李可可 李夢娟 鄭云麗

北京化工大學(xué)文法學(xué)院，北京 100029

淺析我國食品安全規(guī)制體系的構(gòu)建

李可可 李夢娟 鄭云麗

北京化工大學(xué)文法學(xué)院，北京 100029

近些年來，我國食品安全事件層出不窮，側(cè)面反映出我國經(jīng)濟(jì)市場的缺陷以及社會(huì)規(guī)制的失靈。為了保證食品安全，有效的政府規(guī)制顯得尤為重要。本文主要從經(jīng)濟(jì)學(xué)視角對食品安全規(guī)制理論進(jìn)行歸納，分析我國食品安全規(guī)制存在的問題，并從建立生產(chǎn)-消費(fèi)整個(gè)生命周期的風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制、明確監(jiān)管部門職責(zé)以及多方治理主體參與規(guī)制等方面構(gòu)建食品安全體系。

食品安全；質(zhì)量；社會(huì)規(guī)制；監(jiān)管

近些年，我國經(jīng)濟(jì)實(shí)現(xiàn)了跨越式發(fā)展，但食品安全問題頻發(fā)。日益嚴(yán)重的食品安全成為公眾關(guān)注的焦點(diǎn)。2001年南京冠生園“陳餡月餅”，拉開了食品安全危機(jī)的帷幕；之后，食品安全事件層出不窮。雖然我國實(shí)施了《中華人民共和國食品安全法》，但染色饅頭、45天速成雞、“餓了么”黑心作坊等食品安全事件層出不窮，“從假到毒”，每次披露的食品安全事件觸目驚心，食品安全問題嚴(yán)峻。

1 食品安全規(guī)制理論溯源

1．1 信息的不對稱

市場失靈的一種表現(xiàn)即信息的不對稱。在食品行業(yè)，信息在生產(chǎn)經(jīng)營者、消費(fèi)者、監(jiān)管者之間的尤為不對稱。尼爾遜等學(xué)者依據(jù)消費(fèi)者獲得商品信息的途徑，將商品分為三大類：搜尋品、經(jīng)驗(yàn)品和信用品。食品行業(yè)中這三種商品并存。隨著工業(yè)加工提取技術(shù)的進(jìn)步，食品更多呈現(xiàn)出信任品的特征。食品添加劑、農(nóng)藥殘留量等對健康產(chǎn)生的影響，增加了食品安全的不確定性和隱蔽性。生產(chǎn)經(jīng)營者擁有的絕對信息優(yōu)勢易產(chǎn)生“逆向選擇”和道德風(fēng)險(xiǎn)，致使食品行業(yè) “劣幣驅(qū)逐良幣”。規(guī)制食品安全，政府有效的規(guī)制顯得至關(guān)重要。

1．2 公共利益理論

在特定情況下，市場可以實(shí)現(xiàn)資源的有效配置。但是在實(shí)際生活中，通過市場配置資源并不能實(shí)現(xiàn)公共利益的最優(yōu)化。食品具有公共產(chǎn)品的特性，在公共產(chǎn)品或者外部性存在的地方，因交易成本過高、信息不對稱等，往往存在市場缺位現(xiàn)象。公共利益理論認(rèn)為，在存在公共物品、信息不對稱等市場失靈的行業(yè)中，政府可以通過對生產(chǎn)經(jīng)營組織進(jìn)行有效的規(guī)制，以彌補(bǔ)市場的缺陷，弱化外部的不經(jīng)濟(jì)。

2 我國食品安全規(guī)制現(xiàn)存問題

2．1 事后規(guī)制為主，風(fēng)險(xiǎn)評估機(jī)制缺失

科學(xué)的客觀風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測，通過對風(fēng)險(xiǎn)的預(yù)警、及時(shí)規(guī)制等，可以有效地降低食品安全發(fā)生的概率和損失。但是，在我國食品行業(yè)，并沒有建立風(fēng)險(xiǎn)評估機(jī)制，絕大多數(shù)的規(guī)制是事后規(guī)制，這種事后規(guī)制，往往是補(bǔ)救型的。其社會(huì)效益損失往往無法估量。

2．2 社會(huì)監(jiān)督缺失，尋租行為滋生

尋租行為是人類社會(huì)非生產(chǎn)性的逐利行為。在我國的政府規(guī)制中，由于政府規(guī)制部門擁有高度壟斷的規(guī)制權(quán)利以及一定程度的自由裁量權(quán)，加之規(guī)制部門工作人員職業(yè)倫理失范，往往產(chǎn)生“權(quán)錢交易”等尋租行為。同時(shí)，由于公民的維權(quán)意識淡薄以及監(jiān)督規(guī)制機(jī)構(gòu)的社會(huì)監(jiān)督組織缺乏，即使尋租行為已經(jīng)產(chǎn)生，尋租者往往很難在短時(shí)間受到相應(yīng)制裁。尋租行為往往產(chǎn)生外部不經(jīng)濟(jì)。

2．3 監(jiān)管部門職責(zé)模糊

我國食品行業(yè)采取多部門分段管理模式，初級農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)環(huán)節(jié)由農(nóng)業(yè)部監(jiān)管，食品生產(chǎn)、加工環(huán)節(jié)由質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局負(fù)責(zé)，食品流通環(huán)節(jié)由工商部負(fù)責(zé)監(jiān)管，餐飲業(yè)等消費(fèi)環(huán)節(jié)由食品藥品監(jiān)管局監(jiān)督。多頭管理易產(chǎn)生權(quán)責(zé)不清、職權(quán)模糊、監(jiān)管權(quán)利分割、規(guī)制程序混亂等問題。

3 我國食品安全規(guī)制體系的構(gòu)建

3．1 健全法律規(guī)制體系

我國食品安全相關(guān)法律比較零散，缺乏法律規(guī)制系統(tǒng)。目前，應(yīng)不斷修訂相關(guān)食品安全法律法規(guī)，填補(bǔ)立法盲區(qū)，減少法律條款沖突和法律漏洞，保障政府從生產(chǎn)始端到消費(fèi)末端整個(gè)過程的有效規(guī)制。加強(qiáng)違規(guī)懲罰力度，明確規(guī)定違規(guī)所應(yīng)承擔(dān)的法律責(zé)任。借鑒國外先進(jìn)國家食品安全立法，逐漸提高我國食品質(zhì)量水平。

3．2 建立生產(chǎn)—消費(fèi)整個(gè)生命周期的風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制

為了確保食品安全，建立生產(chǎn)—消費(fèi)整個(gè)生命周期的風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制，應(yīng)不斷完善事前規(guī)制、事中規(guī)制以及事后規(guī)制。

事前規(guī)制。首先，對市場進(jìn)入準(zhǔn)則規(guī)制，食品進(jìn)入市場前，規(guī)制部門應(yīng)對企業(yè)是否擁有生產(chǎn)、加工食品的資質(zhì)進(jìn)行審查。包括審查企業(yè)的原材料、生產(chǎn)設(shè)備、產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)、從業(yè)人員健康狀況等。其次，制定食品統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，包括種植加工過程的嚴(yán)格限制。同時(shí)，對食品的質(zhì)量信息進(jìn)行規(guī)制，尊重消費(fèi)者的知情權(quán)和選擇權(quán)要求企業(yè)按實(shí)際情況將食品的成分、安全健康等信息明確標(biāo)出。最后，規(guī)制消費(fèi)者行為，“質(zhì)優(yōu)價(jià)廉”會(huì)實(shí)現(xiàn)個(gè)人消費(fèi)效用最大化。日常生活中，貪圖便宜的“小市民”思想對人們選購食品有很大影響，為食品安全埋下隱患。對消費(fèi)者價(jià)值觀的正確引導(dǎo)以及開展食品安全教育必不可少。

事中規(guī)制。主要是對企業(yè)在銷售過程中所采取的規(guī)制。主要是對廣告規(guī)制和品牌規(guī)制。避免虛假食品廣告侵害消費(fèi)者的合法權(quán)益，避免類似“三鹿三聚氰胺”事件等國家免檢品牌的悲劇發(fā)生。

事后規(guī)制。主要是對食品的售后服務(wù)進(jìn)行規(guī)制，規(guī)制售后服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，建立食品安全可追溯系統(tǒng)，建立食品在生產(chǎn)、加工、流通各階段所使用的原材料來源以及其他相關(guān)物品的信息系統(tǒng)，以便能查詢到食品安全源頭。

3．3 明確監(jiān)管部門的職責(zé)

我國分段食品安全監(jiān)管模式弊端阻礙了食品安全規(guī)制體制的構(gòu)建。我國可借鑒美國按品種對食品安全進(jìn)行監(jiān)管中的有益部分，避免我國管理權(quán)限模糊、職責(zé)不清、多頭管理的困境和規(guī)制的盲區(qū)或爭端。同時(shí)，可以加強(qiáng)社會(huì)協(xié)調(diào)機(jī)制的建設(shè)，最大程度上實(shí)現(xiàn)食品安全監(jiān)管領(lǐng)域的全覆蓋和可持續(xù)。

3．4 多方治理主體參與規(guī)制

引入公民社會(huì)參與規(guī)制，建立規(guī)制機(jī)構(gòu)的社會(huì)監(jiān)督組織，緩解規(guī)制領(lǐng)域的市場失靈與政府失效。根據(jù)公共管理治理理論，政府、市場和公民社會(huì)是維系社會(huì)治理秩序的三大基本領(lǐng)域。公民社會(huì)是圍繞共同的利益、相似的價(jià)值觀等組成的集體，以維護(hù)公共利益為主要責(zé)任。公民社會(huì)緊貼著基層社會(huì)，在規(guī)制過程中具有相對信息優(yōu)勢，是緩解食品行業(yè)市場失靈和政府失靈的重要手段。在食品安全規(guī)制過程中，公民社會(huì)可以發(fā)揮其獨(dú)特作用，加強(qiáng)非政府組織、社區(qū)組織等對規(guī)制部門的監(jiān)督，形成基層約束機(jī)制、全民參與食品安全治理的全方位格局。

3．5 官員問責(zé)制

推行官員問責(zé)制，本質(zhì)上是增強(qiáng)政府部門責(zé)任意識，打造服務(wù)公共利益的廉潔政府。從公共利益規(guī)制理論出發(fā)，在實(shí)踐中，規(guī)制機(jī)構(gòu)有其特殊的利益追求，有些公共決策不一定是從公眾利益出發(fā)的。因此，需要在食品安全監(jiān)管部門實(shí)行官員問責(zé)制，主動(dòng)接受來自上級、司法機(jī)關(guān)、社會(huì)第三方力量的監(jiān)督與問責(zé)，形成全民積極參與監(jiān)督的規(guī)制體系。

在食品安全監(jiān)管機(jī)構(gòu)實(shí)行績效管理，將食品安全作為政府官員政績考核、升遷的硬性指標(biāo)，避免地方監(jiān)管機(jī)構(gòu)只關(guān)注GDP增長而忽視其他項(xiàng)目，建立食品安全激勵(lì)機(jī)制。加強(qiáng)食品監(jiān)管機(jī)構(gòu)工作人員的職業(yè)倫理建設(shè)，塑造正確的公職人員價(jià)值觀，規(guī)范行政人員行為，發(fā)揮道德規(guī)范軟約束力作用，實(shí)現(xiàn)依法規(guī)制和以德規(guī)制的有機(jī)結(jié)合。

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