曹　大

新常態(tài)下基層黨組織建設(shè)的路徑研究
——以佛山的探索與實(shí)踐為例

曹大

充分發(fā)揮基層黨組織的政治功能與服務(wù)功能，創(chuàng)新基層黨組織建設(shè)路徑是全面從嚴(yán)治黨的要求，是實(shí)現(xiàn)“四個(gè)全面”戰(zhàn)略的客觀需要。在經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)下，推進(jìn)基層黨組織建設(shè)必須適應(yīng)基層治理現(xiàn)代化的要求，不斷加強(qiáng)基層黨組織的內(nèi)容和工作方式方法創(chuàng)新，全面提高基層黨組織治理水平，使基層黨組織真正成為服務(wù)群眾、推動(dòng)發(fā)展、凝聚人心、促進(jìn)和諧的堅(jiān)強(qiáng)戰(zhàn)斗堡壘。

基層黨組織；政治功能；服務(wù)功能；路徑

黨的十八大作出創(chuàng)新基層黨建工作、加強(qiáng)基層服務(wù)型黨組織建設(shè)的重大部署；黨的十八屆三中全會(huì)強(qiáng)調(diào)充分發(fā)揮基層黨組織的戰(zhàn)斗堡壘作用，為全面深化改革做出積極貢獻(xiàn)。深刻領(lǐng)會(huì)和落實(shí)中央關(guān)于加強(qiáng)基層黨組織建設(shè)精神，推進(jìn)黨組織建設(shè)路徑創(chuàng)新，對(duì)貫徹全面從嚴(yán)治黨的要求，切實(shí)增強(qiáng)基層黨組織的戰(zhàn)斗力、凝聚力和執(zhí)行力，具有非常重要的意義。

一、堅(jiān)持政治功能與服務(wù)功能緊密結(jié)合是新常態(tài)下基層黨組織建設(shè)的客觀要求

政治功能是基層黨組織政治屬性的外在表現(xiàn)。馬克思主義政黨理論要求，共產(chǎn)黨必須最大限度廣泛地將人民群眾動(dòng)員起來(lái)，為完成黨的政治任務(wù)、實(shí)現(xiàn)黨的戰(zhàn)略目標(biāo)提供力量源泉，這也是基層黨組織的目標(biāo)定位。增強(qiáng)基層黨組織的政治功能，就是基層黨組織深入到群眾中去，宣傳黨的路線方針政策，團(tuán)結(jié)群眾、引導(dǎo)群眾、贏得群眾，將黨的政治目標(biāo)與廣大群眾的利益訴求有機(jī)地結(jié)合起來(lái)，使群眾緊緊團(tuán)結(jié)在基層黨組織周圍，從而建強(qiáng)戰(zhàn)斗堡壘。

服務(wù)功能是基層黨組織服務(wù)屬性的表現(xiàn)。黨的十八大報(bào)告強(qiáng)調(diào)要“以服務(wù)群眾、做群眾工作為主要任務(wù)，加強(qiáng)基層服務(wù)型黨組織建設(shè)”，凸現(xiàn)了基層黨組織的價(jià)值立場(chǎng)。增強(qiáng)基層黨組織的服務(wù)功能，就是要增強(qiáng)服務(wù)意識(shí)，樹(shù)立為基層、為群眾服務(wù)的理念，強(qiáng)化宗旨意識(shí)，將為人民服務(wù)的人生觀作為終身奮斗目標(biāo)；實(shí)現(xiàn)好、維護(hù)好、發(fā)展好最廣大人民的根本利益；讓群眾明白惠從黨來(lái)，從而潛移默化地凝聚群眾，提高基層黨組織的公信力和影響力。

黨組織的政治屬性和服務(wù)功能是內(nèi)在聯(lián)系、有機(jī)統(tǒng)一的，不能把兩者割裂開(kāi)來(lái)、對(duì)立起來(lái)。加強(qiáng)基層黨組織建設(shè)，就是將政治功能寓于服務(wù)功能之中，內(nèi)強(qiáng)堡壘，增強(qiáng)黨組織政治功能，外優(yōu)服務(wù)，發(fā)揮黨組織服務(wù)功能，體現(xiàn)基層黨組織目標(biāo)定位與價(jià)值立場(chǎng)的統(tǒng)一。在經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)下，在實(shí)現(xiàn)“四個(gè)全面”戰(zhàn)略的重要時(shí)期，必須大力推進(jìn)基層黨組織建設(shè)，充分發(fā)揮基層黨組織的政治功能和服務(wù)功能，廣泛調(diào)動(dòng)人民群眾積極參與到實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的中國(guó)夢(mèng)的實(shí)踐中來(lái)，把基層黨組織建設(shè)成基層治理新格局的堅(jiān)強(qiáng)核心。

二、基層黨組織建設(shè)路徑的探索與實(shí)踐

廣東省佛山市各級(jí)黨組織牢固樹(shù)立大抓基層的鮮明導(dǎo)向，以建設(shè)“堡壘型+服務(wù)型”黨組織為主線，充分發(fā)揮基層黨組織的政治功能和服務(wù)功能，把基層黨建與創(chuàng)新基層社會(huì)治理、推進(jìn)基層治理法治化、解決聯(lián)系服務(wù)群眾“最后一公里”問(wèn)題結(jié)合起來(lái)，以思想建黨、基層組織重構(gòu)、構(gòu)建“1+N+X”區(qū)域化黨建格局、完善落實(shí)黨建責(zé)任制為抓手，推動(dòng)“堡壘型+服務(wù)型”黨組織建設(shè)上新臺(tái)階。

（一）堅(jiān)持思想建黨與制度治黨相結(jié)合，筑牢“堡壘型+服務(wù)型”黨組織的根基。思想建設(shè)是根本，制度建設(shè)是保障，兩者緊密結(jié)合，共同推進(jìn)“堡壘型+服務(wù)型”黨組織建設(shè)。一是堅(jiān)持不懈地加強(qiáng)思想理論武裝，通過(guò)黨校培訓(xùn)、理論學(xué)習(xí)中心組、個(gè)人自學(xué)等多種形式，不斷深化習(xí)近平總書(shū)記系列重要講話精神的學(xué)習(xí)教育，提高學(xué)習(xí)成效。二是加強(qiáng)黨性與思想道德教育，弘揚(yáng)和踐行社會(huì)主義核心價(jià)值觀，引導(dǎo)基層黨員干部永葆對(duì)黨忠誠(chéng)的政治品格，堅(jiān)守干凈從政的為官底線，強(qiáng)化敢于擔(dān)當(dāng)?shù)呢?zé)任意識(shí)。三是強(qiáng)化新形勢(shì)下思想政治工作實(shí)踐探索，組織成立基層黨員干部思想動(dòng)態(tài)調(diào)研組，開(kāi)展黨員干部思想狀況調(diào)研分析，為思想建黨打下堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。四是不斷完善制度建設(shè)，強(qiáng)化制度的剛性執(zhí)行，用制度管權(quán)、管事、管人，做到管好、管實(shí)、管出效果。

（二）創(chuàng)新聯(lián)系服務(wù)群眾模式，豐富“堡壘型+服務(wù)型”黨組織工作內(nèi)容。一是深入推進(jìn)直聯(lián)制，確保聯(lián)系群眾最直接、全覆蓋、常態(tài)化和制度化。佛山市在全省率先探索鎮(zhèn)（街）領(lǐng)導(dǎo)干部駐點(diǎn)普遍聯(lián)系群眾制度，搭建起“區(qū)駐點(diǎn)+鎮(zhèn)駐班+村常駐”三級(jí)直聯(lián)工作體系，推動(dòng)干部下基層與群眾面對(duì)面溝通，及時(shí)解決基層群眾的困難，謀劃村（居）發(fā)展的新路子。二是堅(jiān)持以群眾需求為導(dǎo)向，推動(dòng)服務(wù)管理向基層延伸和覆蓋。佛山市在區(qū)域化黨建、社會(huì)網(wǎng)絡(luò)化管理、“一門式”行政服務(wù)改革和公共資源配置等方面進(jìn)行探索與嘗試，暢通聯(lián)系服務(wù)群眾“最后一公里”，有效樹(shù)立起基層黨組織威信，使群眾真心實(shí)意跟黨走。三是探索“黨員社工+黨員志愿者”的基層黨建模式，凝聚基層黨員力量，全力打造黨員服務(wù)群眾的平臺(tái)。四是探索黨員到社區(qū)報(bào)到服務(wù)制度，開(kāi)展“黨員進(jìn)社區(qū)、服務(wù)入樓宇”的在職黨員到社區(qū)報(bào)到和開(kāi)展服務(wù)。

（三）扎實(shí)推進(jìn)基層組織重構(gòu)，強(qiáng)化“堡壘型+服務(wù)型”黨組織的領(lǐng)導(dǎo)核心地位。以基層黨組織為領(lǐng)導(dǎo)核心，根據(jù)基層變化情況推動(dòng)組織重構(gòu)，把各種基層組織有效組織起來(lái)，共同為基層建設(shè)服務(wù)。一是根據(jù)“三個(gè)變量”分類推進(jìn)重構(gòu)，就是充分考慮農(nóng)村城鎮(zhèn)化水平、集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段和地方財(cái)政支撐三個(gè)變量，結(jié)合實(shí)際分步分類推進(jìn)“政經(jīng)分離”、“政社分離”、農(nóng)村綜合體制改革等。二是優(yōu)化黨組織設(shè)置，將符合條件的村居升格為黨總支或黨委，推動(dòng)支部建在村小組和經(jīng)濟(jì)社上，做實(shí)做大村小組黨支部，大力推動(dòng)“兩新”黨組織屬地化管理，初步建立起有利于基層黨組織統(tǒng)籌的組織網(wǎng)絡(luò)。三是健全黨組織主導(dǎo)下的議事決策機(jī)制，推行黨組織主導(dǎo)下的“兩委”班子聯(lián)席會(huì)議制度和黨群聯(lián)席會(huì)議制度，確保黨組織在重大決策、人事安排、財(cái)務(wù)開(kāi)支和重要項(xiàng)目中的主導(dǎo)權(quán)、審批權(quán)和監(jiān)督權(quán)。

（四）構(gòu)建“1+N+X”區(qū)域化大黨建格局，實(shí)現(xiàn)“堡壘型+服務(wù)型”黨組織的功能。按照“大黨建、大服務(wù)、大治理”的理念，構(gòu)建“1+N+X”區(qū)域化大黨建格局，實(shí)現(xiàn)黨建資源的“大融合”，形成黨組織為核心，參與主體多元、服務(wù)多樣、共駐共建共享的大服務(wù)格局。“1”是指把黨建基礎(chǔ)好、資源較多、統(tǒng)籌駕馭能力強(qiáng)的村（社區(qū)）黨組織做龍頭；“N”是該區(qū)域內(nèi)的黨政機(jī)關(guān)、各類企事業(yè)單位等黨組織，與龍頭黨組織成立聯(lián)合黨委，開(kāi)展結(jié)對(duì)共建等多種方式形成合力?！癤”是區(qū)域外的各類黨組織參與到村或社區(qū)中來(lái)，比如佛山市南海區(qū)，通過(guò)統(tǒng)籌“工青婦”等群團(tuán)組織工作資源，通過(guò)建立機(jī)關(guān)聯(lián)系基層、干部聯(lián)系群眾“雙聯(lián)系”制度，通過(guò)開(kāi)展機(jī)關(guān)在職黨員到社區(qū)報(bào)到、“三官一師”直聯(lián)等途徑，形成各類黨組織參與到村和社區(qū)建設(shè)的局面。

三、基層黨組織建設(shè)面臨的困難和挑戰(zhàn)

佛山市的“堡壘型+服務(wù)型”黨組織之路的探索，為基層黨組織建設(shè)提供了經(jīng)驗(yàn)。但在社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)下，基層黨組織建設(shè)也面臨著一些問(wèn)題和挑戰(zhàn)，主要表現(xiàn)在：

（一）工作理念不能適應(yīng)基層治理現(xiàn)代化要求。近年來(lái)隨著基層治理現(xiàn)代化步伐的加快，群眾的民主意識(shí)、平等意識(shí)、權(quán)利意識(shí)不斷增強(qiáng)，這不僅推動(dòng)了社會(huì)文明的進(jìn)步和發(fā)展，同時(shí)也要求基層黨組織工作理念相應(yīng)地進(jìn)行創(chuàng)新，用新的理念引領(lǐng)黨建工作發(fā)展。然而，一些黨員干部黨建“主業(yè)”意識(shí)不強(qiáng)，受限于過(guò)去30年中的改革紅利，始終把經(jīng)濟(jì)話語(yǔ)權(quán)放在主要的位置，把領(lǐng)導(dǎo)權(quán)等同于經(jīng)濟(jì)權(quán)；對(duì)黨建工作重視不夠；一些黨員干部服務(wù)理念滯后，服務(wù)方式陳舊，仍然沿襲著傳統(tǒng)的思想和認(rèn)識(shí)，還沒(méi)有完全從簽字蓋章、上傳下達(dá)等行政管理的角色定位中轉(zhuǎn)換過(guò)來(lái)；不能適應(yīng)基層治理現(xiàn)代化的要求。

（二）部分黨員理想信念和宗旨意識(shí)弱化影響基層黨組織作用的發(fā)揮?；鶎狱h組織要發(fā)揮政治功能和服務(wù)功能，必然要求基層廣大黨員具有堅(jiān)定的理念信念和全心全意為人民服務(wù)的宗旨意識(shí)，充分發(fā)揮先鋒模范作用。但市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，由多元產(chǎn)權(quán)主體、多元利益格局和多元文化取向所引發(fā)的政治意識(shí)淡化的傾向、理想信念模糊的傾向和為人民服務(wù)觀念弱化的傾向在基層黨員的身上不同程度地顯現(xiàn)。有些黨員人生觀價(jià)值觀扭曲，信奉利己主義和享樂(lè)主義思想，嚴(yán)重影響基層黨組織的形象和戰(zhàn)斗力；有些黨員理想信念缺失，宗旨意識(shí)淡薄，長(zhǎng)期不發(fā)揮作用，甚至成為群眾的“尾巴”；有些黨員身份認(rèn)同感不強(qiáng)，組織紀(jì)律散漫，使基層黨組織活動(dòng)難以開(kāi)展，等等，這些現(xiàn)象影響了基層黨組織功能的實(shí)現(xiàn)和作用的發(fā)揮。

（三）轉(zhuǎn)型時(shí)期基層矛盾的凸顯和爆發(fā)考驗(yàn)基層黨組織的治理水平。當(dāng)前基層社會(huì)還處于轉(zhuǎn)型時(shí)期，隨著改革開(kāi)放的深入發(fā)展，各種矛盾凸顯和爆發(fā)。一方面，在土地價(jià)值急速提升、基層利益不斷增強(qiáng)的情況下，集體經(jīng)濟(jì)利益引發(fā)多方利益主體的博弈糾紛難以調(diào)和，一些歷史問(wèn)題更難以解決，成為影響農(nóng)村和諧穩(wěn)定發(fā)展的重大障礙。另一方面，少數(shù)村（社區(qū)）的血緣、宗族、地域勢(shì)力較為活躍，他們往往左右著村級(jí)組織的選舉活動(dòng)，再加上基層法治意識(shí)比較薄弱，少數(shù)群眾對(duì)民主與法制、基層民主自治與黨的領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系認(rèn)識(shí)比較膚淺，認(rèn)為“村民自治就是一切由村民說(shuō)了算”，部分村（社區(qū)）干部在改革和選舉雙重壓力下，傾向于采用容易取得群眾選票的做法，導(dǎo)致一些利益團(tuán)體、外來(lái)勢(shì)力、宗族勢(shì)力等有機(jī)可乘，以選舉為要挾，形成對(duì)基層發(fā)展和穩(wěn)定的沖擊。

（四）基層黨員隊(duì)伍教育管理難度增大制約基層黨組織建設(shè)的推進(jìn)。近年來(lái)，隨著高校畢業(yè)返鄉(xiāng)和軍人退伍返鄉(xiāng)黨員的增多，一些村（社區(qū)）黨員人數(shù)增加較快，但這些返鄉(xiāng)黨員只是把關(guān)系轉(zhuǎn)回了村或社區(qū)，大多數(shù)在外打工，缺乏對(duì)農(nóng)村（社區(qū)）的認(rèn)同感和歸屬感，很少參加村（社區(qū)）黨組織活動(dòng)，游離于黨組織的視野之外，增強(qiáng)了管理的難度。另一方面，黨員隊(duì)伍的流動(dòng)增大，流動(dòng)黨員構(gòu)成復(fù)雜，工作變動(dòng)頻繁，流向難以掌握，影響了有效的管理。

四、推進(jìn)基層黨組織建設(shè)的路徑創(chuàng)新

（一）適應(yīng)基層治理現(xiàn)代化的要求，轉(zhuǎn)變思想觀念。要不斷增強(qiáng)管黨治黨的“主業(yè)”意識(shí)，把抓好黨建作為最大的政績(jī)，實(shí)現(xiàn)思想觀念和工作理念的轉(zhuǎn)變。一是要從“人求自己”變?yōu)椤白约呵笕恕?，就是把被?dòng)性的服務(wù)，轉(zhuǎn)變?yōu)橹鲃?dòng)為群眾提供服務(wù)，從關(guān)心群眾生活等微小的事情做起，讓群眾時(shí)時(shí)感覺(jué)到黨組織的溫暖。二是從“服務(wù)上級(jí)”向“服務(wù)基層”轉(zhuǎn)變，把群眾的需求作為工作的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，貼近生活、貼近群眾、貼近黨員。三是從“單向突破”向“整體推進(jìn)”轉(zhuǎn)變，實(shí)現(xiàn)黨組織系統(tǒng)自身聯(lián)動(dòng)、與政府組織和群團(tuán)力量聯(lián)動(dòng)、與社會(huì)各方力量聯(lián)動(dòng)，同向發(fā)力，形成大黨建工作格局。

（二）立足基層實(shí)際，不斷創(chuàng)新服務(wù)載體。一是不斷深化與提升駐點(diǎn)直聯(lián)制。在直聯(lián)團(tuán)隊(duì)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化、駐班干部能力水平的提升、直聯(lián)工作方法的創(chuàng)新和直聯(lián)工作的配套機(jī)制等方面下功夫，同時(shí)，以保持直聯(lián)制的永久生命力為目標(biāo)，盡快完善直聯(lián)工作考核體系，激發(fā)干部直聯(lián)工作的熱情和動(dòng)力。二是推進(jìn)“社工+義工+志愿者”的服務(wù)模式，逐步形成以村（社區(qū)）為平臺(tái)，以群團(tuán)和社會(huì)組織為實(shí)施主體，以專業(yè)社工為引領(lǐng)，村（社區(qū)）黨員志愿者廣泛參與的“三社聯(lián)動(dòng)”志愿服務(wù)新機(jī)制。三是按“一村一中心”或“多村一中心”模式，在村（社區(qū)）全面建立行政服務(wù)中心，把人口戶籍、社會(huì)治安、流動(dòng)人員和出租屋管理、勞動(dòng)社保等群眾日常生產(chǎn)、生活密切聯(lián)系的政府服務(wù)延伸到基層。

（三）創(chuàng)新教育管理模式，強(qiáng)化對(duì)黨員的教育管理。一是創(chuàng)新黨員教育的內(nèi)容和形式，注重將政治理論與黨的優(yōu)良傳統(tǒng)體驗(yàn)式教育、典型示范教育相結(jié)合，增強(qiáng)感染力；成立由黨建專家、優(yōu)秀基層干部組成的講師團(tuán)，用通俗的語(yǔ)言，以更加直觀的形式推進(jìn)理論大眾化。二是根據(jù)村（居）黨員的特點(diǎn)，探索一套適合村（社區(qū)）黨員教育的新路子。把黨性教育、形勢(shì)教育等專題教育分散在具體的幫扶工作中、放到上門入戶時(shí)，傳遞黨的信息、送上組織的溫暖，使教育不拘地點(diǎn)、不拘形式。三是推動(dòng)黨員隊(duì)伍管理朝精細(xì)化方向發(fā)展。根據(jù)黨員特點(diǎn)對(duì)黨員進(jìn)行分類管理，按照年齡、興趣愛(ài)好、特長(zhǎng)等進(jìn)行分類，用不同的方法進(jìn)行有針對(duì)性的管理。借助駐點(diǎn)聯(lián)系群眾等工作加大與黨員溝通聯(lián)系力度，加深和黨員之間的感情，提高其對(duì)黨的忠誠(chéng)度和認(rèn)同感。

（四）增強(qiáng)法治觀念，提高基層黨組織的治理水平。一是以法治精神創(chuàng)新基層黨建，強(qiáng)化干部法治精神和依法辦事能力。加強(qiáng)基層干部法律知識(shí)的學(xué)習(xí)培訓(xùn)，培訓(xùn)學(xué)會(huì)用法治思維維護(hù)群眾利益化解社會(huì)矛盾，使基層治理在法治的軌道上運(yùn)行。二是優(yōu)化基層干部隊(duì)伍結(jié)構(gòu)，有意識(shí)地選撥、儲(chǔ)備一批具有法律專業(yè)背景的人才充實(shí)到村（居）“兩委”、后備干部、大學(xué)生村官隊(duì)伍。三是加強(qiáng)帶頭人隊(duì)伍建設(shè)，按照“黨性觀念強(qiáng)、服務(wù)本領(lǐng)強(qiáng)、致富能力強(qiáng)、化解矛盾能力強(qiáng)、廉潔履職意識(shí)強(qiáng)”的要求，實(shí)施“五強(qiáng)書(shū)記”建設(shè)工程，選優(yōu)配強(qiáng)基層“領(lǐng)頭雁”，提升基層黨組織負(fù)責(zé)人的治理能力。四是提高基層群眾法律意識(shí)。加大法制宣傳力度，開(kāi)展法制教育，提高基層群眾對(duì)法律的信任感、依賴感、親近感和神圣感，努力形成“治以法尊”的環(huán)境和氛圍。

責(zé)任編輯：周修琦

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1673-5706（2016）01-0025-03

2015-09-12

曹大，廣東省佛山市委黨校黨史黨建部副主任、副教授。