黃學賢（蘇州大學王健法學院，江蘇蘇州215006）

行政法中合法預期保護的理論研究與實踐發(fā)展*

黃學賢
（蘇州大學王健法學院，江蘇蘇州215006）

合法預期保護是法治政府的應有內(nèi)涵和重要體現(xiàn)。合法預期保護必須具備以下構(gòu)成要件：引發(fā)行政相對人合法預期的行政行為；相對人基于信任行政行為而實施了相應行為；預期的內(nèi)容合理；預期內(nèi)容合法。合法預期保護主要有程序性保護、實體性保護和補償性（賠償性）保護三種方式。合法預期保護與信賴保護之間最大的差異就在于，它們所保護之利益的表現(xiàn)形式及其保護程度不同。合法預期保護作為現(xiàn)代行政法的一項基本原則，適用于行政立法（廣義上的）、執(zhí)法、司法等各個環(huán)節(jié)。當然，合法預期保護原則的適用也有例外情形。雖然我國的某些法律規(guī)范已經(jīng)顯現(xiàn)出對相對人合法預期予以保護的痕跡，體現(xiàn)了我國行政法上合法預期保護法律化實踐的萌芽，但尚沒有合法預期保護的自覺?？梢猿浞诌\用行政法法源形式多樣性的特點，通過規(guī)范性文件、地方立法、司法解釋、最高人民法院的判例等形式，一方面為行政相對人的合法預期保護提供法律支撐，另一方面為最終確立合法預期保護原則積累立法經(jīng)驗。

行政法;合法預期保護;構(gòu)成要件;適用范圍

一、合法預期保護——法治政府的應有內(nèi)涵和重要體現(xiàn)

2012年黨的十八大報告提出，到2020年實現(xiàn)全面建成小康社會宏偉目標時，依法治國基本方略全面落實，法治政府基本建成，司法公信力不斷提高，人權(quán)得到切實尊重和保障。在全面建成小康社會目標的新要求下，建設(shè)法治政府和依法治國基本方略全面落實被相提并論，這個定位已經(jīng)超出了國務院2004年《全面推進依法行政實施綱要》的要求，說明法治政府已經(jīng)成為中國共產(chǎn)黨治國理政的目標。2010年，國務院發(fā)布《關(guān)于加強法治政府建設(shè)的意見》，提出了加強法治政府建設(shè)的總體要求。2013年，黨的十八屆三中全會明確要求推進法治中國建設(shè)，建設(shè)法治政府和服務型政府，提出“建設(shè)法治中國，必須堅持依法治國、依法執(zhí)政、依法行政共同推進，堅持法治國家、法治政府、法治社會一體建設(shè)”。黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》提出了“推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”。這是中國共產(chǎn)黨第一次把國家治理體系和治理能力與現(xiàn)代化聯(lián)系起來，也是繼“四個現(xiàn)代化”之后，中國共產(chǎn)黨提出的又一個“現(xiàn)代化”戰(zhàn)略目標，從新的高度進一步豐富了法治政府的內(nèi)涵。理論與實踐證明，國家治理體系和治理能力與現(xiàn)代化之間聯(lián)系的橋梁只能是法治。2014年，黨的十八屆四中全會正是順應了歷史發(fā)展的必然邏輯，適時地提出并詳細描繪了我國法治建設(shè)的藍圖。會議通過的《關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》明確要求各級政府必須堅持在黨的領(lǐng)導下、在法治軌道上開展工作，加快建設(shè)職能科學、權(quán)責法定、執(zhí)法嚴明、公開公正、廉潔高效、守法誠信的法治政府。2015年，中共中央、國務院發(fā)布的《法治政府建設(shè)實施綱要（2015-2020年）》再次強調(diào)指出，經(jīng)過堅持不懈的努力，到2020年基本建成法治政府。

作為現(xiàn)代行政法上一項新興原則的合法預期保護原則，其核心要求在于，行政相對人基于法的安定性要求以及對政策連續(xù)性的信賴，對政策或行政行為所產(chǎn)生的合法預期應當受到法律上的保護。在行政法上，合法預期保護原則構(gòu)成對行政政策裁量的一種有效限制，因而也被認為是合理行政的內(nèi)容。公民的合法預期保護無疑是現(xiàn)代法治政府的重要內(nèi)涵和具體體現(xiàn)，因而確立合法預期保護原則是現(xiàn)代法治政府的必然要求，也是現(xiàn)代行政法的必然趨勢。合法預期保護原則就其所蘊涵的正義、衡平理念及其倫理性而言，是適用于一切法律關(guān)系的基本原則，而由于行政法律關(guān)系的特殊性，該原則的功能在行政法律關(guān)系的運行中更加凸現(xiàn)，進而使得該原則在行政法律關(guān)系中的適用也顯得更加重要。應通過行政法中合法預期保護機制的確立，規(guī)范行政權(quán)的行使，促進現(xiàn)代行政管理體制的建立，進而推動政治體制的完善。真正的行政法治要求行政主體權(quán)力的行使必須以一種明示的方式進行，以便行政相對人可以清晰地預知可見的未來。如此，行政相對人方能合理地安排自己的活動，社會才得以和諧穩(wěn)定。人們通常說法律規(guī)范是社會的穩(wěn)定器，就是因為法律規(guī)范具有預測功能。這種預測功能無論是對法律規(guī)范的適用，還是對法律規(guī)范的遵守，都具有重要的意義。行政法律關(guān)系主體雙方遵守了法律規(guī)范，就會得到應有的利益；反之，違反了法律規(guī)范，則會受到相應的處置。特別是行政主體若違反了法律規(guī)范而造成相對人合法預期利益的損失或損害，就必須予以相應的補償或賠償。合法預期保護是現(xiàn)代行政法規(guī)范行政行為、保障行政相對人權(quán)益的必然要求，是現(xiàn)代法治實現(xiàn)法的安定性的必然要求。

合法預期保護原則的最終確立，對于促進誠信政府和法治政府建設(shè)，建立起政府與公民之間的和諧合作關(guān)系、良性互動關(guān)系，具有積極意義。在我國，現(xiàn)代行政法治的基礎(chǔ)理論相對薄弱，在實證法上對行政相對人合法利益的保護機制尚不健全。因此，無論是發(fā)展現(xiàn)代行政法學理論，還是健全現(xiàn)代行政法治，研究并借鑒域外合法期待保護理論，都顯得十分必要?！皬奈鞣絿倚姓ɡ碚撋峡?，通過法院的不懈努力，以及學者的不斷反思、批判和總結(jié)，合法預期理論已經(jīng)變得越來越精致，越來越具有司法上的可操作性。因此，單純從理論的成熟角度說，把它介紹和引進我國，已經(jīng)是時候了?！雹儆嗔柙疲骸缎姓ㄉ虾戏A期之保護》，《中國社會科學》2003年第3期。梳理行政法中合法預期保護理論研究脈絡，探求行政法治建設(shè)中合法預期保護的實踐發(fā)展進程，以便進一步從理論上闡明有效實現(xiàn)行政法中合法預期保護理念的焦點問題，進而推動行政法治建設(shè)中合法預期保護的實踐進程。這應當成為我國行政法學者義不容辭的任務。

二、行政法上合法預期保護原則的內(nèi)涵及其起源探尋

正如余凌云教授所指出的：“用歷史的眼光看，合法預期的總體脈絡是由程序性保護發(fā)端，向?qū)嶓w性保護走去。它是經(jīng)由一個個判例逐步發(fā)展而來。從某種意義講，其發(fā)展的基礎(chǔ)是實用主義而非理論原則。但是，經(jīng)過法院的持續(xù)努力，理論上已蔚為大觀，面相也逐漸清晰起來，并與傳統(tǒng)的公正行事義務、禁止反言、平等保護、不拘束裁量權(quán)理論等發(fā)生勾連，淬煉提純，形成自洽的體系。雖然迄今為止，它還在不斷發(fā)展之中，其走向尚難完全預測，但是，系統(tǒng)性梳理的時機早已成熟。倘若我們打算引入合法預期，就實在有必要梳理一下它的來龍去脈。”①余凌云：《英國行政法上合法預期的起源與發(fā)展》，《環(huán)球法律評論》2011年第4期。任何一種理論的研究及其實踐運用，首先要解決的是其概念問題。唯有內(nèi)容概括準確、形式表達清晰的概念，才能為人們所理解，也才能為實踐所有效運用。關(guān)于行政法上合法預期的概念，中外學界均存在不同的理解。合法預期保護這一概念是在20世紀90年代由于安教授翻譯的《德國和歐洲行政法的一般原則》一文傳到我國的。②［德］格奧爾格·諾爾特：《德國和歐洲行政法的一般原則》，于安譯，《行政法學研究》1994年第2期。此文中出現(xiàn)的中譯文并不是“合法預期”，而是“合理期待”，這是對原文legitimate expectation的譯法以及法律上理解不同所致。目前在我國行政法學界，在合法預期及其相關(guān)的概念術(shù)語的使用上可謂是“百花齊放、百家爭鳴”。據(jù)張興祥博士考察，l egi t ima t eexpec t a t ion一詞的中文譯名分別有“合法期待”、③馬懷德：《論聽證程序的適用范圍》，《中外法學》1998年第2期；張越：《英國行政法》，中國政法大學出版社2004年版?！昂戏A期”、④同前注①，余凌云文。“正當預期”、⑤莫于川：《論行政指導的立法約束》，《中國法學》2004年第2期?！罢斊谕?、⑥［英］克雷格：《正當期望：概念性的分析》，馬懷德、李洪雷譯，《環(huán)球法律評論》2003年夏季號?！罢斊诖雹吆担骸墩摴ㄔ瓌t》，浙江大學出版社2005年版，第747-778頁。等。理論研究本身的百花齊放當然有百利而無一害，但是在理應穩(wěn)定的概念術(shù)語使用上呈現(xiàn)出“百家爭鳴”之勢，“這對于我們建立一個共同的學術(shù)交流的話語語境和對話平臺是有害而無益的”。⑧余凌云：《政府信賴保護、正當期望和合法預期》，《廈門大學法律評論》2006年下卷（總第12輯）。

（一）合法預期保護原則的內(nèi)涵

有學者認為取“正當”的譯法較為合適。該學者引證德國學者Reinh ard G randerath的觀點，認為，正當?shù)?，又稱實質(zhì)合法性，指內(nèi)在的、實質(zhì)的與法理一致，而這種法理指正當?shù)闹刃?，非僅與制定法一致；合法的指個人或國家之行為，外在地、形式地與制定法秩序相符。⑨陳海萍：《行政法上正當期待形成的法理基礎(chǔ)》，《西南政法大學學報》2005年第6期。

筆者認為，行政相對人期待的實質(zhì)合法性不僅要與法理一致，還要與制定法一致，即“外在地、形式地與制定法秩序相符”。這不僅僅是合法期待原則適用于司法審查的需要，也是維護法治國家法治秩序的需要。因此，期待的正當或者說合理是其內(nèi)在的實質(zhì)要求，合法則是其外在的形式要求。對該問題素有研究的余凌云教授傾向于使用“合法預期”概念，而不是“信賴保護”；并且，他認為，在翻譯上也最好能夠統(tǒng)一譯為“合法預期”，而不是“正當期望”（或者“正當期待”）。⑩同前注①，余凌云文。

雖然目前各種不同的表達方式在其本質(zhì)上是一致的，但無論就概念的中文表達，還是其實質(zhì)內(nèi)涵，筆者均傾向于余凌云教授基于“信、達、雅”的選詞標準而選擇的“合法預期”之表達。合法預期保護這一概念不是我國的法定概念和用語，它來自對兩大法系國家學術(shù)理論成果的借鑒。那么，行政法上的合法預期究竟包含著怎樣的內(nèi)容呢？這是研究該概念的意義所在。從概念術(shù)語的起源看，合法預期是分別在英國和大陸法系國家生成的。在歐洲大陸國家特別是德國、荷蘭、瑞士行政法中也有合法預期的概念。隨著合法預期制度被歐共體法院以及歐共體法所引用，它被確認為歐共體基本原則之一，成為“保護公民的歐共體法律秩序的諸多上位法之一”。①同前注①，余凌云文。

盡管近年來彼此之間有著相互借鑒的趨勢，不同國家對這個概念的關(guān)注和研究視角仍然有著一定的差異，有著各自的特色。在德國行政法上，合法預期觀念是與行政行為的效力理論緊密相聯(lián)的，在有關(guān)授益或負擔行政行為的撤回、撤銷、廢止理論研究中，細致入微地體現(xiàn)出對合法預期的關(guān)懷與保護。澳大利亞和新西蘭行政法主要是從自然正義和程序公正意義上去研究和保護合法預期。英國法則是從更加宏觀的視野上研究合法預期問題，合法預期跨越了可保護利益，深入到行政機關(guān)咨詢職能與制定政策的領(lǐng)域，而后者是德國法和法國法的合法預期理論很少涉足的。英國法對合法預期的保護主要側(cè)重在程序方面，實體性保護只是近些年的事，并且舉步維艱。歐共體法因為有著德國法和法國法中比例原則的基礎(chǔ)，在接受實體性保護上沒有障礙。法國在判例上正式承認合法預期保護盡管較晚，但類似的問題一直受到了較為妥善的賠償性保護，在這一點上卻是英國法所不及的。②同前注①，余凌云文。

綜合西方國家有關(guān)文獻來看，合法預期保護原則雖已開始作為司法審查的一個獨立依據(jù)，但在對其內(nèi)涵的認識以及具體規(guī)則的建構(gòu)上尚有很多爭議。但這不妨礙研究者們對合法預期概念作一大致的概括：因行政機關(guān)的先前行為而使相對人產(chǎn)生對行政機關(guān)將來活動的某種預期，這種預期可以是以下任何一種或兩種：（1）在作出決定之前履行聽證或其他適當?shù)某绦颍唬?）將在未來給予某種實質(zhì)性利益。對于已得到的利益，將繼續(xù)享有并不被實質(zhì)性改變，并且可以要求行政機關(guān)將來滿足其上述預期，行政機關(guān)除非有充分的公共利益理由，原則上不得拒絕。③余凌云：《行政自由裁量論》，中國人民公安大學出版社2005年版，第28頁。

基于上述梳理，顯而易見的是，行政法上的合法預期保護從概念上來講，應當是一個包含了信賴保護等下位概念的基本范疇。在信賴保護已經(jīng)于理論上較為成熟、實踐中逐漸確立起來的我國，④信賴保護原則在我國立法上的體現(xiàn)如我國《行政許可法》第8條之規(guī)定。盡管有學者鑒于該法中對信賴保護程序等未作規(guī)定，認為該規(guī)定還不是完全意義上的信賴保護，但筆者認為就“原則”意義而言，該規(guī)定已經(jīng)較好地將合法預期保護在我國法上確立起來了。為了切實推進法治政府建設(shè)，應當確立合法預期的廣義理解，進而從理論上深入研究，在立法和執(zhí)法的實踐中漸次推行。

（二）合法預期保護原則的起源

合法預期保護作為行政法上一項新興的原則，一般認為起源于德國法和英國普通法，之后為歐陸各國、日本以及美國等國家廣泛接受。從起源上來看，合法預期保護并不是一個行政法概念，而是一個憲法概念，源自于德國基本法的法治原則。戰(zhàn)前，德國并未承認合法預期保護是一項行政法原則。戰(zhàn)后，為了約束行政權(quán)力，德國的憲法和行政法不斷發(fā)展，憲法法院日益提倡對公民合法預期的保護，行政法院對公民合法預期的保護也不斷擴張，最終德國在1976年的《聯(lián)邦行政程序法》中通過對撤銷授益行政行為的限制，確立了合法預期保護原則的行政法地位。⑤張興祥：《行政法合法預期原則保護研究》，北京大學出版社2006出版，第9-10頁。作為憲法性法治原則的合法預期保護原則的確立，自然會惠及各個部門法，但由于行政法調(diào)整對象的特殊性，該原則在行政法治中顯得更為重要。

有學者研究了英國合法預期理論后指出，在英國，合法預期保護是一個被承認但有待發(fā)展的制度。與大陸法系國家相比，其合法預期保護制度在某些方面似顯不足。①趙雷：《保護合法預期是行政法治的要求》，《檢察日報》2007年7月1 2日。英國行政法上合法預期的起源及其發(fā)展清晰地表明以下幾點。首先，它建立了一個新的司法保護維度。這表現(xiàn)在，它為相對人提供了一種新的公法利益，即對相對人信賴利益的保護，且這種保護并不以相對人受到實際損害為必要前提，而只需要證明存在信賴，即使沒有受到實際損失，也不影響對其合法預期的保護。其次，它向行政機關(guān)提出了一個新的義務要求，使得行政活動始終置于司法的審視之中，從而大大提升行政的理性。判例表明，即使當事人不知悉有關(guān)政策，而行政機關(guān)決定不適用該項政策時，當事人的合法預期仍須保護。最后，它本身就是一個新的審查標準，對程序違法和濫用職權(quán)做了新的闡釋，注入了新的內(nèi)涵，延展了正當程序的范圍，加大了法院審查的力度，使得傳統(tǒng)的司法審查制度發(fā)生了質(zhì)的飛躍。②同前注②，余凌云文。

那么，理論研究以及司法實踐中到底是在何種意義上使用合法預期這一概念的呢？這是我國研究者研究進而借鑒行政法上合法預期理論首先要解決的問題。從上述簡單的梳理可見，無論是西方學者還是我國學者，也無論使用何種表述，其核心內(nèi)容均包括以下幾個方面：行政機關(guān)已然作出相關(guān)行為并已生效；相對人因信賴行政機關(guān)的行為而實施了相應的行為；行政機關(guān)基于某種原因而改變了原有行為，相對人合理且合法的預期利益因行政機關(guān)改變原有行為而無法獲得；行政機關(guān)對相對人合理且合法的預期利益應當給予保護。正如有學者所指出的，行政法中的合法預期保護首先要求行政機關(guān)自覺遵守，以有效保障行政相對人的權(quán)益，彰顯政府的誠信。為了監(jiān)督行政機關(guān)對該原則的遵守，司法機關(guān)也有必要將其作為司法審查中遵守的規(guī)則之一。因此，從某種意義上來講，行政法中的合法預期保護是從司法保護的意義上來闡發(fā)的。而研究者們之所以要在司法保護的意義上提出合法預期概念，主要目的之一就是要減輕由此帶來的不公平，要求行政機關(guān)值得信賴。所以，英國和德國行政法中都存在著信賴保護觀念，以及與此密切相關(guān)的合法預期保護原則，盡管適用的范圍和內(nèi)涵不完全一樣，但都是為了限制行政機關(guān)任意撤銷、撤回、廢止其已經(jīng)生效并且已經(jīng)公之于眾的承諾、決定或政策。③同前注①，余凌云文。

合法預期一旦成立將產(chǎn)生實質(zhì)性保護的法律后果，因此“預期是否合法”就成為問題的關(guān)鍵。這一方面涉及行政行為及其所承擔的職責，另一方面涉及行政相對人有權(quán)期待的內(nèi)容。這實際上就是合法期待的成立要件問題。為了科學確立合法預期保護原則，必須在界定其概念的基礎(chǔ)上完整揭示出合法預期保護原則的構(gòu)成要件。這樣才能有利于實現(xiàn)合法預期保護原則調(diào)控行政主體權(quán)力行使的方式與內(nèi)容，從而有效保護行政相對人合法預期利益的功能，也才能有利于防止行政相對人的權(quán)利濫用，從而有效保障行政主體權(quán)力的行使。關(guān)于合法預期的構(gòu)成要件，中外學者從不同角度予以了揭示。

有學者認為，正當預期保護原則應當具備四個構(gòu)成要件，即引發(fā)個人預期的行政行為、因果關(guān)系、預期的內(nèi)容合理、預期合法。④參見前注⑤，張興祥書，第19-30頁對此，有學者則認為，上述四個要件的結(jié)合，其實暗含了將期待利益完全主觀化的傾向，與一般的行政實踐和通常理性相悖。⑤王錫鋅：《行政法上的正當期待保護原則述論》，《東方法學》2009年第1期。有學者認為，“正當期待”的概念包括兩個核心元素：“正當”和“期待”。圍繞“期待”（expectation）這一元素，學者主要展開了三個方面的討論：第一，“期待”與“信賴”的關(guān)系如何；第二，“期待”的性質(zhì)究竟是一種主觀狀況，還是某種客觀表現(xiàn)；第三，“期待”是否可以（或應當）利益化，產(chǎn)生所謂行政法上的“期待利益”。圍繞“正當”（legitimate）這一元素，有關(guān)探討則集中于在屬性上何種期待才是“正當”的。這轉(zhuǎn)換為程序上的問題，也就是啟動正當期待保護機制的條件是什么。①同前注⑤，王錫鋅文。有學者從司法保護范圍的角度研究了行政法上合法預期保護的標準問題。該學者指出，從司法保護范圍的意義上看，一般來講，要產(chǎn)生合法預期，并使之獲得法律上的保護，必須符合相應的標準。②同前注①，余凌云文。

中外學者關(guān)于合法預期保護的情形、特點、實施條件等問題的研究，對于在我國法上建構(gòu)合法預期保護原則的構(gòu)成要件具有極大的啟發(fā)意義。作為現(xiàn)代行政法中有效規(guī)制行政行為，保障相對人合法預期利益，促進行政的理性化，進而維系民眾對政府信賴的一項重要原則，合法預期保護必須具備以下構(gòu)成要件：引發(fā)行政相對人合法預期的行政行為；相對人基于信任行政機關(guān)的行為而實施了相應行為；預期的內(nèi)容合理；預期內(nèi)容合法。必須強調(diào)的是，相對人必須基于信任行政機關(guān)的行為而實施了相應行為這一要件，否則，預期利益就是臆斷利益。

三、行政法上合法預期保護的方式

要充分有效地發(fā)揮行政法上合法預期原則的法律功能，不僅需要厘清該規(guī)則背后的價值基礎(chǔ)和構(gòu)成要件，更要清晰地構(gòu)架該價值實現(xiàn)的具體技術(shù)路徑。具體而言，這里的技術(shù)路徑就是指合法預期保護的方式。因此，在研究了行政法上合法預期保護的涵義并揭示出其構(gòu)成要件之后，其保護方式的確定則更加具有實質(zhì)性意義。從兩大法系的行政法治實踐看，對行政相對人合法預期的保護主要有程序性保護、實體性保護和補償性（賠償性）保護三種方式。不同的保護方式不僅體現(xiàn)了不同的理念，而且有著各自的功能。

（一）程序性保護及其意義

程序性保護，是指行政機關(guān)在作出決定之前，應當給已經(jīng)產(chǎn)生合法預期的行政相對人提供告知、聽取意見以及說明理由等必要的程序，以有效控制行政機關(guān)的行為，從而保護行政相對人的合法預期利益。從英國的判例法看，只要是對個人的清晰的、不含糊的意思表示或者承諾，就足以產(chǎn)生合法預期，不取決于是否存在信賴，或者信賴受損。Craig就曾說過，“信賴，盡管在多數(shù)案件中有潛在關(guān)系，但卻不是必不可少的”。在英格蘭和威爾士有這樣的判例：即便當事人事先對有關(guān)政策一無所知，也存在這樣的合法預期，行政機關(guān)在執(zhí)行政策時必須一視同仁，同等對待。在決定對其不適用該政策時，必須說明理由。當事人可以合理預期的是一種持續(xù)的授益或好處，如果行政機關(guān)未來要改變，就必須事先通知他，經(jīng)過聽證。未經(jīng)充分的聽證就剝奪上述授益或好處，就是不公正的。一種公正程序的保障，是這種情形下必然產(chǎn)生的要求。當事人對行政機關(guān)的這種信賴應當受到法律的保護。③同前注①，余凌云文。

合法預期的程序保障意義在于，將對相對人的保障機制向前延伸，可以對個人合法預期與公共利益之間的關(guān)系起到吸納、消化、過濾作用，提前預防個人合法預期與公共利益之間的沖突，做到防患于未然。這是因為個人利益在行政程序中受到重視，使得因公共利益而損害個人合法預期的現(xiàn)象大大減少，并且也降低了實體保護與賠償?shù)闹匾?。程序?qū)€人合法預期的保障具體體現(xiàn)在兩個方面。其一，保障行政決定的正確性。行政機關(guān)在改變行政行為前聽取意見、接受咨詢、說明理由，使行政機關(guān)在收集更多信息的基礎(chǔ)上作出決定，使得行政行為更加合理、正確，減少了事后糾正違法行為的成本。其二，提高行政行為的理性。程序制約延長了行政決定的作出時間，吸納了多方面利益，行政決定過程的時滯性本身就讓行政機關(guān)在作出決定時要考慮當前與長遠、個案與政策，使行政行為更能代表、反映受其影響的各方利益主體的意思與利益。這樣的行政行為一旦作出，在較長時間內(nèi)都會長期有效，減少了短期行為，使行政行為更有理性，避免了因政策朝令夕改對相對人合法預期造成傷害后再進行事后救濟。①同前注①，趙雷文?！俺绦虮Ｗo的關(guān)鍵是設(shè)計科學、合理的程序，根據(jù)行政行為涉及的行政管理領(lǐng)域與行政管理相對人預期的不同情形配置合理適當?shù)某绦颦h(huán)節(jié)與機制。”②同前注⑤，張興祥書，第35頁。在公民合法預期保護的程序規(guī)制方面，除了確立正當程序的基本規(guī)則外，特別要注意給予行政行為一定的過渡措施并使法律乃至規(guī)范性文件公布后延時生效。在我國，有相當長的時期內(nèi)法律規(guī)范制定或者修訂后沒有給相對人預留必要的調(diào)整期限就已生效。這種情形極易使得相對人原來合法的行為因新法出臺而變?yōu)椴缓戏?，從而影響其合法預期。特別是在新法提高了原先設(shè)定的某種標準的情形下更應如此。否則，也必然會造成他們直接的損失以及在原先許可期限內(nèi)合法預期的不能實現(xiàn)。

（二）實體性保護及其意義

實體性保護，是要求行政機關(guān)不得改變先前的行為，并要通過繼續(xù)執(zhí)行先前行為而實現(xiàn)行政相對人的預期利益。實體性保護又稱存續(xù)性保護，即允許行政相對人繼續(xù)享有原行政行為所賦予的利益，或承認行政相對人在原有規(guī)則之下的法律狀態(tài)或法律地位。程序正義本身并不等于實體正義，程序正當也并不意味著結(jié)果當然正當，因此，程序的功能也是有限的?！熬褪谝嫘孕姓Q定而言，對相對人來說，更有意義的是繼續(xù)享有已經(jīng)取得的利益而不是行政機關(guān)只需要舉行一個聽證后就可以收回有關(guān)利益，讓程序成為只具有形式意義的裝飾品?！薄笆聦嵣?，當個人可以合法地預期某一特定行政決定的存續(xù)時，行政決定的作出者應當解釋其將要作出否定個人預期的行政行為的理由，這要通過推出否定個人預期有助于實現(xiàn)更重大的公共利益的證據(jù)來體現(xiàn)，如果不存在更為重要的公共利益，就必須對相對人的合法預期給予存續(xù)保護?！雹弁白ⅱ?，張興祥書，第35頁。

（三）補償性（賠償性）保護及其意義

補償性（賠償性）保護，是指行政機關(guān)因公共利益的需要而不得不改變先前的行為，或者因違法行政而使得行政相對人的合法預期利益無法實現(xiàn)時，由行政機關(guān)對受損害的相對人給予行政補償或行政賠償。行政法中的合法預期保護，其本質(zhì)內(nèi)涵在于保護行政相對人的合法預期利益，并不是絕對保證行政相對人的預期利益能夠以原樣態(tài)實現(xiàn)。如前所述，當有比行政相對人的預期利益更重大的公共利益需要維護時，行政決定的作出者就有合法的理由對原有決定作出調(diào)整，以更好地維護公共利益。但這并不是置行政相對人的合法預期于不顧。在這種情形下的保護方式應為補償性（賠償性）保護。因此，補償性（賠償性）保護是在結(jié)束程序性保護和實體性保護之后的一種常用的保護手段。

（四）小結(jié)

上述三種保護方式各有特點并均有其各自的適用條件，程序性保護實際上就是要使相對人基本的程序權(quán)利得以實現(xiàn)，因此，其作為一種理性工具，在任何情況下都必須適用。實體性保護實為存續(xù)保護，即保持原有的法律關(guān)系不變。補償性（賠償性）保護是在實體性保護無法達成時所采用的一種利益補償性（賠償性）方式。然而，并不是所有合法期待保護中都會出現(xiàn)這三種方式。簡單地講，應當通過合法預期的程序性保障，實現(xiàn)合法預期的實質(zhì)性保障，后者包括實體性保障或者補償性（賠償性）保障。

在程序性保護、實體性保護以及補償性（賠償性）保護三大保護機制中，雖然實體性保護對相對人而言是最為理想的保護方式，但實體性保護的實現(xiàn)具有嚴格的條件限制，故而其適用相對較少。程序性保護方式則是每一行為均不可缺少的，合法預期保護要求行政機關(guān)如果是認真對待行政相對人合法預期的話就必須開啟程序性保護的大門，以便給予其聽證等正當程序的機會。程序性保護的意義在于使行政主體充分履行其程序義務，從而使行政相對人充分享有其程序權(quán)利，這是行政法中合法預期保護最為重要的保護方式，也是前提性保護方式。從行政相對人的角度講，最核心的保護方式當然是實體性保護，即保持原有法律關(guān)系、法律狀態(tài)不變。但是，受到實踐中不確定因素的影響，事實上并不是所有行政行為都是一成不變的。合法預期保護并不意味著預期利益的原樣態(tài)實現(xiàn)，當行政行為因公共利益的需要不得不改變時，則只能運用補償性（賠償性）的保護方式。補償性（賠償性）保護是最后的重要保障，當實體性保護方式難以實現(xiàn)時，通常就由補償性（賠償性）保護來滿足行政相對人的利益需求。

通過程序設(shè)置防止侵害相對人合法權(quán)益的行政行為產(chǎn)生，這是人們在構(gòu)建行政法中合法預期原則時尤其需要關(guān)注的。其原因除了程序性保護可以避免事后救濟之固有弊端外，更在于我國目前實體性保護（存續(xù)性保護）之艱難以及補償（賠償）性保護之嚴重不足。

四、行政法上合法預期保護與信賴保護之比較

在我國目前的行政法學領(lǐng)域，信賴保護、合法預期、正當期待、合理期待等概念，已經(jīng)不再被認為是陌生的，特別是信賴保護作為一項基本原則，已經(jīng)逐漸進入立法、行政等環(huán)節(jié)，乃至司法審查的實踐。也正因為如此，有時人們往往會先入為主地將合法預期保護等同于信賴保護。但實際上，如果說合法預期、正當期待、合理期待只是翻譯表述上的不同，因而并不具有實質(zhì)上的差異的話，那么，合法預期保護與信賴保護這兩個概念之間還是存在較大差異的。為了科學地確立起我國行政法學中的合法預期保護理論，進而指導我國的行政法治實踐，清晰地辨析其與信賴保護之間的關(guān)聯(lián)殊為必要。當下，我國學者們對合法預期保護與信賴保護的發(fā)源地、適用的范圍等還存在一定分歧。筆者暫且撇開這些爭論，從理論與實踐及其發(fā)展的角度進行分析即可看出，合法預期保護與信賴保護兩者之間確實存在差異。信賴保護原則的構(gòu)成要件一般有以下三個，即行政行為已經(jīng)作出并已經(jīng)生效、行政相對人已經(jīng)基于該生效行政行為做出自己的安排、信賴利益值得保護。從上述探討中可見，合法預期保護原則的構(gòu)成要件就形式而言，大體也如此。但深入分析便可發(fā)現(xiàn)，合法預期保護與信賴保護之間最大的差異就在于，兩者所保護之利益的范圍及其所保護的程度不同。

（一）兩者所保護利益的范圍不同

信賴保護與合法預期保護所保護利益的范圍并不相同。信賴保護的利益是既有利益，即因基于信任行政行為而實施某種行為從而導致的利益付出。例如，相對人合法獲得行政許可而從事許可范圍內(nèi)的活動，但如果不是行政相對人的原因而導致行政機關(guān)撤回或者變更行政許可，使得行政相對人為此的付出遭到損失，根據(jù)信賴保護原則，行政機關(guān)必須承擔補償或賠償責任，補償或者賠償行政相對人已經(jīng)遭受的實際損失。而合法預期保護的利益不僅僅是既有損失利益，還包括合法預期的利益。例如，相對人因行政機關(guān)的先前行為（如曾制定過政策，發(fā)過通知，作出過指導或承諾等），盡管沒有獲得某種權(quán)利或者可保護利益，但卻產(chǎn)生了對行政機關(guān)將來活動的某種期待（如行政機關(guān)將會履行某種程序或者給予某種實質(zhì)性利益），并且可以要求行政機關(guān)將來滿足其上述期待。①同前注①，余凌云文。在這種情形下，如果行政機關(guān)隨意改變其先前的行為，則相對人有權(quán)獲得利益保護。

進一步研究后不難發(fā)現(xiàn)，合法預期保護不需要有現(xiàn)實損失的發(fā)生，只需要有合法預期利益的存在。例如，在合法許可的時效內(nèi)可以獲得的收益，因行政機關(guān)改變行政許可的原因而未能獲得，行政機關(guān)就應當依據(jù)合法預期保護原則予相對人以保護。這恰恰是合法預期保護與信賴保護的重要區(qū)別。概言之，兩者之間的區(qū)別表現(xiàn)在以下方面。第一，“當事人之所以自愿地實施作為或不作為，損失掉本屬于自己擁有的利益，目的在于以犧牲較少的成本獲取更大的所需利益——預期利益，因為預期利益以大于信賴利益為慣例”。第二，“從實現(xiàn)的過程看，一旦獲取了預期利益，信賴利益就可以得到補償，而預期利益要實現(xiàn)的話，要么是通過契約得到履行，要么是通過損害賠償而實現(xiàn)”。①陳海萍：《論行政相對人合法預期利益損害的救濟》，《政治與法律》2009年第6期。因此就合法預期保護的組成內(nèi)容來看，申請人擁有的預期利益建立在信賴利益基礎(chǔ)之上，若沒有信賴利益的投入，則預期利益是不合理的；同時，預期利益涵蓋了信賴利益，即若實現(xiàn)了預期利益則信賴利益也得到了回報。并且，若從預期的程序和實體性質(zhì)來看，申請人的合法預期既包括程序性的預期，也包括實體性的預期。以行政許可為例，程序性的預期內(nèi)容指行政許可機關(guān)在作出不予許可決定之前事先告知并說明不予許可的理由和依據(jù)，同時，申請人獲得陳述和申辯的機會。實體性的預期內(nèi)容是指申請人預期行政許可機關(guān)作出準予許可決定。例如取得營業(yè)執(zhí)照或采礦許可證等。當然從廣義上說，對申請人合法預期的程序性保護還包括了行政救濟制度。申請人對不予許可決定享有依法申請行政復議或者提起行政訴訟的權(quán)利。②陳海萍：《論我國行政法上的合法預期保護——以行政許可行為為對象的分析》，載胡建淼主編：《公法研究》（第6輯），浙江大學出版社2008年版。

（二）兩者所保護利益的司法保護模式性質(zhì)不同

信賴保護的利益與合法預期保護的利益在司法保護的模式上具有不同的性質(zhì)。信賴保護的利益與合法預期保護的利益具有不同的利益層級，使得兩者在司法保護的模式上也就具有了不同的性質(zhì)。誠如有學者所揭示的，信賴利益與合法預期（預期利益）在法律上均屬于利害關(guān)系的范疇。同時根據(jù)西方學說、立法和判例的描述，在行政法學上，兩者均基于行政機關(guān)權(quán)力的義務性而產(chǎn)生，都屬于救濟法上的概念。但是，在規(guī)則體系概念上，由于兩者分屬不同的利益層級和種類，信賴利益的保護只是合法預期保護的一個標準或價值，而合法預期的外延實際上已經(jīng)超越了法律明確規(guī)定所要求保護的信賴利益范疇，因此，在司法保護的模式上，兩者具有實質(zhì)性的不同。③同前注①，陳海萍文。

根據(jù)我國行政行為效力理論，在行政機關(guān)撤回、變更、撤銷或廢止行政決定的情形中才存在著需保護的相對人信賴，信賴利益就是法律上明確規(guī)定的可保護的利益，也是我國目前原告資格判斷標準中的“法律上的利益”，因此就我國行政法上行政行為效力理論而言，這種法律意義上的利益能夠在我國現(xiàn)行法上行政救濟制度中得到保護。信賴利益的保護只是合法預期保護的一個標準或價值，而合法預期的外延實際上已超越法律明確規(guī)定所要求保護的利益，因此，厘清信賴利益和合法預期利益的概念，不僅有利于國際間的交流，也有利于我國理論界和實務界的交流，從而共同促進我國行政法的發(fā)展。④同前注①，陳海萍文。

信賴保護原則是合法預期保護原則的基礎(chǔ)，而合法預期保護原則是在信賴保護原則基礎(chǔ)上的進一步發(fā)展。美國學者富勒在其名作《合同損害賠償中的信賴利益》一文中對“信賴利益”的說明，有助于人們更好地理解信賴利益與預期利益的區(qū)別。富勒認為，行政法中的合法預期從組成內(nèi)容來看，由信賴利益和預期利益構(gòu)成。其中信賴利益是指“基于對被告之允諾的信賴，原告改變了他的處境，……我們的目的是要使他恢復到與允諾作出前一樣的處境。在這種場合受保護的利益可叫做信賴利益”。而“使原告處于假若被告履行了其允諾他所應處的處境。在這種場合所保護的利益我們可以叫做預期利益”。①［美］L·L·富勒、小威廉·R·帕杜：《合同損害賠償中的信賴利益》，韓世遠譯，中國法制出版社2004年版，第5-6頁。正如有學者所指出的，在傳統(tǒng)行政救濟框架中，政府信賴保護無法真正提升救濟的程度與空間，只是增加法院判決的說理程度。而引入合法預期卻能改善程序保護，促進公正判決。這是信賴保護所不及的。所以，合法預期定會成為我國行政法學新的知識增長點，也將開闊我國研究者的視野，為救濟開啟一個新的時代。②○余凌云：《蘊育在法院判決之中的合法預期》，《中國法學》2022年第6期。

從禁止反言到信賴保護再到合法預期保護，行政法明顯地呈現(xiàn)出逐漸寬松并朝法的安全性發(fā)展的趨勢。就我國現(xiàn)行法上的行政訴訟制度和國家賠償制度而言，對信賴利益的保護標準仍限于“直接的且現(xiàn)實的損失”規(guī)定之內(nèi)。但就行政相對人尋求合法預期保護的目的而言，除了彌補自己的直接損失外，當然還包括合法預期利益，甚至主要是為了實現(xiàn)自己的預期利益。但現(xiàn)行法尚未將相對人的合法預期納入保護的范圍。這種將相對人合法預期排除在保護范圍之外的制度安排顯然不利于塑造現(xiàn)代法治政府的誠信形象。

五、行政法上合法預期保護原則的適用范圍

行政法中的合法預期保護原則在哪些領(lǐng)域具有其適用性，即該原則的適用范圍如何，是一個極具實踐性的問題。從英國和歐共體的經(jīng)驗看，合法預期的保護主要存在于政府政策（行政規(guī)范性文件）變動、行政承諾以及行政指導等活動領(lǐng)域。不過，在行政機關(guān)的長期不作為以及形成了一定的行政慣例情形下，也會產(chǎn)生合法預期的保護問題。

（一）行政立法行為（廣義上）、傳統(tǒng)行政行為、新型行政行為、司法監(jiān)督行為中的合法預期保護

在行政規(guī)范性文件變更中產(chǎn)生的合法預期，可以分為產(chǎn)生程序性質(zhì)的合法預期情景和產(chǎn)生實體性質(zhì)的合法預期情景。產(chǎn)生程序性質(zhì)的合法預期情景是指雖沒有上位法的明確規(guī)定，但行政機關(guān)為了實現(xiàn)某個行政管理要求，在實踐中運用裁量權(quán)明確表示在其調(diào)整的法律關(guān)系中將采取某種程序，或有權(quán)代表行政機關(guān)的某官員在公眾場合曾表示會遵循一定程序，或雖未有行政規(guī)范性文件對該領(lǐng)域進行調(diào)整，然而行政機關(guān)在該法秩序內(nèi)一直實施著某個程序，此時對相對人而言，其有權(quán)預期行政機關(guān)將在未來遵循上述程序，那么，當發(fā)生規(guī)范性文件變更時，行政機關(guān)須考慮相對人的程序預期并予以保護。產(chǎn)生實體性質(zhì)的合法預期情景又可以根據(jù)相對人在變更情景中所處法律地位的不同，作具體分類。③同前注①，陳海萍文。有學者認為，合法預期保護原則在西方各國行政法領(lǐng)域中的適用雖然因法制傳統(tǒng)的差異而有所差別，但均與行政許可有關(guān)。④蔣祎、周蕓野：《衛(wèi)生行政許可中合法預期保護原則的適用初探》，《醫(yī)院管理論壇》2020年第1期。這一觀點值得商榷。從上述梳理中可見，合法預期的表現(xiàn)形式，既表現(xiàn)為當事人對行政主體具體行政行為運行中的期待，也表現(xiàn)為相對人對行政主體抽象行政行為的期待，還表現(xiàn)為相對人對所有法律規(guī)范以及行政政策、行政允諾的合法期待，甚至還表現(xiàn)為要求行政主體尊重判例（包括司法判例和行政執(zhí)法中的先例），以及要求司法主體尊重司法判例。這在尚未完全確立起行政法中合法預期保護原則的我國至為重要。

合法預期保護適用于抽象行政行為、具體行政行為以及諸如行政指導、行政契約等新型行政行為，在理論上和實踐中已經(jīng)不存在問題。以英國為代表的普通法系國家推行的合法預期制度可以對政府的行政指導、行政政策、對社會承諾等發(fā)生約束作用。這些恰好是當前我國法制建設(shè)中所關(guān)注和亟待解決的問題。我國有大量的案例顯示出，當前我國法上的行政訴訟制度在救濟方面的缺失必須用類似這樣的制度來彌補，否則對公民權(quán)益的保障是極其不利的。①同前注⑨，余凌云文。隨著新型行政行為越來越廣泛地得到應用，合法預期保護原則也日益彰顯其價值，例如已經(jīng)在實務中廣泛使用的行政指導等。但目前由于司法審查制度的不健全，對此尚存在分歧。筆者較為認同余凌云教授的如下觀點：“行政指導能否納入，也不無爭議。理由不限于傳統(tǒng)所說的不具有單方性和法律效果，而是可以起訴后續(xù)的行政行為，比如，政府在招商引資中承諾減免稅，稅務機關(guān)卻做出拒絕減免稅的決定。我不以為然。行政指導之后并不必定接續(xù)著一個行政行為，但行政指導產(chǎn)生了當事人的合法預期，就有法律保護的必要。退一步說，即使有后續(xù)的行政行為，對已產(chǎn)生合法預期的行政指導，也有單獨起訴的價值。所以，行政指導可以單獨作為一類，并引入合法預期，才說得清受理的條件?！雹谟嗔柙疲骸缎姓V訟法的修改》，《清華法學》2024年第3期。

（二）違法行政行為、合法行政行為中的合法預期保護

由于行政行為本身的復雜性，合法預期保護原則在具體適用中有時也顯得較為復雜。例如，違法行政行為能否對行政相對人產(chǎn)生預期利益？行政相對人對違法行政行為所產(chǎn)生的預期利益是否應當保護？有學者認為，從本質(zhì)上而言，合法預期的保護是相對人通過法律給予的渠道來證明行政行為的違法性，從而確認自己利益的合法性。通過法院以司法判決形式撤銷行政行為，并達到保護相對人的預期利益，這是最直接的路徑。③同前注①，陳海萍文。筆者認為，這種觀點值得商榷。第一，合法預期保護所針對的行政行為并不一定都是違法的行政行為，合法行政為的變更、廢止等也會涉及合法預期保護問題。第二，司法判決也并非合法預期保護的最直接路徑，而只是最后的手段。在筆者看來，對違法行政行為是否適用合法預期保護原則這個問題要進行具體的分析。這個具體分析的標準應當是，當事人是否知道或者是否應當知道該行政行為是違法的。也就是說，當事人如果知道或者應當知道該行政行為是違法的，則就不該產(chǎn)生所謂的合法預期利益及其保護問題；反之，當事人基于該行政行為的預期利益則應該受到保護。

（三）行政法律關(guān)系主體雙方均存在過錯情形下的合法預期保護

還有一種情況，即行政機關(guān)與行政相對人均存在過錯時，如當行政機關(guān)工作人員接受行政相對人的賄賂等。在這種情形下行政相對人的預期利益是否應當保護？是否值得保護這個要件是最為復雜的，尤其是在行政法律關(guān)系主體雙方存在混合過錯的情形下。所謂行政法律關(guān)系主體雙方存在混合過錯，是指在實施某個行政行為時，行政主體知道或者應當知道不可為而又為之，相應的是行政相對人知道或者應當知道其不該獲得某項權(quán)利或利益而又接受之。在此舉一例說明。從法院已經(jīng)認定的有關(guān)事實看，某公司是在沒有燃氣經(jīng)營資格的情況下取得了營業(yè)執(zhí)照。也就是說，在當時的法律政策條件下，行政機關(guān)嚴格執(zhí)法，就不應該授予該公司燃氣經(jīng)營權(quán)。然而，有關(guān)行政機關(guān)在明知或者應該知道其沒有燃氣經(jīng)營資格的情況下卻批準并頒發(fā)了營業(yè)執(zhí)照。作為專業(yè)公司，某公司顯然也應該知道有關(guān)法律手續(xù)尚欠缺，卻仍然申請并領(lǐng)受了營業(yè)執(zhí)照。所以，行政機關(guān)的批文帶有“原罪”，是雙方混合過錯下的產(chǎn)物。這種“寫在額頭上”的瑕疵似乎足以讓行政機關(guān)有理由撤銷批文。④同前注②，余凌云文。這種情形不同于行政相對人采用欺詐、隱瞞等方式騙取行政主體信任的情形。后者不僅得不到法律保護，相反是要受到法律制裁的。

在行政法律關(guān)系主體雙方存在混合過錯的情形下，也不能簡單地將行政行為撤銷。否則，既對行政相對人有失公允，也是對行政機關(guān)過錯行為的一種放縱。對于“一個已經(jīng)取得的權(quán)利，但卻帶有先天的不足和瑕疵，是否能夠產(chǎn)生合法預期，并要求法院保護”這樣的問題，英國法與荷蘭法、德國法、日本法在認識上以及處理上也不盡相同。總的來講，英國較為保守，而荷蘭、德國、日本相對激進。例如在荷蘭，如果先前作出的行政決定雖有錯誤，但是經(jīng)過了一個足夠長的時間，行政機關(guān)就有可能會喪失撤銷的權(quán)力。在德國、日本的行政法理論中，也有類似的制度，稱為“行政行為撤銷的除斥期間”。我國臺灣地區(qū)“行政程序法”第121條規(guī)定，行政機關(guān)的撤銷權(quán)，“應自原處分機關(guān)或其上級機關(guān)知有撤銷原因時起二年內(nèi)為之”。德國法甚至將“對違法授益行為的信賴利益提供保護”視為信賴保護原則的基本核心價值。如此規(guī)定至少有兩個方面的意義，一是為了保護法的安定性和相對人的信賴，二是對行政機關(guān)長期不履行法定職責做出一種制裁。①同前注①，余凌云文。按照合法預期保護的一般理論，相對人應當能夠預見行政機關(guān)的決定會改變的，其預期不受法律保護。但是，從維護法的安定性以及相對人利益的角度看，筆者認為，“行政行為撤銷的除斥期間”理論值得借鑒。

（四）合法預期保護原則適用的例外情形

合法預期保護原則作為現(xiàn)代行政法的一項基本原則，適用于行政立法（廣義上的）、執(zhí)法、司法各個環(huán)節(jié)。凡是有行政行為的場域均應當有合法預期保護的身影，包括對行政行為的立法規(guī)范以及對行政行為的司法監(jiān)督。有學者認為：“合理期待規(guī)則是指當個人或組織與公共機構(gòu)之間基于政策、承諾或者慣例所產(chǎn)生的相互信賴、相互制約關(guān)系失衡而在司法審查時可適用的糾紛解決規(guī)則?！雹诟咧校骸逗侠砥诖?guī)則在香港特別行政區(qū)法院的確立與適用——以200 2-202 2年典型案例為分析樣本》，《法商研究》2023年第2期。司法審查中適用的糾紛解決規(guī)則，自應適用于此前的公法行為。由此可以認為，合法期待保護應當漸次上升為一般行政法規(guī)則。就行政機關(guān)的行政行為而言，無論是傳統(tǒng)行政行為，還是新型行政行為，也無論是抽象行政行為，還是具體行政行為，都應當受到合法預期保護原則的支配。

當然，合法預期保護原則的適用也有例外情形。根據(jù)法國行政判例，“國家為了保護重大公共利益而制定的法律侵害個人利益的，不負賠償責任，如為了保護公共衛(wèi)生而制定的法律”。歐盟法院在個人合法預期保護的立法方面也規(guī)定了例外，如“為了保護公共衛(wèi)生等非常重要的公共利益，對因公共衛(wèi)生原因而禁止魚類進口的，有關(guān)法規(guī)可以不設(shè)定過渡期等保護機制”。原則適用的限制性來源于國家緊急權(quán)力的行使，必須以“保護公共利益”為限。有學者認為，如果存在以下情形，那么，將不會產(chǎn)生合法預期。其一，如果相對人能夠預見到行政機關(guān)的上述意思表示在將來很可能會改變。比如，行政機關(guān)制定政策時就已經(jīng)說清楚這是臨時性的，或者媒體已經(jīng)披露政府正在討論修改某項政策，那么，相對人的預期就有可能不是合理的、合法的。至于個案中的預期是否合理、合法，需要考慮政策實施的時間長短、政策賴以存在的環(huán)境條件是否發(fā)生變化、相對人是否也已得知政策即將改變等因素來綜合地判斷。強調(diào)這一點很重要，它可以制約預期無限制地擴大、膨脹。其二，相對人預期的內(nèi)容必須是合法的，違法的預期是不可能得到司法保護的。其三，如果相對人明知或應當知道行政機關(guān)的行為是越權(quán)的，或者行政機關(guān)行為是在相對人賄賂、提供不齊備的資料或偽造、隱瞞等情況下做出的，那么也不會產(chǎn)生預期保護問題。③同前注①，余凌云文。雖然適用合法預期保護原則的具體例外情形尚值得研究，但“隨著法治的進步，合法預期原則適用的廣度和深度均應當相應發(fā)展。換句話說，合法預期原則適用的例外情形應當相應縮減”的觀點是必須得到肯定的。①同前注⑨，余凌云文。

六、我國行政法治實踐中合法預期保護原則的生成與發(fā)展

從合法預期保護理論及其實踐的發(fā)展歷程可見，“這種追求建立在控制行政權(quán)力擴張，擴展相對人合法權(quán)益保護的現(xiàn)實需求背景下，體現(xiàn)的是傳統(tǒng)形式法治主義向?qū)嵸|(zhì)法治主義轉(zhuǎn)換的必然”。②陳海萍：《合法預期保護原則之艱辛探索——以法律文本為對象的初步考察》，《華東政法大學學報》2008年第5期。這一歷史現(xiàn)象的揭示對我國行政法確立合法預期保護原則具有重要的啟示意義，對我國基于規(guī)范公權(quán)力，保護相對人合法權(quán)益的科學立法、以法律有效實施為核心的嚴格執(zhí)法以及以公平正義為宗旨的公正司法具有重要的指導意義。隨著現(xiàn)代行政法治文化理念的逐步確立以及我國行政法律規(guī)范體系的逐步完善，某些法律規(guī)范已經(jīng)顯現(xiàn)出對相對人合法預期予以保護的印跡，這體現(xiàn)了我國行政法上合法預期保護的法律化實踐的萌芽。

（一）司法解釋及法律規(guī)范中合法預期保護原則的萌芽

2000年最高人民法院《關(guān)于貫徹執(zhí)行〈行政訴訟法〉若干問題的解釋》（以下簡稱：《若干解釋》）第59條規(guī)定：“根據(jù)行政訴訟法第54條第2項規(guī)定判決撤銷違法的被訴具體行政行為，將會給國家利益、公共利益或者他人利益造成損失的，人民法院在判決撤銷的同時，可以分別采取以下方式處理：……（二）責令被訴行政機關(guān)采取相應的補救措施；……”與以往規(guī)定相比，其將私人利益與國家利益和公共利益予以同等地位考慮，這是一個很大的進步。雖然其與合法預期保護原則所要求的利益保護尚有較大的距離，但至少已經(jīng)包含了作為合法預期保護基礎(chǔ)的信賴利益。

2000年制定、2015年修訂的我國《立法法》第93條規(guī)定：“法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例、規(guī)章不溯及既往，但為了更好地保護公民、法人和其他組織的權(quán)利和利益而作的特別規(guī)定除外?！痹摋l確立的我國立法上的法不溯及既往原則，雖然是法的確定性原則的體現(xiàn)，但從行政法上合法預期保護原則的角度講，可以認為是其法律化的萌芽。2001年國務院制定的《行政法規(guī)制定程序條例》第29條規(guī)定：“行政法規(guī)應當自公布之日起30日后施行；但是，涉及國家安全、外匯匯率、貨幣政策的確定以及公布后不立即施行將有礙行政法規(guī)施行的，可以自公布之日起施行。”《規(guī)章制定程序條例》第32條規(guī)定：“規(guī)章應當自公布之日起30日后施行；但是，涉及國家安全、外匯匯率、貨幣政策的確定以及公布后不立即施行將有礙規(guī)章施行的，可以自公布之日起施行?！边@兩部行政法規(guī)分別對行政法規(guī)和規(guī)章的生效日期作出明確規(guī)定，旨在給予行政相對人一定的過渡期限，避免立即生效給行政相對人造成的措手不及。這些規(guī)定也在相當程度上體現(xiàn)了合法預期保護原則。

2004年實施的我國《行政許可法》第8條規(guī)定：“公民、法人或者其他組織依法取得的行政許可受法律保護，行政機關(guān)不得擅自改變已經(jīng)生效的行政許可。行政許可所依據(jù)的法律、法規(guī)、規(guī)章修改或者廢止，或者準予行政許可所依據(jù)的客觀情況發(fā)生重大變化的，為了公共利益的需要，行政機關(guān)可以依法變更或者撤回已經(jīng)生效的行政許可。由此給公民、法人或者其他組織造成財產(chǎn)損失的，行政機關(guān)應當依法給予補償?！比藗兺ǔＵJ為，該條規(guī)定為我國《行政許可法》的亮點之一，為誠信政府建設(shè)邁出了堅實一步。筆者認為，該條規(guī)定雖然距離合法預期保護原則的要求尚有較大的差距，但畢竟在行政法上更好地保護了相對人的合法權(quán)益。

2004年國務院發(fā)布的《全面推進依法行政實施綱要》確立了全面推進依法行政的六項基本要求，“誠實守信”是其中之一。當最高立法機關(guān)尚未對合法預期保護原則作出明確規(guī)定時，最高行政機關(guān)以行政政策的形式確立了該項原則的雛形，其積極意義是顯而易見的。它不但會對行政行為產(chǎn)生有力的約束力，甚至會對立法機關(guān)的立法行為以及司法機關(guān)的司法審查產(chǎn)生積極的影響。

此外，在有關(guān)單行法中也已經(jīng)顯示出合法預期保護原則的端倪。例如，我國《煤炭法》第6條規(guī)定“國家保護依法投資開發(fā)煤炭資源的投資者的合法權(quán)益”，我國《礦產(chǎn)資源法》第4條規(guī)定“國家保障依法設(shè)立的礦山企業(yè)開采礦產(chǎn)資源的合法權(quán)益”等。在統(tǒng)一的行政程序法典尚未出臺之際，地方性行政程序規(guī)定陸續(xù)出臺。其中，合法預期保護的雛形已經(jīng)成為各地規(guī)定中共同的亮點。例如，2008年10月1日實施的《湖南省行政程序規(guī)定》以及2015年3月1日施行的《江蘇省行政程序規(guī)定》等，以地方政府規(guī)章的形式確立了合法預期保護原則。

（二）執(zhí)政黨文件中合法預期保護理念的凸顯

與此同時，在執(zhí)政黨的文件中合法預期保護理念也得到凸顯。例如，2006年《中共中央關(guān)于構(gòu)建社會主義和諧社會若干重大問題的決定》中提出，加強政務誠信、商務誠信、社會誠信建設(shè)，增強全社會誠實守信意識。2012年黨的十八大對誠信建設(shè)提出了具體要求，指出要深入開展道德領(lǐng)域突出問題的教育和治理，加強政務誠信、商務誠信、社會誠信和司法公信建設(shè)。2014年黨的十八屆四中全會的決定指出，各級政府必須堅持在黨的領(lǐng)導下、在法治軌道上開展工作，創(chuàng)新執(zhí)法體制，完善執(zhí)法程序，推進綜合執(zhí)法，嚴格執(zhí)法責任，建立權(quán)責統(tǒng)一、權(quán)威高效的依法行政體制，加快建設(shè)職能科學、權(quán)責法定、執(zhí)法嚴明、公開公正、廉潔高效、守法誠信的法治政府。2015年黨的十八屆五中全會再次強調(diào)了誠信政府建設(shè)的重要性。2015年12月中共中央、國務院印發(fā)的《法治政府建設(shè)實施綱要（2015-2020年）》，再次強調(diào)了黨的十八屆四中全會所確立的法治政府目標。在中國的法治建設(shè)中，這不僅意味著合法預期保護在執(zhí)政黨的執(zhí)政理念中日益彰顯，更為重要的是，它們?yōu)榱⒎C關(guān)和政府確立了立法和制定規(guī)范的最高政策性依據(jù)，從而為配置政府權(quán)力與公民權(quán)利之間關(guān)系的制度安排，以及與此相關(guān)的監(jiān)督與制衡機制提供了政策指導。合法預期利益保護上升到治國理政理念之高度，它是真正實現(xiàn)國家長治久安的法治理念。這不僅大大推進了公民權(quán)益保護的步伐，也有力地助推了公民合法預期保護的法治化制度建設(shè)。

（三）行政法治實踐中合法預期保護原則的不足及其發(fā)展

雖然我國現(xiàn)行法以及行政法治實踐中已經(jīng)有了合法預期保護原則的萌芽，但是距離嚴格意義上的合法預期保護原則尚有很大差距。這主要表現(xiàn)為合法預期保護原則的內(nèi)在機制有缺陷以及司法審查的不力等。在我國司法控制行政權(quán)的空間尚有限的情形下，要想發(fā)揮合法預期保護原則的效用，除了賦予司法機關(guān)更強的審查力度外，透過行政程序來嚴格限制行政行為的變更、撤銷，對保障相對人的合法預期更為有效。通過行政程序的完善，能有效防止行政行為中侵害個人合法權(quán)益現(xiàn)象。完善的行政程序能夠使得個人利益在行政程序中受到重視，因公共利益而損害個人合法預期利益的現(xiàn)象就會大大減少，實體保護尤其是補償性保護的情形也就會隨之而大大減少，從而大大降低了行政行為事后補救的成本。①黃學賢：《正當程序有效運作的行政法保障——對我國正當程序理論研究與實踐發(fā)展的學術(shù)梳理》，《學習與探索》2023年第9期。根據(jù)我國《行政復議法》第6條“……（十一）認為行政機關(guān)的其他具體行政行為侵犯其合法權(quán)益的”、我國《行政訴訟法》第2條“公民、法人或者其他組織認為行政機關(guān)和行政機關(guān)工作人員的行政行為侵犯其合法權(quán)益，有權(quán)依照本法向人民法院提起訴訟”和第12條“……（十二）認為行政機關(guān)侵犯其他人身權(quán)、財產(chǎn)權(quán)等合法權(quán)益的”、我國《行政復議法》第6條“……（十一）認為行政機關(guān)的其他具體行政行為侵犯其合法權(quán)益的”等規(guī)定，行政相對人可以提起行政復議或行政訴訟，但是，行政復議和行政訴訟案件的最終受理與否，并不僅僅取決于法律上各自受案范圍之規(guī)定，尚需要其他條件。①例如，我國《行政訴訟法》第49條規(guī)定了起訴條件；《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第3條規(guī)定了已經(jīng)立案的，應當裁定駁回起訴的具體情形。而正是目前這些其他條件的規(guī)定，在相當程度上限制了行政相對人通過行政復議和行政訴訟來保護其受損的合法預期利益。

雖然任何國家都無法完全復制其他國家的合法預期保護的方式及其具體手段，但是作為現(xiàn)代行政法中的一項重要原則，其基本范式（包括其內(nèi)涵的界定、構(gòu)成要件及其適用范圍等）無疑具有普遍性意義。立法上的嚴重不足，導致合法預期保護原則程序性保護欠缺，實體性保護稀少，補償性（賠償性）保護力度偏弱，這可謂我國行政法治實踐中合法預期保護原則的內(nèi)在機制缺陷。司法審查的不力則使得該缺陷在實踐層面被放大。因此，對這種缺陷進行彌補，除了在制度層面將合法預期保護原則的要件一一落實外，還要健全行政機關(guān)變更或撤銷、廢止先前行政行為或承諾時的程序性、實體性和補償性（賠償性）保護機制，更應建立起適用該原則的司法審查機制。

七、余論

理論上講，成熟的制度實踐應有完善的理論指導。但鑒于我國法治建設(shè)的現(xiàn)實狀況，要等待完善的合法預期保護理論指導我國的行政法治實踐，是不現(xiàn)實的。現(xiàn)實的作法是，首先確立起合法預期保護的理論自覺，以自覺的理論去指導制度的逐步建立，同時又以制度的不斷完善來推動理論的日益進步與完善。這種理論建立與實踐完善中所表現(xiàn)出來的良性互動的解決方式，在我國行政法治發(fā)展中表現(xiàn)得尤為明顯。確立合法預期保護原則，不僅有益于拓展行政相對人合法權(quán)益的保護范圍，對于我國行政法的整體轉(zhuǎn)型也具有至關(guān)重要的意義。只有行政相對人認為行政機關(guān)的行政行為是可以信賴的，并且連同基于該信賴而產(chǎn)生的合法預期都能夠藉由法律得到保護，才能認為行政法的模式轉(zhuǎn)化已經(jīng)實現(xiàn)。相對人的合法預期不僅是一種追求利益的正當體現(xiàn)，而且是現(xiàn)代行政法治條件下一種利益保護模式的拓展與完善。因此，合法預期保護原則的確立及其有效實現(xiàn)必將帶來行政管理體制的重大變化。

合法預期保護原則已經(jīng)成為一個善治和良好行政應當遵守的一項基本原則，或者說業(yè)已成為評價現(xiàn)代法治政府的一項重要指標。從我國已有的法律規(guī)定看，至今為止我國尚未有嚴格意義上的法律規(guī)范明確規(guī)定行政相對人的合法預期保護原則。在我國行政實踐中，隨著諸如行政指導、行政契約等新型行政行為的興起，合法預期保護原則更顯示出它的價值。但就我國目前的成文法（包括各類規(guī)范性文件）規(guī)定而言，其主要還是肯定與貫徹信賴保護的立場，尚沒有合法預期保護的自覺。在合法預期保護作為行政法中的一項重要法律原則已得到大多數(shù)國家或地區(qū)的認同，以及我國承諾在2020年全面落實依法治國、基本建成法治政府的當下，可以充分運用我國行政法法源形式多樣性的特點，通過規(guī)范性文件、地方立法、司法解釋、最高人民法院的判例等形式，一方面為行政相對人的合法預期保護提供法律支撐，另一方面為最終確立合法預期保護原則積累立法經(jīng)驗。

（責任編輯：姚魏）

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1005-9512（2016）09-0083-12

黃學賢，蘇州大學王健法學院教授、博士研究生導師，上海政法學院兼職教授，江蘇高校區(qū)域法治發(fā)展協(xié)同創(chuàng)新中心研究人員。

*本文系江蘇高校區(qū)域法治發(fā)展協(xié)同創(chuàng)新中心項目“區(qū)域立法與區(qū)域治理現(xiàn)代化研究”(項目編號：QYFZFZ201503)的研究成果。