王 磊

(北京大學(xué)法學(xué)院，北京 100871)

?

香港政治體制應(yīng)當(dāng)表述為“行政長(zhǎng)官制”

王 磊

(北京大學(xué)法學(xué)院，北京 100871)

香港政治體制應(yīng)如何表述，學(xué)界有行政主導(dǎo)、行政長(zhǎng)官主導(dǎo)、行政長(zhǎng)官負(fù)責(zé)制、三權(quán)分立、立法主導(dǎo)、司法主導(dǎo)、行政長(zhǎng)官制等七種觀點(diǎn)。香港政治體制應(yīng)當(dāng)表述為“行政長(zhǎng)官制”?！靶姓L(zhǎng)官制”符合憲法學(xué)關(guān)于政治體制的表達(dá)習(xí)慣，具有科學(xué)性、合理性，能夠準(zhǔn)確、嚴(yán)謹(jǐn)?shù)胤从诚愀厶貐^(qū)各種權(quán)力之間的關(guān)系?！靶姓L(zhǎng)官制”吸收了“總統(tǒng)制”、“議會(huì)內(nèi)閣制”、“總督制”的一些特點(diǎn)，也與市長(zhǎng)—議會(huì)制有相似性，但又不同于這些政治體制。“行政長(zhǎng)官制”與“三權(quán)分立”不是一個(gè)層面的范疇。由于中西方憲法學(xué)在政治體制語(yǔ)境上存在差異，容易形成政治體制與“三權(quán)分立”之間關(guān)系的不同觀點(diǎn)。“行政長(zhǎng)官制”實(shí)際上是一種“弱行政長(zhǎng)官制”?！靶姓L(zhǎng)官制”是“一國(guó)兩制”背景下具有中國(guó)特色的一種地方政治體制。

政治體制；行政長(zhǎng)官制；香港基本法；行政主導(dǎo)

一、關(guān)于香港政治體制應(yīng)如何表述的不同觀點(diǎn)

關(guān)于我國(guó)香港地區(qū)政治體制的表述，學(xué)界大致有以下七種觀點(diǎn)，即行政主導(dǎo)(或行政主導(dǎo)制)、行政長(zhǎng)官主導(dǎo)、行政長(zhǎng)官負(fù)責(zé)制、三權(quán)分立、立法主導(dǎo)、司法主導(dǎo)、行政長(zhǎng)官制。其中，行政主導(dǎo)或行政主導(dǎo)制的觀點(diǎn)影響最為廣泛。該觀點(diǎn)認(rèn)為，從香港基本法的有關(guān)規(guī)定來(lái)看，香港政治體制是一種行政主導(dǎo)的體制。*參見(jiàn)王叔文主編：《香港特別行政區(qū)基本法導(dǎo)論》(修訂本)，中共中央黨校出版社1997年第2版，第207頁(yè)。也有觀點(diǎn)認(rèn)為行政主導(dǎo)實(shí)際上就是行政長(zhǎng)官主導(dǎo)，認(rèn)為“行政主導(dǎo)一言以蔽之就是行政長(zhǎng)官主導(dǎo)”。*參見(jiàn)宋小莊：《香港特區(qū)行政主導(dǎo)體制的特點(diǎn)》，《港澳研究》2014年秋季號(hào)。還有人認(rèn)為，行政長(zhǎng)官負(fù)責(zé)制是從香港的實(shí)際出發(fā)，符合香港的具體情況的適宜的政治體制。*參見(jiàn)許崇德：《略論香港特別行政區(qū)的政治制度》，《中國(guó)人民大學(xué)學(xué)報(bào)》1997年第6期。在《中華人民共和國(guó)香港特別行政區(qū)基本法》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)：香港基本法)的起草過(guò)程中，有起草委員認(rèn)為，香港的政治體制應(yīng)原則上采用“三權(quán)分立”的模式；*參見(jiàn)全國(guó)人大常委會(huì)香港基本法委員會(huì)辦公室編：《中華人民共和國(guó)香港特別行政區(qū)基本法起草委員會(huì)文件匯編》，中國(guó)民主法制出版社2011年版，第61頁(yè)。也有起草委員主張立法主導(dǎo)；*參見(jiàn)上注，全國(guó)人大常委會(huì)香港基本法委員會(huì)辦公室編書(shū)，第61頁(yè)。還有人認(rèn)為香港政治體制實(shí)際上是司法主導(dǎo)或司法霸權(quán)。另有學(xué)者提出了行政長(zhǎng)官制，認(rèn)為：“從香港的現(xiàn)有政治結(jié)構(gòu)看，其最主要的機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)加以改變，港督制改為行政長(zhǎng)官制，立法局、行政局也應(yīng)在不同程度上加以改變。”*肖蔚云：《論香港特別行政區(qū)基本法規(guī)定的政治體制》，《法律科學(xué)》1989年第1期。

若要厘清香港政治體制問(wèn)題上的爭(zhēng)議，就必須先認(rèn)識(shí)清楚“政治體制”這一概念的確切含義。所謂政治體制應(yīng)當(dāng)是一個(gè)國(guó)家或地方的政權(quán)組織形式，即一個(gè)國(guó)家或地方的權(quán)力是如何組織起來(lái)的。政治體制有時(shí)也簡(jiǎn)稱(chēng)“政體”。經(jīng)典政治學(xué)家大多有關(guān)于政治體制方面的論述。柏拉圖把政體分為四種，即斯巴達(dá)和克里特政制、寡頭政制、民主政制、僭主政制。*參見(jiàn)[古希臘]柏拉圖：《理想國(guó)》，郭斌和、張竹明譯，商務(wù)印書(shū)館1986年版，第316頁(yè)。亞里士多德把政體分為正宗政體和變態(tài)政體，正宗政體又分為君主政體、貴族政體、共和政體；變態(tài)政體又分為僭主政體、寡頭政體、平民政體。*參見(jiàn)[古希臘]亞里士多德：《政治學(xué)》，吳壽彭譯，商務(wù)印書(shū)館1965年版，第132-134頁(yè)。孟德斯鳩把政體分為三種，即共和政體、君主政體、專(zhuān)制政體。*參見(jiàn)[法]孟德斯鳩：《論法的精神》，張雁深譯，商務(wù)印書(shū)館1961年版，第7-8頁(yè)。孟德斯鳩認(rèn)為：“共和政體是全體人民或僅僅一部分人民握有最高權(quán)力的政體；君主政體是由單獨(dú)一個(gè)人執(zhí)政，不過(guò)遵照固定的和確立了的法律；專(zhuān)制政體是既無(wú)法律又無(wú)規(guī)章，由單獨(dú)一個(gè)人按照一己的意志與反復(fù)無(wú)常的性情領(lǐng)導(dǎo)一切?！边吳甙颜w分為君主政體、貴族政體和民主政體三類(lèi)。*參見(jiàn)[英]邊沁：《政府片論》，沈叔平等譯，商務(wù)印書(shū)館，1995年版，第168頁(yè)、第169頁(yè)、第170頁(yè)、第172頁(yè)。洛克把政體分為民主政體、寡頭政體和君主政體。*參見(jiàn)[英]洛克：《政府論》(下篇)，葉啟芳、瞿菊農(nóng)譯，商務(wù)印書(shū)館1964年版，第80頁(yè)。阿奎那把政治制度分為不義的政治和正義統(tǒng)治，不義的政治包括暴君、寡頭政治或少數(shù)人的統(tǒng)治、暴民統(tǒng)治；正義統(tǒng)治包括平民政治、貴族政治、君主制，并認(rèn)為君主制是最好的政體。*參見(jiàn)[意]阿奎那：《阿奎那政治著作選》，馬清槐譯，商務(wù)印書(shū)館1963年版，第46-48頁(yè)。盧梭把政體分為民主制政體、貴族制政體、國(guó)君制政體和混合制政體。*參見(jiàn)[法]盧梭：《社會(huì)契約論》，何兆武譯，商務(wù)印書(shū)館1980年版，第85-103頁(yè)。他們的這些分類(lèi)較為古典、宏觀，政治性較強(qiáng)，主要都是以統(tǒng)治者人數(shù)、統(tǒng)治者財(cái)富狀況等為標(biāo)準(zhǔn)來(lái)進(jìn)行劃分的。

當(dāng)代憲法學(xué)家一般把政治體制分為議會(huì)內(nèi)閣制、總統(tǒng)制(包括半總統(tǒng)制)、委員會(huì)制等幾種主要形式。*參見(jiàn)王世杰、錢(qián)端升：《比較憲法》，中國(guó)政法大學(xué)出版社2004年版，第243頁(yè)。王世杰、錢(qián)端升把“委員會(huì)制”稱(chēng)為“合議制”，把“議會(huì)內(nèi)閣制”稱(chēng)為“責(zé)任內(nèi)閣制”。近現(xiàn)代的這種分類(lèi)較為微觀，技術(shù)性更強(qiáng)，主要側(cè)重于以立法與行政之間的權(quán)力關(guān)系為標(biāo)準(zhǔn)來(lái)進(jìn)行分類(lèi)，這種分類(lèi)比經(jīng)典政治學(xué)家有關(guān)政治體制的分類(lèi)應(yīng)用更為廣泛。筆者于本文中有關(guān)香港政治體制方面的分析也主要是借助當(dāng)代憲法學(xué)家有關(guān)政治體制的分類(lèi)來(lái)進(jìn)行的。

筆者認(rèn)為，行政主導(dǎo)制不宜作為描述香港政治體制的名稱(chēng)。行政主導(dǎo)制反映了行政在香港特區(qū)政權(quán)中的主導(dǎo)作用，反映了權(quán)力體系的特征，但將這一特征作為政治體制的名稱(chēng)并不符合憲法學(xué)關(guān)于政治體制的表述習(xí)慣，因?yàn)樗鼪](méi)有在名稱(chēng)上出現(xiàn)機(jī)關(guān)的名稱(chēng)。我國(guó)雖實(shí)行不同于其他國(guó)家的人民代表大會(huì)制，但在政治體制的名稱(chēng)上還是比較科學(xué)的，即以人民代表大會(huì)這個(gè)機(jī)關(guān)名稱(chēng)為基礎(chǔ)將政治體制稱(chēng)為“人民代表大會(huì)制”。盡管我國(guó)的人大在國(guó)家機(jī)關(guān)體系中居于主導(dǎo)地位，但我國(guó)學(xué)者并未因此將其稱(chēng)為“立法主導(dǎo)制”。另外，香港“建制派”認(rèn)為行政主導(dǎo)是香港基本法的立法原意，“反對(duì)派”的主流并不認(rèn)同香港基本法所具體體現(xiàn)的香港政制的行政主導(dǎo)原則和精神。*參見(jiàn)張宏任：《香港發(fā)展前景與政爭(zhēng)困境》，和平圖書(shū)有限公司(香港)2011年版，第38-39頁(yè)。那么，我國(guó)學(xué)者就應(yīng)該思考，能否確定一個(gè)更為科學(xué)合理的政治體制的名稱(chēng)而讓“反對(duì)派”不得不接受香港基本法的立法原意。

同樣，“行政長(zhǎng)官主導(dǎo)制”也不符合憲法學(xué)有關(guān)政治體制具體分類(lèi)上的習(xí)慣。正如行政主導(dǎo)制一樣，行政長(zhǎng)官主導(dǎo)確實(shí)是香港政治體制的特征，但特征不一定要直接出現(xiàn)在政治體制的名稱(chēng)之中。例如，人民代表大會(huì)在國(guó)家機(jī)關(guān)體系中起主導(dǎo)作用，但人民代表大會(huì)制在名稱(chēng)上并沒(méi)有出現(xiàn)“主導(dǎo)”字樣?？偨y(tǒng)制顯然也是意在顯示總統(tǒng)在三權(quán)中起主導(dǎo)作用，但總統(tǒng)制在名稱(chēng)上并不直接出現(xiàn)“主導(dǎo)”字樣。也就是說(shuō)，總統(tǒng)制沒(méi)有必要表述為總統(tǒng)主導(dǎo)制。人們一看到總統(tǒng)制的稱(chēng)謂就知道總統(tǒng)是起主導(dǎo)作用的?！靶姓L(zhǎng)官主導(dǎo)制”的不足之處在于直接將特征表述在名稱(chēng)中。

“行政長(zhǎng)官負(fù)責(zé)制”也不是政治體制的表述方式，它只是一種責(zé)任制，而不是一種政治體制。例如，我國(guó)的政治體制是人民代表大會(huì)制，但憲法規(guī)定國(guó)務(wù)院實(shí)行總理負(fù)責(zé)制，在地方上也實(shí)行人民代表大會(huì)制，同時(shí)憲法也分別規(guī)定各級(jí)政府實(shí)行省長(zhǎng)負(fù)責(zé)制、市長(zhǎng)負(fù)責(zé)制、縣長(zhǎng)負(fù)責(zé)制、鎮(zhèn)長(zhǎng)負(fù)責(zé)制、鄉(xiāng)長(zhǎng)負(fù)責(zé)制。不能因此就說(shuō)我國(guó)的政治體制是行政首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制，而必須仍然稱(chēng)其為人民代表大會(huì)制。

“三權(quán)分立”亦不是一種政治體制的規(guī)范表達(dá)方式，嚴(yán)格意義上的政治體制沒(méi)有三權(quán)分立這一類(lèi)別，因?yàn)樽h會(huì)內(nèi)閣制、總統(tǒng)制、委員會(huì)制都可能是三權(quán)分立的，當(dāng)然，其三權(quán)分立的程度和具體表現(xiàn)形式可能會(huì)有所不同。

“立法主導(dǎo)”顯然既不符合香港基本法的規(guī)定，也不符合香港基本法的實(shí)際實(shí)施情況。立法主導(dǎo)應(yīng)當(dāng)較為符合那些實(shí)行類(lèi)似議會(huì)內(nèi)閣制的地方，在這樣的一種政治體制下，由在議會(huì)選舉中獲勝的政黨組織政府，執(zhí)政黨的領(lǐng)袖自然成為政府的首相或總理。英國(guó)的議會(huì)內(nèi)閣制奉行議會(huì)至上(parliamentary supremacy)，即使如此，英國(guó)也沒(méi)有把它的政治體制稱(chēng)為立法主導(dǎo)。更何況香港的立法會(huì)議員和行政長(zhǎng)官是分開(kāi)選舉的，立法會(huì)的權(quán)力也無(wú)法與議會(huì)內(nèi)閣制國(guó)家的議會(huì)的權(quán)力相比。當(dāng)然，主張“立法主導(dǎo)”的觀點(diǎn)某種程度上是從應(yīng)然的角度出發(fā)的，即認(rèn)為香港基本法第64條規(guī)定特區(qū)政府必須遵守法律，對(duì)特區(qū)立法會(huì)負(fù)責(zé)，因而其政治體制應(yīng)當(dāng)是立法主導(dǎo)。*在香港基本法起草過(guò)程中就有“行政主導(dǎo)”和“立法主導(dǎo)”兩種不同觀點(diǎn)。參見(jiàn)前注①，王叔文主編書(shū)，第207頁(yè)。的確，當(dāng)行政長(zhǎng)官扮演特區(qū)政府的首長(zhǎng)這一角色時(shí)，行政長(zhǎng)官要對(duì)立法會(huì)負(fù)責(zé)，立法會(huì)是立法機(jī)關(guān)、民意代表機(jī)關(guān)，但行政長(zhǎng)官還對(duì)整個(gè)特區(qū)負(fù)責(zé)、對(duì)中央負(fù)責(zé)。行政長(zhǎng)官對(duì)立法會(huì)負(fù)責(zé)只是行政長(zhǎng)官所要擔(dān)負(fù)的一個(gè)方面的責(zé)任，并不是全部責(zé)任。另外，也有主張立法主導(dǎo)觀點(diǎn)的學(xué)者強(qiáng)調(diào)從香港的實(shí)際管治效果來(lái)看待香港的政治體制，認(rèn)為立法會(huì)的“拉布”等一系列措施實(shí)際上反映了立法會(huì)的主導(dǎo)，而不是行政主導(dǎo)。筆者認(rèn)為這種觀點(diǎn)值得商榷。盡管立法會(huì)對(duì)行政長(zhǎng)官的施政有影響甚至阻礙，但立法會(huì)畢竟是消極的、被動(dòng)的，沒(méi)有從根本上動(dòng)搖行政長(zhǎng)官的主導(dǎo)地位。

“司法主導(dǎo)”其實(shí)也不符合香港基本法的規(guī)定，香港法院在性質(zhì)上是司法機(jī)關(guān)，它享有獨(dú)立的司法權(quán)和終審權(quán)，但它只能在個(gè)案中行使權(quán)力。主張司法主導(dǎo)觀點(diǎn)的人往往并不認(rèn)同司法主導(dǎo)，而是反對(duì)司法主導(dǎo)，他們認(rèn)為回歸后香港法院的司法審查權(quán)過(guò)多地侵入了行政權(quán)的范圍，甚至成為一種司法霸權(quán)，從而引起人們產(chǎn)生香港政治體制到底是行政主導(dǎo)還是司法主導(dǎo)的疑問(wèn)。司法主導(dǎo)的觀點(diǎn)是那些不認(rèn)同司法主導(dǎo)的人士對(duì)這種政治體制現(xiàn)狀表現(xiàn)出的一種不滿。他們認(rèn)為香港基本法沒(méi)有規(guī)定法院享有司法審查權(quán)，法院通過(guò)行使司法審查權(quán)而擴(kuò)張了自己的權(quán)力。這部分人士往往是“建制派”人士，是維護(hù)香港基本法權(quán)威的堅(jiān)定力量。其實(shí)，司法審查是為了維護(hù)香港基本法的法律地位而必須賦予法院的一種權(quán)力，法院只是審查行政或立法的行為是否合法，而并沒(méi)有代替行政決策或代替立法會(huì)制定法律。司法審查幾乎是世界各國(guó)公認(rèn)的法院應(yīng)當(dāng)享有的權(quán)力，如果真的將香港法院司法審查權(quán)予以取消，將會(huì)對(duì)香港的法治產(chǎn)生消極影響。

二、為什么香港的政治體制是“行政長(zhǎng)官制”

筆者認(rèn)為，“行政長(zhǎng)官制”這一表述比較符合憲法學(xué)的習(xí)慣。香港的政治體制實(shí)際上是一個(gè)地方的政治體制，但又有其特殊性，因?yàn)樗且粋€(gè)實(shí)行高度自治的地方。地方的政治體制的模式相對(duì)于國(guó)家層面上的分類(lèi)而言，沒(méi)有國(guó)家層面上的分類(lèi)那么成熟，這種不成熟性主要表現(xiàn)在對(duì)地方政體的稱(chēng)呼上極其復(fù)雜多樣，也沒(méi)有公認(rèn)的分類(lèi)標(biāo)準(zhǔn)。例如，有的美國(guó)學(xué)者形容美國(guó)地方政府體制猶如一個(gè)“百納被”(crazy-quilt)；*參見(jiàn)[美]文森特·奧斯特羅姆、羅伯特·比什、埃莉諾·奧斯特羅姆：《美國(guó)地方政府》，井敏、陳幽泓譯，北京大學(xué)出版社2004年版，第2頁(yè)。有的英國(guó)學(xué)者認(rèn)為英國(guó)地方政府表面上看很簡(jiǎn)單，完全由選舉產(chǎn)生，但實(shí)際上“地方的行政管理特別混亂”。*[英]約翰·格林伍德、戴維·威爾遜：《英國(guó)行政管理》，汪淑鈞譯，商務(wù)印書(shū)館1991年版，第121頁(yè)。一個(gè)國(guó)家之內(nèi)的地方政治體制尚且如此，世界范圍的地方政治體制豈不更像一床“百納被”？

這里不妨列舉一些國(guó)家的地方政治體制的名稱(chēng)。在美國(guó)，地方政治體制有市長(zhǎng)—議會(huì)制、委員會(huì)制、市長(zhǎng)經(jīng)理制，*參見(jiàn)[美]查爾斯·A·比爾德：《美國(guó)政府與政治》(上冊(cè))，商務(wù)印書(shū)館1987年版，第845-850頁(yè)。也有學(xué)者把這三種模式稱(chēng)為強(qiáng)市長(zhǎng)制(the Strong-Mayor Plan)、委員會(huì)制(the Commission Plan)、議會(huì)—經(jīng)理制(Council-Manager Plan)，并且認(rèn)為大城市通常采用強(qiáng)市長(zhǎng)制。*參見(jiàn)前注，文森特·奧斯特羅姆等書(shū)，第41-45頁(yè)。在德國(guó)，地方政治體制主要是議會(huì)/直選市長(zhǎng)制。*參見(jiàn)[德]赫爾穆特·沃爾曼：《德國(guó)地方政府》，陳偉、段德敏譯，萬(wàn)鵬飛校，北京大學(xué)出版社2005年版，第77頁(yè)。法國(guó)實(shí)行市鎮(zhèn)議會(huì)制，市鎮(zhèn)長(zhǎng)由市鎮(zhèn)議會(huì)在其成員中選舉產(chǎn)生，議會(huì)由直接普選產(chǎn)生，巴黎市也是如此。*參見(jiàn)潘曉娟：《法國(guó)行政體制》，中國(guó)法制出版社1997年版，第79頁(yè)、第84頁(yè)、第104頁(yè)、第105頁(yè)。英國(guó)的城市一般采取議會(huì)制，但大倫敦市有所改革，采取的是議會(huì)、市長(zhǎng)直選制。*參見(jiàn)[英]戴維·威爾遜、克里斯·蓋姆：《英國(guó)地方政府》，張勇、胡建奇、王慶兵、尹春吉、閉恩高譯，北京大學(xué)出版社2009年版，第86頁(yè)。印度的大城市采取市政自治議會(huì)模式，市政自治議會(huì)選舉市長(zhǎng)和副市長(zhǎng)，市長(zhǎng)和副市長(zhǎng)是榮譽(yù)職務(wù)，主持市政自治會(huì)議，沒(méi)有什么實(shí)權(quán)。*參見(jiàn)林良光主編：《印度政治制度研究》，北京大學(xué)出版社1995年版，第207-208頁(yè)。在丹麥和瑞典，地方政治體制都采用政務(wù)委員會(huì)制，在丹麥，市長(zhǎng)是政務(wù)委員會(huì)主席，在瑞典，由政務(wù)委員會(huì)任命執(zhí)行委員會(huì)，執(zhí)行委員會(huì)主席相當(dāng)于市長(zhǎng)。芬蘭采用市鎮(zhèn)議會(huì)制，議會(huì)任命執(zhí)行委員會(huì)，在委員會(huì)下面設(shè)有行政部門(mén)，行政部門(mén)由任命的行政長(zhǎng)官來(lái)領(lǐng)導(dǎo)。挪威采取市政委員會(huì)制，在市政委員會(huì)內(nèi)部成員中選出主席或市長(zhǎng)。*參見(jiàn)[丹麥]埃里克·阿爾貝克、[挪威]勞倫斯·羅斯、[瑞典]拉爾斯·斯特姆伯格、[芬蘭]克里斯特·斯塔爾伯格：《北歐地方政府：戰(zhàn)后發(fā)展趨勢(shì)與改革》，常志宵、張志強(qiáng)譯，北京大學(xué)出版社2005年版，第18頁(yè)、第80-81頁(yè)、第158頁(yè)、第225頁(yè)。

盡管地方政府的政治體制在名稱(chēng)上各不相同，但筆者還是嘗試將這些政治體制進(jìn)行一些歸納，即大致有四類(lèi)：市長(zhǎng)—議會(huì)制(或議會(huì)/直選市長(zhǎng)制或強(qiáng)市長(zhǎng)制)、議會(huì)制(法國(guó)、英國(guó)、芬蘭、印度)、委員會(huì)制(丹麥、瑞典、挪威)、市長(zhǎng)經(jīng)理制。前三類(lèi)與國(guó)家層面的政治體制相類(lèi)似，所不同的就是第四類(lèi)，國(guó)家政體中并沒(méi)有這一類(lèi)。大城市大多還是采取市長(zhǎng)—議會(huì)制或議會(huì)/直選市長(zhǎng)制或強(qiáng)市長(zhǎng)制(例如美國(guó)、德國(guó)以及大倫敦市)，這三種地方政府體制在名稱(chēng)上不同，在內(nèi)容上卻基本相同，可以看作同一種模式。香港基本法對(duì)于香港政治體制的設(shè)計(jì)也基本上屬于這個(gè)類(lèi)型，尤其是在行政長(zhǎng)官和立法會(huì)將來(lái)實(shí)現(xiàn)“雙普選”之后。從地方政治體制的角度來(lái)觀察香港政治體制也有利于擴(kuò)大研究者的視野，當(dāng)然筆者和大多數(shù)討論香港政治體制的研究者一樣，主要還是通過(guò)借鑒國(guó)家政治體制的模式進(jìn)行類(lèi)比和分析。

首先，從憲法學(xué)有關(guān)國(guó)家的政治體制的分類(lèi)來(lái)看，國(guó)外的總統(tǒng)制、議會(huì)內(nèi)閣制、委員會(huì)制，以及我國(guó)的人民代表大會(huì)制，在這些政治體制的名稱(chēng)上都有一個(gè)共同的特點(diǎn)，即都是以機(jī)關(guān)的名稱(chēng)來(lái)表述政治體制的，例如，“總統(tǒng)”、“議會(huì)內(nèi)閣”、“委員會(huì)”、“人民代表大會(huì)”這些機(jī)關(guān)名詞被分別用來(lái)表述相對(duì)應(yīng)的政治體制的名稱(chēng)。從香港回歸前的政治體制的名稱(chēng)看，它也是以機(jī)關(guān)的名字命名的：總督制就是以“總督”為關(guān)鍵詞而命名的?？梢哉f(shuō)，“行政長(zhǎng)官制”最能體現(xiàn)我國(guó)立法機(jī)關(guān)的原意，立法機(jī)關(guān)在制定香港基本法時(shí)就考慮到要“保持原有政治體制中行之有效的部分”，*參見(jiàn)姬鵬飛：《關(guān)于〈中華人民共和國(guó)香港特別行政區(qū)基本法(草案)〉及其有關(guān)文件的說(shuō)明》(1990年3月28日)，載《中華人民共和國(guó)香港特別行政區(qū)基本法》，法律出版社1997年版，第142頁(yè)。當(dāng)然，香港基本法也在民主的維度上改變了原來(lái)總督制的很多集權(quán)方面的內(nèi)容，例如，行政長(zhǎng)官由選舉或協(xié)商產(chǎn)生，立法機(jī)關(guān)不再像1997年之前的總督制時(shí)代那樣是總督的咨詢機(jī)構(gòu)，而是獨(dú)立于行政長(zhǎng)官的立法機(jī)關(guān)。

其次，從香港基本法的內(nèi)容上看，香港政治體制也應(yīng)當(dāng)表述為“行政長(zhǎng)官制”。第一，行政長(zhǎng)官既代表特別行政區(qū)，又代表特別行政區(qū)政府，具有較高的政治地位。在這一點(diǎn)上行政長(zhǎng)官有些類(lèi)似美國(guó)的總統(tǒng)，總統(tǒng)既代表美國(guó)，又代表美國(guó)政府。第二，從行政與立法的關(guān)系上看，行政長(zhǎng)官的權(quán)力應(yīng)當(dāng)比立法會(huì)的權(quán)力更突出一些。例如，雖然立法會(huì)享有立法權(quán)，但香港立法會(huì)議員根據(jù)香港基本法的規(guī)定并依照法定程序提出法律草案，凡不涉及公共開(kāi)支或政治體制或政府運(yùn)作者，可由立法會(huì)議員個(gè)別或聯(lián)名提出；凡涉及政府政策者，在提出前必須得到行政長(zhǎng)官的書(shū)面同意?？梢?jiàn)，議員的提案權(quán)和立法會(huì)的立法權(quán)是受到了行政權(quán)的極大制約的。第三，從中央和特區(qū)的關(guān)系上看，行政長(zhǎng)官對(duì)中央人民政府和香港特區(qū)負(fù)責(zé)，也就是說(shuō)，行政長(zhǎng)官是處理中央和特區(qū)關(guān)系的重要聯(lián)系人。第四，從行政長(zhǎng)官與行政機(jī)關(guān)的分工上看，行政長(zhǎng)官享有的都是決定權(quán)，而行政機(jī)關(guān)行使的幾乎都是具體的辦理、擬定、編制、制定等具體執(zhí)行層面的權(quán)力，也就是說(shuō)，在行政權(quán)方面，行政長(zhǎng)官享有絕對(duì)的權(quán)威，它不是特區(qū)行政機(jī)關(guān)。行政長(zhǎng)官制比行政主導(dǎo)能更加準(zhǔn)確地反映香港政治體制起主導(dǎo)作用的是行政長(zhǎng)官這一特點(diǎn)，而不是像行政主導(dǎo)那樣讓人產(chǎn)生疑惑：是行政長(zhǎng)官主導(dǎo)，還是行政機(jī)關(guān)主導(dǎo)，還是既包括行政長(zhǎng)官主導(dǎo)也包括行政機(jī)關(guān)主導(dǎo)的行政主導(dǎo)？當(dāng)然，行政主導(dǎo)作為一般的說(shuō)法也沒(méi)有什么問(wèn)題，但作為政治體制的表述就顯然不夠科學(xué)、不夠嚴(yán)謹(jǐn)了。

再次，從香港基本法的立法原意來(lái)看，香港政治體制也應(yīng)當(dāng)表述為“行政長(zhǎng)官制”。例如，據(jù)1986年11月8日香港基本法起草委員會(huì)的《政治體制專(zhuān)題小組的工作報(bào)告》記載，委員們認(rèn)為，行政長(zhǎng)官“應(yīng)有實(shí)權(quán)”。*同前注④，全國(guó)人大常委會(huì)香港基本法委員會(huì)辦公室編書(shū)，第62頁(yè)。姬鵬飛在1989年2月15日第七屆全國(guó)人大常委會(huì)第六次會(huì)議上做的“關(guān)于提請(qǐng)全國(guó)人大常委會(huì)審議《中華人民共和國(guó)香港特別行政區(qū)基本法(草案)》及有關(guān)文件的報(bào)告”中同樣指出：“為了保持行政效率，香港特別行政區(qū)行政長(zhǎng)官要有實(shí)權(quán)，同時(shí)，又應(yīng)受到監(jiān)督。”*同前注④，全國(guó)人大常委會(huì)香港基本法委員會(huì)辦公室編書(shū)，第8頁(yè)。

從香港基本法的立法原意，人們不難看出，起草者并沒(méi)有強(qiáng)調(diào)立法機(jī)關(guān)或者司法機(jī)關(guān)要有實(shí)權(quán)，而是強(qiáng)調(diào)行政長(zhǎng)官要有實(shí)權(quán)；也沒(méi)有強(qiáng)調(diào)政府或行政機(jī)關(guān)要有實(shí)權(quán)，而是強(qiáng)調(diào)行政長(zhǎng)官要有實(shí)權(quán)。所以，“行政長(zhǎng)官制”這一表述能夠很好地突出行政長(zhǎng)官的權(quán)威，并準(zhǔn)確反映香港基本法立法原意和香港政治體制的特征。

三、“行政長(zhǎng)官制”與“三權(quán)分立”的區(qū)別和聯(lián)系

“行政長(zhǎng)官制”是香港政治體制的最佳表述，雖然香港基本法的條文中并沒(méi)有出現(xiàn)這樣的字眼，但政治體制更多的是憲法學(xué)理論上的一個(gè)學(xué)術(shù)范疇，而不在憲法文本中出現(xiàn)，同時(shí)它對(duì)于在實(shí)踐中實(shí)施憲法也有促進(jìn)作用。如果人們?cè)谡误w制的理解和概括上不夠準(zhǔn)確，就可能影響一部憲法或憲制性法律中的相關(guān)內(nèi)容的有效實(shí)施。反之，如果對(duì)香港基本法有關(guān)政治體制的表述是科學(xué)合理的，就有利于促進(jìn)香港基本法相關(guān)內(nèi)容的有效實(shí)施，有利于在香港基本法實(shí)施中理順行政、立法的關(guān)系。

“行政長(zhǎng)官制”的具體內(nèi)容可以表述為：香港特區(qū)行政長(zhǎng)官是香港特區(qū)的首長(zhǎng)，代表香港特區(qū)，也是特區(qū)政府的首長(zhǎng)；行政長(zhǎng)官對(duì)中央人民政府和香港特區(qū)負(fù)責(zé)；香港特區(qū)享有行政管理權(quán)、立法權(quán)、獨(dú)立的司法權(quán)和終審權(quán)；行政機(jī)關(guān)和立法機(jī)關(guān)既互相制衡，又互相配合。

“行政長(zhǎng)官制”與“三權(quán)分立”的區(qū)別在于，香港特區(qū)的政治體制可以表述為“行政長(zhǎng)官制”，但不宜表述為“三權(quán)分立”，“三權(quán)分立”是某些政治體制下一個(gè)位階的概念，它們不在一個(gè)層面上。例如，美國(guó)就是這樣的典型例子，大多數(shù)學(xué)者認(rèn)為美國(guó)的政治體制屬于總統(tǒng)制，而不是“三權(quán)分立”，盡管美國(guó)憲法在具體內(nèi)容上規(guī)定了“三權(quán)分立”。其實(shí)，美國(guó)憲法上強(qiáng)調(diào)的是分權(quán)原則(separation of powers)，即政府權(quán)力應(yīng)當(dāng)是分立的，否則就會(huì)造成權(quán)力濫用、專(zhuān)制獨(dú)裁。分權(quán)原則(分工或分立原則)幾乎是世界各國(guó)公認(rèn)的一項(xiàng)原則，但對(duì)于國(guó)家權(quán)力是否應(yīng)該分成“三權(quán)”，人們卻有不同觀點(diǎn)。美國(guó)歷史上也有嚴(yán)厲批判“三權(quán)分立”的亨利·瓊斯·福特和弗蘭克·古德諾等人，他們認(rèn)為：“政府只有兩種職能：闡述和執(zhí)行公眾的意愿，即立法職能和行政職能，而司法僅僅是執(zhí)法機(jī)關(guān)的一個(gè)部門(mén)而已。”*同前注，查爾斯·A·比爾德書(shū)，第18頁(yè)。弗蘭克·古德諾在《政治與行政》這本書(shū)中專(zhuān)門(mén)闡述了國(guó)家的權(quán)力應(yīng)當(dāng)只有政治和行政兩種，司法也屬于行政的觀點(diǎn)。在實(shí)行人民代表大會(huì)制的我國(guó)，1982年憲法修改委員會(huì)認(rèn)為在由人民代表大會(huì)統(tǒng)一行使國(guó)家權(quán)力這個(gè)前提下，“對(duì)于國(guó)家的行政權(quán)、審判權(quán)、檢察權(quán)和武裝力量的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)，都有明確的劃分”；“國(guó)家機(jī)構(gòu)的這種合理分工，既可以避免權(quán)力過(guò)分集中，又可以使國(guó)家的各項(xiàng)工作有效地進(jìn)行”。*彭真：《關(guān)于中華人民共和國(guó)憲法修改草案的報(bào)告》，載肖蔚云、王禹、張翔編：《憲法學(xué)參考資料》(上冊(cè))，北京大學(xué)出版社2003年版，第101頁(yè)。彭真時(shí)任憲法修改委員會(huì)副主任委員。并且我國(guó)《憲法》還規(guī)定了公、檢、法三機(jī)關(guān)在辦理刑事案件過(guò)程中互相分工、互相配合、互相制約。

“行政長(zhǎng)官制”與“三權(quán)分立”的聯(lián)系在于“行政長(zhǎng)官制”在內(nèi)容上包括“三權(quán)分立”，“三權(quán)分立”是政治體制的具體內(nèi)容，但又不是香港政治體制的全部?jī)?nèi)容。“行政長(zhǎng)官制”與“三權(quán)分立”不是非此即彼的關(guān)系，也不是矛盾對(duì)立的關(guān)系，“三權(quán)制衡與香港的行政主導(dǎo)體制并沒(méi)有矛盾”，*梁美芬：《香港基本法》，法律出版社2015年版，第230頁(yè)。而更多的是政治體制中的形式與內(nèi)容的關(guān)系。

香港基本法確立了“三權(quán)分立”的原則。該法在第四章“政治體制”里規(guī)定了行政長(zhǎng)官、行政機(jī)關(guān)、立法機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)、區(qū)域組織、公務(wù)人員這樣幾個(gè)部分，表明立法者的原意是要采取“三權(quán)分立”的原則。該法第2條規(guī)定了香港特區(qū)享有行政管理權(quán)、立法權(quán)、獨(dú)立的司法權(quán)和終審權(quán)。該法第16條、第17條、第19條則分別規(guī)定了行政管理權(quán)、立法權(quán)、獨(dú)立的司法權(quán)和終審權(quán)。

關(guān)于“三權(quán)分立”的內(nèi)容，早在1984年12月19日的《中英聯(lián)合聲明》里規(guī)定的中國(guó)對(duì)香港的十二條基本方針政策中就有所體現(xiàn)，該聲明第3條規(guī)定：“香港特別行政區(qū)享有行政管理權(quán)、立法權(quán)、獨(dú)立的司法權(quán)和終審權(quán)?！?《中華人民共和國(guó)政府和大不列顛及北愛(ài)爾蘭聯(lián)合王國(guó)政府關(guān)于香港問(wèn)題的聯(lián)合聲明》(1984年12月19日)，載《中國(guó)人民共和國(guó)香港特別行政區(qū)基本法》，法律出版社1997年版，第149頁(yè)。

1986年11月8日的《政治體制專(zhuān)題小組的工作報(bào)告》中記載：“委員們認(rèn)為，在‘一國(guó)兩制’的原則下。香港特別行政區(qū)的政治體制應(yīng)原則上采用‘三權(quán)分立’的模式，雖然有的委員主張三權(quán)分立、行政主導(dǎo)，有的委員主張三權(quán)分立、立法主導(dǎo)，但對(duì)于司法獨(dú)立，行政機(jī)關(guān)和立法機(jī)關(guān)既互相制衡、又互相配合的原則，小組會(huì)上沒(méi)有人提出異議?！?同前注④，全國(guó)人大常委會(huì)香港基本法委員會(huì)辦公室編書(shū)，第61頁(yè)。

1989年2月15日姬鵬飛在第七屆全國(guó)人大常委會(huì)第六次會(huì)議上做的《關(guān)于提請(qǐng)全國(guó)人大常委會(huì)審議〈中華人民共和國(guó)香港特別行政區(qū)基本法(草案)〉及有關(guān)文件的報(bào)告》中指出：“香港特別行政區(qū)行政機(jī)關(guān)、立法機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)之間的關(guān)系，應(yīng)該是行政機(jī)關(guān)和立法機(jī)關(guān)既互相制衡又互相配合；司法機(jī)關(guān)和檢察部門(mén)則獨(dú)立進(jìn)行工作，不受任何干涉?！?同前注④，全國(guó)人大常委會(huì)香港基本法委員會(huì)辦公室編書(shū)，第8頁(yè)。

1987年4月16日，鄧小平在會(huì)見(jiàn)香港基本法起草委員會(huì)時(shí)講道：“香港的制度也不能完全西化，不能照搬西方的一套。香港現(xiàn)在就不是實(shí)行英國(guó)的制度、美國(guó)的制度，這樣也過(guò)了一個(gè)半世紀(jì)了。現(xiàn)在如果完全照搬，比如搞三權(quán)分立，搞英美的議會(huì)制度，并以此來(lái)判斷是否民主，恐怕不適宜。對(duì)這個(gè)問(wèn)題，請(qǐng)大家坐到一塊深思熟慮地想一下?！?《鄧小平文選》(第三卷)，人民出版社1993年版，第220頁(yè)。當(dāng)時(shí)鄧小平講話的背景和講話全文有助于人們理解講話的內(nèi)容。此外，鄧小平的這個(gè)講話并不表明在香港就不能搞“三權(quán)分立”，而是表明應(yīng)當(dāng)不照搬西方的那一套，不照搬英、美的“三權(quán)分立”。事實(shí)上，基本法有關(guān)香港政治體制的設(shè)計(jì)也沒(méi)有照搬“三權(quán)分立”的總統(tǒng)制或議會(huì)制。

1990年3月28日姬鵬飛在第七屆全國(guó)人大第三次會(huì)議上做的《關(guān)于〈中華人民共和國(guó)香港基本法(草案)〉及其有關(guān)文件的說(shuō)明》里沒(méi)有對(duì)政治體制進(jìn)行概括性表述，沒(méi)有再像1986年11月8日的《政治體制專(zhuān)題小組的工作報(bào)告》里講到“三權(quán)分立”模式?？梢?jiàn)，在1990年3月正式通過(guò)香港基本法的時(shí)候“三權(quán)分立”被淡化了，這可能跟鄧小平說(shuō)過(guò)的香港政治體制不能照搬西方的一套有關(guān)。

四、中西方憲法學(xué)在政治體制語(yǔ)境上的差別容易形成政治體制上的差別

中國(guó)憲法學(xué)比較注重“政治體制”這一概念，因此，香港基本法中有專(zhuān)門(mén)的一章來(lái)規(guī)定政治體制。而西方國(guó)家的憲法學(xué)往往比較注重從政府的原則這個(gè)角度來(lái)講解權(quán)力之間的關(guān)系，一般會(huì)講到權(quán)力分立原則，而不直接說(shuō)“三權(quán)分立”原則，只是在解釋權(quán)力分立原則時(shí)會(huì)具體表述為權(quán)力分工或三種權(quán)力分工或多個(gè)權(quán)力分工，以及描述權(quán)力之間的平衡與制約等。因此，人們?cè)谙愀鄯ㄔ旱呐袥Q書(shū)里很難看到“政治體制”這樣的表述，但卻很容易看到權(quán)力分立的原則。

西方國(guó)家往往在政治學(xué)教科書(shū)里講解政治體制，憲法學(xué)教科書(shū)里往往就不講或少講。美國(guó)的憲法教科書(shū)經(jīng)常在司法審查(judicial review)部分或關(guān)于美國(guó)憲法制定的部分中闡明美國(guó)政府的權(quán)力分立原則，往往不單列一章講政治體制。有的英國(guó)的憲法教科書(shū)里沒(méi)有講政治體制，而有“立法機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)之間的關(guān)系”(The relationship between legislature, executive and judiciary)一章，在這一章里有分權(quán)原則(The doctrine of the separation of powers)以及分權(quán)的含義(Meaning of separation of powers)等。*Wade and Bradley: Constitutional and Administrative Law, Longman Group UK Ltd 1993.52,55,58.政治體制往往并不是西方憲法教科書(shū)里必提及的內(nèi)容，相反，分權(quán)原則卻是一個(gè)其必不可少的內(nèi)容。香港的法官深受英國(guó)普通法的熏陶和訓(xùn)練，其往往強(qiáng)調(diào)分權(quán)原則也不足為奇。

在一些介紹香港基本法的英文書(shū)籍里，這樣的不同語(yǔ)境所形成的差別更是一目了然。例如，香港出版的英文書(shū)籍中講到“l(fā)egal system”(法律體系)時(shí)，要介紹三個(gè)原則，即“rule of law”(法治)、“separation of powers”(權(quán)力分立)、“judicial independence”(司法獨(dú)立)，書(shū)中沒(méi)有專(zhuān)門(mén)講解“政治體制”的內(nèi)容，并且認(rèn)為“基本法的許多條文都說(shuō)明行政長(zhǎng)官擁有巨大的權(quán)力”(the great power of the Chief Executive can be seen from a number of provisions of the Basic Law)。*Stefan H C Lo, Wing Hong Chui, The Hong Kong Legal System, Stefan H C Lo (The McGraw-Hill Education(Asia)2012)42-43,94.該書(shū)作者承認(rèn)香港行政長(zhǎng)官的權(quán)力很大，也講到了權(quán)力分立、司法獨(dú)立等原則，但沒(méi)有提到香港政治體制。

不難看出，我國(guó)憲法學(xué)和西方憲法學(xué)在研究政體方面存在著語(yǔ)境上的區(qū)別，我國(guó)學(xué)者更注重政治體制的闡述，而西方學(xué)者更注重權(quán)力分工的說(shuō)明。了解了這一點(diǎn)，就容易理解內(nèi)地法律界和香港法律界在陳述政治體制時(shí)存在的差異。

除此之外，也有英文的香港法律書(shū)籍講到一種“地方長(zhǎng)官政府”(其實(shí)也可以翻譯成“總督制政府”，但這種翻譯只適合1997年香港回歸之前的香港政治體制)，即”gubernatorial government”，該詞語(yǔ)與“行政長(zhǎng)官制”意思很接近。該書(shū)作者認(rèn)為：“香港政府所有權(quán)力都集中在行政長(zhǎng)官。行政長(zhǎng)官在很多方面與1997年之前的總督極為相似。名詞‘總督’所對(duì)應(yīng)的形容詞是‘地方長(zhǎng)官的’，‘地方長(zhǎng)官政府’同樣可以作為描述回歸后的香港體制，它仍然是一個(gè)合適的稱(chēng)呼。它意味著占主導(dǎo)地位行使行政權(quán)的是行政長(zhǎng)官，他控制一切并對(duì)所有政府行為向中央負(fù)責(zé)?！?Peter Wesley-Smith：An Introduction to the Hong Kong Legal System (Oxford University Press, Third Edition, Hong Kong1998)， p27.該書(shū)作者還認(rèn)為：“香港行政長(zhǎng)官是香港憲制性機(jī)關(guān)中最具影響力的官員：非經(jīng)行政長(zhǎng)官簽署，任何法律不得公布，他代表特區(qū)，也代表行政部門(mén)，還行使諸如任命法官、赦免罪犯或減輕刑罰等少量準(zhǔn)司法權(quán)?！?Peter Wesley-Smith: An Introduction to the Hong Kong Legal System(Oxford University Press, Third Edition, Hong Kong 1998), p97.

可見(jiàn)，行政長(zhǎng)官制也比較接近英文中的“gubernatorial government”，也比較能夠被香港的法律界所接受。但行政長(zhǎng)官制并不等同于“gubernatorial government”，因?yàn)樾姓L(zhǎng)官制畢竟比較民主，而且是“一國(guó)兩制”之下的一種地方政治制度。

五、“行政長(zhǎng)官制”實(shí)際上是一種“弱行政長(zhǎng)官制”

盡管筆者從法律上承認(rèn)香港的政治體制是“行政長(zhǎng)官制”，但筆者同時(shí)認(rèn)為香港基本法中所確立的“行政長(zhǎng)官制”在實(shí)踐中是一種“弱行政長(zhǎng)官制”。這可以從以下幾個(gè)方面加以觀察。

第一，香港基本法所確立的“行政長(zhǎng)官制”是總統(tǒng)制與議會(huì)內(nèi)閣制的混合體，它既有總統(tǒng)制的內(nèi)容，也有議會(huì)內(nèi)閣制的內(nèi)容。例如，行政長(zhǎng)官既代表特區(qū)，有代表特區(qū)政府，行政長(zhǎng)官、立法會(huì)各自獨(dú)立選舉產(chǎn)生，這是總統(tǒng)制的內(nèi)容；而行政長(zhǎng)官又可以解散立法會(huì)，這是議會(huì)內(nèi)閣制的內(nèi)容等。有學(xué)者認(rèn)為香港特區(qū)政治體制“很明顯地不是議會(huì)內(nèi)閣制，它較為接近總統(tǒng)制”。*陳弘毅：《香港政治體制中的行政與立法機(jī)關(guān)》，載陳弘毅、鄒平學(xué)主編：《香港基本法面面觀》，三聯(lián)書(shū)店(香港)2015年版，第285頁(yè)。

第二，行政長(zhǎng)官?zèng)]有“執(zhí)政黨”的政治背景，*劉兆佳：《回歸十五年以來(lái)香港特區(qū)管治及新政權(quán)建設(shè)》，商務(wù)印書(shū)館2012年版，第203頁(yè)。他缺乏一個(gè)有政黨背景的執(zhí)政團(tuán)隊(duì)，立法會(huì)里也沒(méi)有同一政黨的支持者，即使是“建制派”議員，有時(shí)也得與行政長(zhǎng)官保持一定的距離。這就使得行政長(zhǎng)官在執(zhí)政時(shí)缺乏強(qiáng)有力的與其共進(jìn)退的執(zhí)政團(tuán)隊(duì)。

第三，立法機(jī)關(guān)對(duì)行政長(zhǎng)官和政府的過(guò)度制約，導(dǎo)致行政長(zhǎng)官的權(quán)力被弱化。“立法會(huì)擁有一些重要的制衡政府的權(quán)力，其中要害的是它擁有否決政府法案和財(cái)政撥款的實(shí)質(zhì)權(quán)力?！?同前注，劉兆佳書(shū)，第207頁(yè)。一些激進(jìn)議員“展開(kāi)‘拉布’行動(dòng)(對(duì)政府法案或決議案提出極大量的修訂并無(wú)休止地發(fā)言以拖延時(shí)間)，嚴(yán)重阻撓政府的立法和落實(shí)政策的工作，導(dǎo)致部分政府的計(jì)劃無(wú)法落實(shí)”；*同前注，劉兆佳文，載同前注，陳弘毅、鄒平學(xué)主編書(shū)，第200頁(yè)。“原先中央希望以相互配合為主，但實(shí)際上卻以相互制衡甚至相互對(duì)立為主”；*同前注，劉兆佳書(shū)，第200頁(yè)?！傲⒎〞?huì)議員認(rèn)為它比行政長(zhǎng)官更具民意授權(quán)，也更具政治代表性和‘認(rèn)受性’。反對(duì)派議員無(wú)時(shí)無(wú)刻指責(zé)特首由‘小圈子’選舉產(chǎn)生，無(wú)視特首由中央授權(quán)和任命的憲制安排”。*同前注，劉兆佳書(shū)，第201頁(yè)。

第四，媒體的過(guò)度監(jiān)督使得“行政長(zhǎng)官制”中的行政主導(dǎo)顯得較為困難，新聞媒體是“第四權(quán)力”，它的影響不亞于立法權(quán)、行政權(quán)、司法權(quán)的影響。香港特區(qū)行政長(zhǎng)官和政府的形象被媒體不斷打壓，使得香港基本法所要體現(xiàn)的“行政長(zhǎng)官制”難以充分地表現(xiàn)出來(lái)，行政主導(dǎo)的特征也難以得到充分體現(xiàn)。

除了以上四個(gè)方面的原因之外，還有學(xué)者認(rèn)為，導(dǎo)致特區(qū)政府是一個(gè)弱勢(shì)政府的原因“很大程度上其實(shí)是基本法的制度設(shè)計(jì)的結(jié)果”。*同前注，陳弘毅文，載同前注，陳弘毅、鄒平學(xué)主編書(shū)，第286頁(yè)。筆者也基本贊同這一觀點(diǎn)。香港政治體制在設(shè)計(jì)上綜合了議會(huì)內(nèi)閣制和總統(tǒng)制的內(nèi)容，并更多地表現(xiàn)為總統(tǒng)制的特點(diǎn)，“行政長(zhǎng)官制”雖然具備總統(tǒng)制或議會(huì)內(nèi)閣制的形式，但并沒(méi)有它們的實(shí)質(zhì)內(nèi)容，即沒(méi)有它們那種政黨制度。政黨是選舉的機(jī)器，也是政治體制的基礎(chǔ)，在實(shí)行資本主義制度的香港特區(qū)沒(méi)有資本主義社會(huì)普遍實(shí)行的政黨制度，這就造成了香港政治體制先天發(fā)育不良，一個(gè)“弱行政長(zhǎng)官制”的政治體制的形成也就在所難免了。然而，如果從法律上確立政黨政治，又容易惡化香港的政治氛圍，不利于國(guó)際金融、航運(yùn)中心等方面的發(fā)展，不利于發(fā)揮香港在經(jīng)濟(jì)方面的獨(dú)特作用。一個(gè)地方的政黨政治如果只是針對(duì)地方問(wèn)題，這種政黨政治并沒(méi)有多大政治風(fēng)險(xiǎn)，但如果一個(gè)地方的政黨政治針對(duì)的主要是國(guó)家或中央層面的問(wèn)題，那么是否需要這種地方政黨政治就值得懷疑，尤其是在目前香港出現(xiàn)“港獨(dú)”主張的政治團(tuán)體的背景下，這樣的地方政黨政治更不能建立。

六、結(jié) 語(yǔ)

總之，香港的政治體制是“行政長(zhǎng)官制”，是“一國(guó)兩制”背景下一種具有中國(guó)特色的地方政治體制。它既不是人民代表大會(huì)制，也沒(méi)有照搬外國(guó)的政治體制，而是吸取了總統(tǒng)制、議會(huì)內(nèi)閣制以及總督制的不同特點(diǎn)，類(lèi)似于國(guó)外的市長(zhǎng)—議會(huì)制并結(jié)合香港實(shí)際情況的一種制度創(chuàng)新。“行政長(zhǎng)官制”的表述比行政主導(dǎo)、行政長(zhǎng)官主導(dǎo)、立法主導(dǎo)、司法主導(dǎo)、行政長(zhǎng)官負(fù)責(zé)制、三權(quán)分立等表述更符合憲法學(xué)的科學(xué)性，能夠更準(zhǔn)確、嚴(yán)謹(jǐn)?shù)胤从诚愀厶貐^(qū)立法、行政、司法之間的關(guān)系，更直接地表明行政長(zhǎng)官應(yīng)有實(shí)權(quán)以及行政長(zhǎng)官的突出的法律地位，更明確地顯現(xiàn)出香港的政治體制是一種有利于以愛(ài)國(guó)者為主體的港人治港的民主政體、共和政體。政治體制的清晰表達(dá)不僅僅是一個(gè)地方的政治體制的名稱(chēng)問(wèn)題、形式問(wèn)題，而是關(guān)系到凝聚共識(shí)、避免糾紛、提高管治能力和管治水平這一地方政權(quán)建設(shè)的重大問(wèn)題。

(責(zé)任編輯：姚 魏)

王磊，北京大學(xué)法學(xué)院教授，法學(xué)博士。

DF29

A

1005-9512-(2016)12-0053-09