建德市國(guó)土資源局　徐建云

建德市高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田建設(shè)的實(shí)踐和思考

建德市國(guó)土資源局徐建云

高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田是為滿足一定時(shí)期內(nèi)人口和國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)農(nóng)產(chǎn)品的需求，通過農(nóng)村土地整治形成的集中連片、設(shè)施配套、高產(chǎn)穩(wěn)產(chǎn)、生態(tài)良好、抗災(zāi)能力強(qiáng)、與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和經(jīng)營(yíng)方式相適應(yīng)的基本農(nóng)田。建德市于2012年開始高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田建設(shè)工作，并根據(jù)浙江省“812”土地整治工程計(jì)劃五年內(nèi)建成高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田1043萬(wàn)畝的統(tǒng)一部署，于2013年出臺(tái)《建德市2013-2015年高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田建設(shè)實(shí)施方案》，計(jì)劃投入1.6億元左右資金，到2015年底建成高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田10.7萬(wàn)畝。隨著永久基本農(nóng)田劃定工作的加快推進(jìn)，高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田作為配套工程，其建設(shè)工作任重道遠(yuǎn)，從長(zhǎng)遠(yuǎn)出發(fā)，及時(shí)總結(jié)經(jīng)驗(yàn)、分析問題、研究對(duì)策，十分必要。

一、基本情況

1.從自然現(xiàn)狀分析，耕地資源稀缺，耕地質(zhì)量等級(jí)不高，基礎(chǔ)設(shè)施水平較低

建德市屬于典型的低山丘陵地區(qū)，山地和丘陵面積占全市總面積的88.6%，林地多，耕地少，屬于“八山一水一分田”。2013年，全市林地面積高達(dá)158353公頃，占土地總面積的68.4%；耕地面積26116公頃，占土地總面積的11.3%；人均耕地面積僅為0.77畝，遠(yuǎn)低于全國(guó)1.5畝的人均水平。

此外，受地型地貌條件制約，全市耕地多為10-12等的中等地，其中10等的耕地面積比重僅為24.6%；坡度小于6度的耕地占耕地總面積的55.9%；灌溉條件差的“望天田”和無(wú)灌溉設(shè)施的旱地面積比重超過33%。

2.從長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展分析，建設(shè)用地需求增加，糧食生產(chǎn)出現(xiàn)下滑，耕地保護(hù)壓力劇增

隨著近年來(lái)建德市工業(yè)化、城鎮(zhèn)化建設(shè)進(jìn)程的加快，全市建設(shè)用地總面積已由2005年的1.09萬(wàn)公頃擴(kuò)大到2015年的1.41萬(wàn)公頃。假設(shè)以2005-2014年3.13%的建設(shè)用地增長(zhǎng)速率計(jì)算，至2020年本輪規(guī)劃期末需新增建設(shè)用地3353公頃，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出1567公頃的規(guī)劃控制指標(biāo)。2015年全市建設(shè)占用耕地系數(shù)為47.6%，據(jù)此推算，規(guī)劃期間將有1605公頃的耕地面臨農(nóng)轉(zhuǎn)用。

另一方面，近年來(lái)，全市糧食播種面積已經(jīng)連續(xù)五年出現(xiàn)下滑，糧食總產(chǎn)量近兩年也在小幅下降。2000年建德市糧食播種面積為28686公頃，糧食總產(chǎn)量為140611噸，人均糧食產(chǎn)量為274公斤；2015年，全市糧食播種面積縮減為16431公頃，不到2000年的60%；糧食總產(chǎn)量下滑至96997噸，人均糧食產(chǎn)量191公斤，僅為2000年的七成左右。

3.從政策趨勢(shì)分析，配套占補(bǔ)平衡和永久基本農(nóng)田劃定，深入開展高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田建設(shè)勢(shì)在必行

耕地保護(hù)的極端重要性在上級(jí)政策與工作部署中不斷體現(xiàn)。自2008年《中央政府工作報(bào)告》首次提出要“建設(shè)一批高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田”以來(lái)，2009年和2010年中央1號(hào)文件相繼提出加快高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)的要求，并在2012年提出“十二五”規(guī)劃期間新建4億畝旱澇保收高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田目標(biāo)的基礎(chǔ)上，于2013年進(jìn)一步明確至2020年建成8億畝高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田的總目標(biāo)。2014年1月，全國(guó)國(guó)土資源工作會(huì)議第二次全體會(huì)議提出要將“嚴(yán)防死守保護(hù)耕地”當(dāng)作一項(xiàng)重大政治任務(wù)，必須要有“提頭來(lái)見”的勇氣和擔(dān)當(dāng)，切實(shí)做好劃定永久基本農(nóng)田、完善耕地占補(bǔ)平衡制度和保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制、加強(qiáng)高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田建設(shè)和耕地質(zhì)量管理等工作；2月，國(guó)土資源部下發(fā)《關(guān)于強(qiáng)化管控落實(shí)最嚴(yán)格耕地保護(hù)制度的通知》（國(guó)土資發(fā)〔2014〕18號(hào)），要求各地將保護(hù)耕地作為土地管理的首要任務(wù)。10月，國(guó)土資源部、農(nóng)業(yè)部聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步做好永久基本農(nóng)田劃定工作的通知》（國(guó)土資發(fā)〔2014〕128號(hào)），計(jì)劃于2016年底前全面完成永久基本農(nóng)田劃定和成果完善工作。2015年，省國(guó)土資源廳下發(fā)“占優(yōu)補(bǔ)優(yōu)、占水田補(bǔ)水田”耕地占補(bǔ)平衡新政。

綜上所述，由于建德市自然現(xiàn)狀的客觀不利和長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展的迫切需求，要應(yīng)對(duì)好越來(lái)越嚴(yán)的政策要求和嚴(yán)峻形勢(shì)，必須要主動(dòng)適應(yīng)國(guó)土資源工作新常態(tài)，提升標(biāo)準(zhǔn)、加快建設(shè)，通過高效開展高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田建設(shè)，為“占優(yōu)補(bǔ)優(yōu)、占水田補(bǔ)水田”的耕地占補(bǔ)平衡和永久基本農(nóng)田劃定工作的穩(wěn)步推進(jìn)奠定基礎(chǔ)，從源頭上解決土地資源要素保障經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的問題。

二、主要做法及工作成效

1.強(qiáng)化組織領(lǐng)導(dǎo)

建德市于2013年10月成立了高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田建設(shè)工作領(lǐng)導(dǎo)小組，并在鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）層面上設(shè)立由鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）主要領(lǐng)導(dǎo)任組長(zhǎng)，城建、農(nóng)辦等相關(guān)職能科室及實(shí)施村主要負(fù)責(zé)人為成員的工作小組，明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府（街道辦事處）為高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田建設(shè)工作的主體，負(fù)責(zé)項(xiàng)目具體的組織、落實(shí)和協(xié)調(diào)工作。通過職責(zé)強(qiáng)化、市鎮(zhèn)聯(lián)動(dòng)，形成合力推進(jìn)高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田建設(shè)工作。

2.規(guī)范建設(shè)程序

嚴(yán)格執(zhí)行《高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田建設(shè)規(guī)范》及有關(guān)工程建設(shè)和預(yù)算定額標(biāo)準(zhǔn)。在立項(xiàng)申報(bào)中，加強(qiáng)政府監(jiān)管，推動(dòng)立項(xiàng)報(bào)批程序的簡(jiǎn)易化、制度化；在工程實(shí)施中，科學(xué)選定施工技術(shù)，控制建設(shè)工期進(jìn)度，嚴(yán)格把握工程質(zhì)量；在資金使用中，注重發(fā)揮紀(jì)檢監(jiān)察、財(cái)政審計(jì)的監(jiān)督作用，確保資金運(yùn)行安全。

3.注重方案評(píng)審

項(xiàng)目設(shè)計(jì)評(píng)審由國(guó)土資源部門牽頭，除相關(guān)部門外，行業(yè)專家、鎮(zhèn)村干部也一并參與，確保方案的科學(xué)性和可操作性。

4.加強(qiáng)后期管護(hù)

建立“政府主導(dǎo)、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民管理、專業(yè)管護(hù)人員實(shí)施”的管護(hù)體系，在層層落實(shí)保護(hù)責(zé)任的同時(shí)，通過建立日常巡檢機(jī)制，確保基礎(chǔ)設(shè)施能長(zhǎng)期有效利用；通過從土地整治專項(xiàng)資金中提留部分管理費(fèi)有效保障后期管護(hù)資金，切實(shí)解決“重建設(shè)、輕管理”的問題。

5.引導(dǎo)公眾參與

一方面，嚴(yán)格落實(shí)“雙重監(jiān)理”，委托監(jiān)理公司實(shí)施監(jiān)理的同時(shí)，從各實(shí)施村選派責(zé)任心強(qiáng)、懂業(yè)務(wù)的村干部或村民參與現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)督，并賦予村干部或村民一票否決權(quán)。另一方面，在加強(qiáng)宣傳調(diào)動(dòng)公眾參與積極性的同時(shí)，引導(dǎo)和規(guī)范社會(huì)公眾參與前期項(xiàng)目論證、中期工程監(jiān)督、后期管理維護(hù)等相關(guān)工作。

經(jīng)過三年的努力，全市累計(jì)撥付資金5774萬(wàn)余元，建成“旱澇保收”的高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田6.37萬(wàn)畝，其中：認(rèn)定類3.37萬(wàn)畝，提升類2.45萬(wàn)畝，建設(shè)類0.55萬(wàn)畝，取得了一定成效。

一是保障用地指標(biāo)促發(fā)展。三年來(lái)，在大力推進(jìn)高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田建設(shè)工作的基礎(chǔ)上，積極做好標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田置換和補(bǔ)劃工作，共保障標(biāo)農(nóng)指標(biāo)2956畝，確保了杭新景高速大二期、白章線改建工程、鐵路貨場(chǎng)、梅城新城、壽昌航空產(chǎn)業(yè)園、第三人民醫(yī)院、各項(xiàng)目安置地等一批重大基礎(chǔ)設(shè)施、重點(diǎn)項(xiàng)目和民生工程的順利實(shí)施。

二是提升農(nóng)田質(zhì)量促增產(chǎn)。三年來(lái)，在高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田建設(shè)項(xiàng)目區(qū)內(nèi)新建泵站（含排澇站）2座、修建橋涵閘等配套建筑物1004座、修建溝渠156公里、修筑機(jī)耕路78公里，田間基礎(chǔ)設(shè)施得到進(jìn)一步提升，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件得到進(jìn)一步改善，通過建設(shè)的高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田糧食畝產(chǎn)增加100余斤。

三是改善生態(tài)環(huán)境促形象。三年來(lái)，圍繞社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)和生態(tài)村鎮(zhèn)創(chuàng)建，依托“七大主導(dǎo)、五大特色”的農(nóng)業(yè)優(yōu)勢(shì)，將農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與農(nóng)村環(huán)境整治有機(jī)結(jié)合，按照“田成方、林成網(wǎng)、渠相通、路相連”的設(shè)計(jì)思路建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田林網(wǎng)，將村級(jí)道路與機(jī)耕路相結(jié)合，防護(hù)林與環(huán)境綠化相結(jié)合，促進(jìn)了農(nóng)田生態(tài)環(huán)境和農(nóng)村居住環(huán)境的改善，夯實(shí)了現(xiàn)代農(nóng)業(yè)建設(shè)基礎(chǔ)，促進(jìn)了新農(nóng)村建設(shè)整體水平形象的提升。

三、存在的問題

1.工作認(rèn)識(shí)亟待提高

一方面，由于激勵(lì)制度和獎(jiǎng)懲制度還不夠完善，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）對(duì)開展此項(xiàng)工作的認(rèn)識(shí)程度還不統(tǒng)一，工作積極性有待提高。另一方面，因工作標(biāo)準(zhǔn)較高、較嚴(yán)，少部分群眾不夠理解和支持，建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)有時(shí)候難以實(shí)現(xiàn)，對(duì)項(xiàng)目驗(yàn)收、后期機(jī)械化生產(chǎn)造成一定影響。

2.新建項(xiàng)目周期較長(zhǎng)

一方面新建項(xiàng)目報(bào)批程序繁瑣，需經(jīng)過市本級(jí)初驗(yàn)、杭州市級(jí)復(fù)驗(yàn)和土壤抽檢、省級(jí)確認(rèn)等程序，往往需要半年左右時(shí)間，報(bào)批周期較長(zhǎng)；另一方面，新建類項(xiàng)目工程量相對(duì)較大，往往要在十月中旬晚稻收割結(jié)束之后方能開工建設(shè)，建設(shè)和驗(yàn)收周期也都比較長(zhǎng)，當(dāng)年度完成建設(shè)任務(wù)有困難。

3.面上進(jìn)展不夠平衡

多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）對(duì)高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田建設(shè)工作與其它中心工作的統(tǒng)籌結(jié)合度不夠高，業(yè)務(wù)主管部門在推動(dòng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）開展此項(xiàng)工作上缺少必要的約束力，導(dǎo)致全市面上項(xiàng)目進(jìn)展不夠平衡。2014年，除大同鎮(zhèn)4270畝和梅城鎮(zhèn)410畝建設(shè)類項(xiàng)目已竣工報(bào)驗(yàn)外，多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）項(xiàng)目雖已全面動(dòng)工，但因?yàn)檎w進(jìn)度不一，甚至有極少數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）仍未開展項(xiàng)目招標(biāo)工作，嚴(yán)重影響全市面上的報(bào)驗(yàn)工作。

4.項(xiàng)目資金來(lái)源不足

目前，高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田建設(shè)資金主要由市本級(jí)從土地整治專項(xiàng)資金和改田造地資金中予以落實(shí)，較難滿足建設(shè)要求和應(yīng)對(duì)工程成本上升的實(shí)際，造成設(shè)計(jì)方案不能有效實(shí)現(xiàn)，影響了項(xiàng)目的整體性和功能性，不利于工程長(zhǎng)期有效使用。

四、對(duì)策建議

1.提高規(guī)劃的科學(xué)性

要通盤考慮各鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）的建設(shè)條件、經(jīng)濟(jì)條件及農(nóng)民認(rèn)可度，科學(xué)分解指標(biāo)任務(wù)，探索剛性與彈性相結(jié)合的任務(wù)方案，實(shí)現(xiàn)全域規(guī)劃、統(tǒng)籌推進(jìn)。一要科學(xué)選址。要從土地的耕作條件與增產(chǎn)潛力、建設(shè)基礎(chǔ)、交通區(qū)位優(yōu)勢(shì)、區(qū)域經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)和農(nóng)戶參與意愿等方面出發(fā)，綜合評(píng)價(jià)項(xiàng)目建設(shè)的可行性。加大交通區(qū)位及耕作條件在建設(shè)類項(xiàng)目選址中的考量權(quán)重，避免項(xiàng)目完工后出現(xiàn)“無(wú)人種、低產(chǎn)出、高抱怨”的情況。二要彈性考核。目前，年度任務(wù)主要依據(jù)標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田數(shù)量比例制定，在標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田及后備耕地有限的情況下，應(yīng)結(jié)合各鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）現(xiàn)有資源和建設(shè)條件合理下達(dá)任務(wù)。同時(shí)，針對(duì)任務(wù)考核節(jié)點(diǎn)與項(xiàng)目推進(jìn)時(shí)間相脫節(jié)問題，應(yīng)積極探索兩年乃至三年的任務(wù)考核機(jī)制，在堅(jiān)持總面積不減的剛性要求下，留足時(shí)間與空間，確保高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田建設(shè)有序、整體推進(jìn)。三要多規(guī)融合。高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田規(guī)劃設(shè)計(jì)方案在本輪土地利用總體規(guī)劃和土地整治規(guī)劃的基礎(chǔ)上，應(yīng)充分融合糧食主體功能區(qū)規(guī)劃、水利發(fā)展規(guī)劃、生態(tài)環(huán)境功能區(qū)規(guī)劃等相關(guān)成果，提高建設(shè)方案及實(shí)施計(jì)劃的合理性與前瞻性。

2.加快完善制度體系

通過制訂一系列辦法、規(guī)定及細(xì)則完善高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田建設(shè)的制度體系，強(qiáng)化制度保障，把好項(xiàng)目選址關(guān)、方案設(shè)計(jì)關(guān)、工程實(shí)施關(guān)、竣工驗(yàn)收關(guān)、后期管護(hù)關(guān)以及資金使用關(guān)。一要完善技術(shù)規(guī)范。要依據(jù)《高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田建設(shè)通則》和《高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)評(píng)價(jià)規(guī)范》，進(jìn)一步規(guī)劃與細(xì)化項(xiàng)目建設(shè)各個(gè)環(huán)節(jié)的技術(shù)要求，提高工程建設(shè)的實(shí)效性。二要完善移交管護(hù)。要探索出臺(tái)高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田項(xiàng)目移交與后續(xù)管護(hù)辦法，進(jìn)一步明確工程移交程序，明晰后續(xù)管護(hù)責(zé)任主體，做到建管并重、事交責(zé)清。三要完善資金管理。要結(jié)合《浙江省人民政府關(guān)于進(jìn)一步嚴(yán)格規(guī)范工程建設(shè)項(xiàng)目招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)的意見》（浙政發(fā)〔2014〕39號(hào)），科學(xué)分析招投標(biāo)工作對(duì)項(xiàng)目資金運(yùn)用產(chǎn)生的影響，加快制定資金管理辦法，壓縮違法違規(guī)行為的滋生空間，將有限的經(jīng)費(fèi)用在征地補(bǔ)助和質(zhì)量保障上。

3.加大督導(dǎo)巡查力度

發(fā)揮市級(jí)領(lǐng)導(dǎo)小組各成員單位的綜合督導(dǎo)作用，既要督促各責(zé)任主體加快工作落實(shí)，又要科學(xué)把關(guān)及時(shí)優(yōu)化調(diào)整方案。對(duì)項(xiàng)目推進(jìn)遲緩或者出現(xiàn)重大問題的，要加大督促力度、問責(zé)問效。鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）層面的工作小組應(yīng)通過臺(tái)帳管理和專人定點(diǎn)等措施建立日常巡查機(jī)制，完善監(jiān)測(cè)監(jiān)管系統(tǒng)，全面動(dòng)態(tài)掌握工程質(zhì)量與建設(shè)進(jìn)度，發(fā)現(xiàn)問題要及時(shí)整改。

4.健全獎(jiǎng)懲激勵(lì)措施

積極探索“先建后補(bǔ)，以獎(jiǎng)代補(bǔ)”的資金管理方式，加大任務(wù)完成情況在政府年度綜合考評(píng)中的比重。對(duì)任務(wù)完成突出的鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道），在農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)項(xiàng)目申報(bào)中優(yōu)先安排，對(duì)先進(jìn)個(gè)人進(jìn)行通報(bào)表?yè)P(yáng)或獎(jiǎng)勵(lì)；對(duì)組織不力、不能按時(shí)完成任務(wù)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）要通報(bào)批評(píng)、限期整改，并暫停高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田建設(shè)項(xiàng)目的驗(yàn)收。

5.拓展資金保障渠道

一要精心包裝高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田建設(shè)項(xiàng)目，積極爭(zhēng)取省補(bǔ)助資金。二要努力聚合其他涉農(nóng)資金，提高資金使用績(jī)效。三要建立政府與社會(huì)相銜接的資金投入機(jī)制，在鼓勵(lì)社會(huì)資本參與的同時(shí)，規(guī)范社會(huì)資本注入，強(qiáng)化社會(huì)監(jiān)督。