劉航穎，郝渝

（1.四川警察學(xué)院偵查系，四川瀘州 646000；2.成都海關(guān)緝私局，四川成都 610041）

四川藏區(qū)民警職業(yè)保障與思想政治工作研究

劉航穎1，2，郝渝2

（1.四川警察學(xué)院偵查系，四川瀘州 646000；2.成都海關(guān)緝私局，四川成都 610041）

四川藏區(qū)地處高原，自然環(huán)境惡劣，當(dāng)?shù)氐墓裁窬粌H要面對(duì)復(fù)雜的人文環(huán)境，還要應(yīng)對(duì)相對(duì)惡劣的社會(huì)治安局勢(shì)，任務(wù)十分繁重。但由于當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化發(fā)展水平相對(duì)較低，民警職業(yè)保障存在缺失。當(dāng)前，應(yīng)當(dāng)從民警執(zhí)法安全、政治待遇、經(jīng)濟(jì)待遇、身心健康、教育培訓(xùn)等方面著手，不斷健全四川藏區(qū)民警職業(yè)保障，探索具有針對(duì)性的加強(qiáng)民族地區(qū)公安思想政治工作科學(xué)化的研究，增強(qiáng)新時(shí)期公安思想政治工作的針對(duì)性和實(shí)效性。

四川藏區(qū)；民警職業(yè)保障；思想政治工作；警察管理

一、人民警察職業(yè)保障的內(nèi)涵

警察作為一種特定的社會(huì)歷史現(xiàn)象，伴隨著國(guó)家的產(chǎn)生而產(chǎn)生。我國(guó)東漢典籍《說(shuō)文解字》講：“警，戒也，從言從敬；察，覆也?！薄熬薄安臁倍植⒂檬家?jiàn)于唐代大家顏師古為漢書(shū)所作之注釋?zhuān)骸懊苁咕觳挥栊兑??！保?］《現(xiàn)代漢語(yǔ)詞典》將“警察”定義為“國(guó)家維護(hù)社會(huì)秩序和治安的武裝力量，也指參加這種武裝力量的成員”［2］。但在我國(guó)，人民警察職業(yè)保障概念屬于現(xiàn)代詞匯，它正式作為一個(gè)學(xué)術(shù)概念是在21世紀(jì)初期。要明確人民警察職業(yè)保障的內(nèi)涵，必須了解它的由來(lái)、概念及特征。

（一）人民警察職業(yè)保障概念的提出

人民警察職業(yè)保障概念的產(chǎn)生與法官職業(yè)化建設(shè)的提出緊密相連。2002年7月，時(shí)任最高人民法院院長(zhǎng)的肖揚(yáng)曾在全國(guó)法院隊(duì)伍建設(shè)會(huì)議上明確提出法官職業(yè)化建設(shè)的命題，隨后最高人民法院又下發(fā)了《關(guān)于加強(qiáng)法官職業(yè)化建設(shè)的若干意見(jiàn)》等文件，明確要將法官職業(yè)化保障納入法官職業(yè)化建設(shè)之中。受到法官職業(yè)化建設(shè)的影響，借鑒美國(guó)、英國(guó)、法國(guó)等發(fā)達(dá)國(guó)家警察職業(yè)化建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)，新世紀(jì)初我國(guó)公安機(jī)關(guān)將“職業(yè)化”這一概念納入了人民警察隊(duì)伍建設(shè)的核心內(nèi)容。2008年5月6日，時(shí)任公安部部長(zhǎng)孟建柱在“公安部直屬機(jī)關(guān)開(kāi)展大學(xué)習(xí)、大討論活動(dòng)動(dòng)員大會(huì)”上首次提出了切實(shí)加強(qiáng)公安隊(duì)伍職業(yè)化建設(shè)的命題。由此，以人民警察職業(yè)精神、職業(yè)技能、職業(yè)道德、職業(yè)保障為內(nèi)容的公安機(jī)關(guān)人民警察職業(yè)化建設(shè)成為公安機(jī)關(guān)隊(duì)伍建設(shè)的主要方面。2012年10月第十一屆全國(guó)人大常委會(huì)第二十九次會(huì)議通過(guò)了新修訂的《人民警察法》，對(duì)人民警察的職權(quán)、義務(wù)、紀(jì)律、組織管理、警務(wù)保障等方面進(jìn)行了詳細(xì)劃分與明確規(guī)定?！度嗣窬旆ā返谖逭隆熬瘎?wù)保障”共列明了十條涉及執(zhí)法保障、經(jīng)費(fèi)、場(chǎng)地設(shè)施、裝備、工資及福利待遇、撫恤和優(yōu)待等方面的具體規(guī)定，是我國(guó)人民警察職業(yè)保障的主要法律依據(jù)。

黨的十八大報(bào)告進(jìn)一步明確：“加強(qiáng)和改進(jìn)黨對(duì)政法工作的領(lǐng)導(dǎo)加強(qiáng)政法隊(duì)伍建設(shè)，切實(shí)肩負(fù)起中國(guó)特色社會(huì)主義建設(shè)者、捍衛(wèi)者的職責(zé)使命。”由此可見(jiàn)，黨的十八大就加強(qiáng)政法隊(duì)伍建設(shè)提出了更高要求。黨的十八屆三中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》以黨的文件形式正式把公安機(jī)關(guān)人民警察的職業(yè)保障作為依法治國(guó)的重要任務(wù)加以確定，明確了公安機(jī)關(guān)人民警察職業(yè)保障的研究方向，公安機(jī)關(guān)人民警察的職業(yè)保障與思想政治工作進(jìn)入了全面、深入的研究與漸進(jìn)的落實(shí)階段。黨的十八屆四中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》強(qiáng)調(diào)：“全面推進(jìn)依法治國(guó)，必須大力提高法治工作隊(duì)伍思想政治素質(zhì)、業(yè)務(wù)工作能力、職業(yè)道德水準(zhǔn)，建設(shè)高素質(zhì)法治專(zhuān)門(mén)隊(duì)伍，特別要把思想政治建設(shè)擺在首位，加強(qiáng)邊疆地區(qū)、民族地區(qū)法治專(zhuān)門(mén)隊(duì)伍建設(shè)。加快建立符合職業(yè)特點(diǎn)的法治工作人員管理制度，完善職業(yè)保障體系，建立法官、檢察官、人民警察專(zhuān)業(yè)職務(wù)序列及工資制度?！?015年2月中央審議通過(guò)的《關(guān)于全面深化公安改革若干重大問(wèn)題的框架意見(jiàn)》，在意見(jiàn)中，將警察管理制度建設(shè)和職業(yè)保障作為全面深化改革的重要內(nèi)容之一，體現(xiàn)了黨中央對(duì)公安工作和隊(duì)伍建設(shè)的高度重視。2015年8月29日第十二屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第十六次會(huì)議通過(guò)的《中華人民共和國(guó)刑法修正案（九）》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《刑修（九）》）在“妨害公務(wù)罪”中增加了暴力襲警罪，體現(xiàn)了刑法對(duì)警察執(zhí)法權(quán)力的捍衛(wèi)。黨的十八屆五中全會(huì)通過(guò)的《中華人民共和國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十三個(gè)五年規(guī)劃綱要》提出：“深化司法體制改革，完善對(duì)權(quán)利的司法保障，強(qiáng)化司法人員職業(yè)保障?！庇纱丝梢?jiàn)，國(guó)家層面在頂層設(shè)計(jì)上已經(jīng)將人民警察的職業(yè)保障納入了重點(diǎn)范疇，而能否實(shí)現(xiàn)對(duì)人民警察職業(yè)保障的無(wú)差別全覆蓋是本次公安改革成效的重點(diǎn)，更是加強(qiáng)公安思想政治工作與隊(duì)伍建設(shè)的關(guān)鍵所在。

（二）人民警察職業(yè)保障的概念及其特征

人民警察職業(yè)保障作為一個(gè)全新的概念，已被寫(xiě)進(jìn)黨的十八屆三中全會(huì)的《決定》中，體現(xiàn)了新時(shí)期加強(qiáng)人民警察職業(yè)保障的重要意義。要研究如何加強(qiáng)四川藏區(qū)民警職業(yè)保障問(wèn)題，首先應(yīng)當(dāng)明確職業(yè)保障的概念、內(nèi)涵及特征，運(yùn)用馬克思主義聯(lián)系的觀點(diǎn)，從源頭概念、相關(guān)概念入手，以層層遞進(jìn)的方式對(duì)人民警察職業(yè)保障這一概念進(jìn)行剖析?！奥殬I(yè)”即一種工作，是人們?yōu)榱双@得索取物質(zhì)生活來(lái)源的合理報(bào)酬以及滿(mǎn)足心理和精神上的特殊需求，通過(guò)自身努力，運(yùn)用學(xué)習(xí)的專(zhuān)業(yè)知識(shí)和基本技能，為社會(huì)創(chuàng)造各種物質(zhì)財(cái)富以及精神財(cái)富的過(guò)程［3］。職業(yè)具有社會(huì)性、經(jīng)濟(jì)性、規(guī)范性、技術(shù)性、時(shí)代性等特點(diǎn)。“保障”是指社會(huì)成員之間某種意義上的相互非靜態(tài)的有限支持和相互幫助，例如：最基本的生存、生活條件，必需的醫(yī)療保障，合情合理的就業(yè)保障率，失業(yè)之后的接受社會(huì)救助的情況，階段性的免費(fèi)義務(wù)教育，基本養(yǎng)老保障，享有安全、合情合理、正當(dāng)又充滿(mǎn)正能量的言論自由等［4］。它需要建立在整個(gè)社會(huì)的財(cái)富和文明逐步積累以及法治建設(shè)逐漸完善的基礎(chǔ)之上?！奥殬I(yè)保障”是指為促進(jìn)該職業(yè)職能的發(fā)揮，維護(hù)職業(yè)從業(yè)人員的利益，保障從業(yè)人員正常地從事其職業(yè)活動(dòng)而建立的與職業(yè)相關(guān)或因職業(yè)引起的保護(hù)性措施［5］。由此可見(jiàn)，人民警察職業(yè)保障是指為了滿(mǎn)足人民警察履行職責(zé)、行使職權(quán)、實(shí)現(xiàn)職能的客觀需要，以人的生命安全、身心健康、執(zhí)法環(huán)境、福利報(bào)酬、學(xué)習(xí)培訓(xùn)為內(nèi)容的職業(yè)權(quán)益保障體系，是一種針對(duì)警察職業(yè)特殊性的綜合保障。

通過(guò)剖析人民警察職業(yè)保障的概念，可以看出其具備以下特征：一是人民警察職業(yè)保障具有全面性，是一個(gè)系統(tǒng)工程?，F(xiàn)代警察職業(yè)保障不僅僅涉及后勤保障或者福利待遇問(wèn)題，更是滲透于整個(gè)警務(wù)活動(dòng)的各個(gè)環(huán)節(jié)，包含生命安全、身心健康、執(zhí)法環(huán)境、職業(yè)發(fā)展、福利報(bào)酬、教育培訓(xùn)等元素。二是人民警察職業(yè)保障的主體是國(guó)家與政府，保障方式為相關(guān)法律法規(guī)、政策的制定與實(shí)施，保障具有動(dòng)態(tài)性。當(dāng)前經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展日新月異，科學(xué)技術(shù)更新頻繁，法治現(xiàn)代化進(jìn)程不斷推進(jìn)，社會(huì)治安形勢(shì)以及違法犯罪情況也在不斷變化，警察面臨著更加復(fù)雜多變的社會(huì)環(huán)境，這就決定了警察職業(yè)保障的內(nèi)容與標(biāo)準(zhǔn)也要隨著時(shí)代的發(fā)展變化而擁有新的內(nèi)涵與外延。國(guó)家通過(guò)制定和完善法律法規(guī)為警察職業(yè)保障奠定基礎(chǔ)，政府制定配套政策并推動(dòng)落實(shí)是警察職業(yè)保障由法律法規(guī)轉(zhuǎn)化為具體實(shí)踐的現(xiàn)實(shí)依據(jù)和動(dòng)力。三是人民警察職業(yè)保障的最終目標(biāo)是保障公安民警做到“有法必依”，忽視了人民警察自身的安全利益、職業(yè)發(fā)展權(quán)益、經(jīng)濟(jì)權(quán)益等現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。

（三）國(guó)外警察職業(yè)保障的關(guān)注重點(diǎn)

現(xiàn)代警察職業(yè)保障是隨著現(xiàn)代警務(wù)模式的創(chuàng)立和發(fā)展逐步由簡(jiǎn)至繁發(fā)展而成的，不同警察管理體制的國(guó)家，警務(wù)保障模式也有所區(qū)別。法國(guó)是中央集權(quán)型的警察制度，國(guó)家警察和國(guó)家憲兵是法國(guó)中央集權(quán)的兩大執(zhí)法機(jī)關(guān)。法國(guó)國(guó)家警察和國(guó)家憲兵從人員的招募、培訓(xùn)，到隊(duì)伍的指揮、管理，以及制服、武器、警械和專(zhuān)用器材的配給、裝備等全部由國(guó)家控制［6］。除了國(guó)家警察和國(guó)家憲兵外，法國(guó)還存在著輔助警察和地方市政警察作為國(guó)家執(zhí)法力量的補(bǔ)充，其經(jīng)費(fèi)來(lái)源于地方市政當(dāng)局，人員也由各地方自己招收。與法國(guó)不同，美國(guó)實(shí)行極端分散的警察管理體制，全美有大約兩萬(wàn)個(gè)只隸屬于所在政府或政府部門(mén)或私營(yíng)組織的各自獨(dú)立的警察組織。美國(guó)一度加大警察職業(yè)保障的投入，實(shí)行高警察比例，配置高度現(xiàn)代化的裝備，因而警察機(jī)構(gòu)龐大，人員眾多，耗費(fèi)巨大。美國(guó)人對(duì)槍支的熱愛(ài)聞名于全世界，美國(guó)聯(lián)邦憲法規(guī)定，公民持有和攜帶武器的權(quán)利不可侵犯。美國(guó)有44個(gè)州的憲法有保護(hù)公民持槍權(quán)利的條款，美國(guó)人口約兩億，登記的槍支也有約兩億，幾乎人均一支槍?zhuān)?］。民間槍支的嚴(yán)重泛濫對(duì)美國(guó)社會(huì)治安構(gòu)成了威脅，因此在美國(guó)，法律規(guī)定警察在執(zhí)行公務(wù)時(shí)具有不可抗拒的權(quán)威性，即使被執(zhí)行人當(dāng)場(chǎng)有疑問(wèn)也不能有任何肢體動(dòng)作的反抗，否則就會(huì)因涉嫌妨礙警察執(zhí)行公務(wù)或有襲警嫌疑而被逮捕，甚至被擊斃，這在法律上以及在制度允許的范圍內(nèi)給予了警察執(zhí)法安全最大的法律保障。雖然世界各國(guó)都已認(rèn)識(shí)到警察職業(yè)保障對(duì)充分發(fā)揮警察職能的重要作用，但資金不足、警力不足仍是各國(guó)警察部門(mén)面臨的共同難題。20世紀(jì)70年代，西方警務(wù)改革開(kāi)始主張“無(wú)增長(zhǎng)改善論”，主要原因就是警力增長(zhǎng)的成本過(guò)高，超出了社會(huì)的承受能力。在英國(guó)，內(nèi)政部門(mén)為解決警務(wù)經(jīng)費(fèi)不足的問(wèn)題，不得不將警察預(yù)算承包并制定警察工資的最高限額［8］。通過(guò)研究國(guó)外警察職業(yè)保障問(wèn)題可知，它們主要關(guān)注以下三個(gè)方面：一是研究制定警察福利保障的專(zhuān)門(mén)法律，推行“高薪養(yǎng)廉、優(yōu)厚的附加津貼”政策。二是重視警察安全保障方面的研究，不斷完善保障警察執(zhí)法安全的專(zhuān)門(mén)法律。三是注重對(duì)維護(hù)警察權(quán)益保障的研究。無(wú)論是大陸法系還是海洋法系國(guó)家，都根據(jù)不同的警察管理機(jī)制建立了相應(yīng)的代表警察權(quán)益、能夠幫助警察維權(quán)的專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)。

二、四川藏區(qū)民警職業(yè)保障的現(xiàn)狀及存在的問(wèn)題分析

近年來(lái)，公安機(jī)關(guān)的各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)尤其是基層領(lǐng)導(dǎo)都有一個(gè)共同的感觸，即民警思想政治工作越來(lái)越難做，隊(duì)伍越來(lái)越難帶。分析一下原因，除了公安工作特別繁重、民警工作生活壓力大、民警成分比較復(fù)雜、整體素質(zhì)參差不齊、管理監(jiān)督不到位等因素之外，最為突出的就是在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，大環(huán)境發(fā)生了深刻變化，公安民警的思想更加活躍了，觀念更加超前了，面對(duì)的各種考驗(yàn)更嚴(yán)峻了，心理狀態(tài)更復(fù)雜了，要管好這支隊(duì)伍確實(shí)有很大的難度。這個(gè)難題在民族地區(qū)則表現(xiàn)得更加突出。長(zhǎng)期以來(lái)，民族地區(qū)由于特殊的歷史、地理、經(jīng)濟(jì)、文化等因素形成了相對(duì)于其他地區(qū)更為特殊、復(fù)雜、艱苦的執(zhí)法環(huán)境，四川藏區(qū)地處川、藏、青、甘、滇五?。▍^(qū)）接合部，包括甘孜藏族自治州、阿壩藏族羌族自治州和木里藏族自治縣（屬?zèng)錾街荩?，是中?guó)第二大藏區(qū)，是康巴文化的核心區(qū)，亦是內(nèi)地連接西藏的重要通衢，自古就是“漢藏走廊”。這里的公安民警長(zhǎng)期處于高寒惡劣的自然環(huán)境與復(fù)雜的執(zhí)法環(huán)境中，繁重的維穩(wěn)任務(wù)與警力資源短缺嚴(yán)重影響著民警的職業(yè)期許，民警職業(yè)保障現(xiàn)狀堪憂，產(chǎn)生了一系列的問(wèn)題。

（一）高原惡劣的自然環(huán)境與紛繁復(fù)雜的宗教環(huán)境交織，民警身心健康承受較大壓力

四川藏區(qū)多數(shù)位于海拔3000米以上甚至4000米以上的高山峽谷或者高原地帶，高原與山地的年平均氣溫分別為0.8℃至4.3℃、5.6℃至8.9℃，是我國(guó)氣候最?lèi)毫拥牡貐^(qū)之一。受到空氣稀薄、嚴(yán)重缺氧、天氣寒冷、道路艱險(xiǎn)、交通不暢等因素影響，加之頻繁發(fā)生的自然災(zāi)害，警務(wù)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)較高。同時(shí)，四川藏區(qū)呈現(xiàn)出高度分散的人口分布格局，具體表現(xiàn)為人口密度低、人口集聚度低，這種格局使藏區(qū)社會(huì)管理的難度大增，基層公安民警承擔(dān)著更加繁重的任務(wù)。其中，阿壩州總面積為8.42萬(wàn)平方公里，2015年末戶(hù)籍總?cè)丝跒?1.41萬(wàn)人；甘孜州總面積為15.3萬(wàn)平方公里，2015年末戶(hù)籍總?cè)丝跒?09.23萬(wàn)人。藏區(qū)的基層治安民警每人擔(dān)負(fù)著平均100平方公里以上面積的工作任務(wù)。四川藏區(qū)地廣人稀，民警人均管轄面積大，其中甘孜州民警人均管轄、服務(wù)面積達(dá)51平方公里，阿壩州民警人均管轄、服務(wù)面積達(dá)34平方公里①依據(jù)2015年6月在職民警統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)換算而來(lái)。，警務(wù)空間大，警務(wù)距離長(zhǎng)，警務(wù)空間的內(nèi)在自然特性對(duì)警務(wù)活動(dòng)影響突出。

為了踐行“有警必接，有險(xiǎn)必救，有難必幫，有求必應(yīng)”的承諾，無(wú)論嚴(yán)寒酷暑，不管白天黑夜，民警必須24小時(shí)保持值班備勤，同時(shí)，民警在接處警過(guò)程中受辱后，公安機(jī)關(guān)的規(guī)定約束，特別是少數(shù)民族地區(qū)特殊的宗教信仰與風(fēng)俗習(xí)慣，決定了藏區(qū)民警必須更加克制情緒。在藏區(qū)錯(cuò)綜復(fù)雜的執(zhí)法環(huán)境中，民警在執(zhí)法過(guò)程中需要面對(duì)各類(lèi)突發(fā)事件，相應(yīng)地心理上承受的壓力也會(huì)不斷增大。很多民警表示“藏區(qū)公安工作越來(lái)越難干了”，工作中忍辱負(fù)重、委曲求全則成為常事，而一線執(zhí)法民警更有可能在執(zhí)法過(guò)程中遭遇群眾謾罵、污辱、誣告，甚至圍攻、毆打。絕大多數(shù)民警雖然能夠保持忍讓克制的態(tài)度，不敢有語(yǔ)言或者行為的過(guò)激表現(xiàn)，但是在心理上難免產(chǎn)生負(fù)面情緒。社會(huì)各界對(duì)民警期望值過(guò)高使得民警過(guò)多地參與到非警務(wù)活動(dòng)中，民警經(jīng)常接到非警務(wù)活動(dòng)的報(bào)警及求助，使得民警無(wú)所適從，難以應(yīng)對(duì)。

（二）維穩(wěn)任務(wù)繁重，執(zhí)法環(huán)境與安全形勢(shì)嚴(yán)峻

當(dāng)前，國(guó)際和國(guó)內(nèi)的各種分裂勢(shì)力利用民族問(wèn)題以暴力和非暴力的手段對(duì)我國(guó)國(guó)家安全造成威脅，四川藏區(qū)就是這樣的重點(diǎn)地區(qū)之一。達(dá)賴(lài)集團(tuán)和國(guó)際反華勢(shì)力利用民族、宗教問(wèn)題在四川藏區(qū)大肆進(jìn)行分裂、破壞、滲透活動(dòng)，利用群眾樸素的宗教感情和極少數(shù)人強(qiáng)烈的民族主義情緒，故意挑起事端或制造不穩(wěn)定因素，策動(dòng)群眾鬧事，破壞了民族團(tuán)結(jié)與藏區(qū)和諧穩(wěn)定的環(huán)境。因此，國(guó)家層面也一直將維護(hù)四川藏區(qū)的安全穩(wěn)定作為四川公安工作的重中之重，以及四川警務(wù)運(yùn)行的價(jià)值定位。警察是和平時(shí)期最危險(xiǎn)的職業(yè)，從事公安工作特別是在藏區(qū)從事公安工作的民警隨時(shí)要置身于危險(xiǎn)的現(xiàn)場(chǎng)，時(shí)刻要應(yīng)付難以預(yù)料的危急情況，面對(duì)各種暴力行為，面臨負(fù)傷致殘甚至死亡的風(fēng)險(xiǎn)。在執(zhí)行任務(wù)時(shí)，他們既要面臨犯罪嫌疑人對(duì)警察造成的身體傷害，還要承受警察侵害犯罪嫌疑人后的心理刺激。公安工作異常危險(xiǎn)的特點(diǎn)決定了民警承受巨大心理壓力的必然性。在四川藏區(qū)，公安民警面臨著繁重的維穩(wěn)任務(wù)。與此同時(shí)，警力又相對(duì)不足，民警常常吃無(wú)定量，睡無(wú)定時(shí)，不僅承擔(dān)著破案追逃、處置突發(fā)事件、治安管理、巡邏防控工作，還必須完成地方黨委政府交辦的其他任務(wù)，不得不超負(fù)荷運(yùn)轉(zhuǎn)。長(zhǎng)時(shí)間、快節(jié)奏、高強(qiáng)度、連續(xù)加班加點(diǎn)工作，對(duì)民警造成沉重的身心負(fù)擔(dān)，使許多民警陷入精神緊張、身心疲憊的境況。并且，每年各項(xiàng)專(zhuān)項(xiàng)整治工作接連不斷，特別是重要敏感時(shí)期，民警為確保安全而頻繁加班，長(zhǎng)期超負(fù)荷運(yùn)轉(zhuǎn)，雙休日也極少保證。筆者在阿壩縣公安局下設(shè)的哇爾瑪派出所調(diào)研時(shí)發(fā)現(xiàn)，該所民警2012年至2013年自焚案件高發(fā)時(shí)，幾乎從未落實(shí)休假制度，基本上都是“五加二”、“白加黑”連軸轉(zhuǎn)，身心疲憊，極容易產(chǎn)生消極情緒，直接影響到民警的生理健康和心理健康。

與此同時(shí)，四川藏區(qū)的民警還面臨著復(fù)雜的執(zhí)法環(huán)境。長(zhǎng)達(dá)一千多年的政教合一統(tǒng)治秩序和封閉的地理環(huán)境使四川藏區(qū)許多群眾仍然受著舊時(shí)的風(fēng)俗習(xí)慣影響。雖然民主改革后建立了現(xiàn)代司法制度，但在四川藏區(qū)一些經(jīng)濟(jì)較為落后的地區(qū)，不成文的習(xí)慣法還在實(shí)際社會(huì)生活中起著調(diào)整社會(huì)關(guān)系的作用，特別是舊的刑事習(xí)慣觀念根深蒂固，使公安機(jī)關(guān)依法辦案以及檢察院、法院依法追究犯罪嫌疑人的刑事責(zé)任面臨很大的實(shí)際困難。例如以往盛行在四川藏區(qū)的“賠命價(jià)”②“賠命價(jià)”：即實(shí)施殺人行為的犯罪嫌疑人或其親屬只需向受害人及其親屬支付一定數(shù)額的財(cái)產(chǎn)（如牲畜、貨幣、金帛），以補(bǔ)償受害者家屬的經(jīng)濟(jì)和精神損失，就不再實(shí)行血族復(fù)仇或追究刑事責(zé)任的習(xí)慣法制度。、“賠血價(jià)”③“賠血價(jià)”：即故意傷害案件中加害人及其家屬向受害人及其家屬支付一定數(shù)量的財(cái)產(chǎn)以示和解的一種習(xí)慣法制度。制度現(xiàn)在依然存在，當(dāng)發(fā)生殺人、傷害案件時(shí)，藏族群眾常常不報(bào)告公安機(jī)關(guān)，而自行按照傳統(tǒng)方式處理，實(shí)行命價(jià)、血價(jià)賠償。一些地區(qū)甚至存在群眾找到寺廟喇嘛進(jìn)行先期“調(diào)解”，雙方商議好賠償金額之后再到公安機(jī)關(guān)，要求公安機(jī)關(guān)降低對(duì)犯罪嫌疑人的刑事處罰力度。在藏區(qū)群眾看來(lái)，只要雙方已經(jīng)達(dá)成了諒解，司法機(jī)關(guān)就應(yīng)當(dāng)降格懲處甚至不予處罰。這嚴(yán)重違背了我國(guó)刑法規(guī)定的罪刑法定原則，將刑事訴訟的強(qiáng)制性追究與民事訴訟的先期賠償相混淆，不利于我國(guó)刑事法律制度的一致性和公民人身、財(cái)產(chǎn)權(quán)利的保護(hù)。但是，在四川藏區(qū)，這樣的情況還真實(shí)地存在著。據(jù)筆者調(diào)研的阿壩縣公安局麥昆派出所民警介紹，該轄區(qū)曾發(fā)生過(guò)一起犯罪嫌疑人實(shí)施殺人行為后逃逸的案件，犯罪嫌疑人家屬找到了寺廟進(jìn)行“調(diào)解”，并與被害人家屬達(dá)成了賠償牦牛100頭的和解協(xié)議，后來(lái)，雙方找到派出所要求降格處罰。藏族群眾對(duì)國(guó)家執(zhí)法活動(dòng)具有天然排斥性，在實(shí)踐中也往往是宗教人士、村落中德高望重的長(zhǎng)者、部落頭人的后裔等成為刑事沖突的調(diào)解者，這導(dǎo)致了國(guó)家政法機(jī)關(guān)在藏區(qū)群眾中的影響力相對(duì)較低，公安警務(wù)的社會(huì)支持十分有限，一些警務(wù)活動(dòng)甚至受到了抵觸、干擾、對(duì)抗。與此同時(shí)，基于少數(shù)民族聚集地區(qū)的獨(dú)特性，四川藏區(qū)的公安民警不僅要面對(duì)高速發(fā)展的社會(huì)經(jīng)濟(jì)與不斷調(diào)整的利益分配格局帶來(lái)的日趨復(fù)雜的社會(huì)矛盾，還要面對(duì)藏區(qū)特有的宗教、人文環(huán)境。近年來(lái)，四川藏區(qū)除了直接的暴力襲警事件時(shí)有發(fā)生之外，各類(lèi)非暴力襲警、惡意誣告陷害等侵害民警執(zhí)法權(quán)益的案件也持續(xù)增多，四川藏區(qū)民警的執(zhí)法環(huán)境與安全形勢(shì)相對(duì)惡劣。

（三）青年民警流失嚴(yán)重，基層警力資源嚴(yán)重短缺

2008年之后四川藏區(qū)開(kāi)展了幾次大規(guī)模的招警活動(dòng)，從地區(qū)分布看，這幾批新民警絕大多數(shù)來(lái)自四川其他區(qū)域（也有個(gè)別來(lái)自四川以外的其他省區(qū)），來(lái)自非藏區(qū)的占50%。以筆者調(diào)研的阿壩縣公安局哇爾瑪派出所為例，哇爾瑪派出所地處阿壩縣中部哇爾瑪鄉(xiāng)政府旁，距阿壩縣城2公里，轄區(qū)與麥昆相鄰，西北與龍藏接壤，南鄰阿曲河與河支鄉(xiāng)地界隔岸相望，西南與阿壩鎮(zhèn)交界，總面積為158平方公里。哇爾瑪派出所于2004年7月正式掛牌，該所是為了適應(yīng)新形勢(shì)下的公安工作而建立的，是阿壩縣第二個(gè)專(zhuān)門(mén)派出所，主要負(fù)責(zé)管理哇爾瑪鄉(xiāng)轄區(qū)的三大寺廟，分別是郎依寺、奪登寺、賽格寺，總?cè)丝冢ㄖ饕獮樗聫R僧侶）約700余人，重點(diǎn)場(chǎng)所10個(gè)。該所一共有3名正式民警，其中所長(zhǎng)1名，內(nèi)勤1名，外勤1名，人力資源非常緊張。據(jù)介紹，該所的主要任務(wù)包括：一是落實(shí)法律宣傳教育，著力提高廣大僧尼信教群眾的法制意識(shí)；二是嚴(yán)格執(zhí)行僧尼的清理登記制度，將僧尼納入實(shí)有人口管理，做到底數(shù)清，情況明；三是嚴(yán)格執(zhí)行寺廟警務(wù)機(jī)制，實(shí)現(xiàn)寺廟管理與服務(wù)的法制化、社會(huì)化、制度化、規(guī)?；?；四是承擔(dān)社會(huì)化公共服務(wù)職能，大力推進(jìn)治安、戶(hù)籍、交通、消防、禁毒、保安進(jìn)寺廟活動(dòng)；五是落實(shí)綠色健康網(wǎng)絡(luò)行動(dòng)，確保僧尼健康上網(wǎng)、文明上網(wǎng)；六是構(gòu)建文明和諧的寺廟環(huán)境，為寺廟穩(wěn)定、安全、文明、和諧奠定堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)?？梢韵胂筮@么多任務(wù)全部壓在3名民警身上是何等艱巨。其實(shí)，這種現(xiàn)象在藏區(qū)公安機(jī)關(guān)十分普遍。與哇爾瑪派出所相鄰近的阿壩縣公安局麥昆派出所，一共有3名正式民警，其中1名所長(zhǎng)、1名外勤、1民內(nèi)勤，從年齡結(jié)構(gòu)看，該所只有內(nèi)勤是“80后”民警，其余兩個(gè)民警都是“60后”。年輕的內(nèi)勤民警由于家在小金，距離單位有幾百公里，因此吃住都在所里。他說(shuō)自己最重要的生活就是工作，他的未婚妻在距離幾百公里外的松潘縣，他們平時(shí)很難見(jiàn)面。由于近年來(lái)以父母年老、夫妻異地等原因申請(qǐng)調(diào)動(dòng)的民警人數(shù)較多，阿壩州公安局為了穩(wěn)定隊(duì)伍，將新民警最低服務(wù)年限規(guī)定為8年，而在非藏區(qū)這個(gè)最低服務(wù)年限一般為5年。但即使如此，仍然有許多青年民警通過(guò)參加各種遴選、招考甚至以辭職等方式離開(kāi)四川藏區(qū)公安機(jī)關(guān)?；鶎拥木Y源嚴(yán)重不足，制約了四川藏區(qū)警務(wù)運(yùn)行質(zhì)量與效率的提升。

（四）地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展較為落后，民警福利待遇偏低

四川藏區(qū)公安機(jī)關(guān)雖然性質(zhì)特殊，任務(wù)繁重，加班頻率很高，但其工作待遇相比同地區(qū)的煙草、移動(dòng)、電信、銀行、稅務(wù)、工商等部門(mén)則相差很多，超常付出與較低回報(bào)對(duì)比懸殊。四川藏區(qū)民警工資福利待遇偏低，有限的經(jīng)濟(jì)收入在購(gòu)房、子女就學(xué)、老人就醫(yī)等方面存在許多困難，特別是一些單職工和家屬無(wú)工作的民警僅靠一個(gè)人的工資供養(yǎng)全家人的生活，困難更加突出。一般民警的工資收入為3000多元，而四川藏區(qū)的物價(jià)水平又相對(duì)較高，民警經(jīng)濟(jì)壓力大。同時(shí)，由于干部職數(shù)的限制，四川藏區(qū)民警的政治待遇無(wú)法得到很好的解決。與同級(jí)別其他政府部門(mén)相比，公安機(jī)關(guān)因人多職數(shù)少，晉升緩慢，很多民警工作幾十年仍然是科員。調(diào)查顯示，四川藏區(qū)約65%民警的職務(wù)是科員或辦事員。同時(shí)，四川藏區(qū)部分地區(qū)由于地方財(cái)政壓力大，民警的出差補(bǔ)貼無(wú)法按照國(guó)家規(guī)定予以落實(shí)，也嚴(yán)重制約了民警工作積極性的發(fā)揮。

三、健全民警職業(yè)保障，加強(qiáng)藏區(qū)公安隊(duì)伍思想政治工作

毛澤東同志曾經(jīng)說(shuō)過(guò)：“掌握思想教育，是團(tuán)結(jié)全黨進(jìn)行偉大政治斗爭(zhēng)的中心環(huán)節(jié)。如果這個(gè)任務(wù)不解決，黨的一切政治任務(wù)是不能完成的?！保?］民警的思想問(wèn)題與職業(yè)保障問(wèn)題往往是共存互動(dòng)的，是由現(xiàn)實(shí)生活中職業(yè)保障的實(shí)際困難和難以處理的矛盾引發(fā)的。因此，健全藏區(qū)民警職業(yè)保障是加強(qiáng)藏區(qū)公安隊(duì)伍思想政治工作的前提和切入點(diǎn)，是從優(yōu)待警政策在民警執(zhí)法安全、政治待遇、經(jīng)濟(jì)待遇、教育培訓(xùn)、身心健康等方面全方位的體現(xiàn)。

（一）以《刑修（九）》為契機(jī)，健全人民警察的執(zhí)法安全保障

針對(duì)公安民警在執(zhí)法過(guò)程中有時(shí)會(huì)遇到被辱罵、推扯、撕打等情況，《刑修（九）》在“妨害公務(wù)罪”中增加了“暴力襲擊正在依法執(zhí)行職務(wù)的人民警察的，依照第一款的規(guī)定從重處罰”的規(guī)定。這是我國(guó)刑法在警察職權(quán)保障及公安民警權(quán)利救濟(jì)方面的有益探索，有助于公安民警依法獨(dú)立行使職權(quán)、履行職責(zé)，并使民警在其執(zhí)法行為受到侵害時(shí)相關(guān)權(quán)利能夠得到救濟(jì)。但此條款只針對(duì)直接采用暴力手段襲擊警察的行為，在實(shí)際的警務(wù)活動(dòng)中，四川藏區(qū)民警更多時(shí)候面臨的是非暴力襲擊，例如故意刁難、責(zé)罵、誣陷民警，而這種非暴力的襲擊難以受到制裁。因此，一要立足于《刑修（九）》的立法精神，各級(jí)公安機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人主動(dòng)擔(dān)責(zé)，進(jìn)一步完善民警執(zhí)法權(quán)益保護(hù)機(jī)制，對(duì)暴力或者非暴力的襲警行為都要嚴(yán)厲查處，樹(shù)立執(zhí)法權(quán)威，凈化四川藏區(qū)的執(zhí)法環(huán)境。二要建立民警受侵害后的慰問(wèn)交流和心理干預(yù)機(jī)制。這不僅有利于及時(shí)消除民警的不良情緒，更有利于了解民警執(zhí)法過(guò)程中所面臨的具體問(wèn)題，既可以起到對(duì)民警的監(jiān)督、指導(dǎo)作用，也可以保障民警的個(gè)人權(quán)益免受侵害。三是要以“戰(zhàn)訓(xùn)合一”為抓手健全教育培訓(xùn)體系。要解決好基層武器警械使用中的痼疾，嚴(yán)格執(zhí)行武器警械配備使用制度。吃透《中華人民共和國(guó)人民警察使用警械和武器條例》《公安機(jī)關(guān)公務(wù)用槍管理使用規(guī)定》《公安機(jī)關(guān)人民警察現(xiàn)場(chǎng)制止違法犯罪行為操作規(guī)程》等法律條規(guī)的精神，以四川公安“戰(zhàn)訓(xùn)合一”的深入推行為切入點(diǎn)，組織民警做好平時(shí)的警務(wù)實(shí)戰(zhàn)化訓(xùn)練，引導(dǎo)民警樹(shù)立正當(dāng)、合理、適度使用武器警械的意識(shí)，有效保障自身安全。

（二）健全四川藏區(qū)民警的政治、經(jīng)濟(jì)待遇保障

一是健全四川藏區(qū)民警職級(jí)晉升機(jī)制，拓展職業(yè)發(fā)展空間。要建立一套公平、公正、公開(kāi)的民警職級(jí)晉升機(jī)制，積極爭(zhēng)取更多的職數(shù)。要加大對(duì)年輕民警的培養(yǎng)選拔力度，減少“論資排輩”或其他不公平競(jìng)爭(zhēng)的因素，積極建立不同序列、不同層級(jí)、不同年齡的干部梯隊(duì)，加強(qiáng)對(duì)民警職業(yè)生涯規(guī)劃的指導(dǎo)，拓展四川藏區(qū)民警職業(yè)發(fā)展的空間。二是要積極開(kāi)展各種評(píng)優(yōu)評(píng)獎(jiǎng)活動(dòng)，提高藏區(qū)公安民警立功受獎(jiǎng)面，增強(qiáng)民警的榮譽(yù)感、歸屬感。三是探索警察職業(yè)收入保障制度，真正貫徹落實(shí)公安民警生活待遇“高于地方、略低于軍隊(duì)”的原則，積極借鑒國(guó)外警察薪酬體系。美國(guó)管理學(xué)家孔茨指出：“金錢(qián)對(duì)那些撫養(yǎng)一個(gè)家庭的人來(lái)說(shuō)要比那些已經(jīng)功成名就的、在金錢(qián)的需要方面已不再是那么迫切的人重要得多?！保?0］要建立符合四川藏區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平且體現(xiàn)公安民警職業(yè)特點(diǎn)的工資待遇標(biāo)準(zhǔn)，落實(shí)加班、差旅、高原環(huán)境、艱苦崗位、危險(xiǎn)崗位、重大案件風(fēng)險(xiǎn)等特殊津補(bǔ)貼政策。在民警看病就醫(yī)、住房、子女入學(xué)等方面根據(jù)各地實(shí)際情況，盡可能地提供相關(guān)保障或支持，以此為四川藏區(qū)公安機(jī)關(guān)吸引、留住更多的優(yōu)秀人才，促進(jìn)民警隊(duì)伍的相對(duì)穩(wěn)定與長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展。

（三）以全面深化公安改革為背景，加大四川藏區(qū)本地招警與警輔隊(duì)伍建設(shè)力度

全面深化公安改革中提出人民警察招錄要與一般公務(wù)員的招錄有所區(qū)分，可以根據(jù)不同的情況設(shè)定相適應(yīng)的標(biāo)準(zhǔn)，這為解決民族地區(qū)警力不足提供了依據(jù)。一方面，在四川藏區(qū)每次招警名額及條件設(shè)定時(shí)，要充分考慮到民族地區(qū)語(yǔ)言、風(fēng)俗等獨(dú)特性，以藏區(qū)本地人為主體進(jìn)行招錄。比如在專(zhuān)業(yè)設(shè)置上盡量減少專(zhuān)業(yè)限制或者將最低學(xué)歷要求降低為中專(zhuān)，以保證更多熟悉藏區(qū)自然、人文環(huán)境的人才進(jìn)入公安隊(duì)伍。當(dāng)然，降低條件錄取并不代表著忽視新民警的綜合素質(zhì)培養(yǎng)。對(duì)于這些特殊招錄的新民警，應(yīng)當(dāng)以更嚴(yán)格的入警培訓(xùn)作為考核指標(biāo)。在正式上崗之前，可以將新民警集中送至警察院校接受一至兩年的政治素養(yǎng)、專(zhuān)業(yè)知識(shí)、業(yè)務(wù)技能系統(tǒng)培訓(xùn)，使其具備從事公安工作的知識(shí)與技能后再正式上崗，確保藏區(qū)新錄用公安民警的整體素質(zhì)不受影響。另一方面，要以此次警務(wù)輔助人員管理體制改革為契機(jī)，從警輔人員身份來(lái)源、財(cái)政保障、規(guī)范管理、制度建設(shè)、激勵(lì)機(jī)制等方面著手，解決當(dāng)前警輔人員不知道干什么、怎么干、干到什么程度等問(wèn)題。具體而言，可以在四川藏區(qū)探索“事業(yè)編制警輔”。通過(guò)調(diào)劑地方限制編制，將林業(yè)、衛(wèi)生等因改制而限制出來(lái)的事業(yè)編制調(diào)劑到公安機(jī)關(guān)使用，并從招聘、訓(xùn)練、考核、晉升、獎(jiǎng)懲、請(qǐng)銷(xiāo)假、優(yōu)撫等方面加強(qiáng)對(duì)警輔人員的規(guī)范化管理，通過(guò)設(shè)置非執(zhí)法、非涉密的警輔獨(dú)立崗位，置換執(zhí)法警力，彌補(bǔ)警力不足的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。

（四）健全四川藏區(qū)民警的身心健康保障

要以公安民警心理健康保護(hù)、民警健康管理保障為重點(diǎn)構(gòu)建四川藏區(qū)公安民警職業(yè)保障機(jī)制的向心力。一是要突出心理訓(xùn)練的地位，把民警心理訓(xùn)練納入培訓(xùn)、考核體系。對(duì)在職民警的培訓(xùn)已經(jīng)被公安部作為一項(xiàng)日常工作定期開(kāi)展，在定期開(kāi)展的職業(yè)培訓(xùn)中，應(yīng)按照《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)公安民警心理健康工作的意見(jiàn)》的要求，將心理健康訓(xùn)練納入培訓(xùn)體系，作為入警培訓(xùn)、任職培訓(xùn)、各警種業(yè)務(wù)知識(shí)培訓(xùn)以及日常工作培訓(xùn)的重要內(nèi)容［11］。二是要加強(qiáng)心理訓(xùn)練專(zhuān)業(yè)隊(duì)伍建設(shè)，提高公安民警心理訓(xùn)練水平。以各級(jí)公安機(jī)關(guān)心理訓(xùn)練中心為平臺(tái)，建立專(zhuān)門(mén)的心理訓(xùn)練專(zhuān)業(yè)隊(duì)伍。要根據(jù)藏區(qū)特殊的情況，每年定期從高等院校、醫(yī)療機(jī)構(gòu)聘請(qǐng)心理學(xué)專(zhuān)家，針對(duì)不同警種普遍存在的心理問(wèn)題定期開(kāi)展專(zhuān)門(mén)的心理服務(wù)，有條件的可開(kāi)展心理健康咨詢(xún)，對(duì)有心理問(wèn)題的民警進(jìn)行疏導(dǎo)和心理治療等［12］。三是要落實(shí)民警年休假和每年體檢等制度，避免過(guò)度用警。藏區(qū)特殊的氣候、地理?xiàng)l件導(dǎo)致多數(shù)民警在40歲以后就會(huì)不同程度地患上“高原病”，因此，應(yīng)當(dāng)在現(xiàn)有撫恤制度基礎(chǔ)上建立有藏區(qū)特色的醫(yī)療、傷殘及死亡保險(xiǎn)制度，保障藏區(qū)民警的身心健康，不斷健全民警的職業(yè)保障體系，為加強(qiáng)四川藏區(qū)公安隊(duì)伍思想政治工作奠定堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

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責(zé)任編輯：時(shí)娜

The Occupation Guarantee and Ideological and Politicalwork for the Police in Sichuan Tibetan Region

Liu Hangying1&Hao Yu2
（1.Department of Investigation,Sichuan Police College,Luzhou 646000,China; 2.Chengdu Customs Bureau,Chengdu 610041,China）

Sichuan Tibetan region locates on the plateau and has severe natural environment.The police there have to face complicated social surroundings and bad security situation.Because local economy,society, and culture develop in a rather low level,there's a lack in the occupation guarantee for the police.We should start from the police's safety of law-enforcement,political and economical treatment,physical and mental health, education and training,etc,and keep improving their occupation guarantee.We should probe into the police's ideological and politicalwork in theminority concentrated region,and enhance its pertinence and effectiveness.

Sichuan Tibetan region;occupation guarantee for the police;ideological and political work; policemanagement

D631

：A

：1009-3192（2016）06-0122-07

2016-10-20

劉航穎，女，四川遂寧人，四川警察學(xué)院2015級(jí)警務(wù)碩士研究生，成都海關(guān)緝私局政治處副主任科員，主要從事涉藏警務(wù)研究。郝渝，男，四川成都人，成都海關(guān)緝私局政治處主任，西南財(cái)經(jīng)大學(xué)博士研究生，主要從事民警職業(yè)保障及警務(wù)管理研究。

本文為2016年度四川警察思想政治研究中心一般項(xiàng)目“四川藏區(qū)民警職業(yè)保障與思想政治工作研究”（CJS16B04）的研究成果。