陳偉斌

（廣東海洋大學(xué)法學(xué)院，廣東湛江524088）

地方立法評(píng)估成果應(yīng)用法治化問(wèn)題與對(duì)策*

陳偉斌

（廣東海洋大學(xué)法學(xué)院，廣東湛江524088）

在地方立法評(píng)估的基礎(chǔ)上形成具有拘束力的地方立法評(píng)估成果，并確保該成果得以具體應(yīng)用，具有重要價(jià)值。在地方立法評(píng)估成果應(yīng)用方面，我國(guó)目前存在著相關(guān)的理論研究匱乏、沒(méi)有明確的立法以及地方立法評(píng)估成果應(yīng)用的保障機(jī)制闕如等諸多問(wèn)題。為真正實(shí)現(xiàn)地方立法評(píng)估制度設(shè)置的宗旨，必須加強(qiáng)理論研究，以期為地方立法評(píng)估成果的應(yīng)用提供智力支持，充實(shí)完善地方立法評(píng)估子制度，構(gòu)建地方立法評(píng)估成果應(yīng)用制度，建構(gòu)地方立法評(píng)估成果報(bào)告的評(píng)價(jià)與獎(jiǎng)懲機(jī)制，構(gòu)建評(píng)估成果應(yīng)用的問(wèn)責(zé)機(jī)制，從而提升地方立法評(píng)估成果應(yīng)用的法治化水準(zhǔn)。

地方立法；地方立法評(píng)估；地方立法評(píng)估成果應(yīng)用；法治化

一、問(wèn)題的提出

我國(guó)的地方立法權(quán)經(jīng)歷了從無(wú)到有、從少到多的過(guò)程。新中國(guó)成立后到改革開(kāi)放前，地方是沒(méi)有立法權(quán)的。1979年7月，五屆全國(guó)人大二次會(huì)議通過(guò)了《中華人民共和國(guó)地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》（以下簡(jiǎn)稱：我國(guó)《地方組織法》，規(guī)定省級(jí)人大及其常委會(huì)有權(quán)制定地方性法規(guī)。1982年我國(guó)《地方組織法》首次修訂，修訂后的該法規(guī)定省會(huì)市和較大市的人大常委會(huì)，可以擬定本市的地方性法規(guī)草案，但須提請(qǐng)省、自治區(qū)的人大常委會(huì)審議的制度。直到1986年該法再次修訂，國(guó)家才將地方立法權(quán)有條件地下放到第二級(jí)地方人民代表機(jī)關(guān)。省級(jí)人民政府的規(guī)章制定權(quán)則始于1982年我國(guó)《地方組織法》的修訂，同時(shí)省會(huì)市和較大的市的人民政府也獲得了這項(xiàng)權(quán)力。地方制定地方性法規(guī)和規(guī)章的權(quán)力盡管獲得法律認(rèn)可，但人們一直諱言地方有立法權(quán)，此狀況一直延續(xù)到2000年我國(guó)《立法法》的頒布，該法還將地方立法權(quán)擴(kuò)大到經(jīng)濟(jì)特區(qū)所在地的市。2015年我國(guó)《立法法》根據(jù)十八屆四中全會(huì)的決定作出修改，所有設(shè)區(qū)的市將逐步獲得立法權(quán)。目前各省、自治區(qū)、直轄市正在緊鑼密鼓地依法審定本省暫時(shí)還沒(méi)有地方立法權(quán)的設(shè)區(qū)市是否具備實(shí)施地方立法權(quán)的條件，對(duì)符合條件的設(shè)區(qū)市評(píng)估確定其可以行使地方立法權(quán)。比如，“2015年4月始，廣東省人大常委會(huì)就開(kāi)展了對(duì)目前廣東省尚沒(méi)有地方立法權(quán)的17個(gè)設(shè)區(qū)市地方立法權(quán)確定的評(píng)估工作，廣東省首批確定得到地方立法權(quán)的設(shè)區(qū)市有佛山、惠州、東莞、湛江等九個(gè)設(shè)區(qū)市。廣東省人大常委會(huì)擬分三批走，在2015和2016年兩年內(nèi)落實(shí)全省17個(gè)尚沒(méi)有地方立法權(quán)的設(shè)區(qū)市的地方立法權(quán)?！雹傺Ρ荩骸稄V東人大評(píng)估九市情況決定獲得地方立法權(quán)城市》，《南方都市報(bào)》2015年4月15日，第3版?？梢钥隙ǖ氖?，隨著省級(jí)人大常委會(huì)確權(quán)工作的開(kāi)展，可以行使立法權(quán)的設(shè)區(qū)的市的數(shù)量會(huì)逐漸增多，其分布格局也會(huì)由“點(diǎn)”及“面”。②金黎鋼、張丹丹：《論實(shí)施性地方法規(guī)創(chuàng)制空間及其保障》，《江淮論壇》2015年第2期?？傊谖覈?guó)擁有地方立法權(quán)主體的范圍在逐漸拓展，地方立法的實(shí)踐必將越來(lái)越豐富。在我國(guó)三十余年地方立法的實(shí)踐中，各省、市探索出不少確保本地地方立法科學(xué)性、民主性、妥適性的制度、機(jī)制、措施。“地方立法評(píng)估”就是其中十分搶眼的一個(gè)。

我國(guó)自上世紀(jì)九十年代末，就出現(xiàn)了地方立法立法后評(píng)估的實(shí)踐。目前多數(shù)擁有地方立法權(quán)的省、市都已經(jīng)開(kāi)展了地方立法評(píng)估的實(shí)踐。2013年7月，廣東省人大常委會(huì)在全國(guó)較早地實(shí)施地方立法表決前評(píng)估，其要求新制定、全面修改以及重大制度作修改的法規(guī)草案應(yīng)該開(kāi)展表決前（立法前）評(píng)估。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，目前我國(guó)已有十余個(gè)省、市開(kāi)展了地方立法表決前（立法前）評(píng)估。可以肯定，不論是地方立法立法后評(píng)估還是表決前（立法前）評(píng)估都將在我國(guó)地方立法的實(shí)踐中廣泛展開(kāi)。

在地方立法評(píng)估實(shí)踐的發(fā)展中，我國(guó)地方立法評(píng)估的規(guī)范化程度也在提升?！爸褂?014年中旬，我國(guó)已有廣東省、陜西省、安徽省、青島市、鄭州市、廣州市、哈爾濱市等15個(gè)省、市頒行了地方立法評(píng)估辦法、規(guī)定等規(guī)范性文件”。③高紹林：《地方立法的地位、特點(diǎn)和基本原則》，《天津人大》2014年第10期。地方立法評(píng)估規(guī)范性文件的發(fā)布和施行將提升地方立法評(píng)估工作的法治化水準(zhǔn)，使得地方立法評(píng)估工作進(jìn)入常態(tài)化、制度化運(yùn)作過(guò)程。

毋容置疑，地方立法評(píng)估是確保地方立法科學(xué)性、民主性、妥適性的手段，評(píng)估工作本身尚無(wú)法直接助推地方立法質(zhì)量的提升，只有在地方立法評(píng)估活動(dòng)的基礎(chǔ)上形成地方立法評(píng)估成果，并且將該成果有區(qū)別地、針對(duì)性地切實(shí)應(yīng)用到地方法治建設(shè)的實(shí)踐中，地方立法評(píng)估作為地方立法科學(xué)性、民主性、妥適性之促進(jìn)與增強(qiáng)的目的才可能得到實(shí)現(xiàn)，地方立法評(píng)估制度的宗旨才可能達(dá)成?？v觀目前我國(guó)地方立法評(píng)估的實(shí)踐，全面梳理當(dāng)下我國(guó)各省、市相關(guān)地方立法評(píng)估的規(guī)范性文件，筆者得出的判斷是：我國(guó)當(dāng)下地方立法評(píng)估工作進(jìn)行得十分紅火，但對(duì)評(píng)估后成果的形成與應(yīng)用關(guān)注不夠、用心不夠，某些地方立法評(píng)估工作可謂“半途而廢”。地方立法評(píng)估工作是手段與形式，地方立法評(píng)估成果的形成及應(yīng)用是該工作的目的與內(nèi)容，僅僅關(guān)注并止步于地方立法評(píng)估而不進(jìn)一步提煉、凝結(jié)并形成地方立法評(píng)估成果，且將其在地方法治建設(shè)的實(shí)踐中加以應(yīng)用，將導(dǎo)致立法評(píng)估制度的社會(huì)功效大打折扣。如何加強(qiáng)地方立法評(píng)估成果的形成與應(yīng)用，進(jìn)一步提升地方立法評(píng)估制度法治化程度，是一個(gè)極富理論與實(shí)踐價(jià)值的課題。

二、地方立法評(píng)估成果應(yīng)用的價(jià)值分析

地方性立法評(píng)估成果的應(yīng)用是地方立法評(píng)估成果具體發(fā)揮實(shí)際社會(huì)功效的重要措施與基本途徑。只有歷經(jīng)應(yīng)用，地方立法評(píng)估成果才可以從靜態(tài)的紙面的報(bào)告，轉(zhuǎn)化為具體的規(guī)則或者相應(yīng)的措施，地方立法評(píng)估成果也才可能真正產(chǎn)生社會(huì)功效?？梢?jiàn)，地方立法評(píng)估成果應(yīng)用價(jià)值十分重要。

（一）地方立法評(píng)估成果應(yīng)用是“良法”得以產(chǎn)生的保障

只有有了“良法”才可以實(shí)現(xiàn)“善治”，所以法治中國(guó)實(shí)現(xiàn)的基礎(chǔ)與前提是制定“良法”，評(píng)判法“良”與“惡”的標(biāo)準(zhǔn)絕不可能是單一的，但法出臺(tái)的時(shí)機(jī)恰當(dāng)，法實(shí)施的條件和基礎(chǔ)具備，即將頒行的法對(duì)社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、環(huán)境的負(fù)面影響并不存在，或者雖然有一定的影響但業(yè)已采取了針對(duì)性應(yīng)對(duì)措施等等，一定是“良法”的內(nèi)在標(biāo)準(zhǔn)。很顯然，地方立法表決前（立法前）評(píng)估正是對(duì)這些因素的具體細(xì)致考量，通過(guò)地方立法表決前（立法前）評(píng)估成果的應(yīng)用，可以較大程度地確保所頒行的地方性法規(guī)、規(guī)章契合當(dāng)?shù)氐默F(xiàn)實(shí)情況，同時(shí)也是當(dāng)?shù)厣鐣?huì)進(jìn)步、經(jīng)濟(jì)文化發(fā)展與生態(tài)環(huán)境保護(hù)與改良所必需的?？傊?，地方立法表決前（立法前）評(píng)估成果的運(yùn)用較大程度地保障了“良法”的產(chǎn)生。

（二）地方立法評(píng)估成果應(yīng)用是“良法”得以維系的保障

頒行時(shí)的“良法”隨著社會(huì)生活的發(fā)展變化會(huì)逐漸落后于時(shí)代，而有補(bǔ)充、修改、廢止等的必要性，不然過(guò)去的“良法”也可能蛻變?yōu)椤皭悍ā?。奧地利法學(xué)家歐根·埃利希埃認(rèn)為：“法發(fā)展的重心不在立法、不在法學(xué)，也不在司法判決，而在社會(huì)本身。”④[奧]歐根·埃利希埃：《法律社會(huì)學(xué)的基本原理》，葉名怡、袁震譯，中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社2009年版，第213頁(yè)。我國(guó)法學(xué)家鄧正來(lái)指出：“法律只有應(yīng)時(shí)修改、補(bǔ)充、廢止才可永葆生命力?！雹萼囌齺?lái)：《國(guó)家與社會(huì)：中國(guó)市民社會(huì)研究》，北京大學(xué)出版社2005年版，第309頁(yè)。地方立法立法后評(píng)估俗稱“立法回頭看”，顯然它針對(duì)業(yè)已頒布并實(shí)施了一段時(shí)間的地方性法規(guī)、規(guī)章，通過(guò)“回頭”這一舉措“看”其間所存在的不科學(xué)、不合理性之處，探究問(wèn)題、明晰病因，尋求救治與彌補(bǔ)缺陷之道，從而為地方性法規(guī)、規(guī)章的進(jìn)一步完善提出具體明確的意見(jiàn)與建議。這顯然可以確保業(yè)已頒行的地方性法規(guī)、規(guī)章一直能夠切合時(shí)代的節(jié)拍而不失科學(xué)性、妥適性、民主性，有助于“良法”的維系。比如，2010年7月底，廣東省人大決定由常委會(huì)民族宗教委員會(huì)牽頭對(duì)《廣東省實(shí)施〈中華人民共和國(guó)民族區(qū)域自治法〉辦法》進(jìn)行立法后評(píng)估，評(píng)估組赴連南縣、乳源縣、連山縣進(jìn)行實(shí)地調(diào)研，并召開(kāi)當(dāng)?shù)夭块T的專題匯報(bào)會(huì)，以及人大代表、公眾座談會(huì)，三個(gè)月后，評(píng)估組提交了報(bào)告。該報(bào)告反映的兩個(gè)主要問(wèn)題是：一是法規(guī)的可操作性不強(qiáng)，《廣東省實(shí)施〈中華人民共和國(guó)民族區(qū)域自治法〉辦法》一共32條，主要以實(shí)體性規(guī)范為主，程序性的條款很少，很多政府工作人員只知道權(quán)利和義務(wù)，卻不知道如何操作；二是執(zhí)法監(jiān)督規(guī)范缺乏，實(shí)施活動(dòng)無(wú)章可循。這份評(píng)估報(bào)告成果歷經(jīng)廣東省人大常委會(huì)全體會(huì)議的審議、評(píng)定，形成了地方立法評(píng)估成果，為《廣東省實(shí)施〈中華人民共和國(guó)民族區(qū)域自治法〉辦法》的進(jìn)一步修改完善奠定了充實(shí)的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)與依據(jù)。

（三）地方立法評(píng)估成果應(yīng)用是“良法”得以貫徹落實(shí)的保障

紙面上的法再好，如果得不到具體落實(shí)，也不會(huì)產(chǎn)生任何實(shí)際意義。法律所規(guī)定的權(quán)力（權(quán)利）被權(quán)力（權(quán)利）主體充分享有、義務(wù)被義務(wù)主體完全履行、責(zé)任被違法主體依法承擔(dān)，已經(jīng)頒行的“良法”才可能達(dá)到“善治”目的，“善治”所建構(gòu)的法治圖景才可以實(shí)現(xiàn)。所以，在“良法”與“善治”的關(guān)系問(wèn)題上，“良法”是手段，而“善治”才是最終的目的。眾所周知，“任何法律都不可能自動(dòng)實(shí)現(xiàn)”，⑥王萬(wàn)華：《法治政府建設(shè)的程序主義進(jìn)路》，《法學(xué)研究》2013年第4期。只有“良法”得以完全貫徹才可能使“善治”得到落實(shí)與實(shí)現(xiàn)。所以，一部法的出臺(tái)往往需要明確它的執(zhí)法機(jī)關(guān)，并依法賦予該執(zhí)法機(jī)關(guān)執(zhí)法權(quán)、明晰執(zhí)法權(quán)的邊界。如果執(zhí)法權(quán)的設(shè)定不科學(xué)，執(zhí)法權(quán)的邊界模糊不清，抑或現(xiàn)行法規(guī)定的執(zhí)法措施、執(zhí)法手段不力，那么該法的貫徹在實(shí)踐中必將障礙重重、步履維艱，該法就不可能得到落實(shí)與實(shí)現(xiàn)。有學(xué)者認(rèn)為：“地方立法立法后評(píng)估的基本內(nèi)容之一就是對(duì)業(yè)已頒行的地方性法規(guī)、規(guī)章實(shí)施的基本情況進(jìn)行客觀反映，在此基礎(chǔ)上為地方性法規(guī)、規(guī)章的進(jìn)一步實(shí)施提出執(zhí)法建議與意見(jiàn)?！雹唔n大元、王建學(xué)：《國(guó)家與社會(huì)：基本權(quán)利與憲法判例》，中國(guó)人民大學(xué)出版社2012年版，第7頁(yè)。因此，地方立法立法后評(píng)估成果的具體應(yīng)用，可以進(jìn)一步科學(xué)理性地明晰執(zhí)法權(quán)力、充實(shí)執(zhí)法手段、完善執(zhí)法措施，可以確保“良法”得以貫徹落實(shí)。

（四）地方立法評(píng)估成果應(yīng)用是檢驗(yàn)地方立法評(píng)估受托方工作的重要方式

在當(dāng)代中國(guó)，“立法過(guò)程不再只是單純行政權(quán)力主導(dǎo)下的利益分配形式，而是多種利益、多種主體的言說(shuō)空間”。⑧許章潤(rùn)：《從政策博弈到立法博弈——關(guān)于當(dāng)代中國(guó)立法民主化進(jìn)程的省察》，《政治與法律》2008年第3期?！耙虼?，當(dāng)前的地方立法模式難免會(huì)基于各種利益之間的爭(zhēng)奪，在一定程度上表現(xiàn)出部門利益傾向。而為了規(guī)避有關(guān)地方立法中的部門利益傾向，委托第三方參與表決前（立法前）和立法后評(píng)估逐漸成為地方立法機(jī)關(guān)的首要選擇?！雹嵬趵^軍、王士亨：《地方立法科學(xué)化問(wèn)題研究——以山西省為例》，《山西大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版）》2014年第3期。受委托的“第三方”一般為具有較高專業(yè)知識(shí)與技能的行業(yè)協(xié)會(huì)、律師事務(wù)所、大專院校或科研院所等?？陀^地說(shuō)，在地方立法評(píng)估的工作過(guò)程中，需要通過(guò)大量的問(wèn)卷調(diào)查、實(shí)地調(diào)研、數(shù)據(jù)分析等多種方法與形式，并采取多種手段，才可能完成評(píng)估工作，地方立法評(píng)估是一項(xiàng)需要耗費(fèi)很多時(shí)間，花費(fèi)大量人力、物力與財(cái)力的工作，只有客觀全面細(xì)致地分析、調(diào)研，采取適當(dāng)、正確的方法、手段，地方立法評(píng)估才可能得出可靠的結(jié)論性意見(jiàn)。地方立法評(píng)估承擔(dān)方有沒(méi)有高度負(fù)責(zé)、嚴(yán)格規(guī)范地開(kāi)展地方立法評(píng)估工作，其撰寫的地方立法評(píng)估報(bào)告是否客觀、全面、中肯，只有在地方立法評(píng)估成果的轉(zhuǎn)化應(yīng)用過(guò)程中才可能得以切實(shí)檢測(cè)與客觀考量，沒(méi)有評(píng)估成果的應(yīng)用，地方立法評(píng)估受托方工作的“良”、“莠”是沒(méi)有辦法得到評(píng)判的。另外，有了地方立法評(píng)估成果的應(yīng)用這個(gè)必經(jīng)階段和不可或缺的工作，也可以激勵(lì)地方立法評(píng)估受托方更加盡心盡力、保質(zhì)保量、嚴(yán)格規(guī)范地開(kāi)展地方立法評(píng)估工作，確保地方立法評(píng)估工作高效能地展開(kāi)。

三、地方立法評(píng)估成果應(yīng)用存在的問(wèn)題

地方立法評(píng)估成果應(yīng)用雖具有十分重要的理論價(jià)值及豐富的現(xiàn)實(shí)意義，但由于我國(guó)地方立法評(píng)估運(yùn)行的實(shí)踐尚未積累充分的經(jīng)驗(yàn)，地方立法評(píng)估制度化程度不高，地方立法評(píng)估成果的應(yīng)用未能得到足夠的關(guān)注。目前各省、市應(yīng)用地方立法評(píng)估成果大多還停留在“不自覺(jué)”或“無(wú)意識(shí)”的階段或狀態(tài)。這顯然使得地方立法評(píng)估的功效大打折扣。為提高地方立法質(zhì)量，為地方治理提供“良法”，推動(dòng)法治中國(guó)的早日實(shí)現(xiàn)，筆者認(rèn)為有必要清醒、客觀地認(rèn)識(shí)地方立法評(píng)估成果應(yīng)用中存在的問(wèn)題，在此前提下探究解決問(wèn)題的具體對(duì)策。

（一）缺乏相關(guān)的理論研究

“科學(xué)理論是理性實(shí)踐的先導(dǎo)，只有在科學(xué)理論的引導(dǎo)下，實(shí)踐才成為有意識(shí)和有意義的理性活動(dòng)”，⑩陳嘉映：《哲學(xué)、科學(xué)、常識(shí)》，東方出版社2007年版，第325頁(yè)。實(shí)踐才可能少走彎路，工作也才可能取得實(shí)際社會(huì)功效?？梢钥隙ǖ氖牵徽撌堑胤搅⒎ㄔu(píng)估還是地方立法評(píng)估成果的形成與應(yīng)用都是實(shí)踐性、目的性極強(qiáng)的社會(huì)活動(dòng)，當(dāng)然都應(yīng)該在科學(xué)、成熟理論的指引下開(kāi)展。特別是地方立法評(píng)估成果的應(yīng)用問(wèn)題，其所牽涉到的理論問(wèn)題更為豐富復(fù)雜，比如地方立法評(píng)估成果的內(nèi)涵與外延、地方立法評(píng)估成果的表現(xiàn)形式、地方立法評(píng)估成果形成的機(jī)制與具體程序、地方立法評(píng)估成果應(yīng)用的方式和方法、地方立法評(píng)估成果應(yīng)用的激勵(lì)及問(wèn)責(zé)機(jī)制等諸多理論問(wèn)題與現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，都需要先做基礎(chǔ)性研究。沒(méi)有相關(guān)成熟、系統(tǒng)、科學(xué)的理論知識(shí)的指導(dǎo)，地方立法評(píng)估活動(dòng)的開(kāi)展就不可能順暢，也就沒(méi)有辦法固定、形成地方立法評(píng)估的成果，評(píng)估成果的應(yīng)用也就成為空談。目前，我國(guó)學(xué)界關(guān)乎地方立法評(píng)估的研究成果數(shù)量不少，成果的表現(xiàn)形式也較為豐富多樣，但比較遺憾的是，相關(guān)地方立法評(píng)估成果應(yīng)用理論的研究成果幾乎為空白，①2016年1月15日筆者在中國(guó)知網(wǎng)全文數(shù)據(jù)庫(kù)以“地方立法評(píng)估成果應(yīng)用”為主題、篇名、關(guān)鍵詞，均未能收索到相關(guān)成果。以“地方立法評(píng)估成果應(yīng)用”為研究對(duì)象的著作，筆者也未能查詢到。這顯然無(wú)法促使地方立法評(píng)估成果應(yīng)用成為一項(xiàng)常規(guī)化、制度化的有意識(shí)、有目的的工作，也不利于地方立法評(píng)估制度設(shè)置目的的實(shí)現(xiàn)。

（二）缺乏明確的立法

目前看來(lái)，雖然我國(guó)已有15個(gè)省、市制定了地方立法評(píng)估法律規(guī)范，但縱觀既有的地方立法評(píng)估規(guī)范，筆者認(rèn)為還比較粗略。

第一，梳理各省、市關(guān)于地方立法評(píng)估的規(guī)定，可以發(fā)現(xiàn)，多數(shù)省、市的地方立法評(píng)估規(guī)定、評(píng)估辦法僅有十多個(gè)條文。相對(duì)來(lái)說(shuō)，2008年頒行的《廣東省政府規(guī)章立法后評(píng)估規(guī)定》是目前關(guān)于地方立法評(píng)估工作較為全面的規(guī)范性文件，但該規(guī)范性文件也僅有三十八條。實(shí)際上，地方立法評(píng)估本身就是一套復(fù)雜的制度，完整意義上的地方立法評(píng)估制度至少應(yīng)該對(duì)評(píng)估主體、評(píng)估類型、評(píng)估內(nèi)容、評(píng)估程序、評(píng)估成果的形成、評(píng)估成果的應(yīng)用等基本問(wèn)題作出規(guī)定，僅僅憑借較少的條文就想對(duì)地方立法評(píng)估制度作較明確、較詳盡的立法建構(gòu)，是難以做到的。

第二，縱觀目前各省、市關(guān)乎地方立法評(píng)估的規(guī)范，它們均沒(méi)能對(duì)地方立法評(píng)估成果的形成及應(yīng)用作出制度設(shè)計(jì)，這顯然是不全面的。實(shí)際上，完整意義的地方立法評(píng)估制度應(yīng)該包括地方立法評(píng)估成果的形成與應(yīng)用這一地方立法評(píng)估制度中的子制度。在地方立法評(píng)估與地方立法評(píng)估成果的應(yīng)用二者的關(guān)系上，地方立法評(píng)估只是手段，是服務(wù)于地方立法評(píng)估成果應(yīng)用的階段性工作，地方立法評(píng)估成果的具體運(yùn)用才是目的，沒(méi)有地方立法評(píng)估成果的應(yīng)用，地方立法評(píng)估僅僅具有形式上的意義，對(duì)地方立法科學(xué)性、民主性、針對(duì)性的促進(jìn)根本不可能起到任何實(shí)際作用。當(dāng)然，從地方立法評(píng)估到地方立法評(píng)估成果的應(yīng)用，地方立法評(píng)估成果的形成這一環(huán)節(jié)不可或缺，地方立法評(píng)估成果的形成是對(duì)地方立法評(píng)估結(jié)論性意見(jiàn)進(jìn)行評(píng)判，對(duì)其中的內(nèi)容去粗取精、去偽存真的過(guò)程，只有走過(guò)地方立法評(píng)估成果形成階段，地方立法評(píng)估成果的應(yīng)用才有了明確的客體和具體的內(nèi)容。因此，從邏輯發(fā)展順序上說(shuō)，完整意義的地方立法評(píng)估制度至少應(yīng)該包含地方立法評(píng)估的實(shí)施制度、地方立法評(píng)估成果的形成制度、地方立法評(píng)估成果的應(yīng)用制度等具體子制度。我國(guó)目前各省、市頒行的有關(guān)規(guī)范充其量?jī)H對(duì)地方立法評(píng)估作出規(guī)范與設(shè)計(jì)，顯然是有缺失和疏漏的。

（三）缺乏地方立法評(píng)估成果應(yīng)用的保障機(jī)制

地方立法評(píng)估成果應(yīng)用的保障機(jī)制能夠確保地方立法評(píng)估得到固定的、高質(zhì)量的、客觀的評(píng)估成果，并且確保已經(jīng)形成的地方立法評(píng)估成果被一一應(yīng)用到地方立法實(shí)際工作中去，真正促使地方立法科學(xué)化、民主化水平得到提高，實(shí)現(xiàn)地方立法評(píng)估制度設(shè)置的目的，提升地方立法的質(zhì)量。要想使地方立法評(píng)估成果得到真正、完全的應(yīng)用，不可或缺的保障機(jī)制包括地方立法評(píng)估成果的形成機(jī)制、評(píng)估報(bào)告的評(píng)價(jià)及獎(jiǎng)懲機(jī)制和評(píng)估成果應(yīng)用失當(dāng)?shù)膯?wèn)責(zé)機(jī)制，而這些保障機(jī)制是目前我國(guó)各地的地方立法評(píng)估成果應(yīng)用環(huán)節(jié)十分欠缺的。

第一，缺乏地方立法評(píng)估成果的形成機(jī)制。毋庸置疑，地方立法評(píng)估成果應(yīng)用的客體是地方立法評(píng)估成果，沒(méi)有固定化的地方立法評(píng)估成果，就根本談不上后續(xù)的應(yīng)用問(wèn)題。地方立法評(píng)估的成果并不會(huì)自發(fā)形成，它需要經(jīng)過(guò)一系列的去粗取精、去偽存真等有意識(shí)的思維加工和改造工作。只有在地方立法評(píng)估活動(dòng)結(jié)束后，經(jīng)過(guò)一定的專門程序，才可能實(shí)現(xiàn)地方立法評(píng)估成果的凝練、固定，才可能使業(yè)已固定的地方立法評(píng)估成果獲得法律效力?？梢哉f(shuō)，沒(méi)有專門的確保地方立法評(píng)估成果的形成機(jī)制，地方立法評(píng)估成果的應(yīng)用就是空談。目前，我國(guó)不論是在國(guó)家立法層面還是在地方立法層面均沒(méi)有關(guān)乎地方立法評(píng)估成果形成的立法規(guī)定，這是十分不妥當(dāng)?shù)?。只有依?jù)規(guī)范化程序機(jī)制形成的地方立法評(píng)估成果，才具有拘束力，只有具有了拘束力的地方立法評(píng)估成果，其在實(shí)踐中的應(yīng)用才具有了正當(dāng)性和強(qiáng)制力。因此，筆者認(rèn)為，地方立法評(píng)估成果的形成絕不應(yīng)該是一項(xiàng)任意和隨意的活動(dòng)。

第二，缺乏評(píng)估報(bào)告的評(píng)價(jià)及獎(jiǎng)懲機(jī)制。地方立法評(píng)估成果建立在地方立法評(píng)估報(bào)告基礎(chǔ)上，可以說(shuō)，地方立法評(píng)估報(bào)告是地方立法評(píng)估成果的依據(jù)與來(lái)源，地方立法評(píng)估成果是地方立法評(píng)估報(bào)告經(jīng)過(guò)濃縮與凝練后的精華。地方立法評(píng)估報(bào)告帶有判斷性、主觀性，其間可能有不客觀、不正確的結(jié)論性意見(jiàn)，地方立法評(píng)估成果是在對(duì)地方立法評(píng)估報(bào)告去粗取精、去偽存真的基礎(chǔ)上，高度歸納與提煉其中客觀、正確的結(jié)論性意見(jiàn)而形成的。因此，地方立法評(píng)估是否全面按照地方立法評(píng)估法律規(guī)范的要求完成了所有評(píng)估工作、地方立法評(píng)估報(bào)告撰寫得規(guī)范與否、評(píng)估報(bào)告中所作出的結(jié)論性意見(jiàn)和建議客觀、正確與否等問(wèn)題就變得十分關(guān)鍵，它直接決定了地方立法評(píng)估成果的多寡、成果應(yīng)用程度的高低以及因成果應(yīng)用所取得社會(huì)功效的大小。因此，應(yīng)該有一套比較科學(xué)、理性的評(píng)價(jià)地方立法評(píng)估報(bào)告優(yōu)劣的標(biāo)準(zhǔn)，這樣一套評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)無(wú)疑可以激勵(lì)地方立法評(píng)估的承擔(dān)方嚴(yán)格、認(rèn)真、規(guī)范地開(kāi)展地方立法評(píng)估工作，并且客觀、全面、規(guī)范地撰寫地方立法評(píng)估報(bào)告。目前在我國(guó)地方立法評(píng)估的實(shí)踐中，缺乏評(píng)估報(bào)告的評(píng)價(jià)及獎(jiǎng)懲機(jī)制，地方立法評(píng)估報(bào)告提交后就“萬(wàn)事大吉”，至于該評(píng)估報(bào)告中有多少內(nèi)容被固定而成為地方立法評(píng)估成果，沒(méi)有任何跟蹤與反饋，評(píng)估報(bào)告質(zhì)量的優(yōu)劣與承擔(dān)地方立法評(píng)估工作的主體沒(méi)有任何關(guān)系，完成評(píng)估活動(dòng)并撰寫出評(píng)估報(bào)告，評(píng)估工作即告結(jié)束。客觀地說(shuō)，地方立法評(píng)估實(shí)踐中不乏受托從事評(píng)估工作的主體積極性不高、責(zé)任心不強(qiáng)、評(píng)估工作敷衍了事等不盡人意的情形。

第三，缺乏評(píng)估成果應(yīng)用的問(wèn)責(zé)機(jī)制。目前經(jīng)由立法機(jī)關(guān)審定而形成的具有拘束力的地方立法評(píng)估成果，大多僅僅停留在紙面上。只有將紙面上的地方立法評(píng)估成果根據(jù)成果的具體內(nèi)容由相應(yīng)的權(quán)力主體分別具體應(yīng)用于地方立法或執(zhí)法的實(shí)踐中，紙面的地方立法評(píng)估成果才可能真正轉(zhuǎn)化為對(duì)地方法治建設(shè)起到促進(jìn)作用的具體措施。比如，某地方立法評(píng)估成果是關(guān)乎某一地方性法規(guī)修改的意見(jiàn)，該意見(jiàn)必須呈交該地方性法規(guī)的立法機(jī)關(guān)，由該立法機(jī)關(guān)及時(shí)啟動(dòng)法規(guī)修改的程序，按照地方立法評(píng)估成果的建議修改該法規(guī)，這樣該地方立法評(píng)估成果才能得以應(yīng)用，地方立法評(píng)估成果也才可以起到提升該地方性法規(guī)質(zhì)量的作用。毫無(wú)疑問(wèn)，地方立法評(píng)估成果的應(yīng)用是一項(xiàng)十分復(fù)雜而牽涉到多重因素的工作，它需要人力的消耗和資金的投入，有的時(shí)候還需要一定的藝術(shù)與技巧，有的時(shí)候可能會(huì)遇到一些障礙。我國(guó)目前缺乏評(píng)估成果應(yīng)用的問(wèn)責(zé)機(jī)制，地方立法實(shí)踐中有的單位對(duì)地方立法評(píng)估成果的應(yīng)用工作重視不夠，甚至根本沒(méi)有打算對(duì)某一地方立法評(píng)估成果加以應(yīng)用，致使已經(jīng)形成的地方立法評(píng)估成果被束之高閣，地方立法評(píng)估工作者的辛勤付出也將付諸東流，地方立法評(píng)估工作的實(shí)際意義消減殆盡。為了督促業(yè)已獲得的地方立法評(píng)估成果得到實(shí)踐應(yīng)用與認(rèn)真貫徹，必須建構(gòu)問(wèn)責(zé)機(jī)制，對(duì)不應(yīng)用或者無(wú)故拖延應(yīng)用地方立法評(píng)估成果的行為人及其所在的單位依法追究法律責(zé)任。

四、實(shí)現(xiàn)地方立法評(píng)估成果應(yīng)用法治化的對(duì)策

為克服地方立法評(píng)估成果應(yīng)用方面存在的上述問(wèn)題，確保地方立法評(píng)估真正發(fā)揮其對(duì)地方立法科學(xué)性、民主性、妥適性的促進(jìn)功效，為“善治”提供“良法”，以期加速法治國(guó)家、法治政府、法治社會(huì)的建設(shè)進(jìn)程，筆者提出如下具體對(duì)策性建議。

（一）加強(qiáng)地方立法評(píng)估成果的評(píng)價(jià)、轉(zhuǎn)化及應(yīng)用機(jī)制方面的理論研究

毫無(wú)疑問(wèn)，地方立法評(píng)估成果應(yīng)用在我國(guó)法治建設(shè)的實(shí)踐中還是一個(gè)新事物。目前看來(lái)，各省、市尚處于邊行邊試的摸索階段。在這一特定時(shí)期尤其需要理論上解決實(shí)踐中遇到的一系列新問(wèn)題，在理論上給以扎實(shí)可靠的論證與充分的指導(dǎo)，以增強(qiáng)實(shí)踐活動(dòng)的正當(dāng)性、合法性。正如德國(guó)哲學(xué)家雅斯貝爾斯所言：“沒(méi)有科學(xué)理論來(lái)指導(dǎo)實(shí)踐，就猶如航船行駛沒(méi)有舵和指南針?！雹賉德]卡爾·雅斯貝爾斯：《什么是教育》，鄒進(jìn)譯，上海三聯(lián)書店2011年版，第179頁(yè)。只有得到科學(xué)理論的指導(dǎo)，實(shí)踐活動(dòng)的展開(kāi)才可能達(dá)到預(yù)期的目標(biāo)。地方立法評(píng)估是一項(xiàng)十分復(fù)雜的工作，評(píng)估過(guò)程中所得出的評(píng)估意見(jiàn)、建議，有的可能帶有一定的主觀性，甚至可能因評(píng)估主體的偏見(jiàn)，造成評(píng)估意見(jiàn)、建議的錯(cuò)誤。毫無(wú)疑問(wèn)，這樣的地方立法評(píng)估意見(jiàn)、建議，不可能對(duì)地方立法質(zhì)量的提升起作用。哪些地方立法評(píng)估意見(jiàn)、建議是地方立法評(píng)估的真正成果，對(duì)這些成果如何有針對(duì)性地一一轉(zhuǎn)化，以及對(duì)轉(zhuǎn)化的成果怎樣具體應(yīng)用，要回答這些問(wèn)題，均離不開(kāi)科學(xué)成熟的理論指導(dǎo)?？傊?，地方立法評(píng)估成果的應(yīng)用這一具有很大社會(huì)價(jià)值的實(shí)踐需要科學(xué)、成熟、系統(tǒng)理論的指導(dǎo)。然而，目前我國(guó)學(xué)界及實(shí)務(wù)界對(duì)這方面的研究還十分薄弱，需要加強(qiáng)對(duì)地方立法評(píng)估成果應(yīng)用課題的理論研究，以期為地方立法評(píng)估成果的應(yīng)用提供智力支持和知識(shí)服務(wù)。為此，一方面，需要充分認(rèn)識(shí)并全面梳理地方立法評(píng)估成果應(yīng)用的價(jià)值意義，在這個(gè)方面達(dá)成共識(shí)，另一方面，需要加強(qiáng)對(duì)地方立法評(píng)估成果應(yīng)用理論研究的投入，加強(qiáng)對(duì)地方立法評(píng)估成果應(yīng)用的方式、方法、程序機(jī)制等基本理論問(wèn)題的研究，爭(zhēng)取早日取得理論研究的突破。只有這樣才可以實(shí)現(xiàn)地方立法評(píng)估成果應(yīng)用工作的順利高效的展開(kāi)。

（二）完善地方立法評(píng)估的立法，為地方立法評(píng)估成果的應(yīng)用奠定制度基礎(chǔ)

地方立法評(píng)估是人類的一項(xiàng)實(shí)踐性活動(dòng)，屬于“制度事實(shí)”概念范疇，制度事實(shí)是與規(guī)則緊密聯(lián)系在一起的。正如麥考密克和魏因貝格爾所言：“規(guī)則是制度的核心內(nèi)容，制度事實(shí)具有客觀存在，只有在存在規(guī)則的時(shí)候才有意義?！雹賉英]麥考密克、[奧]魏因貝格爾：《制定法論》，周葉謙譯，中國(guó)政法大學(xué)出版社2004版，第23頁(yè)。針對(duì)地方立法評(píng)估制度不完善之客觀現(xiàn)實(shí)，各享有地方立法權(quán)的省、市需要基于本地的實(shí)際情況，著手完善和健全本地的地方立法評(píng)估規(guī)定、評(píng)估辦法，建構(gòu)科學(xué)理性、完備健全的本地地方立法評(píng)估法律制度，為本地地方立法評(píng)估活動(dòng)的展開(kāi)，為本地地方立法評(píng)估成果的形成及應(yīng)用提供規(guī)則的引導(dǎo)與制約，避免在地方立法評(píng)估和地方立法評(píng)估成果形成及應(yīng)用方面出現(xiàn)無(wú)法可依的現(xiàn)象。

第一，要完善和充實(shí)地方立法評(píng)估子制度。目前，各省、市的地方立法評(píng)估規(guī)定、評(píng)估辦法僅僅規(guī)定了地方立法立法后評(píng)估這一評(píng)估形式，這是不完備的。實(shí)際上，地方立法表決前評(píng)估也是地方立法評(píng)估的重要組成部分。作為對(duì)地方立法立法時(shí)機(jī)、立法實(shí)施的社會(huì)影響及其防范措施進(jìn)行考量的地方立法表決前評(píng)估，是確保地方立法科學(xué)性、民主性實(shí)現(xiàn)的又一重要舉措。有學(xué)者對(duì)地方立法表決前評(píng)估的社會(huì)意義進(jìn)行研究后指出：“地方立法表決前評(píng)估具有試水社會(huì)接納度、預(yù)熱社會(huì)影響力、加固社會(huì)和諧網(wǎng)等重大社會(huì)意義。”②李冰冰：《淺析提高地方社會(huì)領(lǐng)域立法質(zhì)量的路徑——以法規(guī)表決前評(píng)估為視角》，《人大研究》2013年第12期。鑒于地方立法評(píng)估表決前評(píng)估所具有的積極意義，地方立法評(píng)估缺少了表決前評(píng)估這一工作將削弱地方立法的科學(xué)性、民主性，所以，地方立法評(píng)估法律制度中需要補(bǔ)充規(guī)定地方立法表決前評(píng)估制度，對(duì)表決前評(píng)估制度的具體內(nèi)容進(jìn)行精細(xì)化設(shè)計(jì)。

第二，建構(gòu)地方立法評(píng)估成果形成及應(yīng)用制度，精細(xì)化安排地方立法評(píng)估成果的形成及應(yīng)用的程序。針對(duì)目前地方立法評(píng)估成果形成及應(yīng)用尚未能法制化這一現(xiàn)狀，需要在實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，著手精細(xì)化建構(gòu)地方立法評(píng)估成果形成及應(yīng)用制度，為地方立法評(píng)估及評(píng)估成果的應(yīng)用活動(dòng)法治化提供明確的制度支撐。

（三）建構(gòu)確保地方立法評(píng)估成果得以應(yīng)用的保障機(jī)制

為確保地方立法評(píng)估成果得以完全、真正應(yīng)用到地方立法的實(shí)踐中，使之能夠?qū)崿F(xiàn)提高地方立法質(zhì)量的目的，必須建構(gòu)確保地方立法評(píng)估成果應(yīng)用的保障機(jī)制。

關(guān)于地方立法評(píng)估成果的形成，結(jié)合當(dāng)下地方立法評(píng)估的實(shí)踐作法，其程序可設(shè)計(jì)如下。

第一步，地方立法評(píng)估報(bào)告的制作程序。制作規(guī)范精細(xì)的地方立法評(píng)估報(bào)告是地方立法評(píng)估成果形成的第一個(gè)階段，也是地方立法評(píng)估受托方評(píng)估工作結(jié)束的標(biāo)志。地方立法評(píng)估報(bào)告的制作主要包括地方立法評(píng)估報(bào)告的撰寫及制成兩個(gè)子程序。

地方立法評(píng)估報(bào)告需要提交擁有立法權(quán)的地方國(guó)家機(jī)關(guān)討論與審定通過(guò)，因此，地方立法評(píng)估報(bào)告就是具有法律意義的文書，地方立法評(píng)估報(bào)告的撰寫應(yīng)該有特定的內(nèi)容，并應(yīng)遵循一定的格式和樣式。評(píng)估報(bào)告的撰寫總的要求是客觀公正、依據(jù)充分、論證詳實(shí)。在內(nèi)容上，表決前（立法前）評(píng)估報(bào)告應(yīng)該按照評(píng)估工作要求的內(nèi)容全面撰寫，對(duì)不容易作出結(jié)論的問(wèn)題可以如實(shí)說(shuō)明，但不得遺漏。一般而言，表決前評(píng)估報(bào)告的內(nèi)容主要是某一法規(guī)或規(guī)章出臺(tái)的可行性、出臺(tái)時(shí)機(jī)、實(shí)施后的社會(huì)效果以及實(shí)施過(guò)程中可能出現(xiàn)的問(wèn)題及其防范對(duì)策等。立法后評(píng)估的評(píng)估報(bào)告必須圍繞后評(píng)估工作要求的內(nèi)容一一展開(kāi)，一般而言，立法后評(píng)估報(bào)告的內(nèi)容主要是關(guān)于某一地方性法規(guī)或規(guī)章實(shí)施的基本情況，法規(guī)或規(guī)章對(duì)本地的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和環(huán)境等造成的影響，法規(guī)或規(guī)章存在的問(wèn)題，法規(guī)或規(guī)章的廢、改、釋的立法建議，以及關(guān)于某一地方性法規(guī)或規(guī)章如何更好地貫徹落實(shí)的建議與意見(jiàn)等。①黃龍?jiān)浦骶帲骸稄V東地方立法實(shí)踐與探索》，廣東人民出版社2015年版，第235頁(yè)。

在結(jié)構(gòu)上，地方立法表決前（立法前）評(píng)估報(bào)告應(yīng)該先具體介紹評(píng)估活動(dòng)的總體情況，接著是目前啟動(dòng)立法或者實(shí)施該立法有可能存在的主要問(wèn)題，最后是明確具體的意見(jiàn)建議及其理由。地方立法立法后評(píng)估報(bào)告應(yīng)該首先對(duì)業(yè)已頒行的被評(píng)估對(duì)象進(jìn)行總體評(píng)價(jià)，接著是該被評(píng)估對(duì)象所設(shè)計(jì)的主要制度的執(zhí)行情況，最后是關(guān)于被評(píng)估對(duì)象的補(bǔ)充、修改、廢止、解釋等的建議，或者是關(guān)于該被評(píng)估對(duì)象所設(shè)計(jì)的制度如何更好地實(shí)施的建議及其理由等。

地方立法評(píng)估報(bào)告制成的步驟因地方立法評(píng)估類型的不同而有所區(qū)別。按立法階段不同，地方立法評(píng)估報(bào)告的制成可分為地方立法表決前（立法前）立法評(píng)估報(bào)告的制成與地方立法立法后評(píng)估報(bào)告的制成。

地方立法表決前（立法前）評(píng)估在我國(guó)的實(shí)踐時(shí)間較短。目前地方立法表決前（立法前）評(píng)估主要是委托第三方進(jìn)行，由第三方進(jìn)行地方立法評(píng)估可以一定程度地避免地方立法機(jī)關(guān)的立法盲目性和立法沖動(dòng)。地方立法表決前（立法前）程序主要包括：地方立法機(jī)關(guān)委托第三方對(duì)地方性法規(guī)、規(guī)章草案進(jìn)行表決前（立法前）評(píng)估并擬寫出評(píng)估報(bào)告；地方立法機(jī)關(guān)法制工作機(jī)構(gòu)適時(shí)召開(kāi)表決前（立法前）評(píng)估會(huì)；法制工作機(jī)構(gòu)綜合整理評(píng)估會(huì)意見(jiàn)及研究分析委托第三方評(píng)估報(bào)告的意見(jiàn)后，形成總體評(píng)估報(bào)告。

地方立法立法后評(píng)估的實(shí)踐在評(píng)估工作的承擔(dān)方面主要有兩種形式：其一是由立法機(jī)關(guān)承擔(dān)；其二是委托第三方評(píng)估。地方立法立法后評(píng)估采取自主評(píng)估方式的，一般可以由實(shí)施機(jī)關(guān)先行評(píng)估并提出評(píng)估意見(jiàn)，地方立法機(jī)關(guān)法制工作機(jī)構(gòu)組織召開(kāi)評(píng)估會(huì)，法制工作機(jī)構(gòu)綜合評(píng)估會(huì)意見(jiàn)和實(shí)施機(jī)關(guān)的評(píng)估意見(jiàn)后形成立法后評(píng)估報(bào)告。地方立法立法后評(píng)估采用委托第三方評(píng)估的，由第三方草擬出立法后評(píng)估報(bào)告草擬稿，交地方立法機(jī)關(guān)法制工作機(jī)構(gòu)研究后，由其最終形成總體評(píng)估報(bào)告。

第二步，地方立法評(píng)估報(bào)告的提交及審定程序。地方立法機(jī)關(guān)的法制工作機(jī)構(gòu)將已經(jīng)形成的地方立法評(píng)估報(bào)告在立法機(jī)關(guān)規(guī)定的時(shí)間內(nèi)提交給立法機(jī)關(guān)，由立法機(jī)關(guān)常委會(huì)會(huì)議討論。在立法機(jī)關(guān)常委會(huì)會(huì)議討論審定法制工作機(jī)構(gòu)提交的地方立法評(píng)估報(bào)告時(shí)，法制工作機(jī)構(gòu)及地方立法評(píng)估具體承擔(dān)單位應(yīng)該派出專門人員接受立法機(jī)關(guān)常委會(huì)成員針對(duì)該地方立法評(píng)估報(bào)告及其相關(guān)內(nèi)容所提出的詢問(wèn)，為立法機(jī)關(guān)常委會(huì)委員審定地方立法評(píng)估報(bào)告提供背景知識(shí)，以確保常委會(huì)委員對(duì)地方立法評(píng)估報(bào)告的結(jié)論性意見(jiàn)作出全面、客觀的判斷。

學(xué)校安排省市縣骨干教師開(kāi)展名師講堂，每月一期，將社會(huì)主義核心價(jià)值觀從新民主主義革命時(shí)期到社會(huì)主義建設(shè)時(shí)期、改革開(kāi)放新時(shí)期的發(fā)展歷程，以及社會(huì)主義核心價(jià)值觀的基本內(nèi)容，進(jìn)行詳細(xì)闡述和解讀，目的是讓全校師生從理論高度理解社會(huì)主義核心價(jià)值觀。

第三步，地方立法評(píng)估成果的固定程序。地方立法機(jī)關(guān)常委會(huì)組成成員在對(duì)地方立法評(píng)估報(bào)告進(jìn)行認(rèn)真研討的基礎(chǔ)上，與會(huì)的每位委員必須對(duì)地方立法評(píng)估報(bào)告作出獨(dú)立的判斷，并對(duì)地方立法評(píng)估報(bào)告的結(jié)論性意見(jiàn)一一作出肯定或者否定的判斷意見(jiàn)。在常委會(huì)與會(huì)人員表決和審定意見(jiàn)的基礎(chǔ)上，再根據(jù)多數(shù)人的意見(jiàn)，形成地方立法評(píng)估成果報(bào)告，最終形成的地方立法評(píng)估成果報(bào)告應(yīng)該以地方立法機(jī)關(guān)的名義作出并制作正式文本。該地方立法評(píng)估成果報(bào)告具有拘束力，并且需印發(fā)給相關(guān)的國(guó)家機(jī)關(guān)。

2.建構(gòu)評(píng)估報(bào)告的評(píng)價(jià)及獎(jiǎng)懲機(jī)制

針對(duì)地方立法評(píng)估報(bào)告的評(píng)價(jià)機(jī)制建設(shè)，地方立法評(píng)估報(bào)告質(zhì)量高低的主要依據(jù)是該評(píng)估報(bào)告被地方立法主體采納多少的情況，即地方立法評(píng)估報(bào)告中的多少結(jié)論性意見(jiàn)、建議及對(duì)策被立法機(jī)關(guān)審定、判斷后而獲得肯定。其肯定得越多，地方立法評(píng)估報(bào)告的質(zhì)量越高，反之，地方立法評(píng)估報(bào)告的質(zhì)量越低。可以考慮在科學(xué)理性思考的基礎(chǔ)上，設(shè)計(jì)地方立法評(píng)估報(bào)告質(zhì)量高低的評(píng)價(jià)指標(biāo)。

針對(duì)地方立法評(píng)估報(bào)告的獎(jiǎng)懲，筆者建議，應(yīng)該依據(jù)不同的評(píng)估主體采取不同的獎(jiǎng)懲方式。當(dāng)?shù)胤搅⒎ㄔu(píng)估的主體是立法機(jī)關(guān)內(nèi)部機(jī)構(gòu)和人員時(shí)，如果其作出的地方立法評(píng)估報(bào)告客觀全面，評(píng)估報(bào)告的結(jié)論性建議、意見(jiàn)中肯可行且具有明確的針對(duì)性，可直接給予一定的物質(zhì)獎(jiǎng)勵(lì)或者精神嘉獎(jiǎng)，并以此作為以后評(píng)選優(yōu)秀、先進(jìn)和晉升的依據(jù)；如果地方立法評(píng)估報(bào)告不規(guī)范、評(píng)估報(bào)告的結(jié)論性意見(jiàn)不著邊際，很少得到立法機(jī)關(guān)常委會(huì)組成人員的認(rèn)可而轉(zhuǎn)化為地方立法評(píng)估成果，或者在評(píng)估過(guò)程中存在違紀(jì)違規(guī)乃至違法行為的，應(yīng)當(dāng)對(duì)其給予一定的行政處分，同時(shí)給予一定的物質(zhì)懲罰和精神懲戒，如果違法情節(jié)嚴(yán)重構(gòu)成犯罪的，依照刑法的規(guī)定追究其刑事責(zé)任。當(dāng)?shù)胤搅⒎ㄔu(píng)估的評(píng)估主體是受委托的第三方（如由律師事務(wù)所、科研機(jī)構(gòu)、高等院校等為具體的評(píng)估主體）時(shí)，可將地方立法評(píng)估工作作為一個(gè)項(xiàng)目進(jìn)行量化考核，立法機(jī)關(guān)應(yīng)該加強(qiáng)對(duì)項(xiàng)目進(jìn)展情況的跟蹤，同時(shí)在項(xiàng)目協(xié)議書中明確規(guī)定地方立法評(píng)估報(bào)告質(zhì)量?jī)?yōu)劣的獎(jiǎng)懲標(biāo)準(zhǔn)、獎(jiǎng)懲情形、獎(jiǎng)懲方式、獎(jiǎng)懲的例外情形等。

在當(dāng)前我國(guó)的立法體制下，確立對(duì)地方立法評(píng)估報(bào)告的評(píng)價(jià)及獎(jiǎng)懲機(jī)制，能夠充分激發(fā)評(píng)估主體工作的積極性、主動(dòng)性、能動(dòng)性，促使地方立法評(píng)估工作的承擔(dān)主體高度負(fù)責(zé)任地、高效地開(kāi)展并完成地方立法評(píng)估工作。

3.建構(gòu)評(píng)估成果應(yīng)用的問(wèn)責(zé)機(jī)制

地方立法評(píng)估成果的應(yīng)用是地方立法評(píng)估制度的價(jià)值所在，是地方立法科學(xué)性、民主性、妥適性基本訴求實(shí)現(xiàn)的抓手。為了確保地方立法評(píng)估成果能夠得到充分應(yīng)用，需要建構(gòu)地方立法評(píng)估成果應(yīng)用的問(wèn)責(zé)機(jī)制。

當(dāng)然，根據(jù)地方立法評(píng)估成果具體內(nèi)容的不同，其拘束的應(yīng)用工作展開(kāi)的主體也不同。比如，有的地方立法評(píng)估成果是關(guān)于地方性法規(guī)、規(guī)章廢、改、立、釋方面的建議、意見(jiàn)，這就需要該地方性法規(guī)、規(guī)章的制定機(jī)關(guān)加以具體應(yīng)用與完全落實(shí)，要求他們將建議、意見(jiàn)轉(zhuǎn)化為對(duì)具體的地方性法規(guī)、規(guī)章的立法規(guī)劃或者補(bǔ)充、修改、廢止、解釋行為。又如，有的地方立法評(píng)估成果是關(guān)于執(zhí)法措施跟進(jìn)、改進(jìn)方面的意見(jiàn)、建議，此時(shí)就需要相應(yīng)的執(zhí)法機(jī)關(guān)通過(guò)執(zhí)法措施的跟進(jìn)、改進(jìn)來(lái)具體應(yīng)用。如果這些需要將地方立法評(píng)估成果應(yīng)用的機(jī)關(guān)不積極行動(dòng)、不完全落實(shí)，而是敷衍塞責(zé)或者馬虎草率，甚至根本不管不問(wèn)，或者是胡亂應(yīng)付、隨意應(yīng)用，那么，其行為就構(gòu)成違法，必須依法追究其不作為或者亂作為的法律責(zé)任。只有建構(gòu)地方立法評(píng)估成果應(yīng)用的問(wèn)責(zé)機(jī)制，地方立法評(píng)估成果的應(yīng)用才可能落到實(shí)處，地方立法評(píng)估制度的目的才有可能實(shí)現(xiàn)。

（責(zé)任編輯：江鍇）

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1005-9512（2016）03-0079-09

陳偉斌，廣東海洋大學(xué)法學(xué)院黨委書記、副教授,廣東海洋大學(xué)廣東省地方立法研究評(píng)估與咨詢服務(wù)基地主任。

*本文為2013年度“廣東省地方立法理論研究基地廣東海洋大學(xué)創(chuàng)新強(qiáng)校工程科研項(xiàng)目（平臺(tái)）”(項(xiàng)目編號(hào)：G D O U 2013050115)的研究成果。