趙志紅 李志江（江蘇省司法廳）

公證在法治政府建設中的功能價值及作用發(fā)揮

趙志紅 李志江（江蘇省司法廳）

黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》，提出要“深入推進依法行政，加快建設法治政府”。2015年中共中央、國務院印發(fā)了《法治政府建設實施綱要（2015－2020年）》，明確提出要建設“職能科學、權責法定、執(zhí)法嚴明、公開公正、廉潔高效、守法誠信”的法治政府。法治政府建設要求各級政府嚴格依法行政，政府的一切行政行為都要在法治軌道上運行。公證作為一項歷史悠久的證明制度，已經(jīng)成為社會管理的重要工具，其在歷史發(fā)展過程中所形成的“證明、服務、溝通、監(jiān)督”特殊職能，高度切合社會轉型期法治政府建設需求，通過公證對民事法律行為、政府行政行為予以引導、規(guī)范和證明，可以架起政府和市場、政府和群眾、群眾和群眾之間的橋梁，可以更好地監(jiān)督政府依法行政、防止政府權力濫用，加快轉變政府職能，完善社會和市場自我管理運行機制，從而加快法治政府建設步伐。

一、公證參與法治政府建設的理論基礎

公證制度是國家為保證法律的正確實施，穩(wěn)定社會經(jīng)濟與民事流轉秩序，預防糾紛，減少訴訟，保護公民、法人和其他組織的合法權益而設立的預防性法律證明制度，其獨特的性質和功能為參與法治政府建設提供了理論依據(jù)。

（一）公證性質與參與法治政府建設的要求相契合

1.非政府性。公證首要表現(xiàn)即是非政府性。按照《公證法》規(guī)定，公證機構是證明機構，不再是行政機關。行政機關具有行政管理職能，與行政相對人之間是管理者和被管理者的關系，而公證機構對外沒有行政管理職能，公證申請人也不是公證機構的被管理人。2000年司法部發(fā)文，要求公證處由行政性質改為事業(yè)性質，這一性質定位決定了公證在組織形式、財政保障等諸多方面都不再依賴于政府：第一，公證機構具有相對自主性，在內部實行自我管理，公證活動不受司法行政機關的直接控制，特別是對具體公證書，行政機關無權直接作出處理。第二，公證人不屬于國家公務員序列。第三，公證機構主要經(jīng)費來源于國家規(guī)定的業(yè)務收費而不是國家財政撥款。非政府性構成了公證參與法治政府建設的公信力基礎。

2.獨立性?！豆C法》規(guī)定公證機構依法獨立行使公證職能，確立了公證機構的獨立性和公證證明的專屬性。獨立性是指公證機構獨立行使公證證明權、獨立承擔責任。一方面，法律證明活動的本質要求需要公證具有獨立性。公證的法律證明活動，建立在公證機構與當事人之間互相信任的基礎上，當事人請求公證的根本目的，旨在通過公證員所掌握的法律知識、技能和能力，使雙方合意的契約、文書等合法化，從而取得證明效力。因此，公證必須站在國家法律和社會公共利益的立場上，以不偏不倚的第三方身份開展活動。另一方面，公證員不是政府官員，公證員在進行公證時，即便當事人一方是國家，公證員也必須使國家與對方當事人的利益得到平衡，這不僅是一種道德義務，更是一種法律責任。因此，公證機構在執(zhí)業(yè)中，會排除任何政府組織的影響，任何上級單位或個人向其發(fā)出影響公證決定的指示意見，法律和法規(guī)始終是公證唯一行動法則。

3.中立性。公證是一種居中判斷性的證明活動，是基于當事人的申請和國家法律的規(guī)定而產(chǎn)生的。公證職能的行使不具有國家的行政管理職能，也不代表當事人任何一方。公證行為與一般的服務行為不同，其不會有意或無意地偏袒任何一方，始終保持中立。這種中立性是以國家的法律、法規(guī)、規(guī)章以及國家政策、社會公益、道德為準則的，也是公證區(qū)別于其他法律服務行業(yè)的根本所在，比如，與律師服務比較，律師是完全的當事人主義，站在單方當事人的立場，而公證采取的是中立立場，更類似于一種雙方都信任的協(xié)調人、中間人的角色。公證獨立性是中立性的基礎和保障，公證中立性是公證參與法治政府建設的重要基礎和優(yōu)勢。

4.權威性。公證書不同于一般法律文書，其因公共認可的法律威信的導入而獲得了效力上的公示性、公信性以及適用上的普遍性、跨域性。這種特殊的法律效力，體現(xiàn)在法律上的效能和約束力，主要包括：證據(jù)效力、強制執(zhí)行效力、法律行為成立要件效力。由于公證被社會認可的范圍和程度有民事訴訟法等法律保障，其證明效力遠高于一般證明文書，自然擁有由法律預設出的一種特定的確定力。公證書生效后，其內容具有不可否認和不可隨意變更的效力，非依法不得隨意變更或撤銷；公證書是對法律行為 、法律事實、法律文書的真實性、合法性的確認，其法律效力不容隨意改變；對公證當事人和其他相關人員而言，確定力意味著不能否認公證內容。

（二）公證功能與法治政府建設的需求相契合

1.提供信用證明。公證證明的主要功能是為社會和公證當事人提供具有公信力的信息。信息的可靠性是市場主體進行交易的前提條件。在市場經(jīng)濟條件下，非熟人社會中，傳統(tǒng)的以相互了解為基礎的信息獲得方式能夠起到作用的范圍越來越小，人們需要一種有保障的途徑獲得信息，以滿足自我保護的需要。如果沒有一定的信息保障，就會造成信息不對稱，進而對交易產(chǎn)生影響。首先，可能導致交易過程中的不平等，最可能的結果是擁有更多、更有利信息的一方獲得不應得的利益。其次，可能使交易達成所需的談判成本大大增加。交易的參加者為了獲得更多的信息，將付出更多的代價。這僅僅是從個體的角度來看，而從整個社會角度看，它將增加社會整體的交易成本。為了糾正信息不對稱所導致的社會實質不公平的結果，社會設立了特殊平衡性的經(jīng)濟、法律制度，來提供信用支撐。公證就是這樣的制度安排，它的基本功能是以權威的方式宣示某些特殊關系、某件事情、某個行為的可信性或者說確實存在，以制度化的方式提高人與人之間的信任關系，借以提升社會整體的信用水平。公證通過對法律行為、有法律意義的文書和法律事實的真實性和合法性進行證明，為市場提供信用，并且保障市場主體依據(jù)誠實信用原則從事各項活動。這與法治政府簡政放權、為市場松綁的總體要求高度契合，對于保持市場和社會運行秩序，意義重大。

2.監(jiān)督市場主體。公證制度萌芽于初始的中人制度，中人制度設置的初衷，就是防止交易欺詐，提供一個居中第三方的監(jiān)督制衡，將交易從主體內部公示出來，進而獲得更寬泛的社會監(jiān)督。公證屬于監(jiān)督性的法律證明活動，這種監(jiān)督性集中表現(xiàn)在公證機構必須依據(jù)事實和法律獨立辦理公證業(yè)務，站在國家法律和社會公共利益的立場上，經(jīng)由嚴格的審查程序，宣布某種法律行為，具有法律意義的事實和文書真實有效，并對當事人的權益作出正確的法律評價，它是判斷法律行為是否真實合法的重要手段。公證活動是動態(tài)的監(jiān)督過程，公證書的作出過程既是公證員對公證當事人的行為實施監(jiān)督的結果，更是實施監(jiān)督的過程和手段。公證機構或公證人站在第三人的角度，能夠客觀、全面地考慮市場主體雙方的意思表示及合法性，幫助市場主體依法設立、規(guī)范、變更法律行為，衡平當事人之間的關系，從而避免只追求自身利益容易造成的糾紛隱患。公證執(zhí)業(yè)活動對市場主體形成了有效監(jiān)督，降低經(jīng)公證的行為、事實和文書的糾紛發(fā)生率，對于法治政府建設同樣意義重大。

3.法定證據(jù)效力。公證文書的法定證據(jù)效力是公證文書最基本的效力，其他效力均為此效力的延伸。該效力是指經(jīng)公證證明的內容，具有法律賦予的特殊的證明力或者說最高等級的證據(jù)效力?！豆C法》規(guī)定，經(jīng)公證的民事法律行為、有法律意義的事實和文書，應當作為認定事實的根據(jù)，但有相反證據(jù)足以推翻該項公證的除外。這是《公證法》對于公證文書法定證據(jù)效力所作的明確定論，也是對《民事訴訟法》同類規(guī)定的補充。公證文書法定證據(jù)效力具有直接性、制衡性、普適性和通用性等基本特征。人民法院在審理民商案件時，對于當事人所提交的經(jīng)公證的訴訟證據(jù)，除非有相反證據(jù)足以推翻該項公證的，法官在進行裁量時應當直接采信作為認定事實的依據(jù)。按照梁慧星教授的觀點，公證文書法定證據(jù)效力的直接性應理解為推定的證據(jù)力。其意義是，案件審理中如果有公證的證據(jù)或者登記的證據(jù)，法官應當直接采納這類證據(jù)，而對于這種證據(jù)所記載的事實不必審查，即將這種證據(jù)所記載的事實當作真實的事實予以認定。這一點在知識產(chǎn)權侵權糾紛、繼承糾紛等訴訟案件中體現(xiàn)尤為明顯，除非公證有重大瑕疵，法官基本按照保全證據(jù)公證書、繼承和遺囑公證書判決，法定證據(jù)效力功能對于行政訴訟日漸增多的情況下政府作出具體行政行為以及打擊侵犯知識產(chǎn)權行為等具有重要意義。

二、公證參與法治政府建設是時代要求

當前我國正處于社會轉型加速期，且轉型是全方位的，既包括經(jīng)濟發(fā)展方式的轉軌,又包括政治改革和文化重建，以及社會結構的調整和人民生活方式的轉變，錯綜復雜。轉型過程中，既有利益格局受到?jīng)_擊，社會矛盾和社會糾紛增加，將導致社會失調加劇、社會失范加重，對法治政府建設提出嚴峻挑戰(zhàn)，但也為公證參與法治政府建設提供了契機。

（一）社會轉型期各種矛盾糾紛凸顯，社會綜合治理需要公證參與

隨著改革不斷深化，社會矛盾日益突出，住房、醫(yī)療、教育、企業(yè)倒閉破產(chǎn)、職工下崗待崗、拖欠農(nóng)民工工資、大學生就業(yè)、房地產(chǎn)、金融股市、環(huán)保、社會治安等等，諸多問題千頭萬緒。公民在利益受侵害、訴求反映機制不完善的情況下，往往通過上訪、靜坐、游行等方式表達訴求，極易引發(fā)社會群體性事件。供給側改革是國家積極推進的重點戰(zhàn)略，核心是去產(chǎn)能、調結構，其所帶來的企業(yè)兼并重組，淘汰僵尸企業(yè)，會造成一些工人下崗，處理不好極易激化矛盾。城鎮(zhèn)化是國家重點戰(zhàn)略工程，在城市化進程中，被“圈地”農(nóng)民、被拆遷居民的權益保護問題一直是突出問題，近年來一些群體性事件、上訪事件很多都發(fā)生在土地征收和房屋拆遷過程中。公證的職能就是“預防矛盾、減少訴訟”，其以中立第三方的身份，參與到企業(yè)兼并重組、國企股份制改革、房屋征收拆遷、學生擇校等社會重大活動中，通過對各類協(xié)議進行公證、對各類行為進行監(jiān)督、對各類文件進行審查把關，可以取得當事雙方的信任，特別是會得到普通民眾的認可，從而化解疑慮、消除不滿，起到“防火墻”作用。

（二）社會轉型期利益調整劇烈頻繁，保障公平正義需要公證參與

從社會結構而言，國民經(jīng)濟飛速發(fā)展的同時，也制造了社會利益主體和社會結構的裂變分化。市場經(jīng)濟的飛速發(fā)展，導致公民利益觀念越來越強烈，法律意識、權利意識、平等意識、維權意識較過去大幅度增強。兩個方面導致了公民對公平正義的期待越來越高。這與公證高度契合。一方面公證追求公正。公正原則是公證制度基本原則，要求將法律確立的公正在執(zhí)業(yè)中以看得見的方式加以實現(xiàn)。公證人員秉承公平正義的精神追求，以保護國家公共利益不受侵害為前提，以尊重當事人自主意志為原則，站在中立立場上，不偏私、不歧視，始終以第三方身份公正無私地開展業(yè)務，給予雙方當事人以平等的對待和平等的程序參與機會，并對雙方的利益給予同等的尊重和關注，以此來實現(xiàn)主體對公平正義的渴求。另一方面，弱勢群體可以借助公證這一相對廉價和便捷的法定手段，在自己的要求得到公證機構確認的基礎上，獲得在施行能力上與他者一致的表達效果。不同群體爭取自己利益的能力差異很大，強勢群體可以憑借所掌握的豐富資源和社會影響力，而使自己擁有較強的話語權，而弱勢群體因經(jīng)濟、社會地位的限制往往人微言輕，難以及時有效地表達利益要求。公證可以為弱勢群體提供相當?shù)陌l(fā)音機制，有效保護其話語權和發(fā)音權，使其欲表達的內容達到應有的效果，促進更高境界、更高層面的公平正義。如公證在促進解決“三農(nóng)”、入托入學、保障房分配等方面發(fā)揮了重要作用。

（三）社會轉型期對政府治理要求更高，規(guī)范政府行為需要公證參與

公證有助于對行政權力的監(jiān)督。公證機構對行政行為的真實性、合法性進行審查證明，有助于發(fā)現(xiàn)行政行為中違法情形，及時糾正違法行為，強化對行政行為的監(jiān)督。如國有土地招拍掛、政府采購、重點項目招投標的現(xiàn)場監(jiān)督公證，可以有效防止權力濫用。公證有助于政府民主科學決策。在行政活動中引入公證，為政府具體行政行為提供事實和法律依據(jù)，有助于政府科學決策，提高行政效率，避免行政損害。如房產(chǎn)確權登記前的公證、工商部門股權轉讓前的公證等，通過公證前置審查，可以為政府提供依據(jù)，同時也轉移了政府行政行為的風險和責任。公證有助于提高政府公信力。公證參與具體行政行為，對行政行為過程進行證明和證據(jù)保全，有利于促進政府行政行為的透明公開，提升政府公信力。如城鎮(zhèn)化進程中公證介入房屋拆遷安置、PPP項目公證介入合同締約等，有利于行政相對人、一般公民、社會法人對政府行政行為的信任。特別值得一提的是，在簡政放權的總體要求下，政府對于市場的監(jiān)管正由事前向事后轉移，以充分激發(fā)市場活力。對此，公證也能夠發(fā)揮填補功能和潤滑劑作用，通過各類公證中的法律審查行為，避免自然人、法人的虛假和違法行為，從而輔助被行政權松綁的社會市場秩序自我良好運行。

（四）社會轉型期社會失信行為增多，社會誠信建設需要公證參與

受市場環(huán)境下利益最大化觀念影響，個人投機行為、失信行為時有發(fā)生，市場秩序受到?jīng)_擊。隨著“互聯(lián)網(wǎng)+”戰(zhàn)略的實施，互聯(lián)網(wǎng)金融、電子商務蓬勃發(fā)展，與誠信問題相關聯(lián)的交易安全、經(jīng)濟安全問題變得越來越重要。公證被喻為市場主體從事民商事活動的“安全閥”、違法行為的“過濾器”和國際交往的“通行證”，其完全可以為市場安全作出應有的貢獻。公證出具的合法有效的公證文書，是交易當事人社會信譽的可靠載體，在交易過程中更容易獲得對方的信任。從宏觀層面看，公證制度作為一項重要的信用保障法律機制，是社會信用體系的重要組成部分，也是維護當事人互信關系的重要工具，其方式就是國家通過公證對民商事活動進行適度干預，確保各種民事、經(jīng)濟活動的真實、合法、公平、公正；通過公證在申請人和適用人之間達成一種較為理想的誠信狀態(tài)，規(guī)范和引導民商事主體堅持誠信，進而實現(xiàn)某些社會關系的誠信化建構，促進社會誠信。公證還是國際民商事活動的重要工具和媒介，在促進對外開放和發(fā)展外向型經(jīng)濟方面有著不可替代的作用。隨著“一代一路”戰(zhàn)略的推進，我國對外投資不斷加大，公證通過為涉外企業(yè)提供驗證資格、資信等系列服務，可以加強國內企業(yè)信譽，促進外向型經(jīng)濟發(fā)展。公證還可以參與政府牽頭的社會信用管理，通過將涉嫌騙取公證書等行為的當事人信息提交政府征信辦，采取信用懲罰措施，打擊社會失信行為，促進社會誠信建設。

三、公證參與法治政府建設的基本路徑

（一）監(jiān)督政府行使權力

打造“法治政府、有限政府”離不開對政府行為的有效監(jiān)管。在政府行政領域的土地“招拍掛”、建筑工程招標、政府采購等，由于信息不對等、程序不規(guī)范、交易成本偏大等原因，人民群眾往往會質疑此類政府行為程序和結果的公平公正。公證機構是不以營利為目的，依法獨立行使公證職能、承擔民事責任的證明機構，人民群眾普遍對公證機構和公證員的中立性有著較強的信任感。在江蘇，上述政府行為較早就引入了公證監(jiān)督，最近5年僅南京公證處就參與了21365件招標事項。由于這類政府行為關注度極高，公證監(jiān)督必須高效有力。與一般現(xiàn)場監(jiān)督公證不同，公證全程參與招標過程，事前參與招標文件審查，事中對參與企業(yè)、個人的資質進行審查，對交易流程進行監(jiān)督，事后對程序和結果都合法的招投標活動出具公證書?？梢哉f從資格預審到投標開標，再到評標中標的全招標流程都可以看到公證監(jiān)督。如此深度、嚴格地參與政府公共資源交易，杜絕了暗箱操作的可能，也讓政府行為“看得見，摸得著”，在提高政府效率、預防貪污腐敗、避免國有資產(chǎn)流失等方面發(fā)揮了重要作用。

（二）促進政府依法行政

公證促進政府依法行政主要體現(xiàn)在為一些登記確認類具體行政行為提供法律和事實依據(jù)。比如《不動產(chǎn)登記暫行條例實施細則》第12條明確了自然人處分不動產(chǎn)的委托需要公證，這就保證了受托人是有權處分。公證機構看似出具的是一份簡單的委托書，實質上是代替房產(chǎn)部門進行了審查，比如：（1）委托人是否是本人；（2）委托人處分的是夫妻共同財產(chǎn)還是個人財產(chǎn)，如果處分的是夫妻共同財產(chǎn)必須夫妻雙方到場共同委托；（3）委托人處分不動產(chǎn)是否是真實的意思表示，還是為了抵債實為“假委托真抵押”?！恫粍赢a(chǎn)登記暫行條例實施細則》第14條還規(guī)定，因繼承、受遺贈取得不動產(chǎn)，當事人申請登記的，應當提交死亡證明材料、遺囑或者全部法定繼承人關于不動產(chǎn)分配的協(xié)議以及與被繼承人的親屬關系材料等，也可以提交經(jīng)公證的材料或者生效的法律文書。這條雖然看似公證并不是受贈和繼承的唯一途徑，但是在目前的操作中確是登記機關最常用的手段。因為繼承法律關系復雜，需要提交的證明材料種類繁多，登記機關從事審查時往往覺得“力不從心”，由專業(yè)性強、可信程度高的公證機構證明“你媽是你媽”“你兄弟姐妹均放棄”“所以你是你媽唯一的繼承人”是目前較為經(jīng)濟高效的選擇。再比如，在工商股權轉讓、證券機構股票質押登記前的公證中，公證機構也承擔了類似職能。由公證這個中立的第三方來承擔類似行為，對法律關系進行實質審查，登記機關進行形式審查，不僅提高了效率，更降低了行政訴訟率和行政復議率，極大地轉移了登記機關的責任和風險。

（三）提高政府行為公信力

所有行政許可、行政強制和行政處罰都需要充分的事實依據(jù)和嚴格的法律程序來保證其合法性。隨著網(wǎng)絡媒體等社會監(jiān)督的加強，為提高公信力，加強政府依法行政的透明度，很多政府機關開始選擇通過保全證據(jù)的方式來證明其行政行為的合法性。2015年《國務院關于新形勢下加快知識產(chǎn)權強國建設的若干意見》提出：“探索以公證方式保管知識產(chǎn)權證據(jù)、證明材料?！?016年《國務院辦公廳關于印發(fā)2016年全國打擊侵犯知識產(chǎn)權和制售假冒偽劣商品工作要點的通知》提出：“加快推動知識產(chǎn)權證據(jù)材料公證保管執(zhí)業(yè)管理平臺建設，發(fā)揮公證機構服務職能，支持產(chǎn)權權利認定和糾紛解決?！惫C機構為諸如此類的特定行政行為提供專業(yè)的保全證據(jù)公證發(fā)揮著重要作用。實踐中，公證參與最多的就是強制拆遷中的保全證據(jù)和現(xiàn)場監(jiān)督，通過固定證據(jù)事實和執(zhí)法過程，不僅能夠保障行政相對人權益，更能提高政府行為的公信力。

（四）參與社會綜合治理

建立公正、高效、便捷、低廉的多元化矛盾糾紛化解機制，依法有效化解社會矛盾糾紛，有效維護公民、法人和其他社會組織合法權益，是法治政府建設的重要任務，也與公證職能高度契合。一是公證可以充分預防矛盾糾紛。從微觀角度看，公證對法律事實和法律文書的證明，為社會提供信用憑證，促進信息均衡對稱，避免欺詐等違法行為發(fā)生；公證對法律行為的審查和證明，確保當事人之間權利義務平衡，促進當事人誠信履行合同，避免了違約行為發(fā)生。從宏觀角度看，公證辦理遺囑、繼承、夫妻財產(chǎn)約定等事項，本身就在為當事人分配家庭財產(chǎn)、調和家庭關系；辦理拆遷安置、入學擇校、購房選房等監(jiān)督公證，本身就在保障公民獲取平等機會，實現(xiàn)社會公平正義；辦理涉及行政機關的事項，本身就在調解政府和行政相對人的關系。公證通過對各個領域關系的調整，維護了整個社會秩序。二是公證可以快速解決矛盾糾紛?！豆C程序規(guī)則》第56規(guī)定：“經(jīng)公證的事項在履行過程中發(fā)生爭議的，出具公證書的公證機構可以應當事人的請求進行調解?！薄豆C法》賦予了公證準司法效力，規(guī)定賦予強制執(zhí)行效力的債權文書，當事人可以直接申請法院強制執(zhí)行，這一制度不僅提高了糾紛解決效率，而且節(jié)約了司法資源和糾紛解決成本。知識產(chǎn)權侵權保全證據(jù)公證，也已經(jīng)成為法院審理知識產(chǎn)權案件的核心證據(jù)，對維護合法權益發(fā)揮了重要作用。近兩年，江蘇公證與江蘇省應急辦建立協(xié)作機制，參與了馬航客機失聯(lián)事件、“東方之星”沉船事件、昆山“8·2”爆炸事故等突發(fā)事件的處置，為政府提供法律意見和公證服務，保證了事件順利處理，維護了有關人員合法權益，獲得省委省政府高度肯定。

（五）服務社會信用體系建設

包括政府信用體系在內的、由政府主導的社會信用體系建設是法治政府建設的重要內容。公證制度本身就是社會信用體系建設不可或缺的重要力量，在國內民商事活動、乃至政府對外經(jīng)濟投資和交流活動中，公證書構建了社會信用和國際信用的橋梁，特別是涉及政府吸引外資、對外投資以及公私合作的合同文書公證等事項，為政府信用提供了可靠的保證。隨著公證信息化的飛速發(fā)展，對公證行業(yè)多年積累的公民海量信息，進行大數(shù)據(jù)管理分析，日漸可行，也日漸迫切，這也將成為政府進行社會管理的重要信息資源。對此，江蘇蘇州等省轄市公證協(xié)會，已經(jīng)開始步入實踐階段，對歷年的公證卷宗進行電子化，對包含的公民個人、家庭關系等信息進行管理分析，建設公證信息綜合數(shù)據(jù)庫，其潛在利用價值不可估量，對社會信用管理意義重大。近年來，江蘇在省級層面建立了公證機構和公證員誠信執(zhí)業(yè)信息庫、當事人違信信息數(shù)據(jù)庫、民間借貸信息數(shù)據(jù)庫，與公安、民政等部門建立了數(shù)據(jù)信息共享體系，特別是將公證信用信息納入了省征信系統(tǒng)，對違信當事人進行聯(lián)合懲戒，對社會信用體系建設起到了積極的促進作用。

四、公證參與法治政府建設應注意的問題

（一）創(chuàng)新管理服務體制

當前在公證行業(yè)存在兩種傾向：一是已經(jīng)改為事業(yè)性質、并建立了比較靈活的績效分配等機制的公證處，由于走向了市場，各公證處之間、公證員之間為了收費盲目開拓證源，甚至采取不正當競爭手段，影響了公證質量和公信力，破壞了公證行業(yè)社會形象。二是沒有改制、仍然為行政性質的公證處，由于收入與工作強度、執(zhí)業(yè)風險不成正比，很多還秉持著“官老爺”的姿態(tài)，固步自封，不能積極主動提升服務能力，更談不上在法治政府建設中發(fā)揮作用。對此，要深化公證管理服務體制改革，一方面要大力推進體制改革，推動公證行政性質機構改為事業(yè)性質，完善法人治理、考核激勵等機制，調動公證人員積極性，提升服務能力；另一方面，要完善監(jiān)管手段，在充分調動辦證積極性的同時，加強質量監(jiān)管，減少違規(guī)執(zhí)業(yè)現(xiàn)象，維護好公信力，彰顯好公益性，不斷提升服務群眾滿意度，使公證制度在得到社會高度認可的前提下，更大程度地參與到法治政府建設中來。

（二）強化法制機制保障

雖然公證已經(jīng)在法治政府建設中發(fā)揮了巨大作用，但是在不少行政領域，公證參與的法律依據(jù)不足，缺少有效的制度保障，很多公證事項的開展依靠的是政府領導和當事人認可后形成的習慣做法，導致在同一事項上各地開展情況不一、開展缺乏持續(xù)性等問題，影響了公證功能發(fā)揮。對此，必須強化法制保障，一方面在一些公證已經(jīng)發(fā)揮重大作用、價值得到充分彰顯，且無法替代或者新設立替代手段浪費行政資源的行政活動領域，比如包括房產(chǎn)在內的不動產(chǎn)登記，應該引入法定公證制度，進一步促進公證功能發(fā)揮，為政府依法行政提供更加優(yōu)質高效的服務。另一方面，公證行業(yè)自身要加強業(yè)務研究，積極適應法治政府建設需求，研發(fā)新型服務事項和產(chǎn)品，對一些涉及行政領域的具體公證事項，及時出臺規(guī)范性細則和指導意見，供業(yè)內辦證參考，切實保證服務質量。

（三）恪守中立公平準則

由于我國長期注重公權力的運行，公證機構又剛從行政體制中剝離出來，行政干預公證的因素不能完全排除，特別是要對一些政府參與的公證事項提出自己的意見、甚至對一些違規(guī)行為“喊?！?，不僅需要很大勇氣，還面臨很大難度。這需要公證機構和公證人員堅持把維護社會公平正義作為價值追求，把群眾滿意作為工作標準，嚴格遵守職業(yè)道德準則，樹牢正確的執(zhí)業(yè)觀，恪守中立原則，依法獨立行使職能，對需要公證的事項進行實質審查，不符合受理條件的堅決不受理，該提出完善意見的堅持提出意見，不走過場不搞形式主義，否則不僅達不到應有的效果，而且會影響公證行業(yè)公信力。實踐中不少涉及強制拆遷的現(xiàn)場監(jiān)督和保全證據(jù)公證投訴，都是公證機構摒棄中立原則造成的，嚴重影響了政府和行業(yè)形象，反過來又遲滯了法治政府建設。只有堅持中立原則，切實在公證的過程和結果中體現(xiàn)出公證制度的價值，才能獲取政府和群眾的信任，才能在助力法治政府建設的道路上走得更穩(wěn)更遠。

（四）擴大公證行業(yè)影響力

重點是抓好針對政府部門的宣傳，取得政府對公證價值的認同，提高運用公證開展工作的意識。著力提升公證知曉度，除采取電視、報紙等傳統(tǒng)手段外，還要利用微博、微信等新媒體開展宣傳；除公證機構“單兵作戰(zhàn)”外，還要以市、省，甚至全國為單位，組織統(tǒng)一行動，依托中央級媒體開展系列宣傳，提高宣傳效果。著力提升公證認同感，建立“宣傳日”“開放日”常態(tài)機制，定期邀請政府領導、人大代表、政協(xié)委員等走進公證行業(yè)，了解和感受公證，進而支持公證。著力突顯公證功能價值，積極挖掘公證行業(yè)在服務經(jīng)濟社會發(fā)展、促進政府依法行政、參與社會管理創(chuàng)新等方面的典型案例，使政府充分感受到公證職能作用。

建設法治政府的道路任重道遠，要完成到2020年基本建成法治政府的奮斗目標，政府更要主動接納公證，自覺提高對公證作用的認識，積極與公證行業(yè)建立對接協(xié)作、信息共享等機制，實現(xiàn)良性互動循環(huán)，齊心協(xié)力共同推進法治政府建設。

（責任編輯 趙海鷗）