□　韓　強(qiáng)

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關(guān)于黨內(nèi)法規(guī)的幾個(gè)基本問題

□韓強(qiáng)

黨內(nèi)法規(guī)是黨的中央組織以及中央紀(jì)律檢查委員會(huì)、中央各部門和省、自治區(qū)、直轄市黨委制定的規(guī)范黨組織的工作、活動(dòng)和黨員行為的黨內(nèi)規(guī)章制度的總稱，是一個(gè)由黨章、準(zhǔn)則、條例、規(guī)則、規(guī)定、辦法和細(xì)則構(gòu)成的體系。由于改革開放以來(lái)我們黨才開始注重黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)，近年來(lái)又提出了完善黨內(nèi)法規(guī)體系問題，因此總體上我們對(duì)黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)還認(rèn)識(shí)不多、認(rèn)識(shí)不深，需要進(jìn)一步加強(qiáng)理論研究，深入思考黨內(nèi)法規(guī)的一些基本問題，以促進(jìn)黨內(nèi)法規(guī)的科學(xué)化、系統(tǒng)化，提高依規(guī)治黨的水平。

中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)基本問題

黨內(nèi)法規(guī)是黨的中央組織以及中央紀(jì)律檢查委員會(huì)、中央各部門和省、自治區(qū)、直轄市黨委制定的規(guī)范黨組織的工作、活動(dòng)和黨員行為的黨內(nèi)規(guī)章制度的總稱，是一個(gè)由黨章、準(zhǔn)則、條例、規(guī)則、規(guī)定、辦法和細(xì)則構(gòu)成的一個(gè)體系，其中黨章是最根本的黨內(nèi)法規(guī)，是制定其他黨內(nèi)法規(guī)的基礎(chǔ)和依據(jù)。改革開放以來(lái)，我們黨日益注重黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)，近年來(lái)更是強(qiáng)調(diào)完善黨內(nèi)法規(guī)體系，這就給我們正確認(rèn)識(shí)和理解黨內(nèi)法規(guī)提出了新的任務(wù)，需要我們從這一概念的基本方面來(lái)加以把握，尤其要認(rèn)清其類別、效力、制定程序、內(nèi)在關(guān)系等基本問題，以便為推進(jìn)黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)提供理論指導(dǎo)。

一、黨內(nèi)法規(guī)是否需要拓寬范圍

根據(jù)《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》的規(guī)定，黨內(nèi)法規(guī)的名稱為黨章、準(zhǔn)則、條例、規(guī)則、規(guī)定、辦法、細(xì)則。它們構(gòu)成黨內(nèi)法規(guī)的四個(gè)層級(jí)層次：黨章對(duì)黨的性質(zhì)和宗旨、路線和綱領(lǐng)、指導(dǎo)思想和奮斗目標(biāo)、組織原則和組織機(jī)構(gòu)、黨員義務(wù)和權(quán)利以及黨的紀(jì)律等作出根本規(guī)定，是第一級(jí)黨內(nèi)法規(guī)。準(zhǔn)則對(duì)全黨政治生活、組織生活和全體黨員行為作出基本規(guī)定，是第二級(jí)黨內(nèi)法規(guī)。條例對(duì)黨的某一領(lǐng)域重要關(guān)系或者某一方面重要工作作出全面規(guī)定，是第三級(jí)黨內(nèi)法規(guī)。規(guī)則、規(guī)定、辦法、細(xì)則對(duì)黨的某一方面重要工作或者事項(xiàng)作出具體規(guī)定，是第四級(jí)黨內(nèi)法規(guī)。這一分級(jí)分類規(guī)定始于中共中央1990年7月31日印發(fā)的《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定暫行條例》，2013年5月27日，經(jīng)中央批準(zhǔn)發(fā)布的《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》沿用了這一規(guī)定。

這一分級(jí)分類規(guī)定從學(xué)術(shù)角度看是否無(wú)需討論？顯然不是。因?yàn)辄h內(nèi)法規(guī)建設(shè)的歷史較短，學(xué)術(shù)研究并不深入，實(shí)踐探索也在進(jìn)行之中，因此，在認(rèn)真執(zhí)行這一黨內(nèi)“立法法”的基礎(chǔ)上，我們應(yīng)該用學(xué)術(shù)的視角加以審視以促進(jìn)黨內(nèi)法規(guī)體系的構(gòu)建。比如，我們都知道，在黨內(nèi)具有重大意義的法定文件中還有《決議》《決定》和《報(bào)告》等。關(guān)于《決議》，我們先后有1945年4月20日在黨的六屆七中全會(huì)上通過的《關(guān)于若干歷史問題的決議》和1981年6月黨的十一屆六中全會(huì)通過的《關(guān)于建國(guó)以來(lái)黨的若干歷史問題的決議》，兩個(gè)《決議》對(duì)統(tǒng)一全黨思想意義非凡?！稕Q定》就更多，關(guān)于黨的建設(shè)中的重大問題我們都制定過一系列決定，如《中共中央關(guān)于加強(qiáng)黨的執(zhí)政能力建設(shè)的決定》《中共中央關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)黨的作風(fēng)建設(shè)的決定》《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問題的決定》等等，這些《決定》同樣是對(duì)黨的某一方面重要建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)總結(jié)，具有長(zhǎng)期指導(dǎo)作用?！秷?bào)告》主要指的是黨的總書記在黨的歷次全國(guó)代表大會(huì)上的報(bào)告，這些報(bào)告代表著新的中央委員會(huì)在五年任期中的工作思路和具體部署，是全黨新的五年階段工作的規(guī)劃和指針。毫無(wú)疑問，這些文件對(duì)全黨都具有極其重要的意義。那么，這些黨內(nèi)重要文件是否也應(yīng)是黨內(nèi)法規(guī)？我們看到，《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》規(guī)定，黨的中央組織制定的黨內(nèi)法規(guī)稱為中央黨內(nèi)法規(guī)。下列事項(xiàng)應(yīng)當(dāng)由中央黨內(nèi)法規(guī)規(guī)定：(一)黨的性質(zhì)和宗旨、路線和綱領(lǐng)、指導(dǎo)思想和奮斗目標(biāo)；(二)黨的各級(jí)組織的產(chǎn)生、組成和職權(quán)；(三)黨員義務(wù)和權(quán)利方面的基本制度；(四)黨的各方面工作的基本制度；(五)涉及黨的重大問題的事項(xiàng)；(六)其他應(yīng)當(dāng)由中央黨內(nèi)法規(guī)規(guī)定的事項(xiàng)。[1]其中，“涉及黨的重大問題的事項(xiàng)”無(wú)疑可以成為支持把這些文件列入黨內(nèi)法規(guī)的依據(jù)。而把《決議》、《決定》和《報(bào)告》等排除在外的法律依據(jù)則是《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》第五條的規(guī)定：“黨內(nèi)法規(guī)的內(nèi)容應(yīng)當(dāng)用條款形式表述，不同于一般不用條款形式表述的決議、決定、意見、通知等規(guī)范性文件?！盵1]但是，在內(nèi)容和形式之間，我們似乎更應(yīng)把內(nèi)容的重要性放在首要位置。

我們主張把《決議》《決定》和《報(bào)告》納入黨內(nèi)法規(guī)的范疇還與如何保證其實(shí)施有關(guān)。黨的重大決策往往以《決議》《決定》和《報(bào)告》的形式體現(xiàn)出來(lái)，在依法治國(guó)成為治國(guó)基本方略，依規(guī)治黨成為依法治國(guó)重要組成部分的形勢(shì)下，把黨的重大決策納入黨內(nèi)法規(guī)的范疇，無(wú)疑能夠?yàn)槠鋵?shí)施提供有力的可持續(xù)的保障，否則其實(shí)施需要?jiǎng)佑玫馁Y源更多，效果卻未必理想。鑒于目前黨內(nèi)一些重大決策在有些地方和單位執(zhí)行不力成為普遍現(xiàn)象，我們更需要從黨內(nèi)法規(guī)的角度思考實(shí)施的出路問題，以找到制度化的解決方案。

把《決議》《決定》和《報(bào)告》納入黨內(nèi)法規(guī)，其定位應(yīng)該如何解決？目前在四級(jí)七類黨內(nèi)法規(guī)中，《決議》《決定》和《報(bào)告》難以融入任何一類，只能另立一類。由于它們具有如下幾個(gè)顯著特點(diǎn)：一是對(duì)全黨具有普遍效力，二是以中共中央名義制定和發(fā)布，三是涉及問題具有重大性和全面性，因此其法律地位應(yīng)該在黨章之下，條例之上，與準(zhǔn)則具有相互補(bǔ)充作用。因此我們建議把《決議》《決定》和《報(bào)告》統(tǒng)稱為“決定”，作為與準(zhǔn)則并列的黨內(nèi)法規(guī)層級(jí)，在《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》表述中，或以括號(hào)形式標(biāo)注，或?qū)ζ渥魈貏e說明，這樣對(duì)黨的重大決策實(shí)施可以起到有效促進(jìn)作用。

二、黨內(nèi)法規(guī)的效力如何保障

法律效力指的是法律的強(qiáng)制性和約束力。黨內(nèi)法規(guī)的效力是指在全黨如何保證黨內(nèi)法規(guī)的充分有效實(shí)施問題，其中包括兩個(gè)重要方面：一個(gè)是黨內(nèi)法規(guī)總體的效力如何保障，二是黨內(nèi)法規(guī)內(nèi)部發(fā)生沖突時(shí)如何解決。對(duì)于黨內(nèi)法規(guī)總體的效力保障，目前我們主要是通過三個(gè)途徑加以保證：一是組織領(lǐng)導(dǎo)，即通過自上而下的組織領(lǐng)導(dǎo)，保證中央決策和黨內(nèi)紀(jì)律一級(jí)一級(jí)地得到貫徹執(zhí)行；二是各級(jí)紀(jì)委的監(jiān)督檢查，即通過強(qiáng)化紀(jì)律和紀(jì)委權(quán)威，嚴(yán)肅黨內(nèi)紀(jì)律，加大對(duì)不正之風(fēng)和大案要案的查處力度來(lái)保證實(shí)施；三是黨員干部的自覺性，即通過把好黨員入口關(guān)，加強(qiáng)黨員學(xué)習(xí)教育，提高黨員思想覺悟來(lái)實(shí)現(xiàn)。對(duì)于黨內(nèi)法規(guī)內(nèi)部沖突的解決，《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》規(guī)定，黨章在黨內(nèi)法規(guī)中具有最高效力，其他任何黨內(nèi)法規(guī)都不得同黨章相抵觸。中央黨內(nèi)法規(guī)的效力高于中央紀(jì)律檢查委員會(huì)、中央各部門和省、自治區(qū)、直轄市黨委制定的黨內(nèi)法規(guī)的效力。省、自治區(qū)、直轄市黨委制定的黨內(nèi)法規(guī)不得同中央紀(jì)律檢查委員會(huì)、中央各部門制定的黨內(nèi)法規(guī)相抵觸。[1]這就明確了黨內(nèi)法規(guī)相互之間的位階關(guān)系，即下位法規(guī)不能和上位法規(guī)相沖突，必須服從上位法規(guī)。

雖然黨內(nèi)法規(guī)的效力主要集中在這兩個(gè)方面，但是當(dāng)務(wù)之急是如何保障黨內(nèi)法規(guī)的總體效力，也就是說，如何使已制定實(shí)施的黨內(nèi)法規(guī)得到遵循。對(duì)此，黨章有關(guān)于黨員必須“自覺遵守黨的紀(jì)律，模范遵守國(guó)家的法律法規(guī)”的要求，也有“四個(gè)服從”及“黨的下級(jí)組織必須堅(jiān)決執(zhí)行上級(jí)組織的決定”等規(guī)定。中央在下發(fā)的實(shí)施《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》的通知中也強(qiáng)調(diào)，黨內(nèi)法規(guī)是黨的各級(jí)組織和全體黨員開展工作、從事活動(dòng)的基本遵循。各地區(qū)各有關(guān)部門要從全局和戰(zhàn)略的高度充分認(rèn)識(shí)做好黨內(nèi)法規(guī)工作的重要意義，切實(shí)把這項(xiàng)工作擺在更加突出的位置抓緊抓好。要加強(qiáng)統(tǒng)籌規(guī)劃，提高制定質(zhì)量，加快構(gòu)建內(nèi)容協(xié)調(diào)、程序嚴(yán)密、配套完備、有效管用的黨內(nèi)法規(guī)制度體系。要強(qiáng)化宣傳教育，加大執(zhí)行力度，切實(shí)維護(hù)黨內(nèi)法規(guī)的權(quán)威性和嚴(yán)肅性，努力在全黨形成重視、學(xué)習(xí)、遵守黨內(nèi)法規(guī)的濃厚氛圍。要加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)，健全工作機(jī)構(gòu)，充實(shí)工作力量，為做好黨內(nèi)法規(guī)工作提供堅(jiān)實(shí)保證。這些要求基本體現(xiàn)了黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施的主要路徑。由此可以看出，由于黨內(nèi)法規(guī)不像國(guó)家法律那樣有完備的法院、檢察院、監(jiān)獄等機(jī)構(gòu)來(lái)保證實(shí)施，而黨內(nèi)的紀(jì)委限于職權(quán)、人員等也難以承擔(dān)全部黨內(nèi)法規(guī)的實(shí)施監(jiān)督職責(zé)，只能有重點(diǎn)地對(duì)黨內(nèi)違紀(jì)問題進(jìn)行查處，這就造成了黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施的保障范圍有限，力度不足，使黨內(nèi)法規(guī)的效力保障存在難以破解的問題。

對(duì)于黨內(nèi)法規(guī)的效力保障，我們應(yīng)該構(gòu)建三個(gè)保障體系:一是思想保障。其根本是按照黨章規(guī)定，教育黨員必須“自覺遵守黨的紀(jì)律，模范遵守國(guó)家的法律法規(guī)”，并以此衡量黨員合格與否，目前即將開展的“學(xué)黨章黨規(guī)、學(xué)習(xí)近平系列講話，做合格共產(chǎn)黨員”的“兩學(xué)一做”活動(dòng)正是這一思路的體現(xiàn)。二是組織保障。即要求任何黨組織和黨員干部必須嚴(yán)格按照黨章要求堅(jiān)持民主集中制和“四個(gè)服從”的原則，處理好個(gè)人與組織、下級(jí)與上級(jí)的關(guān)系，保證黨的集中統(tǒng)一和中央政策落實(shí)。三是紀(jì)律保障。完善黨內(nèi)法規(guī)體系，依托各級(jí)紀(jì)檢組織按照《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》嚴(yán)肅懲處各種違反黨的紀(jì)律的行為，使黨內(nèi)法規(guī)成為黨內(nèi)權(quán)力運(yùn)行和政治生活的基本規(guī)矩。通過在黨內(nèi)法規(guī)的內(nèi)涵表述中明確上述內(nèi)容，使黨內(nèi)法規(guī)的效力保障得到更明確的路徑支撐。

三、黨內(nèi)法規(guī)的立法程序如何完善

根據(jù)中央2013年11月5日印發(fā)的《中央黨內(nèi)法規(guī)制定工作五年規(guī)劃綱要(2013-2017年)》，黨內(nèi)法規(guī)制定工作的目標(biāo)是，到建黨100周年時(shí)，要全面建成內(nèi)容科學(xué)、程序嚴(yán)密、配套完備、運(yùn)行有效的黨內(nèi)法規(guī)制度體系，[2]為此加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)的立法這一基礎(chǔ)性工作，尤其是完善其立法程序就尤為重要。

黨內(nèi)法規(guī)的立法工作要求在《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件備案規(guī)定》中得到了明確體現(xiàn)，這兩個(gè)法規(guī)的制定和發(fā)布，對(duì)于促進(jìn)黨內(nèi)法治建設(shè)制度化、規(guī)范化、程序化具有重要意義。根據(jù)《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》，黨內(nèi)法規(guī)的立法工作要求包括：在工作分工上，制定黨內(nèi)法規(guī)在中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下進(jìn)行。制定的日常工作由中央書記處負(fù)責(zé)。中央辦公廳承擔(dān)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)工作，其所屬法規(guī)工作機(jī)構(gòu)承辦具體事務(wù)。中紀(jì)委、中央各部門和省、自治區(qū)、直轄市黨委負(fù)責(zé)職權(quán)范圍內(nèi)的黨內(nèi)法規(guī)制定工作，其所屬負(fù)責(zé)法規(guī)工作的機(jī)構(gòu)承辦具體事務(wù)。在基本程序上，黨內(nèi)法規(guī)的立法主要經(jīng)過規(guī)劃與計(jì)劃、起草、審批與發(fā)布、適用與解釋、備案、清理與評(píng)估等環(huán)節(jié)來(lái)完成。

在全部立法程序中，最重要的兩個(gè)環(huán)節(jié)是起草和審議批準(zhǔn)。關(guān)于起草工作的分工是，中央黨內(nèi)法規(guī)按其內(nèi)容一般由中央紀(jì)律檢查委員會(huì)、中央各部門起草，綜合性黨內(nèi)法規(guī)由中央辦公廳協(xié)調(diào)中央紀(jì)律檢查委員會(huì)、中央有關(guān)部門起草或者成立專門起草小組起草。中央紀(jì)律檢查委員會(huì)、中央各部門和省、自治區(qū)、直轄市黨委制定的黨內(nèi)法規(guī)，由其自行組織起草。在起草環(huán)節(jié)，由于是各部門負(fù)責(zé)起草，因此難免會(huì)在立法中強(qiáng)化所負(fù)責(zé)的工作，而忽略黨內(nèi)法規(guī)的體系化要求，造成系統(tǒng)化、規(guī)范化上的欠缺。比如，干部工作是黨的一個(gè)方面的重要工作，按照《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》對(duì)各類黨內(nèi)法規(guī)的定位，理應(yīng)制定出臺(tái)一部權(quán)威的《干部管理工作條例》，其中應(yīng)涵蓋干部管理的各個(gè)方面，如條件、選拔、培養(yǎng)、考核、監(jiān)督等等，同時(shí)對(duì)黨政干部、企事業(yè)管理干部和專業(yè)技術(shù)干部都應(yīng)有統(tǒng)籌考慮。但是目前我們只有一部《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例》，干部管理的其他內(nèi)容有的融合在《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例(試行)》《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》等黨內(nèi)法規(guī)之中，有的甚至還沒涉及。雖然有了《中央黨內(nèi)法規(guī)制定工作五年規(guī)劃綱要(2013-2017年)》，但是部門立法在起草中出現(xiàn)的問題仍然值得重視和研究，以便于從根本上理順黨內(nèi)法規(guī)之間的關(guān)系。

在審議批準(zhǔn)環(huán)節(jié)，《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》亦有明確的規(guī)定：(一)涉及黨的中央組織、中央紀(jì)律檢查委員會(huì)產(chǎn)生、組成和職權(quán)的黨內(nèi)法規(guī)，以及涉及黨的重大問題的黨內(nèi)法規(guī)，由黨的全國(guó)代表大會(huì)審議批準(zhǔn)；(二)涉及黨的地方組織和基層組織產(chǎn)生、組成和職權(quán)的黨內(nèi)法規(guī)，涉及黨員義務(wù)和權(quán)利方面基本制度的黨內(nèi)法規(guī)，以及涉及黨的各方面工作基本制度的黨內(nèi)法規(guī)，由黨的中央委員會(huì)全體會(huì)議、中央政治局會(huì)議或者中央政治局常務(wù)委員會(huì)會(huì)議審議批準(zhǔn)；(三)應(yīng)當(dāng)由中央發(fā)布的其他黨內(nèi)法規(guī)，根據(jù)情況由中央政治局常務(wù)委員會(huì)會(huì)議審議批準(zhǔn)，或者按規(guī)定程序報(bào)送批準(zhǔn)；(四)中央紀(jì)律檢查委員會(huì)、中央各部門發(fā)布的黨內(nèi)法規(guī)，由中央紀(jì)律檢查委員會(huì)、中央各部門審議批準(zhǔn)；(五)省、自治區(qū)、直轄市黨委發(fā)布的黨內(nèi)法規(guī)，由省、自治區(qū)、直轄市黨委審議批準(zhǔn)。[1]這一規(guī)定體現(xiàn)了依黨內(nèi)法規(guī)的重要程度和立法主體層級(jí)進(jìn)行分級(jí)審批的原則，但是由此也導(dǎo)致一個(gè)問題，對(duì)于對(duì)全黨有約束力的黨內(nèi)法規(guī)而言，與國(guó)家法律必須經(jīng)過全國(guó)人大審議并表決通過相比，黨內(nèi)法規(guī)是否也應(yīng)該經(jīng)過黨的全國(guó)代表大會(huì)或者中央委員會(huì)全體會(huì)議的審議批準(zhǔn)再行發(fā)布實(shí)施，至少也應(yīng)規(guī)定條例及條例以上的黨內(nèi)法規(guī)的實(shí)施必須經(jīng)過這一程序，這樣黨內(nèi)法規(guī)的合法性就有了更充分的保證。

當(dāng)然，在其他環(huán)節(jié)能否真正體現(xiàn)黨內(nèi)法規(guī)制定中的基本原則，如圍繞中心、服務(wù)大局，憲法為上、黨章為本，整體推進(jìn)、突出重點(diǎn)、發(fā)揚(yáng)民主、科學(xué)制定，改革創(chuàng)新、與時(shí)俱進(jìn)，嚴(yán)謹(jǐn)規(guī)范、有效管用，[2]也值得立法者認(rèn)真考慮，以不斷提高黨內(nèi)法規(guī)制定的科學(xué)化水平。

四、黨內(nèi)法規(guī)的內(nèi)部關(guān)系如何理順

目前的黨內(nèi)法規(guī)中存在一定的交叉重疊現(xiàn)象，影響了黨內(nèi)法規(guī)的科學(xué)性系統(tǒng)性，造成部分黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行不力，甚至流于形式。這種關(guān)系上的不暢體現(xiàn)在多個(gè)方面，比如，從黨內(nèi)法規(guī)中上位法規(guī)與下位法規(guī)的關(guān)系看，下位法規(guī)是上位法規(guī)的具體化，應(yīng)該對(duì)上位法規(guī)作更加具體和可操作性的規(guī)定，但是目前看，往往下位法規(guī)的規(guī)定仍然過于原則，缺乏可操作性；從新舊黨內(nèi)法規(guī)的關(guān)系看，仍有一些過去的法規(guī)沒有得到及時(shí)清理、廢止和更新，影響了該法規(guī)的執(zhí)行，尤其是一些暫行規(guī)定實(shí)施時(shí)間較長(zhǎng)，仍沒有轉(zhuǎn)正，在形勢(shì)發(fā)生變化的情況下，勢(shì)必影響黨內(nèi)法規(guī)的實(shí)施。雖然我們2012年6月開始進(jìn)行了一次比較大規(guī)模的黨內(nèi)法規(guī)清理，在 1178件中央黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件中，322件被廢止、369件被宣布失效，繼續(xù)有效的只有487件，其中42件需適時(shí)進(jìn)行修改。[3]通過清理，摸清了中央黨內(nèi)法規(guī)制度的家底，一攬子解決了黨內(nèi)法規(guī)制度中存在的不適應(yīng)、不協(xié)調(diào)、不銜接、不一致問題，但由于修改工作并未完成，因此這類問題仍然存在；從同一層次不同黨內(nèi)法規(guī)的關(guān)系看，相互之間關(guān)系不順現(xiàn)象更明顯，比如紀(jì)律要求在多數(shù)黨內(nèi)法規(guī)中都有單獨(dú)表述，但同時(shí)我們又制定有《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》，其中對(duì)違反各種紀(jì)律的行為明確了懲處標(biāo)準(zhǔn)，包括違反政治紀(jì)律、組織紀(jì)律、廉潔紀(jì)律、群眾紀(jì)律、工作紀(jì)律、生活紀(jì)律等等，基本涵蓋了黨內(nèi)生活的各個(gè)方面，這就需要各專項(xiàng)法規(guī)提高懲處規(guī)定的針對(duì)性，同時(shí)把大量相關(guān)懲戒性規(guī)定集中體現(xiàn)在《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》之中。

在理順黨內(nèi)法規(guī)關(guān)系問題上，中央已經(jīng)高度重視這一問題，并在2016年1月1日起施行的《中國(guó)共產(chǎn)黨廉潔自律準(zhǔn)則》中得到體現(xiàn)。這一準(zhǔn)則的前身是2010年中央發(fā)布的《中國(guó)共產(chǎn)黨黨員領(lǐng)導(dǎo)干部廉潔從政若干準(zhǔn)則》，其中設(shè)總則、3章18條規(guī)定了黨員領(lǐng)導(dǎo)干部廉潔從政行為規(guī)范、實(shí)施與監(jiān)督問題。在當(dāng)時(shí)條件下，這一準(zhǔn)則對(duì)規(guī)范黨員領(lǐng)導(dǎo)干部的廉潔從政行為具有重要價(jià)值。但是，在《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》要出臺(tái)的背景下，如何把兩者結(jié)合起來(lái)，避免重復(fù)交叉，我們黨采取了準(zhǔn)則原則化和條例具體化的思路，把準(zhǔn)則擴(kuò)大為《中國(guó)共產(chǎn)黨廉潔自律準(zhǔn)則》，而不僅僅局限于黨員領(lǐng)導(dǎo)干部，同時(shí)分別原則性地規(guī)定了黨員和黨員領(lǐng)導(dǎo)干部廉潔自律規(guī)范，各4條，共112個(gè)字，做到了簡(jiǎn)潔明了，易學(xué)易記。而對(duì)于《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》則不惜筆墨，規(guī)定了3編11章133條，做到了規(guī)定細(xì)致、涵蓋廣泛、可操作性強(qiáng)，起到了黨要管黨、從嚴(yán)治黨的作用。可以說，這次《中國(guó)共產(chǎn)黨廉潔自律準(zhǔn)則》《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》的同時(shí)出臺(tái)，表明我們黨對(duì)黨內(nèi)法規(guī)關(guān)系的認(rèn)識(shí)達(dá)到了一個(gè)新的程度，也預(yù)示著我們?cè)谶@一問題上要采取更多的措施，通過科學(xué)的規(guī)劃和有針對(duì)性的黨內(nèi)立法，進(jìn)一步推進(jìn)黨內(nèi)法規(guī)體系的科學(xué)化。

從改革開放以來(lái)我們黨開始注重黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)，到近年來(lái)提出了完善黨內(nèi)法規(guī)體系，體現(xiàn)了我們黨對(duì)黨內(nèi)法規(guī)認(rèn)識(shí)上的進(jìn)一步深化，也是在依法治國(guó)進(jìn)程中取得的重大突破，但是畢竟受到歷史條件的制約，我們對(duì)黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)還認(rèn)識(shí)不多、認(rèn)識(shí)不深，需要進(jìn)一步加強(qiáng)理論研究，深化實(shí)踐探索，把握基本規(guī)律，從而使黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)提高到一個(gè)新的水平。

[1]中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例[N].人民日?qǐng)?bào),2013-5-28.

[2]中央黨內(nèi)法規(guī)制定工作五年規(guī)劃綱要(2013-2017年)[J].黨內(nèi)法規(guī)研究,2014(1).

[3]黨內(nèi)法規(guī)清理工作全部完成 1178件“清掉”691件[N].北京晨報(bào),2014-11-18.

(責(zé)任編輯：杜洪梅)

國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金資助重點(diǎn)項(xiàng)目“保持黨的純潔性研究”(12AZD024)和北京社科基金項(xiàng)目“黨內(nèi)法規(guī)體系建設(shè)研究”(15KDB023)的階段成果。

D262.6

A

1243(2016)02-0027-004

作者：韓強(qiáng)，法學(xué)博士，北京市長(zhǎng)城學(xué)者，北京聯(lián)合大學(xué)馬克思主義學(xué)院院長(zhǎng)、二級(jí)教授、碩士生導(dǎo)師，北京高教學(xué)會(huì)中國(guó)近現(xiàn)代史綱要研究會(huì)副會(huì)長(zhǎng)，主要研究方向：黨的建設(shè)、干部制度改革、海外中國(guó)學(xué)。郵編：100101