高 慧

漢口學(xué)院，湖北 武漢 430000

地方政府責(zé)任視角下中小城市保障性住房建設(shè)研究

高 慧

漢口學(xué)院，湖北 武漢 430000

保障性住房的建設(shè)與地方政府的支持是密不可分的。本文分析了地方政府在中小城市保障性住房建設(shè)中承擔(dān)責(zé)任的依據(jù)，總結(jié)了中小城市保障住房建設(shè)中政府責(zé)任的具體內(nèi)容，指出了強化地方政府在中小城市保障性住房建設(shè)中的具體對策。

地方政府；保障性住房；住房建設(shè)

1 中小城市保障性住房建設(shè)中政府承擔(dān)責(zé)任的依據(jù)

（一）政府的主體地位

在我國住房保障體系建設(shè)的過程中，政府的主體地位至關(guān)重要，而中央政府和各地政府的有效配合是政府進行保障性住房建設(shè)的重要環(huán)節(jié)。中央政府從全局出發(fā)，建立健全基本的制度框架和戰(zhàn)略方針，各地方政府因地制宜,制定并落實適宜本地的住房保障體系。地方政府是住房保障的主體，中國大地幅員遼闊，各地情況千差萬別，中央政策的制定并不一定與各地實際相符合，從根本上講，需要各地政府積極建立適宜本地發(fā)展的住房保障政策。

（二）政府承擔(dān)責(zé)任的現(xiàn)實依據(jù)

住房保障體系建立關(guān)系到整個社會的全面發(fā)展，需要從宏觀角度全局把控。住房保障體系的建立，需要巨額資本和多方有效協(xié)調(diào)，這是任何組織和個人都無法單獨承受的，需要由公共財政的支持和政府的宏觀調(diào)控。政府作為政策的實施者，應(yīng)充分調(diào)動積極性和主動性，把保障所有居民的基本居住權(quán)作為城鎮(zhèn)發(fā)展的基礎(chǔ)，改革財政體制、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)一體化等，可以在一定程度起到矯正住房分配不公平的作用。

2 中小城市保障住房建設(shè)中政府責(zé)任的具體內(nèi)容

（一）政策實施責(zé)任

在保障性住房政策的執(zhí)行過程中，實施中央制定的保障性住房政策是地方政府的首要任務(wù)。在保障性住房政策實施之前，中央政府要制定好該政策的目標(biāo)，出臺政策并給予一定的資金補貼作為財政支持。在中央政府出臺保障性住房政策后，地方政府就要完善相關(guān)的法律法規(guī)，為保證保障性住房順利建設(shè)以及保障其分配過程公平提供堅實的法律支撐。

（二）投資責(zé)任

保障性住房政策的受益對象主要為中低收入家庭或特困家庭。由于政府是住房保障的責(zé)任主體，所以政府為保障性住房的建設(shè)投資是理所當(dāng)然的。建設(shè)保障性住房，可以使國民收入通過再分配向中低收入人群傾斜，滿足中低收入家庭的基本住房需求，發(fā)揮社會保障的作用。而社會保障中住房保障占據(jù)了主要地位，其在社會保障支出中的所占比例較大。

（三）引導(dǎo)責(zé)任

保障性住房是一種“準公共產(chǎn)品”，這決定了在保障性住房建設(shè)中政府負有引導(dǎo)責(zé)任。在市場經(jīng)濟中，如果缺乏政府正確有效的引導(dǎo)，房地產(chǎn)企業(yè)必然會將人力、物力、財力投入到商品性住房中，而保障性住房的利潤空間小，他們是斷然不會去建設(shè)的。因此，在解決中低收入家庭的住房需求這個問題上，必須要有政府的干預(yù)和引導(dǎo)。

（四）監(jiān)督責(zé)任

國家為落實住房保障工作，制定了一系列的住房保障法律法規(guī)政策，要求各級政府來貫徹落實。如果政策執(zhí)行不到位，嚴重偏離了政策目標(biāo)，那么再好的政策也是一張空頭支票。因此，監(jiān)督體系是保證保障性住房政策有效執(zhí)行的不可或缺的部分。而地方政府是國家的權(quán)力機關(guān)，由其監(jiān)管保障性住房的建設(shè)是最直接也是最有效的。

3 中小城市保障性住房建設(shè)中政府責(zé)任的強化

（一）明確政府責(zé)任，強化工作導(dǎo)向

與北京、上海等大城市保障性住房建設(shè)相比，中小城市在建設(shè)保障性住房的過程中受到的關(guān)注程度較低，因而中央政府與地方政府責(zé)任不明確，地方政府，尤其是縣區(qū)政府積極性不足，重視程度不高，以及政府工作人員缺乏責(zé)任意識和服務(wù)意識等問題是中小城市保障性住房建設(shè)需要解決的首要問題。

（1）處理好中央政府與地方政府的關(guān)系。

中央政府在加大住房保障投入的同時，要注重地區(qū)間的差異性，地方政府則要結(jié)合本地特點，明確保障房的發(fā)展方向，應(yīng)根據(jù)本地產(chǎn)業(yè)需求和經(jīng)濟實力制定本地住房保障計劃，這樣既可以使不同素質(zhì)的流動人口在不同城市之間流動的同時形成競爭，也可有效提高地方政府改善人力住房狀況的積極性，在一定程度上有利于不同地區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和區(qū)域結(jié)構(gòu)的調(diào)整。

（2）明晰政府責(zé)任并分工落實。

政府構(gòu)建保障性住房責(zé)任體系是一項復(fù)雜的工程。政府要對政府應(yīng)承擔(dān)的規(guī)劃設(shè)計、制度安排、法律保障、財政支持、資源供給、保障監(jiān)管等不同責(zé)任分清理順，對不同層次的責(zé)任履行要分工到不同的行政部門，與此同時更要加強各部門的工作合作與協(xié)調(diào)，全面有效地推進各項工作。

（二）因地制宜，合理規(guī)劃建設(shè)模式

與大城市相比，中小城市的人口壓力和房價的矛盾相對緩和，但大量農(nóng)民工不斷涌入城市也帶來了更多新的問題，傳統(tǒng)住房觀念以及特定的生活習(xí)慣使得保障性住房建設(shè)又多了另一層考慮。因此,中小城市的保障性住房建設(shè)應(yīng)堅持因地制宜原則,合理規(guī)劃適宜本地的建設(shè)模式。

（1）中等城市保障性住房體系構(gòu)建

隨著現(xiàn)代經(jīng)濟的快速發(fā)展，絕大多數(shù)中等城市也具備一些大城市的發(fā)展特征，快速城鎮(zhèn)化使得我國的中等城市人地矛盾逐漸尖銳，但與大城市令人咋舌的房價相比較，中等城市房地產(chǎn)市場顯得較為溫和。中等城市房源壟斷程度較輕，房價相對較低，但居民整體收入也相對較低，而且深受以購代租傳統(tǒng)理念的影響，因此在設(shè)計其保障性住房種類時，宜以租賃型為主，以出售型為輔。定向安置房、回遷房等參照大城市設(shè)計方案，歸入保障性安居工程。

（2）小城市保障性住房體系構(gòu)建

縣城鄉(xiāng)鎮(zhèn)很可能成為新型城鎮(zhèn)化的主戰(zhàn)場。解決廣大農(nóng)民上樓問題成為新的著力點，農(nóng)民思想更為傳統(tǒng)，也有其特定的生活習(xí)慣，安置房或回遷房應(yīng)以購買型為主。在中小城市構(gòu)建“租售并舉”的多層次保障性住房供應(yīng)體系，以滿足不同待保群體的不同需求。中小城市之間差異很大，地理位置、資源占有、發(fā)展水平和發(fā)展目標(biāo)等截然不同，這必然影響到保障性住房體系建設(shè)的發(fā)展思路。因此各地政府在大量調(diào)研的基礎(chǔ)上，要充分發(fā)揮主體作用，合理規(guī)劃適宜本地發(fā)展的保障性住房模式。

（三）完善配套政策，健全法律法規(guī)

政府在保障性住房建設(shè)過程中的多重身份角色要求其不僅要充當(dāng)戰(zhàn)略規(guī)劃者，還要為建立完善的政策制度和健全的法律保障，為整個保障性住房建立一系列的分配規(guī)則和流程。

（1）完善配套政策制度

第一，建立個人收入核查制度

目前，迫切需要建立完善的個人收入核查系統(tǒng)來保障保障性住房的合理公平分配。要完善個人征信系統(tǒng)，通過建立專業(yè)機構(gòu)進行個人信用信息的釆集和記錄，并提供個人信用報告以供參考；可通過銀行建立個人收入實名制查詢系統(tǒng)，作為保障房準入的判斷依據(jù)；各地政府可建立工資結(jié)算系統(tǒng)，與個人征信系統(tǒng)和銀行系統(tǒng)相配合，以確保公民信息的真實性和權(quán)威性。

第二，強化和改進專項督查制度

保障性住房建設(shè)最大難度在于政策制度不能有效落實，因此建立健全嚴格規(guī)范、科學(xué)有序的督查制度刻不容緩。首先優(yōu)化督查隊伍結(jié)構(gòu)，擴大專業(yè)管理人員、人大和市民代表，同時充分發(fā)揮新聞媒體力量，從體制內(nèi)自我督查轉(zhuǎn)變成多元參與的社會監(jiān)督；其次改進督查方法，從現(xiàn)行情況上報、抽樣督查轉(zhuǎn)變?yōu)閰^(qū)域間跨地交叉點的工程審計、項目督查，形成縱向檢查和橫向督查有機結(jié)合,避免文過飾非和形式主義。

第三，實行大部門制度，解決協(xié)調(diào)瓶頸

為解決保障性住房的難點，破解手續(xù)難辦、辦理周期長等問題，有必要將發(fā)展改革委員會、工商、公安、財政、規(guī)劃、國土、街道辦事處等住房保障相關(guān)部門整合成立一個聯(lián)動部門，定時召開聯(lián)動會議，就保障性住房項目進行表決，并對各部門分管的工作進行監(jiān)督、催辦、檢查，最后完成工作。

（2）健全相關(guān)法律法規(guī)

發(fā)達國家注重發(fā)揮法律的作用解決住房保障問題取得了顯著效果，不僅通過法律解決保障性住房在資金、土地、管理等問題，同時對違反法律的行為予以嚴懲。反觀我國，住房保障制度的規(guī)定仍然停留在行政法規(guī)、行政規(guī)章和地方性法規(guī)的層面，缺少立法層面作為，因此出現(xiàn)許多無法可依、政出多門、管理混亂的問題。我國急需加快住房保障立法的進程。首先，加強保障性安居工程的立法工作，盡快頒布全國性的保障性住房法律、法規(guī)，通過法律的形式對公民的居住權(quán)利、保障性住房發(fā)展計劃和實施細則、政府預(yù)算支出、土地供應(yīng)、保障方式和標(biāo)準、融資途徑、準入退出、獎懲措施等諸多方面進行明確規(guī)定。其次，進一步完善保障性住房的配套法律法規(guī)。修訂保障性住房準入及退出、監(jiān)管等法規(guī)，明確“保障房”的產(chǎn)權(quán)類別，并對其含義、管理內(nèi)容、準入和退出機制等作出規(guī)定。

（四）加大政府各項投入，推進保障性住房建設(shè)

政府在完善配套制度和法律法規(guī)的同時，加大各項投入也是保障性住房建設(shè)不可缺少的物質(zhì)基礎(chǔ)，這也是中小城市在發(fā)展保障性住房建設(shè)的過程中主要面臨的現(xiàn)實困難。加大政府各項投入，主要包括增加資金投入、加大財政支持、完善相關(guān)土地政策、多渠道籌集房源等。

（1）拓寬資金籌集渠道，增加資金投入。

第一，集中利用中央政府投資，切實解決地方政府資金難題

中央政府對各地區(qū)有明確的財政投入計劃，各地政府應(yīng)將中央劃撥的各項保障資金集中利用，用資金的加法理念贏得投資的乘數(shù)效應(yīng)，將中央財政資金的作用真正落實并放大。中央補助資金的使用范圍主要用作發(fā)放租賃補貼，購買、改建、租賃保障性住房，我們可以根據(jù)實際情況，按照一定比例用于新建保障性住房，以擴大保障范圍。

第二，提高省級補助水平，控制實物配租比例

鑒于各中小城市政府財政實力有限，省級政府或其他相關(guān)上級部門既可以通過轉(zhuǎn)移方式補助地方，也可以通過直接增加對中小城市保障性住房建設(shè)的資金補助進行財政支持。在保障性住房保障形式上，宜采取貨幣補貼和實物配租相結(jié)合，并以發(fā)放租賃補貼為主的方式,以增強低收入家庭在市場上承租住房的能力，并使其生活水平得到一定程度的提高。

第三，拓寬資金來源渠道，最大限度撬動外部資源

鑒于保障性住房可持續(xù)發(fā)展的要求，政府應(yīng)不斷探索擴大直接融資的渠道以支持保障性住房建設(shè)，例如發(fā)行中長期債券、引入保險資金等方式，可作為保障性住房建設(shè)的長期融資渠道，保障資金的充足；同時可從銀行體系著手，探索適宜的銀行貸款模式；在充分整合內(nèi)部資源的基礎(chǔ)上，最大限度撬動外部資源。

（2）拓寬房源，減輕政府壓力

政府應(yīng)制定好各年度保障性住房實物配租工作，采取“多條腿走路”的辦法，統(tǒng)籌考慮各種可能的途徑和辦法，制定出“一攬子”方案，達到既能滿足省政府要求，又能解決低收入家庭住的實際困難，還能減輕各級政府即將面臨的保障房管理壓力和資金壓力的多重目標(biāo)。要通過購、租、修、建等多種渠道解決保障性住房來源，扭轉(zhuǎn)傳統(tǒng)的新建保障房的“單打一”建設(shè)模式。

（五）完善保障性住房監(jiān)督機制

（1）政府部門加大監(jiān)督力度

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保障性住房建設(shè)過程中，政府應(yīng)對工程的建設(shè)情況、資金的使用情況、申請人資格審查、分配、管理等各個環(huán)節(jié)進行定期、不定期的檢查和督查。在保障性住房分配過程中，不僅要加強立法監(jiān)督和制度監(jiān)督，還要合理確定和調(diào)整保障房的政策門檻，細化自主申報、入戶調(diào)查、鄰里訪問、社區(qū)匯總、部門審核等必要環(huán)節(jié),建立相應(yīng)的懲罰機制和激勵機制，增強保障性住房建設(shè)的約束力和公信力。

（2）建立專業(yè)監(jiān)督機構(gòu)

各級地方政府應(yīng)積極建立監(jiān)督機制，以保證保障性住房的建設(shè)和分配過程的公平性和公開性。迫在眉睫的是建立專門的保障性住房監(jiān)督機構(gòu)，重點對保障性住房的前期建設(shè)進程進行監(jiān)督，以防患于未然。可以引入專業(yè)機構(gòu)進行監(jiān)督。政府可以和專業(yè)機構(gòu)簽訂合同，委托他們在某些方面進行監(jiān)督，發(fā)現(xiàn)問題及時通報相關(guān)部門，并配合相關(guān)部門積極解決問題。

（3）拓寬社會監(jiān)督渠道

民眾是保障性住房建設(shè)工程的直接受益者，因此對于這樣一件與他們息息相關(guān)的事情，他們既有監(jiān)督的權(quán)利，更有監(jiān)督積極性。政府應(yīng)當(dāng)積極推進政務(wù)公開，提高權(quán)力運作的透明度，對保障性住房建設(shè)各個環(huán)節(jié)的工作及時向公眾公開，積極關(guān)注公眾的反饋意見。可以鼓勵民眾成立監(jiān)督小組，發(fā)現(xiàn)問題及時向有關(guān)部門舉報，相關(guān)部門在收到舉報后要及時展開調(diào)查，迅速將調(diào)查結(jié)果反饋給民眾，使得保障性住房建設(shè)事業(yè)更加陽光、更加透明。

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高慧（1980-），女，漢族，湖北襄陽人，碩士，講師，研究方向：房地產(chǎn)經(jīng)營與管理。

本文是2015年湖北省教育廳科學(xué)技術(shù)處項目“湖北省保障性住房建設(shè)的整體性治理模式研究”（課題編號：B2015505）研究成果，項目負責(zé)人：高慧