法治環(huán)境》，《理論界》2007年第8期；陳書全：《區(qū)域經(jīng)濟一體化背景下跨區(qū)域行政立法模式研究》，《中國海洋大學學報》(社會科學版)》2011年第1期；葉必豐：《區(qū)域合作的現(xiàn)有法律依據(jù)研究》，《現(xiàn)代法學》2016年第2期。

其二，國家與地方聯(lián)動立法模式。上述國家層面立法模式的觀點可能帶來問題是，難以針對全國千差萬別的區(qū)域合作發(fā)展現(xiàn)狀制定統(tǒng)一適用的規(guī)制模式；而各省級行政區(qū)域分別立法的模式又無法消除區(qū)域合作發(fā)展產(chǎn)生的經(jīng)濟、社會和文化的矛盾和沖突。因此，有學者提出了合作立法的觀點，建議區(qū)域經(jīng)濟調(diào)整應(yīng)該分為不同的層次，區(qū)分中央與地方的界限，建立以國家層面的宏觀調(diào)控法與地方層面的中觀調(diào)控法并行調(diào)整的“二元結(jié)構(gòu)”立法模式。而且，可以經(jīng)由全國人大及其常務(wù)委員會專門授權(quán)，通過協(xié)商形成共識以約束各自的立法，這種模式介于共同立法模式與磋商立法模式之間，既要求維持現(xiàn)有憲法法律框架的穩(wěn)定性，又要求實現(xiàn)區(qū)域立法合作的約束力。另外，區(qū)域立法應(yīng)該強化綜合性，區(qū)域法制需要一個國家與地方合作立法的體系性構(gòu)建，一是由全國人大及其常務(wù)委員會制定調(diào)整區(qū)域發(fā)展的一般法和特別法，如區(qū)域發(fā)展促進法等；二是由國務(wù)院或所屬部委制定調(diào)整區(qū)域發(fā)展的行政法規(guī)和部門規(guī)章，如實施長三角區(qū)域或珠三角區(qū)域綜合發(fā)展促進條例或辦法等；三是由省級人大及其常務(wù)委員會或省級人民政府制定調(diào)整省內(nèi)區(qū)域發(fā)展的地方性法規(guī)和政府規(guī)章，如制定寧鎮(zhèn)揚、長株潭等經(jīng)濟發(fā)展條例或辦法等。*參見董玉明：《區(qū)域經(jīng)濟法律調(diào)整的二元結(jié)構(gòu)解析》，《山西大學學報(哲學社會科學版)》2004年第3期；宋方青、朱志昊：《論我國區(qū)域立法合作》，《政治與法律》2009年第11期；朱未易：《試論我國區(qū)域法制的系統(tǒng)性建構(gòu)》，《社會科學》2010年第10期。

其三，地方立法模式。地方層面的立法模式又可分為超行政區(qū)域立法、行政區(qū)域內(nèi)立法兩個方面。對于地方超行政區(qū)域立法的問題，有觀點認為，對于相關(guān)省份的共同事項而言，中央行政立法缺乏針對性，而地方規(guī)章的范圍又過于局限，有必要在中間層次上增加一個跨區(qū)劃的區(qū)域行政立法形式，即在法制統(tǒng)一的前提下，經(jīng)國家權(quán)力機關(guān)或國務(wù)院授權(quán)，由相關(guān)省市政府在協(xié)商自愿的基礎(chǔ)上組成區(qū)域行政立法委員會，作為區(qū)域行政立法機構(gòu)，制定能在相關(guān)省內(nèi)統(tǒng)一適用的行政立法，這既是區(qū)域經(jīng)濟一體化發(fā)展的需要，也可填補行政立法層次中的斷層和空缺，更是新時期下發(fā)揮地方行政立法積極性、主動性的一種表現(xiàn)形式。超行政區(qū)域立法包括了區(qū)際間或省際間的共同立法、磋商立法和協(xié)作立法等合作立法形式。比如有觀點認為，超行政區(qū)域立法協(xié)作是一個值得提倡的做法，開展省際間政府立法協(xié)作、制定適用于某一區(qū)域的行政立法應(yīng)通過修改《立法法》和其他相關(guān)法律，使區(qū)域行政立法合法化，并明確立法主體、可協(xié)作的權(quán)限和范圍，解決法律淵源和位階問題，理順立法審查監(jiān)督機制。但是，跨區(qū)域立法協(xié)調(diào)實現(xiàn)難度更大，持續(xù)時間更長，難以滿足區(qū)域發(fā)展的需要，更為重要的是，其存在法律障礙。在目前的法律體系下，我國的跨區(qū)域聯(lián)合立法缺乏《憲法》、《地方組織法》和《立法法》的授權(quán)，在法律上是行不通的。而對于地方行政區(qū)域內(nèi)立法的問題，有觀點認為，在當前改革不斷深化的形勢下，各種經(jīng)濟和社會關(guān)系都處于持續(xù)調(diào)整之中，要求國家層面的立法一步到位是不現(xiàn)實的，需要抓住改革試驗的契機，采用省級行政區(qū)域立法的方式，在省級行政區(qū)域內(nèi)的城市圈先行先試，體現(xiàn)區(qū)域立法的獨立性和引導(dǎo)性，比如《武漢城市圈資源節(jié)約型和環(huán)境友好型社會建設(shè)綜合配套改革試驗促進條例》就是區(qū)域分別立法的典型之一。另外，可以通過訂立聯(lián)合立法協(xié)議，制定區(qū)域統(tǒng)一規(guī)則，通過省級人大或政府的聯(lián)合立法或協(xié)作立法，制定統(tǒng)一法規(guī)或章程，減少區(qū)域內(nèi)的多頭立法或重復(fù)立法。*參見方世榮、王春業(yè)：《經(jīng)濟一體化與地方行政立法變革》，《行政法學研究》2008年第3期；王春業(yè)：《論區(qū)域性行政立法協(xié)作》，《當代法學》2007年第3期；王春業(yè)：《論省際區(qū)域行政立法協(xié)作》，《行政法學研究》2007年第2期；何淵：《我國區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的法制困境與解決路徑》，《南京社會科學》2009年第11期；劉友凡：《以科學發(fā)展觀為指導(dǎo)探索區(qū)域立法的新途徑》，《政策》2009年第12期；易凌、王琳：《長三角區(qū)域法規(guī)政策沖突與協(xié)調(diào)研究》，《浙江社會科學》2007年第6期。

第二，實現(xiàn)地方橫向關(guān)系的軟法規(guī)制。地方法治的橫向關(guān)系法治化除了地方各行政區(qū)域之間為合作發(fā)展采用合作立法的硬法規(guī)制形式外，還可以采取行政協(xié)議或行政契約等行政協(xié)調(diào)的軟法規(guī)制形式。關(guān)于軟法，弗朗西斯·斯奈德認為，“軟法是原則上沒有法律約束力但有實際效力的行為規(guī)則”。馬爾奇·霍夫曼認為，軟法是指“不具有任何約束力或者約束力比傳統(tǒng)的法律即所謂硬法要弱的準法律性文件”。因此，有觀點認為，我國《憲法》、《立法法》和《地方組織法》雖然并沒有像美國那樣專門規(guī)定“協(xié)定條款”，而只是賦予地方政府一些管理地方事務(wù)的職權(quán)，但這并不能否定地方政府具有締結(jié)行政協(xié)議的權(quán)力，我國《憲法》、《立法法》和《地方組織法》實際上暗示或間接地賦予了地方政府締結(jié)協(xié)議權(quán)，即只要在憲法和法律規(guī)定的管理權(quán)限內(nèi)，地方政府之間就有權(quán)締結(jié)行政協(xié)議。而且，地方人民政府以行政協(xié)議的形式來處理行政區(qū)域邊界糾紛和協(xié)調(diào)共同面臨的發(fā)展問題，在法律上是得到允許和認可的。為了實現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟一體化，區(qū)域政府間締結(jié)各種行政協(xié)議，在主體資格上并無法律障礙。區(qū)域發(fā)展既要考慮全國的統(tǒng)一性，也要考慮地方的特殊性，既要符合中央政府的意愿，也要讓地方政府參與其中，這就是中央政府與地方政府的聯(lián)合方案，通過締結(jié)中央與地方的行政協(xié)議或頒布共同立法等公法機制實現(xiàn)區(qū)域一體化。況且，“長三角”和“泛珠三角”正在自發(fā)生成和完善“省際協(xié)議”模式，這種模式試圖通過契約手段來解決特定區(qū)域內(nèi)的經(jīng)濟和社會發(fā)展問題?！笆‰H協(xié)議”所代表的契約治理模式應(yīng)該借鑒地方聯(lián)合立法和州際契約的經(jīng)驗，并在中央政府的規(guī)制下加以完善和推廣。總體而言，區(qū)域行政協(xié)議大致包括了四種類型：一是跨省不同行政層級政府間的區(qū)域行政協(xié)議，二是跨省相同行政層級政府間的區(qū)域行政協(xié)議，三是省域內(nèi)部不同行政層級政府間的區(qū)域行政協(xié)議，四是省域內(nèi)部相同行政層級政府間的區(qū)域行政協(xié)議。因此，區(qū)域經(jīng)濟合作都是以本區(qū)域之內(nèi)的政府協(xié)議為基礎(chǔ)架構(gòu)起來的。政府協(xié)議屬于一種對等性的行政契約，具有一種準立法行為的性質(zhì)，在區(qū)域合作中具有法制協(xié)調(diào)、化解糾紛與補充立法的功能，行政協(xié)議法治化最重要的方面是明確締約的法律依據(jù)，推進和擴大公眾在行政協(xié)議中的參與，以及建構(gòu)行政協(xié)議爭端解決機制。然而，區(qū)域行政協(xié)議運行過程中還存在著其他問題，諸如區(qū)域行政協(xié)議缺少規(guī)范性，區(qū)域行政協(xié)議運行機制不健全，區(qū)域行政協(xié)議主體缺乏契約精神等。而且，我國以行政協(xié)議為基礎(chǔ)實施區(qū)域性行政協(xié)調(diào)的地區(qū)(如“長三角”、“泛珠三角”地區(qū))，對行政協(xié)議的法律效力并未作出明確規(guī)定，這種現(xiàn)狀阻礙了區(qū)域經(jīng)濟的合作與發(fā)展，需要積極推進區(qū)域性地方立法和完善區(qū)域性行政協(xié)調(diào)。此外，需要充分保障地方政府在區(qū)域合作中的自主權(quán)，這種地方自主權(quán)主要來自于憲法的規(guī)定和中央的授權(quán)，只有影響中央和地方政治平衡的區(qū)域合作協(xié)議才需要得到中央的批準，這些協(xié)議包括可能涉及中央最終決定權(quán)的區(qū)域合作協(xié)議，可能影響中央控制力的區(qū)域合作協(xié)議，以及可能影響協(xié)議非成員方利益的區(qū)域合作協(xié)議。*參見廖凡：《論軟法在全球金融治理中的地位和作用》，《廈門大學學報(哲學社會科學版)》2016年第2期；何淵：《環(huán)渤海地區(qū)行政協(xié)議的法學思考》，《北京交通大學學報(社會科學版)》2008年第4期；葉必豐：《長三角經(jīng)濟一體化背景下的法制協(xié)調(diào)》，《上海交通大學學報(哲學社會科學版)》2004年第6期；葉必豐：《我國區(qū)域經(jīng)濟一體化背景下的行政協(xié)議》，《法學研究》2006年第2期；何淵：《試論區(qū)域一體化中的公法》，《中國礦業(yè)大學學報(社會科學版)》2006年第2期；于立深：《區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的契約治理模式》，《浙江學刊》2006年第5期；汪建昌：《區(qū)域行政協(xié)議：概念、類型及其性質(zhì)定位》，《華東經(jīng)濟管理》2012年第6期；喻少如：《區(qū)域經(jīng)濟合作中的行政協(xié)議》，《求索》2007年第11期；汪建昌：《區(qū)域行政協(xié)議：理性選擇、存在問題及其完善》，《經(jīng)濟體制改革》2012年第1期；周葉中、曹陽昭：《我國區(qū)域法制建設(shè)簡論》，《當代法學》2012年第2期；何淵：《論區(qū)域法律治理中的地方自主權(quán)》，《現(xiàn)代法學》2016年第1期。

然而，對于區(qū)域間合作立法或行政協(xié)議而言，持不同觀點的學者認為，依照我國《憲法》和《立法法》的規(guī)定，既有的法律形式只涉及中央和地方之間的協(xié)調(diào)，并不存在地方聯(lián)合立法的層次，也未曾授予地方政府享有任何行政協(xié)議締約權(quán)，這只是地方政府為解決自身問題和共同問題所進行的一種積極探索，應(yīng)為我國現(xiàn)行體制所容忍，使其最終融入現(xiàn)行憲法框架的制度化建制中來。還有學者認為，我國現(xiàn)行憲法和法律對地方締約權(quán)缺乏明確的授權(quán)，我國區(qū)域法律治理也沒有直接的憲法和法律依據(jù)，而合法衍生的地方締約權(quán)的權(quán)威將遠遠大于單個的地方自主權(quán)或自治權(quán)本身，并有可能挑戰(zhàn)中央的權(quán)威從而影響政治平衡。*參見陳丹：《我國區(qū)域法制協(xié)調(diào)發(fā)展的若干憲法問題思考》，《云南大學學報法學版》2008年第4期；何淵：《論我國區(qū)域法律治理的合憲(法)性控制及憲法修改》，《南京社會科學》2015年第5期。因此今后對相關(guān)制度的設(shè)計和選擇應(yīng)當非常慎重。

第三，推進地方橫向關(guān)系中的合作治理。地方的橫向關(guān)系法治化還涉及區(qū)域多元主體間的合作治理法治化問題，在區(qū)域的合作治理中最主要的問題是跨行政區(qū)域的治理。有觀點認為，跨域治理的外延包括了地理空間上的跨行政區(qū)聯(lián)合行動，組織單位中的跨部門交流，傳統(tǒng)公共部門與私營、民間組織之間的伙伴關(guān)系，以及橫跨各種政策領(lǐng)域的專業(yè)化合作，是一種超越分歧、跨越邊界、以協(xié)同互動為目的的新型治理模式。在本質(zhì)上，跨域治理區(qū)別于傳統(tǒng)意義上地方政府作為單一治理主體的模式，而是倡導(dǎo)一種多元和整體治理的模式?？缬蛑卫碜鳛橐环N多元主體參與的協(xié)作治理，強調(diào)中央政府和地方政府合作關(guān)系的構(gòu)建，鼓勵地方政府之間的聯(lián)合行動，關(guān)注公私伙伴關(guān)系的建立，鼓勵非政府組織與公民社會的積極參與，這種多元主體的協(xié)同治理將成為當前解決區(qū)域問題、促進區(qū)域協(xié)同治理、實現(xiàn)區(qū)域可持續(xù)發(fā)展的有效治理工具。從治理主體看，府際合作治理是一種政府主導(dǎo)，社會公共組織、私人部門共同參與的合作治理；從治理機制和模式看，府際合作治理是一種強調(diào)問題解決、目標導(dǎo)向與管理創(chuàng)新的多元化治理；從治理的價值理念看，府際合作治理是建立在尊重、信任、協(xié)調(diào)、共贏基礎(chǔ)上的合作治理；從治理方式看，府際合作治理是一種強調(diào)制度創(chuàng)新的制度性治理。然而，地方政府跨域合作既是應(yīng)對公共事務(wù)外溢、推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的有效手段，也蘊含著威脅憲政框架穩(wěn)定的潛在風險，因而有必要運用法治化手段對其加以治理，確保其在法定目的和空間范圍內(nèi)有序運行。它需要先行解決地方政府的獨立主體地位、中央政府的制度供給義務(wù)和糾紛解決機制這三個基礎(chǔ)性問題。另外，區(qū)域府際合作治理的法治化要求推動者以區(qū)域治理關(guān)系為調(diào)整對象的區(qū)域行政法的產(chǎn)生與發(fā)展，區(qū)域行政法不僅要遵循行政法基本原則，還要遵循區(qū)域非主權(quán)原則、區(qū)域多元平等原則、區(qū)域利益均衡原則等區(qū)域行政法的特有原則。區(qū)域行政法框架體系應(yīng)當包括以下三個部分：圍繞行政機關(guān)地域管轄限制與跨域治理客觀需求的有效平衡，社會組織法律授權(quán)和共同體成員自治規(guī)則授權(quán)的有機統(tǒng)一構(gòu)建的區(qū)域行政主體制度；政府負責下多元治理主體之間以信任為基礎(chǔ)交織互動，共同承擔公共責任的區(qū)域行政行為制度；以區(qū)域行政監(jiān)督和多元化區(qū)域行政救濟為核心的區(qū)域行政監(jiān)督救濟制度。*參見王鵬：《跨域治理視角下地方政府間關(guān)系及其協(xié)調(diào)路徑研究》，《貴州社會科學》2013年第2期；張成福、李昊城、邊曉慧：《跨域治理：模式、機制與困境》，《中國行政管理》2012年第3期；朱最新：《區(qū)域合作視野下府際合作治理的法理界說》，《學術(shù)研究》2012年第9期；張彪：《地方政府跨域合作的法治化治理》，《南京社會科學》2016年第8期；劉云甫、朱最新：《論區(qū)域府際合作治理與區(qū)域行政法》，《南京社會科學》2016年第8期。

第四，借鑒地方橫向關(guān)系的域外經(jīng)驗。我國區(qū)域法治理論和實踐研究需要借鑒域外區(qū)域治理的理論和經(jīng)驗，因為區(qū)域治理理論和實踐是區(qū)域法治的基礎(chǔ)和條件。有觀點認為，國外區(qū)域治理理論經(jīng)歷了舊區(qū)域主義理論、公共選擇理論、新區(qū)域主義理論、地域重劃與再區(qū)域化理論等歷史演進，形成了以下幾種治理模式。其一，區(qū)域合并統(tǒng)一治理模式，即通過區(qū)劃改革和制度性合并，由合并后產(chǎn)生的區(qū)域政府統(tǒng)一對區(qū)域內(nèi)公共事務(wù)進行管理。其二，分層復(fù)合治理模式，即最大限度地保留一個都市圈內(nèi)各級地方政府的組織結(jié)構(gòu)以及管理功能，由此建立一個地區(qū)性的“傘型”管理機構(gòu)。其三，多邊聯(lián)合治理模式等，即以當代治理的政治理念和思維為基礎(chǔ)，將平等、契約、合作等市場理念貫穿并合理應(yīng)用于區(qū)域政治與區(qū)域行政改革、公共管理事務(wù)再造與發(fā)展的區(qū)域治理形態(tài)。以美國為例，經(jīng)過幾百年的發(fā)展，美國憲法中的州際協(xié)定成為美國各州解決州際爭端和促進州際合作最重要的區(qū)域法律治理機制，盛行該國的新聯(lián)邦主義使州際協(xié)定越來越受到政府決策者的關(guān)注和青睞。區(qū)域一體化是中美兩國共同追求的區(qū)域治理目標，只是采取的法律手段和實現(xiàn)的法律路徑有所不同而已，美國憲法中的“協(xié)定條款”的經(jīng)驗和教訓(xùn)，對于正處于區(qū)域法律治理關(guān)鍵階段的中國而言具有諸多啟示。而且，在美國，州際協(xié)定和行政協(xié)議都是實現(xiàn)區(qū)域法制協(xié)調(diào)的重要機制，它們之間不存在相互取代的關(guān)系，而是互補關(guān)系，州際關(guān)系的重要程度決定了各州到底是采用州際協(xié)定、正式的行政協(xié)議，還是非正式的行政協(xié)議。涉及重大政治問題時，剛性的州際協(xié)定機制是不錯的選擇，而涉及簡易的行政問題或緊急問題的，柔性的行政協(xié)議機制似乎更有用武之地。再以德國為例，德國在區(qū)域治理方面經(jīng)多年發(fā)展已經(jīng)形成較為完善的制度體系，其重要的治理手段為，由地方政府自發(fā)建立區(qū)域性協(xié)調(diào)組織協(xié)調(diào)關(guān)系、促進多方合作、實現(xiàn)管理職能，并且，根據(jù)組織設(shè)立的法律依據(jù)，德國區(qū)域治理中的組織主要有非正式合作機制、私法組織和公法組織三種類型，這些組織所具有的執(zhí)行力來自于德國悠久的地方自治傳統(tǒng)以及嚴密龐大法律體系的保障。*參見曾媛媛、施雪華：《國外城市區(qū)域治理的理論、模式及其對中國的啟示》，《學術(shù)界》2013年第6期；何淵：《論美國〈憲法〉“協(xié)定條款”的法律變遷及對中國區(qū)域法律治理的啟示——從二元聯(lián)邦主義到合作聯(lián)邦主義再到新聯(lián)邦主義》,《比較法研究》2016年第2期；何淵：《美國的區(qū)域法制協(xié)調(diào)——從州際協(xié)定到行政協(xié)議的制度變遷》，《環(huán)球法律評論》2009年第6期；高薇：《德國的區(qū)域治理：組織及其法治保障》，《環(huán)球法律評論》2014年第2期。我們對此也應(yīng)有選擇地加以借鑒。

三、地方縱橫向關(guān)系研究前贍：可能的選項

就地方法治的縱橫向關(guān)系法治化研究現(xiàn)狀而言，仍然還有許多的問題值得進一步深入研究。

一方面，存在地方縱橫向關(guān)系的正當性和合法性問題，這是解決其他一切問題的前提和基礎(chǔ)，而且正當性與合法性已經(jīng)越來越成為兩個需要分別對待的問題。正如大衛(wèi)·戴岑豪斯所言：“合法性與正當性的關(guān)系問題是法哲學與政治哲學中最為重要的主題之一?！?[加]大衛(wèi)·戴岑豪斯：《合法性與正當性——魏瑪時代的施米特、凱爾森與海勒》，商務(wù)印書館2013年版，第1頁。因為，如果只有合法性這一維度，缺少正當性的約束，各色專制政府和極權(quán)政府都有可能以合法性的名義大行其道，在認定法無法再從“一種更高的法中獲得自身的正當性”的今天，嚴格區(qū)分合法性與正當性至關(guān)重要。*參見周濂：《正當性與合法性之辨》，《讀書》2014年第5期；周濂：《正義的可能》，中國文史出版社2015年版，第147頁。因此有觀點認為，應(yīng)該把符合某種抽象的價值或道德原則的意義上的“合法性”稱為“正當性”，把符合法律意義上的“合法性”稱為“合法性”或“合法律性”。*參見高丙中：《社會團體的合法性問題》，《中國社會科學》2000年第2期。換句話說，狹義的“合法性”的具備并不必然意味著“正當性”的具備，地方或區(qū)域立法的立法主體、規(guī)范及其程序在規(guī)則和技術(shù)上雖然都有可能是合法的，但如果這種法規(guī)和規(guī)章含有減損公民權(quán)益、擴張地方政府權(quán)力等實質(zhì)性內(nèi)容，那么，這樣的地方性或區(qū)域性法規(guī)與規(guī)章雖具有形式合法性，但不具有正當性。因此，研究地方法治縱橫向關(guān)系的正當性和合法性就顯得尤其重要和迫切。其中，研究正當性要研究的是地方縱橫向關(guān)系的道德證成性問題，如主體性問題和公正性問題等；研究合法性則要研究地方縱橫向關(guān)系的合法律性問題，如合憲性問題、合上位法性問題等。

在縱向關(guān)系法治化方面所存在的問題，一是中央與地方關(guān)系的正當性問題，針對這個問題，要研究和解決的是什么樣的中央與地方關(guān)系才是正當?shù)?，只有當人們能夠感到這種央地關(guān)系是不正當?shù)臅r候，正當性的追問才成為必要，這既是一個法律哲學問題，也是一個政治哲學問題；二是中央與地方關(guān)系的合法性問題，針對這個問題，要研究和解決的是什么樣的中央與地方關(guān)系才是合法律性的，這既是一個法理學問題，也是一個法社會學問題。

在橫向關(guān)系法治化方面所存在的問題，一是跨行政區(qū)域間聯(lián)動立法的正當性和合法性問題；二是跨行政區(qū)域間行政協(xié)議的正當性和合法性問題；三是跨行政區(qū)域間共同治理的正當性和合法性問題。針對這里的正當性，要研究的是聯(lián)動立法、行政協(xié)議、共同治理的終極目的性問題；針對這里的合法性，要研究的是聯(lián)動立法、行政協(xié)議、共同治理的合法律性問題。

另一方面，在正當性與合法性研究前提下，地方縱橫向關(guān)系法治化的核心是權(quán)力劃分與利益配置的法治化，但地方的縱向關(guān)系法治化與橫向關(guān)系法治化的重點并不相同、各有側(cè)重。針對中央與地方縱向關(guān)系法治化，要在現(xiàn)行憲法和立法法等憲法性法律的基礎(chǔ)上，研究如何進一步明晰和細化中央與地方關(guān)系的職權(quán)及其劃分，如立法權(quán)限、行政權(quán)限(包括事權(quán)和治權(quán))、司法權(quán)限等的職權(quán)及其劃分。針對地方或區(qū)域橫向關(guān)系法治化，要研究在沒有上位法的現(xiàn)狀下，如何進行跨行政區(qū)域在立法、行政、以及司法層面的協(xié)同、協(xié)作和協(xié)商，其更多地體現(xiàn)在立法協(xié)同、行政協(xié)商、司法協(xié)作和共同治理等方面的制度性探索和創(chuàng)新。

(責任編輯：姚 魏)

朱未易，南京市社會科學院法治研究中心主任、城市發(fā)展研究所所長、研究員，西南政法大學、河海大學、南京工業(yè)大學兼職教授。

*本文系作者主持的國家社科基金項目“法治中國視野下地方法治建設(shè)的理論與實踐研究”(項目編號：14BFX006)的階段性成果。

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