吳紀(jì)樹

（中共重慶市委黨校萬州分校，重慶萬州404000）

破解我國基層政府治理困境的對(duì)策思考

吳紀(jì)樹

（中共重慶市委黨校萬州分校，重慶萬州404000）

隨著我國改革開放的深入，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)帶來經(jīng)濟(jì)繁榮發(fā)展的同時(shí)，也帶來了社會(huì)利益分配格局和人們的思想觀念發(fā)生重大改變，貧富差距逐漸拉大，社會(huì)矛盾糾紛頻發(fā)，公共突發(fā)事件不斷等問題。而一些基層政府治理過程中因?yàn)檫`法行政、應(yīng)對(duì)不當(dāng)，極大地影響矛盾糾紛的妥善化解和突發(fā)事件的有效應(yīng)對(duì)，甚至形成低效或“失靈”的“路徑依賴”。因此，暢通行政爭(zhēng)議多元化解決渠道，完善公共危機(jī)管理體系，提升公務(wù)員人員運(yùn)用法治思維和法治方式的能力是當(dāng)前基層政府突破治理困境的有效舉措。

基層政府；治理困境；政府治理；依法治理

伴隨著改革開放的進(jìn)程，我國計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的均衡發(fā)展戰(zhàn)略被打破，取而代之的是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的非均衡發(fā)展戰(zhàn)略。由此帶來的結(jié)果是激發(fā)了市場(chǎng)活力、促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)的崛起繁榮，但與此同時(shí)也導(dǎo)致社會(huì)的利益分配格局和人們的思想觀念發(fā)生重大改變，貧富差距逐漸拉大，社會(huì)矛盾糾紛頻發(fā)，公共突發(fā)事件不斷。一方面，隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、信息化建設(shè)步伐的加快，生產(chǎn)安全、交通安全、環(huán)境安全以及信息安全問題劇增。另一方面，隨著全球氣候變化加劇，以及人類活動(dòng)的頻繁，因自然因素引發(fā)的各種災(zāi)害不斷發(fā)生。而一些基層政府因?yàn)檫`法行政、應(yīng)對(duì)不當(dāng)，進(jìn)而影響化解矛盾糾紛和應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的績(jī)效，甚至形成低效或“失靈”的“路徑依賴”，如基于傳統(tǒng)人治理念的治理經(jīng)常使得政府陷入“進(jìn)退維谷”的境地，基于一貫的官僚體制的治理往往形成“有組織的不負(fù)責(zé)任”的局面，基于“家長式全能”的管理模式極易讓政府陷入“心有余力不足”的尷尬。為了徹底從源頭上解決上述困境，必須在治理目標(biāo)上，實(shí)現(xiàn)從“利益失衡”到“利益共享”的轉(zhuǎn)變，在治理格局上實(shí)現(xiàn)從“政府統(tǒng)治”到“政府治理”的轉(zhuǎn)變，在治理理念上實(shí)現(xiàn)從“人治之治”到“法治之治”的轉(zhuǎn)變，在治理路徑上實(shí)現(xiàn)從“隨意性”到“制度化”的轉(zhuǎn)變，在治理手段上實(shí)現(xiàn)從“單一的行政控制”到“多元的治理方式”轉(zhuǎn)變。

一、暢通行政爭(zhēng)議多元化解決渠道，構(gòu)建社會(huì)矛盾同步化解機(jī)制

一是轉(zhuǎn)變行政機(jī)關(guān)及其工作人員解決行政爭(zhēng)議的法治觀念。解決過去漠視法律規(guī)定的行政程序處理違法事件（甚至放任違法行為），出現(xiàn)行政爭(zhēng)議后推諉責(zé)任的問題；對(duì)于不依照法律規(guī)定解決行政爭(zhēng)議的要嚴(yán)格追責(zé)，要嚴(yán)格落實(shí)被訴行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭規(guī)定，強(qiáng)化行政機(jī)關(guān)對(duì)行政訴訟的重視。

二是建立健全行政爭(zhēng)議多元化解決的制度體系。要建立健全一整套包括行政訴訟、行政裁決、行政復(fù)議、協(xié)商、調(diào)解、仲裁等在內(nèi)的制度體系，完善爭(zhēng)議解決的渠道、程序以及行政機(jī)關(guān)的職責(zé)范圍。根據(jù)爭(zhēng)議的不同需求有針對(duì)性的選取解決方式，充分發(fā)揮各個(gè)爭(zhēng)議解決方式的優(yōu)勢(shì)。

三是注重在行政程序和初始階段解決爭(zhēng)議。行政機(jī)關(guān)應(yīng)該在行政爭(zhēng)議產(chǎn)生之處及時(shí)介入，先行通過便捷、高效的行政程序加以解決，針對(duì)這個(gè)階段不能得到解決的行政爭(zhēng)議要充分發(fā)揮行政復(fù)議在爭(zhēng)議解決中的重要作用，盡可能的避免矛盾激化升級(jí)到通過司法程序或者信訪方式來解決。

四是鞏固權(quán)利救濟(jì)的最后一道防線。要嚴(yán)格行政訴訟法關(guān)于調(diào)解、一并解決民事爭(zhēng)議、簡(jiǎn)易程序、變更判決等規(guī)定，通過多種方式在行政訴訟階段有效解決行政爭(zhēng)議。但是今后我國可以探索建立“庭前多元解決機(jī)制”，即人民法院對(duì)于已經(jīng)登記立案的行政爭(zhēng)議案件，可以先行移送速裁和多元化解決部門。

五是推進(jìn)涉法涉訴信訪法治化建設(shè)。十八屆四中全會(huì)《決定》強(qiáng)調(diào)：“把信訪納入法治化軌道，保障合理合法訴求依照法律規(guī)定和程序就能得到合理合法的結(jié)果。”要堅(jiān)決防止行政復(fù)議、行政訴訟程序“無限循環(huán)”的問題，必須嚴(yán)格按照修改的行政訴訟法規(guī)定，對(duì)那些裁判無誤的案件及時(shí)啟動(dòng)依法終結(jié)程序。

二、完善公共危機(jī)管理體系，增強(qiáng)依法防控和依法處置的能力

一是建立健全基層政府公共危機(jī)管理的機(jī)制保障，這主要包括：采用多種方式強(qiáng)化政府和公眾的公共危機(jī)意識(shí)，掌握正確的應(yīng)對(duì)技能，明確每個(gè)人在危機(jī)管理中的職責(zé)；完善基層政府有效的公共危機(jī)預(yù)警機(jī)制，設(shè)立危機(jī)信息的監(jiān)測(cè)平臺(tái)，暢通危機(jī)信息的傳送通道，提升危機(jī)信息的分析能力；加大應(yīng)對(duì)公共危機(jī)的財(cái)政投入，為公共危機(jī)的及時(shí)化解提供強(qiáng)大的資金保障。

二是完善公共危機(jī)管理的制度依據(jù)。在公共危機(jī)管理上位法律規(guī)定的前提下，基層政府可以制定更具操作性的法律規(guī)范性文件，為公共危機(jī)的處理提供制度支持。

三是完善的公共危機(jī)時(shí)期信息公開的法律制度，要加緊補(bǔ)充、完善、細(xì)化現(xiàn)有突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法中關(guān)于信息公開的相關(guān)內(nèi)容，為突發(fā)事件應(yīng)對(duì)中政府信息公開的具體操作提供法律依據(jù)。四是明確政府以及官員責(zé)任，量化應(yīng)對(duì)公共危機(jī)的考核指標(biāo)，將其納入政府績(jī)效評(píng)估體系之中，同時(shí)規(guī)范應(yīng)對(duì)公共危機(jī)的官員問責(zé)制度，做到“有責(zé)必究”。

三、強(qiáng)化公務(wù)人員法治思維，提升依法化解矛盾和管理公共危機(jī)的能力

一是各級(jí)政府要制定公務(wù)人員矛盾糾紛化解能力和公共危機(jī)管理能力培訓(xùn)的規(guī)劃綱要，分別確定近期、中期和遠(yuǎn)期培訓(xùn)重點(diǎn)和能力建設(shè)目標(biāo)，以及實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的政策性措施。

二是要建立完善相應(yīng)的培訓(xùn)體系，包括依托當(dāng)?shù)攸h校、行政學(xué)院，以及行業(yè)學(xué)校開展矛盾糾紛化解和公共危機(jī)管理的法治理論和實(shí)踐培訓(xùn)體系，行業(yè)專家開展的現(xiàn)場(chǎng)指導(dǎo)培訓(xùn)，以及本部門、本單位根據(jù)年度工作安全和應(yīng)急預(yù)案的規(guī)定，在相關(guān)行業(yè)部門指導(dǎo)下開展的現(xiàn)場(chǎng)培訓(xùn)。

三是結(jié)合常態(tài)化的法制教育，對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部、專門人員開展系統(tǒng)性法治理論和法律知識(shí)的學(xué)習(xí)，加強(qiáng)規(guī)范化、法定化的情景訓(xùn)練和危機(jī)應(yīng)對(duì)演習(xí)，在實(shí)際鍛煉中培養(yǎng)公共危機(jī)管理法治思維和法治能力的，逐步掌握運(yùn)用法治思維和法治方式統(tǒng)籌公共危機(jī)管理的技術(shù)和方法。

四是加強(qiáng)對(duì)國內(nèi)外公共危機(jī)經(jīng)典案例的宣傳、學(xué)習(xí)和研究，在汲取他人的教訓(xùn)和學(xué)習(xí)他人的經(jīng)驗(yàn)中，逐步提升相應(yīng)的能力。

五是開展對(duì)本地公共危機(jī)管理的理論和實(shí)踐研究，深化現(xiàn)狀分析和發(fā)展趨勢(shì)預(yù)判，以前瞻性研究成果助推公務(wù)人員公共危機(jī)管理能力的全面提升。

［1］劉中起,風(fēng)笑天.走向多元治理化解:新形勢(shì)下社會(huì)矛盾化解機(jī)制的新探索［J］.福建論壇（人文社會(huì)科學(xué)版），2010（1）.

［2］武文莉.我國基層政府公共危機(jī)管理的困境與對(duì)策［J］.行政與法，2008（8）.

［3］華學(xué)成.公共危機(jī)管理法治化問題探究［J］.學(xué)海,2009（6）.

［4］陳金釗.對(duì)“法治思維和法治方式”的詮釋［J］.國家檢察官學(xué)院學(xué)報(bào)，2013（2）.

（責(zé)編：李園）

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1008-8431（2016）05-0047-02

2016-09-10

吳紀(jì)樹（1987-），男，中共重慶市委黨校萬州分校講師。