李華培（山東省司法廳）

關(guān)于開展律師代理申訴工作的思考

李華培（山東省司法廳）

黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》要求“對不服司法機(jī)關(guān)生效裁判、決定的申訴，逐步實行由律師代理制度”以來, 山東省高度重視，于2015年6月在全國率先啟動了律師代理申訴試點工作。在山東省委政法委的協(xié)調(diào)指導(dǎo)下，省司法廳、省律師協(xié)會與省法院切實加強領(lǐng)導(dǎo)，精心組織、密切配合，采取有力措施，推動了工作的順利開展，取得了明顯成效。2015年6月，中共中央政治局委員、中央政法委書記孟建柱在山東調(diào)研視察時，專門考察了臨沂中院律師代理申訴值班窗口，對律師發(fā)揮專業(yè)優(yōu)勢、積極為信訪群眾提供法律服務(wù)的做法給予了充分肯定。2015年11月，中央政法委在山東召開律師參與化解和代理涉法涉訴信訪案件專題培訓(xùn)會，介紹推廣了山東經(jīng)驗。

筆者認(rèn)為，在全面推進(jìn)依法治國的時代背景下，開展律師代理申訴工作，是充分發(fā)揮律師職能作用和專業(yè)優(yōu)勢、保障當(dāng)事人依法行使申訴權(quán)利的客觀要求，是促進(jìn)涉法涉訴信訪法治化、維護(hù)司法權(quán)威的有效途徑，是維護(hù)社會大局穩(wěn)定、促進(jìn)社會公平正義的重要保障，具有十分重大深遠(yuǎn)的現(xiàn)實意義和實踐價值。

一、開展律師代理申訴工作的實踐探索

（一）精心組織力量，打好律師代理申訴工作基礎(chǔ)。山東省委、省政府把實行由律師代理申訴制度作為全面推進(jìn)依法治省的重要舉措，納入了《中共山東省委關(guān)于深入學(xué)習(xí)貫徹黨的十八屆四中全會精神的意見》。省司法廳作為推動這項改革任務(wù)的牽頭單位之一，始終把這項工作放在突出位置，先后六次召開黨委會聽取匯報、專題研究，并在全省律師工作會議上，進(jìn)行了再動員、再部署，全力推進(jìn)律師代理申訴工作。省司法廳、省律師協(xié)會認(rèn)真做好值班律師選拔工作，明確標(biāo)準(zhǔn)要求，組織全省律師和律師事務(wù)所自愿報名，在此基礎(chǔ)上逐級遴選，最終確定了首批45家值班律師事務(wù)所和430名值班律師人選，并要求律師事務(wù)所主任帶頭值班，接待申訴。省律師協(xié)會將值班名單、業(yè)務(wù)專長、聯(lián)系方式等印制成冊，統(tǒng)一擺放到律師值班室顯著位置，供申訴人員選擇。首批選拔的45家律師事務(wù)所均是市級以上優(yōu)秀律師事務(wù)所，其中全國、全省優(yōu)秀律師事務(wù)所有39家，具有較強的綜合業(yè)務(wù)能力，能夠為申訴人提供專業(yè)的法律服務(wù)。在法院值班的律師均具有5年以上執(zhí)業(yè)經(jīng)歷，善于做群眾工作，具有較強的社會責(zé)任感和處理涉法信訪工作經(jīng)驗，能夠充分承擔(dān)并勝任律師代理申訴工作。

（二）完善制度機(jī)制，規(guī)范律師代理申訴工作開展。健全的制度機(jī)制是律師代理申訴工作健康發(fā)展的重要保障。在廣泛調(diào)研基礎(chǔ)上，山東省司法廳、省律師協(xié)會與省法院聯(lián)合出臺了《推動開展律師代理申訴工作暫行辦法》，確保了這項工作從起步階段就有章可依、規(guī)范開展。建立了律師網(wǎng)上服務(wù)機(jī)制，開通了山東法院“律師服務(wù)平臺”，貫穿立案、審判、執(zhí)行、信訪工作全過程，依托互聯(lián)網(wǎng)為律師提供服務(wù)。作為配套銜接機(jī)制，省司法廳、省律師協(xié)會制定了《律師代理申訴工作實施辦法》《代理申訴值班律師工作守則》《律師事務(wù)所代理申訴值班室配備參考標(biāo)準(zhǔn)》等文件，細(xì)化了工作措施、日常管理及考核獎懲標(biāo)準(zhǔn)，使工作逐步納入了規(guī)范化軌道。根據(jù)工作需要和制度要求，試行既在省、市兩級法院立案大廳值班，也在律師事務(wù)所設(shè)立窗口值班的制度，律師以第三方身份在法院值班室提供免費咨詢服務(wù)，為上訪人員釋法明理，并且分流人員到律師事務(wù)所，引導(dǎo)上訪人員與律師簽訂協(xié)議由律師代理申訴。省、市律師協(xié)會分別安排律師事務(wù)所循環(huán)值班。各值班律師事務(wù)所也都根據(jù)實際情況制定了具體工作規(guī)定，建立了法院值班律師與本所的工作銜接機(jī)制，在本所明顯位置懸掛“代理申訴值班律師事務(wù)所”標(biāo)牌，設(shè)立“律師代理申訴值班室”，值班律師名單、照片和監(jiān)督電話一律上墻，每天安排1名值班律師專門負(fù)責(zé)接待、咨詢工作。同時，值班律師配備專門登記本和微機(jī)，將申訴人基本信息、申訴事由和接待處理情況詳記在冊，錄入電腦，促進(jìn)了管理標(biāo)準(zhǔn)精細(xì)化、工作流程明晰化，提高了工作效率和質(zhì)量。

（三）加強業(yè)務(wù)培訓(xùn)，提升律師代理申訴工作水平。申訴案件不同于一般的訴訟案件，復(fù)雜疑難案件多，敏感性強，處理難度大，關(guān)系到社會和諧穩(wěn)定，關(guān)系到司法公信力建設(shè)。值班律師的政治素質(zhì)、職業(yè)道德和業(yè)務(wù)能力直接影響到律師代理申訴工作的成效。為此，省司法廳、省律師協(xié)會先后與省政法各部門多次聯(lián)合召開工作動員會、座談會，教育引導(dǎo)律師認(rèn)真履職盡責(zé)，依法開展工作，正確處理維護(hù)當(dāng)事人合法權(quán)益與維護(hù)司法權(quán)威的關(guān)系，確保實現(xiàn)政治效果、法律效果和社會效果的統(tǒng)一。針對申訴案件政策性、法律性和專業(yè)性強的特點，省律師協(xié)會專門挑選25名律師成立了律師參與涉法涉訴信訪和代理申訴業(yè)務(wù)委員會，通過采取業(yè)務(wù)指導(dǎo)、聯(lián)合培訓(xùn)、專題講座、座談交流等多種形式，使律師熟練掌握工作職責(zé)、工作紀(jì)律、工作程序等方面的要求，不斷提高律師介入申訴案件的能力水平。各市司法局、律師協(xié)會也將律師代理申訴工作納入到律師各類培訓(xùn)中，濰坊邀請專家學(xué)者和法律實務(wù)工作者分別就形勢政策、法律釋明、代理申訴、溝通技巧等方面進(jìn)行了培訓(xùn)。濟(jì)寧先后就律師代理申訴案件應(yīng)知應(yīng)會的內(nèi)容開展了兩次專業(yè)知識和技能培訓(xùn)。臨沂建立了80人的律師代理申訴專家?guī)欤瑢β蓭煷砩暝V工作進(jìn)行理論研討和個案指導(dǎo)。許多律師事務(wù)所也都設(shè)立了常態(tài)化的培訓(xùn)機(jī)制，對律師定期進(jìn)行申訴知識培訓(xùn)或疑難案件研討。通過加強培訓(xùn)，律師對申訴案件的不同類型和特點有了更深入的了解和把握，政治敏銳性和業(yè)務(wù)技能都有了顯著提高。

（四）密切協(xié)調(diào)配合，強化律師代理申訴工作保障。律師參與涉法涉訴信訪和代理申訴工作涉及多個部門，協(xié)調(diào)好部門關(guān)系是保障和促進(jìn)工作順利開展的前提條件。在與省法院聯(lián)合開展律師代理申訴工作并取得良好效果的基礎(chǔ)上，與省檢察院、省公安廳分別聯(lián)合發(fā)文推動建立律師參與化解和代理涉法涉訴信訪制度。加強溝通協(xié)調(diào)，與省法院、省檢察院和省公安廳建立了聯(lián)席會議制度，定期召開會議，交流工作情況，及時研究和協(xié)調(diào)解決推進(jìn)工作中的困難和問題。針對律師代理申訴人力、財力資源耗費相對較多的情況，省司法廳加強與財政等部門的溝通協(xié)調(diào)，推動通過政府購買法律服務(wù)的方式將律師代理申訴工作經(jīng)費納入省級部門預(yù)算編制。省委政法委和省財政廳聯(lián)合下發(fā)了《山東省律師參與化解和代理涉法涉訴信訪案件工作升級專項經(jīng)費使用管理暫行辦法》，對在省級政法部門值班的律師，每人每天補貼500元。對省級政法部門報送省委政法委審定的重大疑難涉法涉訴信訪案件，值班律師每成功化解一起獎勵5000元。各市司法局、律師協(xié)會也都把爭取地方財政經(jīng)費支持作為提高律師工作積極性和主動性的重要舉措，積極向當(dāng)?shù)卣ㄎ?、財政部門匯報，不等不靠，爭取支持，許多市都將工作經(jīng)費落到了實處。同時，值班律師事務(wù)所內(nèi)部普遍設(shè)立了考核激勵制度，對積極參與代理申訴值班的律師給予一定的經(jīng)濟(jì)補助、案源調(diào)劑或列入年底考核進(jìn)行獎勵，進(jìn)一步激發(fā)了律師的工作熱情，起到了良好的示范帶動作用，有力地推動了工作開展。

二、開展律師代理申訴工作取得的成效

（一）依法化解了一批涉法信訪案件。律師非國家公職人員的中立性身份，使其在提供法律咨詢、進(jìn)行法律釋疑和代理申訴時，其觀點往往更具有中立性、專業(yè)性和客觀性，往往更容易被申訴人所接受、所信服，能夠幫助群眾從法律層面理清是非、權(quán)衡利弊，既有效維護(hù)申訴人的權(quán)益，又能通過具體個案釋法，引導(dǎo)群眾依法理性表達(dá)訴求，有助于申訴人服判息訴罷訪，促進(jìn)矛盾糾紛的有效化解。實踐證明，通過開展律師代理申訴工作，搭建了律師作為第三方參與化解涉訴信訪案件的平臺，找準(zhǔn)了涉法涉訴信訪“納入法治軌道”新常態(tài)的切入點和著力點，取得了良好的法律效果和社會效果，為平安山東、法治山東建設(shè)注入了正能量。據(jù)統(tǒng)計，截至2016年3月底，僅在省級層面值班的律師就勸息訴案件2579件，化解申訴案件358件，及時有效化解了一批涉法涉訴信訪問題，有力地維護(hù)了社會大局的和諧穩(wěn)定。

（二）有效維護(hù)了司法公信力。律師代理申訴制度的根本目標(biāo)是依法維護(hù)申訴人的合法權(quán)益，引導(dǎo)申訴人理性表達(dá)訴求，維護(hù)司法公信力。而擁有法定執(zhí)業(yè)權(quán)利、精通法律、熟悉救濟(jì)渠道的律師，在訴求表達(dá)、權(quán)益保障、維護(hù)公平正義等方面具有不可替代的專業(yè)優(yōu)勢和橋梁優(yōu)勢。在接談申訴人過程中，值班律師立足案件實際，堅持分類處理，對于沒有道理或申訴無理的案件，進(jìn)行法律釋明，因勢利導(dǎo)，主動做好當(dāng)事人服判息訴工作；對認(rèn)為生效判決、裁定存在瑕疵且能夠補正的，主動提出意見建議；認(rèn)為有道理的，講明道理，告知申訴人可以委托本所或其他律師代理申訴。當(dāng)遇到重大疑難復(fù)雜案件或申訴人較多的案件，不能當(dāng)場給予解答時，約定申訴人到所在律師事務(wù)所進(jìn)行詳細(xì)交談。對重大復(fù)雜疑難案件，則由值班律師事務(wù)所集體研究討論后，慎重答復(fù)申訴人。通過律師“零距離、面對面”地為申訴人“坐堂問診”，引導(dǎo)了更多的群眾通過尋求法律幫助，以法治思維和法治方式解決申訴問題，有效維護(hù)了法律權(quán)威和司法公正。

（三）鍛煉提升了律師隊伍。律師在為申訴群眾提供優(yōu)質(zhì)高效法律服務(wù)的同時，自身也受到了教育磨礪，積累了工作經(jīng)驗，豐富了社會閱歷，鍛煉了業(yè)務(wù)能力，展示了律師隊伍良好形象。同時，在申訴案件中，律師幫助許多困難當(dāng)事人通過法律援助的方式平等地獲得了法律服務(wù)，有效維護(hù)了困難群眾的合法權(quán)益，充分彰顯了法律援助制度的價值。值班律師普遍認(rèn)為，通過參與律師代理申訴工作，既深層次地了解了社情民意，又體會到了實現(xiàn)自身價值的職業(yè)尊榮感，還多方面鍛煉提高了自己，群眾意識、服務(wù)意識和責(zé)任意識都有了明顯提升。

三、開展律師代理申訴工作的展望

（一）不斷積累實踐經(jīng)驗。 律師代理申訴工作既是深化律師制度改革的一項重要任務(wù)，又是一項重大的司法改革舉措。要認(rèn)真貫徹中央政法委《關(guān)于建立律師參與化解和代理涉法涉訴信訪案件制度的意見(試行)》（中政委[2015]16號）和山東省委政法委《關(guān)于建立律師參與化解和代理涉法涉訴信訪案件制度的意見（試行）》（魯政法[2016]9號）精神，既要按照頂層設(shè)計抓好落實,又要立足實際不斷探索創(chuàng)新，加強對律師代理申訴工作的調(diào)研和指導(dǎo)，注意把握工作規(guī)律和特點，著力從充實力量、拓展范圍、豐富形式、注重實效等方面，進(jìn)一步規(guī)范、完善工作的層次和領(lǐng)域，夯實工作基礎(chǔ)，提升工作水平，推動工作向廣度和深度拓展和延伸。

（二）健全工作長效機(jī)制。律師代理申訴工作作為一項制度性的創(chuàng)新，必須始終堅持法治導(dǎo)向、問題導(dǎo)向，以制度建設(shè)為重點，在工作運行、專項考核、教育培訓(xùn)、情況通報等各個方面探索形成制度化、規(guī)范化的體制機(jī)制，確保工作既有章可依，又有序開展。切實加強組織保障，要在各級黨委政法委的牽頭協(xié)調(diào)下，不斷健全完善公、檢、法與司法行政機(jī)關(guān)齊抓共管、協(xié)調(diào)聯(lián)動的分工協(xié)作和聯(lián)席會議制度，并充分動員、調(diào)動一切積極因素，形成推動工作的強大合力。通過各方共同努力，努力在構(gòu)建律師和司法人員之間的彼此尊重、平等相待、相互支持、相互監(jiān)督、正當(dāng)交往、良性互動的新型關(guān)系，促進(jìn)申訴案件得到依法處理和息訴罷訪及加強規(guī)范管理和專項經(jīng)費保障等重點、難點問題上取得新的突破。

（三）支持律師依法履職。充分保障律師執(zhí)業(yè)權(quán)利，是確保律師代理申訴工作順利開展的題中之義。要認(rèn)真貫徹中央政法5部門聯(lián)合出臺的《關(guān)于依法保障律師執(zhí)業(yè)權(quán)利的規(guī)定》（司發(fā)[2015]14號）和山東省13部門聯(lián)合出臺的《關(guān)于進(jìn)一步保障律師執(zhí)業(yè)權(quán)利的若干規(guī)定》（魯司[2015]47號），嚴(yán)格依法落實相關(guān)法律賦予律師在代理申訴中的執(zhí)業(yè)權(quán)利。健全完善聽取律師意見制度，切實尊重律師在代理申訴中提出的合理意見建議。對律師在代理申訴工作中遇到的困難和問題，相關(guān)部門要積極提供支持、協(xié)助。充分發(fā)揮律師協(xié)會在業(yè)務(wù)指導(dǎo)方面的重要作用，指導(dǎo)、鼓勵律師做好代理申訴工作，依法充分行使權(quán)利，積極發(fā)揮職能作用，維護(hù)當(dāng)事人合法權(quán)益，維護(hù)法律正確實施，展現(xiàn)律師良好專業(yè)素養(yǎng)和精神風(fēng)貌。

（四）加大宣傳表彰力度。要把抓好宣傳表彰作為推動律師代理申訴工作的一項重要措施，通過舉辦專題論壇、理論研討等方式，加強業(yè)務(wù)指導(dǎo)和工作交流。組織開展系列宣傳、表彰活動，對律師代理申訴工作進(jìn)行正面宣傳，宣傳律師的職業(yè)優(yōu)勢、獨特作用、社會貢獻(xiàn)，培育、表彰律師事務(wù)所和律師在工作中的經(jīng)驗做法和先進(jìn)典型，充分發(fā)揮先進(jìn)典型對全行業(yè)的示范和帶動作用，努力形成有利于律師代理申訴工作的輿論氛圍和外部環(huán)境。

（責(zé)任編輯 張文靜）