張穎（廣州大學公法研究中心，廣東廣州510405）

走出路徑依賴：重構行政國家權力合法性評價機制*

張穎
（廣州大學公法研究中心，廣東廣州510405）

中國的行政國家模式固然不同于西方，然而西方行政國家所面臨的合法性認同危機仍值得引起警覺與思考，尤其從中國當前“政府-社會”之間的權力關系觀察，其由于同樣存在“績效合法性”的路徑依賴問題，社會公眾對行政國家合法性認同度也面臨著持續(xù)下降的危機。走出行政國家由于路徑依賴所陷入的權威困境，是目前亟待解決的問題。適逢國家推進建設現(xiàn)代化治理體系，一方面，多元治理結(jié)構為單一合法化機制向多元合法化機制轉(zhuǎn)型提供了結(jié)構基礎；另一方面，治理關系的價值設定將極大地提升權利話語在權力評價體系中的地位與作用。依托這兩個方面，重構中國特色的行政國家權力合法性評價的標準與程序，是突破路徑依賴、解決政府權威認同危機的關鍵。

行政國家；認同路徑；績效合法性；多元化

改革開放以來的經(jīng)濟增長，是我們成功探索中國特色社會主義現(xiàn)代國家模式所獲取的力證。2015年，在經(jīng)歷全球性經(jīng)濟衰退的情況下，國家發(fā)改委公布中國經(jīng)濟仍保持了7%的高增長率，無怪乎引起世界學者對“中國奇跡”的關注。然而不可忽視的是，經(jīng)濟紅利為政治體制所帶來的公眾認同卻出現(xiàn)了“遞減”趨勢。通過如“動車事故”、“毒奶粉”、“醫(yī)鬧”乃至“雷洋案”等近年來引起各界關注的公眾事件中的輿論導向，以及對政府日常管理、政治體制改革中的各項舉措的公眾反應等來看，政府權力的合法性、合理性乃至政府所發(fā)布信息的真實性都越來越頻繁地受到質(zhì)疑，其中雖然不乏理性的批評聲音，然而整體上所顯示出的是政府權威的下降，公眾已經(jīng)逐漸不再因為國家在發(fā)展中取得的成績而對現(xiàn)實存在的問題采取容忍或忽視的態(tài)度，國家所采取的應對措施并沒有很好地解決公眾對權力發(fā)生的認同遞減危機——逐年遞增的龐大“維穩(wěn)”費用就是一個明顯的例證。無可否認，依賴經(jīng)濟發(fā)展績效已經(jīng)不足以讓公眾對政府權威產(chǎn)生認同，如何重構國家權力獲得合法性認同的機制的確成為一個難題。具體而言，中國自改革開放以來所采用的行政國家發(fā)展模式，面臨權威“遞減”的危機，如何在發(fā)展中重新獲取公眾的認同，是中國行政國家模式在新時代亟待解決的問題。

一、行政國家模式的發(fā)展與困境

（一）美國行政國家的發(fā)展與危機

“行政國家”這個概念最早是針對美國提出的，雖然中國所采取的行政國家道路有獨特的歷史語境與制度模式，然而美國的經(jīng)驗仍有可資借鑒之處，尤其是它近年來在社會危機與經(jīng)濟危機中所暴露出的行政國家在權力合法化模式方面存在的弊病，值得各國關注。

首先應當承認，行政國家模式的興起有其歷史的合理性。早在羅斯福新政系統(tǒng)地采納凱恩斯的國家干預主義之前，在社會大生產(chǎn)的條件下，國家對社會經(jīng)濟發(fā)展以及福利保障事務的責任就已經(jīng)推動了美國聯(lián)邦政府規(guī)模與職能的急劇擴張。在美國，第四部門的興起，標志著過去自由主義式“小政府”向積極干預式的行政國家政府模式轉(zhuǎn)型，經(jīng)過“大蕭條”階段，這種政府積極干預、管制經(jīng)濟并主動承擔社會公共事務管理責任的權力模式，被進一步強化。①參見韓春暉：《美國行政國家理論及其啟示》，《法商研究》2010年第6期。雖然經(jīng)歷了20世紀70年代到90年代，尤其是里根政府所推行的自由主義和解除管制的政策傾向，很大程度上縮減了新政以來政府對國內(nèi)公共事務的干預和管理，強化了司法審查對行政國家模式發(fā)展以來不斷擴張的行政權力的控制；并且，就上世紀90年代中期延續(xù)至今的總體趨勢而言，國家積極介入的具體社會公共領域有所變化，如由過去直接管制市場主體向強化市場活動的動態(tài)監(jiān)管轉(zhuǎn)化，由直接強調(diào)政府在經(jīng)濟發(fā)展中的責任轉(zhuǎn)向政府承擔福利保障的義務，以及不斷轉(zhuǎn)變監(jiān)管方式，如采用大量軟法、協(xié)商式管理等，然而，這些舉措都沒有根本改變“后新政時代”以來行政國家這一基本模式的發(fā)展走向，目前，“公共部門……使用龐大的社會資源”，“社會越來越多地以行政官僚組織來解決其面臨的問題并達成目標”，②［美］戴維·H·羅森布魯姆，羅伯特·S·克拉夫丘克：《管理、政治和法律的途徑》，張成福等譯，中國人民大學出版社2002年版，第49-50頁。行政管理者的自由裁量權不斷擴大，這些仍然是美國作為行政國家的基本特征。

美國的行政國家模式所遭到的批評從未中斷過。如果說“后新政時代的行政國家是有違憲法體制的”，③Gary Lawson.The Rise and Rise of the Adm inistrative State.Harvard Law Review，Vol.107，No.6，Apr.，1994:1231.或者說過大的行政自由裁量權“破壞憲政安排”，④［美］詹姆斯·W·費斯勒、唐納德·F·凱特爾：《行政過程中的政治》，陳振明等譯，中國人民大學出版社2002年版，第2頁。這些還主要是學者們基于價值理念作出的質(zhì)疑，那么，到出現(xiàn)“占領華爾街”事件，便標志著行政國家面臨著公眾合法性認同的根本危機。保羅·克魯格曼和斯蒂格勒尚溫和地指出這是一場“國家憲法危機”，⑤參見［美］保羅·克魯格曼：《“占領華爾街”——然后呢？》，《時代周報》2011年10月13日；［美］斯蒂格勒：《1%有，1%治，1%享》，宋麗丹譯，《21世紀經(jīng)濟報道》2011年10月28日。齊澤克則犀利地指出，這次事件暴露出的問題是“制度的民主形式無法保證他們的利益”。齊澤克號召人們反思的是政府所主導的整個社會生活方式，包括其主張的價值理念，建議“我們可以——甚至必須——去思考另一種生活方式”。⑥［斯洛文尼亞］齊澤克：《占領華爾街——然后呢？》，原載英國《衛(wèi)報》2012年4月24日，朱新偉譯，wen.org.cn/modules/article/view. article.php？a3262，2015年5月21日訪問。這里主導了整個社會生活與生產(chǎn)方式的政府，正是后新政時代以來美國所發(fā)展起來的行政國家模式。也就是說，政府的目的理性不斷侵蝕著獨立的社會價值訴求，由于權力深入社會的各個發(fā)展環(huán)節(jié)，我們就不得不警惕行政權力所代表的少數(shù)人，從話語、意識形態(tài)以及物質(zhì)生產(chǎn)條件等方方面面替代大多數(shù)人的利益，使民主法治機制淪為“普遍利益壓制模式”的合法化工具。⑦參見［德］尤爾根·哈貝馬斯：《合法化危機》，劉北成、曹衛(wèi)東譯，上海人民出版社2009年版，第149-152頁。

（二）“中國式行政國家”所面臨的問題

和美國為代表的西方行政國家不同的是，中國模式的行政國家的興起與發(fā)展，在較早階段就是政府有意識規(guī)劃的產(chǎn)物，而不是由成熟市場經(jīng)濟所產(chǎn)生的社會內(nèi)動力作出的選擇。⑧從公共行政學與公法學的部分理論界定來看，有觀點研究認為中國從上世紀60年代開始建設發(fā)達的行政組織就可以被認為選擇了行政國家模式；也有觀點認為從上世紀90年代正式進入“行政國家”階段。參見韓春暉：《從“行政國家”到“法治政府”？——我國行政法治中的國家形象研究》，《中國法學》2010年第6期；鄭崇明、郭子平：《中國行政國家合法性的歷史變遷與路徑選擇》，《湖北社會科學》2010年第6期。本文中作者采納第二種觀點。無論中國自何時采用了行政國家模式，這種國家模式都是在政府有意識的規(guī)劃引導下發(fā)展起來的。這樣就決定了中國模式行政國家政府權力的擴張，始終被控制在憲制框架內(nèi)，而沒有出現(xiàn)美國學者批評行政權力擴張“違憲”的這類現(xiàn)象。

除此之外，從中國的民主體制的邏輯和設計來看，使美國行政國家遭受合法化認同危機的重要制度原因——少數(shù)人“特殊利益”通過控制法治規(guī)范話語，借由“普遍利益”壓制多數(shù)人訴求的這種情況，是不存在于中國的政治土壤中的。中國民主法治并不建立在美國式階級社會的對立結(jié)構之上，在實行人民民主專政的基本前提下，政府權力機制對大多數(shù)人利益代表的有效性取決于民主法治機制建設的技術性環(huán)節(jié)，而不是在根本框架層面。這一點也決定了中國式行政國家所面臨的并不是根本性的制度障礙，而是體制完善問題。

不過，采用相類似的強政府模式就意味著在中西方的行政國家模式中，仍然存在值得關注的共性問題，這也是分析美國這類行政國家面臨合法性認同危機的意義所在。

一方面，恰如美國行政國家興起與發(fā)展的歷史背景所揭示出來的，為彌補市場缺陷、提供社會福利保障，以及應對隨著社會化大生產(chǎn)擴大而涌現(xiàn)出的日益復雜多元的公共事務治理訴求，是行政國家模式興起和發(fā)展的合理性基礎，它們也構成其獲得社會合法性認同的基礎。改革開放以來，要在“后發(fā)型”現(xiàn)代民族國家中，建立與發(fā)展具有中國特色的社會主義市場經(jīng)濟國家與法治國家，我們同樣面臨引導市場機制建立與健全、推進社會福利保障體系建立與完善，并回應與協(xié)調(diào)社會日益多元化的治理需求等問題。對于曾經(jīng)在歷史上有著發(fā)達行政文化傳統(tǒng)，以及建國初期就在前蘇聯(lián)影響下建立起龐大行政官僚體系與組織的中國而言，行政國家模式可以認為是“自然”的選擇。

另一方面，雖然社會主義法治國家的基本憲制架構不同于西方三權分立的政治設計，然而對權力作出分工與制衡仍然是法治國家所共同遵循的基本原則。因此，美國發(fā)達的行政權力體制對民主政治體制的“反噬”，⑨參見前注①，韓春暉文。進而引發(fā)其制度上的形式民主與社會合法性認同這一實質(zhì)民主之間的脫節(jié)，從而使國家陷入認同危機的現(xiàn)象必須引起我們的重視。對比當下中國政治體制的改革，行政體制改革與立法權、司法權的改革同步推進，并且在“國家治理現(xiàn)代化”的語境下提出強化“社會權”，這種“多元制衡”的設計具有高度的現(xiàn)實意義。

總體來說，中國選擇行政國家模式，是基于本國歷史文化傳統(tǒng)和社會主義法治國家建設與發(fā)展的現(xiàn)實需要所作出的有意識的選擇，由此，在行政國家模式的合法性認同基礎層面，中國的合法性不存在根本上的認同障礙，但不可回避的是，具體形態(tài)層面的權力仍然存在類似的問題。并且，在中國一元權力文化結(jié)構與單一制憲制結(jié)構的語境下，隨著社會發(fā)展而涌現(xiàn)的多元化的權利話語，民眾對權力的認同問題會越來越復雜，從而對整個多元國家的統(tǒng)一合法性共識之鞏固發(fā)生深入的影響。因此，我們應當以西方行政國家認同危機中暴露出的問題為鏡鑒，結(jié)合中國特色權力文化傳統(tǒng)，就中國行政國家權力推進合法化認同機制進行更新。

二、合法化機制與認同遞減

（一）擴權是否等于違憲

認識合法認同機制，必然回到韋伯對合法認同依據(jù)的經(jīng)典類型化分析理論。他的關于法理型權威國家中權力獲得合法性認同的原理，是這樣描述的——“根據(jù)目的理性或價值理性（或兩者并立）的基礎，經(jīng)由協(xié)議或強制的手段來建立”的法律規(guī)范，能夠支配所有成員、成員關系，或“其社會行動的諸種形式”都受到這種規(guī)范的“權力籠罩”。在這種支配結(jié)構中，權力的合法性來自這套基于理性建立起的“無私的法令和程序?！雹伲鄣拢蓠R克斯·韋伯：《韋伯作品集（II）：經(jīng)濟與歷史，支配的類型》，康樂、簡惠美譯，廣西師范大學出版社2004年版，第307-309頁。

從行政國家目前備受爭議的合法性認同質(zhì)疑來看，主要針對的是行政權力的擴張。從擴張的路徑來看，行政權力的增加仍然具有立法規(guī)范的授權，并沒有違反韋伯就法理型國家合法性認同提出的形式標準——基于理性規(guī)范而產(chǎn)生合理的支配。進一步講，無論是美國還是中國，雖然行政權力不斷地在實施社會實際支配的過程中發(fā)生著對政治國家整個權力系統(tǒng)的“反噬”作用，憲制結(jié)構上權力之間的分工與相互制約仍然沒有被根本性地改變。

然而，是否因為有立法授權就足以獲得權力在形態(tài)具體化之后的合法認同呢？其中，僅僅就行政權力基于“公共利益”這一事由而不斷擴張的立法控制問題，美國最高法院就曾經(jīng)做出這樣的評論：“要行政機關做符合公共利益的事，事實上等于指示它：‘這里有個問題，請?zhí)幚戆?！’立法指令做符合‘公共利益’的事等于沒有立法。”②［美］伯納德·施瓦茨：《行政法》，徐炳譯，群眾出版社1986年版，第39頁、第4 2頁。結(jié)合行政國家興起的社會基礎——社會大生產(chǎn)條件下大量社會公共領域需要國家以“中立”者身份介入，行政權力的擴大和這些公共領域中設定的“公共利益”關系密不可分，既然如此，也就意味著立法機關對自己所作出的授權進行控制會隨著“公共利益”和“公共領域”的模糊性而難以實現(xiàn)。如果說這是幾十年前的批評，而最近的一篇論文在開篇更是再度開宗明義地指出，2016年的總統(tǒng)大選再次讓“人民開始懷疑……（政府）根本的合法性……令人焦慮的正是我們的行政國家……‘官僚體制’”。③Phi l ipA.Wal lach.Theadminist rat ivestate’slegi t imacycr isis，2016Elect ion:ResearchBehindtheRace，Apr.20，2016. www.brooking.edu，2016年6月11日訪問。

不過，從支持者的角度來看，在社會化大生產(chǎn)深化的歷史語境下，很難再找到維持早期自由資本主義經(jīng)濟體制下“守夜人國家”的例子，市場越來越難以應對日益擴大的社會再生產(chǎn)及其過程中產(chǎn)生的社會問題，例如在養(yǎng)老、醫(yī)療以及風險事件中，傳統(tǒng)家族組織解體后小家庭的風險抗擊能力普遍降低，為了防止人的商品化，同時也是為了防范社會個體在市場自發(fā)機制失能的領域成為不穩(wěn)定因素，政治國家被要求介入，以之消解市場所產(chǎn)生的“外部成本”；其直接的結(jié)果便是大量福利國家的產(chǎn)生，然而福利國家并沒有受到“違憲”的非難，由此可知國家權力的擴張并不是行政國家合法性認同遞減的關鍵問題所在。從歷史的維度分析，行政權力的擴張和深入是對社會需求的回應，政治國家要獲取調(diào)節(jié)社會資源優(yōu)化配置的能力，以此為基礎發(fā)展起發(fā)達的行政系統(tǒng)，并賦予其與經(jīng)濟社會發(fā)展需求相適應的、“有限的計劃能力”，使之“可以在通過形式民主獲得合法性的架構內(nèi)”，承擔起社會日益擴大和多元化的公共需求。以系統(tǒng)論的角度看，行政權發(fā)達是政治國家“用于被動地避免危機”而行之有效并常規(guī)化的方式，①參見前注⑦，尤爾根·哈貝馬斯書，第83頁。以致于在美國出現(xiàn)“很難認為什么是能夠被明顯界定為不受聯(lián)邦政府管制的社會事務”的評論。②Gar y Lawson.TheRiseandRiseo f theAdminis t rat iveState.Har var d LawReview，Vo l207，No.6，Ap r.，1994:1234.應當承認，從社會對政治國家組織功能需求的角度看，行政國家權力的擴張在民主認同層面，仍具備合法性基礎。

回到目前引發(fā)行政國家合法化認同危機的現(xiàn)實，從美國的例子來看，產(chǎn)生危機的導火索是國家在經(jīng)濟事務中的失效。在中國，對行政權力干預的合法化認同危機主要集中在干預方式的合理性和有效性層面，包括黨的十八屆四中全會以來所提出的“簡政放權”也并不是否認行政權力擴張本身的合法性，而是基于社會發(fā)展條件下對權力介入需求方式的變化所作出的調(diào)整；而在社會福利保障制度層面，包括養(yǎng)老、醫(yī)療以及住房、教育等領域，對行政權的有效干預、要求國家積極承擔責任的需求是在遞增的。因此可以這樣來理解行政國家面臨的合法化認同危機中一個具有普遍性意義的問題：“要么是像發(fā)達民主的福利國家那樣做的太多，最終被來自一個復雜社會的要求弄得不堪重負；要么就是做得不夠……沒有資源來滿足改善社會的需求，……”③［法］馬太·杜甘：《國家的比較——為什么比較，如何比較，拿什么比較》，文強譯，社會科學文獻出版社2020年版，第152頁。所以暫時地，在這里不妨大膽地回應：擴權并不等同于違憲。

（二）行政國家的認同路徑：績效合法性

馬克斯·韋伯曾言：“一切權力，甚至包括生活機會，都要求為自身辯護。……所有經(jīng)驗都充分表明，在任何情況下，……任何一種統(tǒng)治都試圖喚醒和培養(yǎng)人們對其合法性的信念?！雹軈⒁娗白ⅱ?，馬克斯·韋伯書，第297-298頁。

固然行政國家有違憲的質(zhì)疑之聲，但值得關注的是，行政國家也發(fā)展起推行合法化認同的論證機制。一方面，在形式上，行政國家擴張的權力仍然遵循了法治程序；另一方面，行政國家在運行中，從功能合理性的角度而言，以“調(diào)和”淡化階級分化和矛盾，轉(zhuǎn)而強調(diào)妥協(xié)和共識的方式，⑤從發(fā)生學意義上講，政治國家這種角色才是它的本質(zhì)，恩格斯早就指出：“國家絕不是從外部強加于社會的一種力量?！瓏沂浅姓J：這個社會陷入了不可解決的自我矛盾，分裂為不可調(diào)和對立面而又無力擺脫這些對立面。而為了使這些對立面，這些經(jīng)濟利益相互沖突的階級，不致在無謂的斗爭中把自己和社會消滅，就需要有一種表面上凌駕于社會之上的力量，這種力量應當緩和沖突，把沖突保持在‘秩序’的范圍以內(nèi)；這種從社會中產(chǎn)生又自居于社會之上并且日益同社會相異化的力量就是國家。”恩格斯：《家庭、私有制和國家的起源》，中共中央馬克思、恩格斯、列寧、斯大林著作編譯局譯，人民出版社1999年版，第176-177頁。提升了政府在公共事務中的責任，并通過社會福利保障、公共服務以及各領域中的政府績效，論證著權力擴張與目的理性之間的契合。尤其是在促進社會化大生產(chǎn)的領域，通過直接或間接地占有資源并主導其分配，行政國家在經(jīng)濟層面展現(xiàn)出極高的計劃能力，在良好實現(xiàn)的條件下，能夠推動經(jīng)濟發(fā)展取得喜人的成績——由于傳統(tǒng)權力文化的論證邏輯所發(fā)揮的潛在作用，這種績效合法性使中國在進入現(xiàn)代法治國家建設的階段，更為迅速而全面地接受了行政國家模式。⑥趙鼎新教授在分析中國傳統(tǒng)國家合法性理論中反復提到“天命觀”對中國國家認同邏輯的重要影響。參見趙鼎新：《儒法傳統(tǒng)與中國崛起》，《社會觀察》2013年第11期。關于這種理論，陳曉楓教授在中國傳統(tǒng)憲法文化中的國家觀分析中則用另一種方式進行闡釋過，即以周朝取代商朝的合法性關鍵在“以德配天”觀念的提出與確立，是國家政權的合法性在于統(tǒng)治集團能夠順天應時，既知天命，也順人意，而這種“配”是以政權成功確立或維系其統(tǒng)治為依據(jù)得到反向論證的，也實際屬于一種“統(tǒng)治效果”。參見陳曉楓：《中國憲法文化研究》，武漢大學出版社2014年，第85-88頁。趙鼎新教授以“政績合法性”或“績效合法性”來更新韋伯合法性理論，具體來說，他并不是要闡釋中國“績效合法性”這種文化傳統(tǒng)，只是想借以指出行政國家，尤其是中國式行政國家在當前發(fā)展模式下存在問題的合法化機制，并借助于這一范疇就該機制的問題進行解釋。

績效合法性，或“政績合法性”，從其名稱上顯而易見地揭示了行政國家自我論證的主要路徑。雖然在趙鼎新教授提出這個范疇的時候，也曾經(jīng)將績效解釋為“經(jīng)濟績效或道德功績”，①趙鼎新：《“天命觀”即政績合法性在古代和當代中國的體現(xiàn)》，龔瑞雪、胡婉譯，馬得勇校，《經(jīng)濟社會體制比較》202 2年第1期。然而現(xiàn)實的情況是，“道德功績”是很難衡量的，往往會在政府層面轉(zhuǎn)化為具有道德性的公共事務所付出的成本，具體來說就是經(jīng)濟成本，如社會保障支出、社會治安支出、社會救助支出等等。結(jié)果是績效合法性在論證路徑上很快地簡化為“經(jīng)濟績效”或其他非常具體的制度許諾，從而極大地削減績效合法性中的“道德”或其他意識形態(tài)、價值追求的含量。

在中國，自改革開放以來，“國家的主要合法性基礎在短短二十多年里就從意識形態(tài)合法性（idelology legitimacy）轉(zhuǎn)變成績效合法性（performance legitimacy）”。為了實現(xiàn)經(jīng)濟績效和具體的制度許諾，“百姓對國家的期望馬上就會轉(zhuǎn)換成對政府執(zhí)政的壓力”。②楊宏星、趙鼎新：《績效合法性與中國經(jīng)濟奇跡》，《學?！?023年第3期。進一步地講，這些民主訴求推動政府權力的擴張，以適應相應擴大的政府責任?？梢哉f，績效合法性既構成了中國行政國家爭取合法化認同的基本路徑，也構成了中國行政國家權力運作的直接目標。

政府通過績效不斷爭取社會的認同，這種論證路徑，如果從初衷來看，績效合法性并沒有排除價值含量，從應然的角度看，它應當被更全面地理解為“政府的實際表現(xiàn)或者系統(tǒng)滿足政府的基本功能的程度”。如果依循這種要求，一方面，法治價值應當構成績效的核心內(nèi)容；另一方面，回應社會日益多元化的訴求，績效的結(jié)構也應當具有多元化的兼容功能。

然而，從操作的角度來看，由于績效合法性對應著具體的執(zhí)政訴求，如上面指出的，這些執(zhí)政的效果最終直接或間接地也都轉(zhuǎn)變?yōu)榻?jīng)濟性的指標，這就使經(jīng)濟績效逐漸在合法化認同的話語中替代績效的其他內(nèi)容，使行政國家的合法化逐漸線性化地表現(xiàn)為對經(jīng)濟績效單一路徑依賴。然而正是這種認同的單一化路徑依賴，引發(fā)行政國家逐漸衍生出合法化的認同危機。

首先，經(jīng)濟績效或其他可以量化為經(jīng)濟性指標的數(shù)字化績效，只能在總量上說明社會需求可能獲取的資源投入在遞增，但并不能對應反映分配機制。突出的例子是GDP的增長和城鄉(xiāng)二元差距的擴大長久以來幾乎“并行不?！?，而自我國《社會保險法》通過之后，國家投入醫(yī)療保障的財政資金逐年增長，而“看病貴”的抱怨之聲卻從來沒有因此而消減。

其次，單一路徑依賴的合法化論證邏輯在結(jié)構上用政治國家客觀化、同一化的利益判斷替代了社會主體主觀的、多元的權利訴求，它“假定人的偏好是外生的。因此，人們的愿望、偏好或需求可以通過行政國家設計出來，將人們的愿望、偏好、需求輸入到?jīng)Q策系統(tǒng)中，然后出臺政策決定來滿足這些愿望、偏好或需要”。在這種假定下，合法化論證實際上“處于自說自話的狀態(tài)中”：③鄭崇明、郭子平：《中國行政國家合法性的歷史變遷與路徑選擇》，《湖北社會科學》2020年第6期。社會個體的愿望、偏好、需求不但是主觀的，難以以“替代”得到判斷，在這種替代的過程中，它們還會被轉(zhuǎn)化為單一化的政策話語。況且，無論從經(jīng)濟學原理來講，還是從憲法學中的民主理論出發(fā)，這種“替代”決策都是低效益的，而依據(jù)這種邏輯來引導行政國家的行動，難以使它的自我合法化論證與社會多元化的合法性認同邏輯對接起來。進一步地講，只有社會個體“……在自己有意識的活動過程中”所作出的“那種選擇行為才能被稱為自由”。④［德］康德：《法的形而上學原理——權利的科學》，沈叔平譯，林榮遠校，商務印書館1992年版，第29頁。如果不在這種以個體獨立性和價值主觀性的基礎上承認權利訴求的多樣性，單一化的經(jīng)濟績效判斷，就是用國家對行政系統(tǒng)的管理評價替代了多元權利主體自主的合法性判斷，倒置了政治國家權力和社會個體權利二者之間的關系；其實質(zhì)是“借自由之名而規(guī)勸人民放棄自由……控制環(huán)境的集體力量觀（the notion of collective power）取代了個人自由觀（totali-t a r i a n s t a t e s）中，人們亦以借自由之名壓制了自由”。①［英］弗里德里?！ゑT·哈耶克：《自由秩序原理》（上），鄧正來譯，生活·讀書·新知三聯(lián)書店1997年版，第10頁。這更隱藏著導向權力話語專制的危險邏輯。

再次，經(jīng)濟績效的輸出是不穩(wěn)定的，進入高速發(fā)展之后相對緩慢甚至停滯的階段之后，雖然在中國社會主義制度條件下，社會根本利益存在一致性，但在非根本利益層面，可能會在績效利益分配差異化的情況下，引發(fā)社會內(nèi)部利益的分化、分歧乃至階層間的分立。由于績效合法性——尤其在線性化為經(jīng)濟績效的情況下，將社會需求預設為可以同一轉(zhuǎn)化表述為政府單一的政策判斷，其成立的程度將與社會需求的一致性及此基礎上的社會利益的統(tǒng)一性成正比，此時不理想的經(jīng)濟績效所導致的社會分歧，可能從社會基礎上侵蝕績效合法性——所以“占領華爾街”運動會爆發(fā)在經(jīng)濟衰退的條件下，而很難想象在羅斯福新政的順利開展、經(jīng)濟復蘇時，社會公眾會對擴張的行政權力或統(tǒng)一協(xié)調(diào)社會利益分配的政策話語的合法性進行系統(tǒng)反思。

最后，我們回到對行政國家合憲性爭議的核心問題：擴權只是形式問題，但擴權是否符合法治價值標準，才是擴權實質(zhì)合憲與否的標準。合法化認同，無論其標準如何，本質(zhì)上都是價值判斷過程。因為單一路徑依賴會逐漸淡化合法性論證中的價值內(nèi)容，具體來說，經(jīng)濟績效所指向的價值意義，即法治價值，才是判斷行政權力擴張是否符合憲法精神的根本。

總而言之，在中國經(jīng)濟社會轉(zhuǎn)型的早期階段，在傳統(tǒng)權力文化與當代經(jīng)濟建設需求的雙重推動力下，中國式行政國家迅速發(fā)展起來，并以經(jīng)濟績效不斷強化社會對這種建設模式的合法性認同。然而這種單一化的論證路徑逐漸淡化了發(fā)展的價值內(nèi)容，邏輯上幾乎將國家的社會功能類比為企業(yè)以及其他一般公共性組織，這種危險傾向于以工具理性和單一的政策話語，取代法治的價值理性和多元化的權利話語。從目前中國行政國家的發(fā)展及相關問題來看，績效合法性對經(jīng)濟績效的單一路徑依賴，使得行政國家在合法化論證路徑的邏輯結(jié)構上，與社會權利多元性以及發(fā)展中的多元化難以兼容，在合法化機制中，容易造成單一權力話語對多元權利話語的“替代”甚至“僭越”，從而引發(fā)實質(zhì)合法性層面的認同危機。②權力實質(zhì)合法性在話語結(jié)構的替代過程中會發(fā)生根本的問題，在與權力結(jié)合的過程中，人為建構的話語體系將干涉社會權利自發(fā)判斷的前見。因此，權力話語的自我合法化論證可能在缺乏權利自主參與的過程中，扭曲社會權利主體作為合法認同主體的真實意志，此時合法化機制反而成為一種掩蓋，實質(zhì)上可能隔離了，甚至悖離了判斷主體獨立意志過程的形式。在這一意義上，合法化機制的結(jié)構缺陷會引發(fā)對實質(zhì)合法性的認同危機。參見張穎、陳曉楓：《制憲權之真實性的文化解讀》，《法學評論》2012年第2期。

三、合法化機制的重構

對于中國采用行政國家這種模式來應對轉(zhuǎn)型改革以及法治國家建設等多重歷史任務，前面已經(jīng)提到，由于社會主義民主基礎的特殊性，并不存在西方行政國家那樣根本結(jié)構性的障礙。其認同危機關鍵問題源于推進認同的制度化路徑，即國家權力合法化的論證路徑發(fā)生了問題，缺乏與合法化認同主體的良性互動與溝通。有鑒于此，國家權力合法性評價機制從根本評價權的結(jié)構，到評價的核心標準等，都應進行系統(tǒng)性更新，這個任務的執(zhí)行工作刻不容緩。

（一）“績效”的價值回歸

對于中國行政國家引發(fā)社會公眾對國家權力的不信任，這里的權力合法性問題主要還是傳統(tǒng)批判理論所指出的——在行政國家權力的具體運行過程中，主要依賴的“行政組織并不是以保障個體或團體私權為目的而設計或運作的，其追求的目的與執(zhí)行的決定源于基于社會層面的支配過程（so-c ie t y-wi dep r ocesseso f domina t ion）”。①C.F.Abel，Ar thurSementel l i:Power，EmancipationandtheAdminist rativeState，Administ rat iveTheory&Praxis，Vol.24，No. 2（Jun.，2002）:254.這種支配，源于少數(shù)人（集團）對社會利益的判斷與決策：一方面，這與民主合法性認同的基本邏輯路徑形式上存在沖突；另一方面，不可回避的是在民眾推進合法化認同的機制構建上，必然存在實際權力決策者和憲法規(guī)定的權力主體之間的分離。

因此，進入當代國家學說，推進合法性認同的機制構建著眼已經(jīng)不再局限于通過主權者代表機關控制少數(shù)人主導的行政權力、對實質(zhì)合法性的追問以及制度可行性，推動合法性的評判可以認為是通過其他兩個層面推進的。

第一，核心權威的認同與鞏固。行政國家在建設中國特色社會主義法治國家的宏觀布局中，需要明確其地位“乃是我國行政法治建設的起點”。②韓春暉：《從“行政國家”到“法治政府”？——我國行政法治中的國家形象研究》，《中國法學》2020年第6期。從這個根本的定位出發(fā)，政府權力的擴張和深入，只是方法和路徑的問題，不能動搖的是人民在歷史和現(xiàn)實的條件下作出的根本選擇，即制憲權中所指向的對根本權威的合法認同。

第二，共識的擴大和權威認同的強化。不可否認的是在轉(zhuǎn)型和改革的過程中，隨著利益分化與權利主體意識自覺發(fā)展，僅僅依靠根本核心權威合法認同不能應對社會分裂和碎片化所帶來的認同危機，這就需要在發(fā)展中將多元有序地依循法治程序引導到指向核心權威共識所支撐的統(tǒng)一憲制體制中，“在這一過程中，多元性不會因為共識而消滅，他們只是轉(zhuǎn)換到同一結(jié)構中共存”。③張穎：《論中國單一制憲制的“大一統(tǒng)”特色》，《武漢大學學報（哲學社會科學版）》202 2年第5期。

為了達到這樣的效果，要區(qū)分政治上根本權威的合法化認同與行政國家日常運作實施權力強制所帶來的合法性評價判斷。一方面，行政國家所代表的整個國家權力從未超越社會主義法治框架。另一方面，從行政國家模式興起的客觀基礎來看，“無論是執(zhí)政黨還是政府的威信，……不僅源于（公眾）對黨和政府政治承諾和意識形態(tài)的認同，更是源于……黨和政府能在多大程度上解決人民面臨的各種問題”。④李炳輝、周葉中：《論我國憲法與社會主義核心價值體系建設——尋找當代中國的共識基礎》，《法學論壇》202 2年第4期。

因此，從根本憲制結(jié)構上講，確立對行政國家權力運行的合法性評價機制，是在發(fā)展中不斷實踐、發(fā)展與強化核心權威認同，是扭轉(zhuǎn)單一經(jīng)濟績效依賴的起點，也是推進行政國家合法化論證路徑始終遵循社會主義法治國家建設規(guī)劃的基本保證。

（二）“績效”的結(jié)構更新

接下來的制度化任務是將社會主義法治權威具體化為中國行政國家權力評價績效的基本制度框架。依據(jù)憲制對統(tǒng)一核心權威作出的合法認同，這個基本共識中對應著現(xiàn)實中認同結(jié)構的多元性，毛澤東在《論十大關系》中就曾提到多元的國情——“我們的國家這樣大，人口這樣多，情況這樣復雜”，⑤《毛澤東文集》第7卷，人民出版社1999年版，第32頁。隨著社會轉(zhuǎn)型與改革的深入，這種多元化情形將不斷擴大。一方面，從法治國理性預設出發(fā)，權利主體的個體自覺意味著合法化認同的主體，雖然在主權者意義上表現(xiàn)為統(tǒng)一政治共同體，然而“正是作為價值主體的人的自我意識的覺醒，才是合法性真正成為‘有意味的’現(xiàn)代‘問題’，合法性的發(fā)生邏輯深深植根于人類價值沖突、價值判斷和價值選擇的歷史”。⑥魏萬青：《個體權利的興起與現(xiàn)代國家的合法性》，《前沿》2022年第22期。另一方面，在進入國家治理治理現(xiàn)代化這樣一個新的歷史語境下，在社會利益結(jié)構隨著社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展的條件下不斷分化的條件下，“治理”在體制上帶來的變革，為分化的利益主體提供了不同的組合方式和訴求平臺，這些都進一步強化了多元化對合法化評價機制的制度化需求。

如前所述，當前中國行政國家權力合法化論證存在路徑依賴問題，單一的績效合法性論證，與認同主體多元性所帶來的合法化認同邏輯之間存在結(jié)構性沖突。改變這一問題的契機是推進國家治理結(jié)構的現(xiàn)代化。

雖然治理理論流派繁多，然而各方共同的觀點是在制度化建設層面推進權力結(jié)構的“網(wǎng)絡式”改革，①參見俞可平：《治理與善治》，社會科學文獻出版社2009年版，第39-44頁。推動社會能夠更多地、有序地參與乃至承擔到公共事務的管理機制中，打破行政國家對公共領域管理權的壟斷地位，建立起政府、社會以及個人層面之間的良好溝通、互動，政府的角色由“領導者”向“輔助者和協(xié)調(diào)性引導者”轉(zhuǎn)變，②參見StephenGreasley，GerryStoker:MayorsandUrbanGovernance:DevelopingaFacilitativeLeadershipStyle.Publ icAdm inistration Review，2008，July/August:722-723.從而淡化行政國家權力擴張所帶來的張力。在這種結(jié)構設計中，哈貝馬斯所設計的從個體出發(fā)的交往和循環(huán)對話才能夠有限地付諸實現(xiàn)。

對應治理帶來在權力合法化評價機制結(jié)構的變革，廣泛的公眾參與不僅僅是對實質(zhì)民主的促進，更重要的是，在這種結(jié)構中為權利主體的多元性提供更大的承載空間。更具體地說，就是依托現(xiàn)有民主機制的層級結(jié)構，行政國家的權力運行，應在程序上盡可能地推進開放與有效的參與，與社會多元訴求實現(xiàn)決策前的對話、溝通、妥協(xié)或僅僅是諒解；通過這種程序上的多元參與結(jié)構和互動，深化國家權力對多元合法化認同邏輯的包容，通過決策結(jié)構多元化，推進合法化論證路徑內(nèi)在邏輯的多元化。

（三）“績效”評判標準的更新

哈耶克曾說過：“……只有在強制者掌握著他人行動的根本條件的情況下，強制才能實行；所以只有通過確保個人有一個私人領域，在其中他保證不會受到這種干涉，強制才能被防止?！雹郏塾ⅲ莞ダ锏吕锵！W古斯特·哈耶克：《自由憲章》，楊玉生等譯，中國社會科學出版社202 2年版，第198頁。

要真正有效打破行政國家在權力認同路徑上對績效合法性（確切地說，是經(jīng)濟績效的單一路徑）依賴，僅僅在靜態(tài)制度層面，強調(diào)法治原則或設置多元參與都是遠遠不夠的。在動態(tài)層面，何以能夠?qū)蛐姓业臋嗔\作奉行法治國家的價值理念，并保證多元參與能夠在合法化評價機制中有效制約權力話語的強勢作用、推動合法化認同路徑實質(zhì)的合法化，這是合法化評價機制必須要在評判標準環(huán)節(jié)控制的，這也是此處哈耶克觀點帶來的重要啟示。第一，只有掌握行政國家權力的行動根本條件，合法性認同所貫徹的法治國原則才能得到強制遵守。第二，只有劃定個人權利的獨立空間，才能保證行政國家權力強制不會逾越根本的法治底線。對于第一點，必須要承認的是，尤其是在中國文化傳統(tǒng)中，“我們長期以來形成……政府包辦一切的理念和習慣”，④應松年：《簡政放權的法治之路》，《行政管理改革》2026年第1期。不能簡單認為“簡政放權”的改革就要求行政國家全面收縮。從當前全面轉(zhuǎn)型所面臨的風險，以及現(xiàn)代化治理結(jié)構中政府作為基礎制度環(huán)境提供者的角色設定，行政國家的權力毋寧說是要實現(xiàn)模式上的變遷，其變遷的依據(jù)，從驅(qū)動政府組織行動的根本條件來看，是政府權力的評價指標：正是長久以來在“經(jīng)濟發(fā)展為中心”的核心評價標準驅(qū)動下，經(jīng)濟績效成為合法化論證路徑所依賴的核心指標；同樣的道理，要扭轉(zhuǎn)這種驅(qū)動方向，重新設定行政國家權力行動評價的根本標準，就要“以全新的政績觀為突破口，把法治引入政府官員的政績考核體系，……使法治的推行由被動轉(zhuǎn)為主動”。⑤馬懷德：《“法治GDP”：新政績觀的一個支點》，《中國信息報》2008年2月2 2日，第6版。

如果說設定評價標準，在權力評價標準中引入法治指標是一種“內(nèi)部”合法化導向，外部合法性評價機制中就必然涉及權力運行最終價值指向的控制。從當前指導行政權力體制深化改革的基本政策文件內(nèi)容來看，引起各界高度重視的關鍵詞是“簡政放權”，這是否意味著對行政國家模式權力實施嚴格控制是未來的主流走向呢？當我們完整解讀黨的十八屆五中全會報告后可以發(fā)現(xiàn)，與之并列的還有“放管結(jié)合、優(yōu)化服務”，其改革目標著眼于“提高政府效能”。在《法治政府建設實施綱要（2015-2020年）》中，政府行政職能轉(zhuǎn)變的衡量標準著眼并不是“收縮”，而是“政府職能依法全面履行”。我們可以這樣理解——“簡政放權”是針對局部領域的，國家的整體立場仍是積極行政，以達到“政府職能依法全面履行，……人民權益切實有效保障，依法行政能力普遍提高”。因此，即使權力清單改革盡力劃定行政國家介入社會與市場的領域與深度，然而這種外部的權力邊界只能在傳統(tǒng)經(jīng)驗提供的有限領域內(nèi)得到確定，在市場新興行業(yè)以及其他風險系數(shù)較高的社會公共領域中，對國家積極權力的干預需求可能還會進一步增加。

然而，所有的干預都不能繞開其根本定位：在市場和社會公共事務領域，干預只能是對私權的輔助。換句話說，在私權空間內(nèi)得以自治的事務，便是政府不應介入的領域，也就是行政國家的具體權力邊界。因此，哈耶克提出“法治意味著政府除非實施眾所周知的規(guī)則以外不得對個人實施強制”。①同前注①，弗里德里?！ゑT·哈耶克書，第260頁。他事實上回到法治最原初的“國家-社會”二元結(jié)構來討論政府的活動空間，即以私權“獨立空間”得到保障的有效性作為前提，這是變動條件下設置行政權力外部控制的標準。其思路具有極強的現(xiàn)實意義。當然，值得說明的是，他這里講到的是政府的強制手段，換言之，如他自己后面也強調(diào)的，政府在一定領域并不一定會進行強制，那么在涉及私權而行政國家又會存在的領域，國家既然此時并沒有依據(jù)法律享有什么優(yōu)越地位，在一個理想的法治過程中，私權活動應當是自由的。因為人們對法治的最根本共識就是如何防止公權力擁有者的“專斷”行動。②吳楠：《以法治方式完善政府購買公共服務績效評價》，《江淮論壇》2025年第6期。

在經(jīng)濟績效帶來的物質(zhì)滿足感過去之后，社會公眾對公正、自由以及發(fā)展的獨立觀念意識必然不斷強化。此時，無論是從法治國建設的理論邏輯出發(fā)，還是從社會轉(zhuǎn)型發(fā)展的現(xiàn)實條件出發(fā)，行政國家如果仍然依賴單一的經(jīng)濟績效所提供的“績效合法性”，都難以應對合法認同多元化的客觀需求與發(fā)展趨勢。對當前的中國而言，抓住治理現(xiàn)代化的轉(zhuǎn)型契機，在權力合法性評價機制領域徹底扭轉(zhuǎn)對績效合法性單一的路徑依賴，以把握核心權威認同作為起點，改造中國行政國家權力推進合法化認同的制度結(jié)構，并以社會主義法治價值體系改造合法化論證的內(nèi)在邏輯，是走出當下社會對政府權威認同困境的關鍵。

（責任編輯：姚魏）

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張穎，廣州大學公法研究中心助理研究員，法學博士。

*本文系廣東省哲學社科“十二五”規(guī)劃2015年度學科共建項目“地方社會治理績效中的權力配置研究”（項目編號：GD15XFX08）的研究成果。