曹艷春

五個精準匹配是實現(xiàn)救助脫貧的關(guān)鍵

曹艷春

2015年10月，十八屆五中全會確立了“到2020年，我國現(xiàn)行標準下農(nóng)村貧困人口實現(xiàn)脫貧，解決區(qū)域性整體貧困”的目標，并提出“實施精準扶貧、精準脫貧，分類扶持貧困家庭”的工作要求。其中，“精準扶貧”的內(nèi)涵可以概括為“六個精準和五個一批”。社會救助是“五個一批”中最后一項兜底性的措施。要實現(xiàn)精準脫貧，必須實施切實有效的社會救助政策，從五個“匹配”來實現(xiàn)救助脫貧。

一、準入門檻與家庭類型及項目匹配

準入門檻依照家庭規(guī)模與結(jié)構(gòu)設(shè)定。當(dāng)前，我國城市居民最低生活保障制度和農(nóng)村居民最低生活保障制度以省級為單位，分別執(zhí)行城市“低保”標準和農(nóng)村“低?！睒藴?。2015年，上海等省市實行城鄉(xiāng)居民最低生活保障制度并軌，執(zhí)行統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民最低生活保障標準。“低?！睒藴适秦毨Ъ彝カ@得救助的準入門檻。各省省內(nèi)統(tǒng)一的“低?！睒藴屎鲆暳思彝サ念愋秃蛯嶋H剛性支出水平。國際上許多發(fā)達國家，如美國、澳大利亞等，針對不同家庭成員結(jié)構(gòu)、家庭婚姻狀況、家庭成員是否有住房、家庭成員是否有工作等制定不同的貧困標準，并將該標準設(shè)定為貧困家庭進入社會救助制度的準入門檻。澳大利亞以一個標準四口之家每周家庭平均支出的57%設(shè)定為四人家庭的貧困線，其他類型家庭基于該標準進行等同換算。當(dāng)前，我國國內(nèi)許多地區(qū)開始實施一定限度的差異化準入門檻。我國香港地區(qū)對健全成年人、兒童以及失業(yè)人士和單身人士、非健全人士等多個類別設(shè)定不同的準入門檻。在進行家計調(diào)查時，家中有年老、殘疾或經(jīng)醫(yī)生證明為健康欠佳的成員，則可豁免計算自住物業(yè)（包括自住房產(chǎn)、汽車等家產(chǎn)）的價值；資產(chǎn)限額相應(yīng)提高。我國北京和天津?qū)︻净贾卮蠹膊』蛑囟葰埣踩?、法定撫養(yǎng)人達到60周歲、單親家庭等情形的低保家庭，分別按照低保標準的100%或150%的比例核減家庭收入，實質(zhì)上提高了這些家庭的準入門檻。因此，有必要推廣準入門檻差異化設(shè)計，根據(jù)不同類型家庭設(shè)置不同的準入門檻。

準入門檻依照不同救助項目設(shè)定。由于不同的救助項目針對的人群不同，可以根據(jù)項目實施不同的準入門檻。例如，美國的食品券計劃規(guī)定人均收入低于聯(lián)邦貧困線130%的家庭均可享受，婦女、嬰兒和兒童特別補充食品項目的準入門檻為家庭人均收入低于貧困線185%。準入門檻依照不同救助項目設(shè)定可以克服低保標準“保障不足”和“高含金量”的缺陷。我國“低保”制度中，由于財政支出預(yù)算的約束和依據(jù)絕對貧困理念制定低保標準，低保標準僅僅能夠保障貧困人群的食品和水電煤支出。為加強對貧困群體的保障力度，我國建立了各項配套救助制度。然而，我國社會救助制度中的其他專項救助政策都以“低?！弊鳛殚T檻或資格，使得“低?！睒藴示哂懈吆鹆??！暗捅！睉臬@得的總救助大大超過低收入戶的收入，結(jié)果導(dǎo)致新的救助不公。因此，對于不同救助項目，建議設(shè)置不同的準入門檻，擴大救助覆蓋面。

二、救助標準與家庭結(jié)構(gòu)匹配

對于不同的家庭，其剛性支出和特殊支出均不同，因此，救助標準亟需和家庭結(jié)構(gòu)相匹配。建議實行“家庭運行標準”，以一個家庭為考察單位，考察該家庭在經(jīng)濟社會中正常運行所需要的各個方面的支出總和。例如，根據(jù)國際經(jīng)驗，家庭人員數(shù)量與人均支出呈現(xiàn)當(dāng)量彈性的關(guān)系，二口之家和三口之家的剛性支出標準分別是單身人士的倍和倍。家庭中有需要照護的老人或殘疾人，則其剛性支出比健康成員家庭要大得多。有在校學(xué)生的家庭，其教育需求和營養(yǎng)需求比一般家庭多。故有必要對“三無人員”、困境兒童、重病人、學(xué)齡兒童、老年人等家庭成員提高低保標準，按照上浮一定比例后的低保標準給予救助。

三、救助政策主體與客體匹配

救助政策主體與客體匹配是指，政策在精確瞄準需要救助的貧困群體的基礎(chǔ)上，發(fā)揮政府部門的主導(dǎo)作用，吸收和指引社會組織、慈善基金會、工會、志愿者甚至市場部門針對貧困弱勢群體的需要提供量身定制的救助。

當(dāng)前，我國最低生活保障制度中，救助主體基本上局限于政府部門及其領(lǐng)導(dǎo)下的村委會和居委會，社會力量發(fā)揮作用的空間有限。社會力量是社會救助有效的補充力量，其補充作用一方面表現(xiàn)在可以覆蓋政府救助標準以外的邊緣人群，另一方面為貧困群體提供與其需求相適應(yīng)的政府救助制度外的救助內(nèi)容，如通過政府購買服務(wù)的形式為殘疾、重病和老年貧困群體提供服務(wù)；對特殊人群提供心理輔導(dǎo)服務(wù)；為困境兒童提供監(jiān)護服務(wù)。

要提高政策主體與客體匹配度，需要建立有效的救助服務(wù)供需匹配機制。首先，要借助大數(shù)據(jù)，以身份證號碼為依據(jù)，建立低保人群、低收入人群、非低收入的特殊困難人群數(shù)據(jù)庫，供各個救助主體查詢。其次，定期公布各種社會力量救助供給的內(nèi)容、數(shù)量和形式，供被救助對象選擇。再次，建立長效匹配機制，通過信息管理系統(tǒng)進行救助供需匹配。

四、救助內(nèi)容與家庭需求匹配

對貧困家庭的救助，應(yīng)改變當(dāng)前我國基本為現(xiàn)金形式的救助內(nèi)容和方式，以其他救助內(nèi)容和方式對家庭提供相匹配的救助。在救助形式方面，可以采用現(xiàn)金給付、實物發(fā)放、服務(wù)供給、代金券或稅收減免等?；镜木戎绞綖楝F(xiàn)金給付，針對其他需求可以給予其他救助方式。例如，針對營養(yǎng)需求可發(fā)放米、面、油和牛奶等實物；針對教育需求，可發(fā)放教育券；對于住房需求，可以采用實物配租和租金補貼方式；對殘疾人、重病病人和有照護需求的老年人的救助，可配給服務(wù)券；為激勵有勞動能力的“低保”人員就業(yè)，可以采用稅收減免方式。

要確保救助內(nèi)容與家庭需求匹配，首先要精準確定家庭的貧困原因，運用修正的多維貧困指數(shù)來衡量家庭貧困內(nèi)容和需要的救助。多維貧困指數(shù)是指，改變當(dāng)前僅僅從收入視角來衡量貧困的單一貧困維度，從家庭運行的各個方面來建立貧困衡量指標體系，包括健康、教育、生活標準、就業(yè)四個維度和十三個指標，健康維度中包含家庭中兒童的營養(yǎng)狀況、家庭成員的醫(yī)療狀況、身體健康程度；教育維度中包括家庭成員受教育年限、兒童入學(xué)率等指標；生活標準則包括衣服、食品、住房、交通通訊等指標；就業(yè)指標主要包括就業(yè)能力、接受培訓(xùn)和就業(yè)推薦、就業(yè)津貼等指標，運用層次分析法和專家打分法建立多維貧困指標體系，針對多維貧困指標體系進行精準的救助。

五、救助效果與國家戰(zhàn)略匹配

精準扶貧政策的提出，與我國“到2020年實現(xiàn)小康社會”的國家戰(zhàn)略相符合。因此，低保制度對貧困群體的救助效果，要實現(xiàn)國家戰(zhàn)略的要求。低保制度的救助效果體現(xiàn)在三個方面，一是低保實際標準增長情況要與GDP等宏觀經(jīng)濟指標以及物價指數(shù)等掛鉤，確保低保實際標準與經(jīng)濟實現(xiàn)同步增長，使人民群眾共享經(jīng)濟社會發(fā)展成果；二是低收入群體收入增長率應(yīng)高于高收入群體的收入增長率。只有讓低收入群體收入保持相對較高的增長率，才能縮小貧富差距，逐步實現(xiàn)城鄉(xiāng)收入、階層收入均等化目標；三是低保標準要實現(xiàn)對家庭食品、日用品、交通、通訊等剛性支出的保障力度。從我國目前來看，許多地區(qū)的低保標準僅僅能夠“保障食品支出”，由于貧困家庭仍有其他各方面的剛性支出，得到低保制度保障后，仍未脫離貧困，使低保制度“精準脫貧”效果打折扣。因此，要實現(xiàn)真正的“精準脫貧”，有必要建立高于貧困線的低保標準，使得到低保制度保障的人群切實脫離絕對貧困，生活水平達到當(dāng)前世界銀行推薦的國際貧困線日均消費1.90美元之上。

（作者系華東師范大學(xué)公共管理學(xué)院副教授）