紹興市國(guó)土資源局　朱君艷　袁　丹　趙　娟

柯橋區(qū)國(guó)土高效審批改革工作的若干做法與思考

紹興市國(guó)土資源局朱君艷袁丹趙娟

2 013年6月，浙江省政府批準(zhǔn)紹興市柯橋區(qū)開展企業(yè)投資項(xiàng)目高效審批試點(diǎn)工作；同年10月，紹興市進(jìn)行了撤縣設(shè)區(qū)等行政區(qū)劃調(diào)整。在此背景下，紹興市國(guó)土資源系統(tǒng)以減少審批環(huán)節(jié)、提高審批效率、推動(dòng)三區(qū)融合為切入點(diǎn)，同步啟動(dòng)了新一輪的國(guó)土行政審批制度改革。

一、基本做法

1.試點(diǎn)先行

柯橋區(qū)探索建立了“提前介入、并聯(lián)審批，改進(jìn)流程、提高效率，集體會(huì)審、紀(jì)委監(jiān)督，模擬征地、消除糾紛”的國(guó)土高效審批新模式。一是助推審批“大并聯(lián)”。在國(guó)土內(nèi)部并聯(lián)審批的基礎(chǔ)上，助推項(xiàng)目備案、水保、環(huán)評(píng)、能評(píng)、規(guī)劃方案編制、地質(zhì)勘查和施工圖設(shè)計(jì)同步進(jìn)行。二是立足項(xiàng)目“造流程”。再造項(xiàng)目審批流程圖，明確環(huán)節(jié)、限定時(shí)間，農(nóng)轉(zhuǎn)用與土地征收審批15天、土地出讓方案編制3天等，做到步步有據(jù)。三是引入監(jiān)管“新手段”。對(duì)所有高效審批事項(xiàng)實(shí)行集體會(huì)審，會(huì)審情況上報(bào)柯橋區(qū)紀(jì)委電子檢測(cè)系統(tǒng)，全程實(shí)時(shí)監(jiān)控。四是服務(wù)群眾“亮新招”。實(shí)施模擬征地，提前發(fā)放征收土地意見征詢書，明確同意率達(dá)標(biāo)才能報(bào)批（重點(diǎn)項(xiàng)目的意見征詢確認(rèn)同意率必須達(dá)到相關(guān)權(quán)利人的80%以上，其它項(xiàng)目90%以上），尊重群眾意愿，減少征地糾紛。

2.市級(jí)跟進(jìn)

一是對(duì)應(yīng)放權(quán)。對(duì)省已委托下放給地級(jí)市的審批權(quán)限如標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田占補(bǔ)（置換）方案審核、違法用地確認(rèn)等事項(xiàng)，以部門聯(lián)合發(fā)文等形式下放至各區(qū)、縣（市），對(duì)省未委托下放的審批權(quán)限如農(nóng)村土地綜合整治項(xiàng)目驗(yàn)收等，則以見章蓋章形式下放。二是擴(kuò)展放權(quán)。對(duì)審批權(quán)限為地市級(jí)的事項(xiàng)，如市批農(nóng)轉(zhuǎn)用、2公頃以上臨時(shí)用地審批等，以“可放盡放”為原則，通過(guò)紹興市政府發(fā)文，下放至各區(qū)、縣（市）。三是區(qū)內(nèi)放權(quán)。抓好全市、突出本級(jí)，2015年紹興市政府和市國(guó)土資源局將市直的土地出讓、土地收回、項(xiàng)目復(fù)核驗(yàn)收等涉及土地利用與資產(chǎn)處置方面的13項(xiàng)行政審批和內(nèi)部管理事項(xiàng)同步下放至越城區(qū)、市直各開發(fā)區(qū)及對(duì)應(yīng)分局，基本做到了“放無(wú)可放”。

3.模式出新

一是政府主導(dǎo)。紹興市政府在此輪高效審批改革中發(fā)揮了主導(dǎo)作用，審批事項(xiàng)基本皆由市政府發(fā)文進(jìn)行下放，同時(shí)市政府又發(fā)文明確了委托授章形式，將“紹興市人民政府土地審批專用章（X）”授予各區(qū)、縣（市）（含市直開發(fā)區(qū)）使用。二是部門協(xié)同。市監(jiān)察部門從權(quán)責(zé)一致入手，出臺(tái)了行政審批責(zé)任追究辦法及監(jiān)督考核辦法等，市公安局、市農(nóng)業(yè)局又分別與市國(guó)土資源局聯(lián)合發(fā)文，就私人建房中的分戶登記、標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田審批等熱點(diǎn)難點(diǎn)問題作了進(jìn)一步明確。三是國(guó)土細(xì)耕。推進(jìn)點(diǎn)線面三層優(yōu)化，立足下放事項(xiàng)這個(gè)點(diǎn)，從線上明細(xì)則優(yōu)流程，從面上定規(guī)范出制度，先后制定出臺(tái)了工作要求、實(shí)施意見、管理通知、監(jiān)管辦法等；推行“人事同步”“權(quán)責(zé)同行”，越城區(qū)分局劃轉(zhuǎn)給越城區(qū)作為其政府工作部門，其他直屬分局接受雙重領(lǐng)導(dǎo)，中心所與鄉(xiāng)鎮(zhèn)國(guó)土所劃轉(zhuǎn)給越城區(qū)（開發(fā)區(qū)）管理。

二、主要成效

1.構(gòu)建了縱橫聯(lián)動(dòng)的審批機(jī)制

紹興市國(guó)土資源系統(tǒng)構(gòu)建了“橫向聯(lián)審”“縱向聯(lián)動(dòng)”的審批機(jī)制。在“橫向聯(lián)審”方面，市本級(jí)建立了“市行政審批中心窗口-市國(guó)土大廳窗口-市直屬開發(fā)區(qū)窗口”全區(qū)域全覆蓋的橫向?qū)徟W(wǎng)絡(luò)；越城、柯橋、上虞建立了“三區(qū)”耕地占補(bǔ)平衡利益共享機(jī)制、涉土重大計(jì)劃和重大項(xiàng)目用地等定期會(huì)商制度，加強(qiáng)統(tǒng)籌和協(xié)調(diào)。在“縱向聯(lián)動(dòng)”方面，建立了“市行政審批中心-市直屬各分局-鄉(xiāng)鎮(zhèn)國(guó)土所”金字塔型三級(jí)聯(lián)動(dòng)的便民服務(wù)體系；同時(shí)，著力推進(jìn)全市不動(dòng)產(chǎn)登記“一張網(wǎng)”建設(shè)，推進(jìn)土地房產(chǎn)信息共享，努力實(shí)現(xiàn)“讓數(shù)據(jù)網(wǎng)上走，不讓群眾到處跑”。

2.優(yōu)化了便民惠民的服務(wù)體系

紹興此輪高效審批改革，進(jìn)一步優(yōu)化了流程，創(chuàng)新了機(jī)制，推進(jìn)了便民服務(wù)。一是優(yōu)化窗口審批。按照“權(quán)力審批事項(xiàng)進(jìn)駐窗口到位、部門對(duì)窗口授權(quán)到位”的“二到位”原則，基本實(shí)現(xiàn)清單之外無(wú)權(quán)力、窗口之外無(wú)審批；對(duì)窗口改“受理”模式為“辦理”模式，縮短審批時(shí)限，提高即時(shí)辦結(jié)率。對(duì)外公布的96項(xiàng)權(quán)力事項(xiàng)，除行政處罰和行政強(qiáng)制外，基本都進(jìn)駐窗口；進(jìn)駐窗口的事項(xiàng)辦理承諾時(shí)限較法定期限平均提速76%，其中11項(xiàng)已實(shí)現(xiàn)一日辦結(jié)。二是推行“格式化”服務(wù)。以不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記為契機(jī)，建立“分中心”運(yùn)行機(jī)制，市本級(jí)設(shè)立5個(gè)分中心，整合國(guó)土分局、鄉(xiāng)鎮(zhèn)國(guó)土所力量，實(shí)行市國(guó)土局、越城區(qū)（開發(fā)區(qū)）政府雙重領(lǐng)導(dǎo)，在放權(quán)縱向到底的基礎(chǔ)上實(shí)行統(tǒng)一流程、統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一系統(tǒng)的標(biāo)準(zhǔn)化管理和實(shí)地監(jiān)管考核，實(shí)現(xiàn)審批提速、服務(wù)提檔。三是搭建“陽(yáng)光平臺(tái)”。將網(wǎng)絡(luò)延伸至鄉(xiāng)鎮(zhèn)國(guó)土所，實(shí)現(xiàn)內(nèi)部審批信息化；加強(qiáng)網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)建設(shè)，在礦業(yè)權(quán)出讓網(wǎng)上公開交易的同時(shí)，逐步推行國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)出讓網(wǎng)上交易，把權(quán)力運(yùn)行全面置于“陽(yáng)光”下。

3.完善了全方位的監(jiān)督管理

紹興搭建了較為嚴(yán)密的制度框架，構(gòu)建了與之相適應(yīng)的全方位、立體化的監(jiān)管體系。一是多層次構(gòu)建會(huì)商制度。市政府不定期召開城市土地經(jīng)營(yíng)管理領(lǐng)導(dǎo)小組會(huì)議、每月一次的市區(qū)經(jīng)營(yíng)性用地聯(lián)席會(huì)議，研究決定市區(qū)經(jīng)營(yíng)性用地出讓工作；市國(guó)土局資源召開每周一次的“三區(qū)”融合國(guó)土?xí)虝?huì)議，對(duì)土地管理具體事項(xiàng)進(jìn)行溝通商議；越城區(qū)、市直各開發(fā)區(qū)定期召開集體會(huì)審會(huì)議，對(duì)轄區(qū)內(nèi)的土地管理事務(wù)集體討論決策。二是多措施強(qiáng)化合力監(jiān)管。市政府下發(fā)了《紹興市及越城區(qū)涉及市直開發(fā)區(qū)行政審批“授章用章、見章蓋章”管理辦法》，市監(jiān)察局出臺(tái)了《紹興市行政審批監(jiān)督考核辦法》《紹興市行政審批問責(zé)辦法》，市國(guó)土資源局與越城區(qū)、市直各開發(fā)區(qū)分別聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步做好國(guó)土行政審批和內(nèi)部管理事項(xiàng)下放（授權(quán)委托）工作的意見》，市國(guó)土資源局另在系統(tǒng)內(nèi)部制定了《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)國(guó)土行政審批和內(nèi)部管理下放事項(xiàng)監(jiān)管工作的通知》等文件，明確職責(zé)、落實(shí)權(quán)力運(yùn)行具體制約措施。三是多方面推進(jìn)“陽(yáng)光體系”。全面梳理國(guó)土管理權(quán)力清單和責(zé)任清單，明確國(guó)土各部門和各崗位的工作職責(zé)和監(jiān)管職責(zé)，用“兩張清單”強(qiáng)化權(quán)責(zé)一致；通過(guò)門戶網(wǎng)站一次告知、審批窗口一本冊(cè)子和一張流程圖紙、工作人員手頭一本記事本子，用“四個(gè)一”優(yōu)化審批服務(wù)；定期和不定期組織批前抽查、案卷評(píng)查、中期評(píng)估等，用監(jiān)督監(jiān)管約束規(guī)范行政行為。

三、幾點(diǎn)思考

1.關(guān)于下步紹興國(guó)土審批改革的幾點(diǎn)考慮

一是推進(jìn)涉礦審批改革。紹興此輪高效審批改革中，涉土方面先行一步已放得較為徹底，下步將著力推進(jìn)涉礦方面的改革，繼續(xù)下放礦業(yè)權(quán)抵押備案、礦產(chǎn)資源儲(chǔ)量評(píng)審備案、礦產(chǎn)資源開發(fā)利用年檢、礦產(chǎn)資源開發(fā)利用方案審查等事項(xiàng)，確保涉土涉礦審批“兩手改兩手優(yōu)”。二是推進(jìn)便民措施下沉。做好做強(qiáng)不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記分中心，將其打造成“國(guó)土小窗口”，在條件成熟的基礎(chǔ)上，可將下放審批事項(xiàng)逐步納入分中心辦理，“一門”在基層，“一窗”辦業(yè)務(wù)。三是推進(jìn)“三區(qū)”有效融合。在實(shí)現(xiàn)越城、柯橋、上虞不動(dòng)產(chǎn)登記統(tǒng)一發(fā)證、耕地占補(bǔ)利益共享、重大事項(xiàng)定期會(huì)商的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步推進(jìn)“三區(qū)”在土地出讓計(jì)劃、礦產(chǎn)資源規(guī)劃上的管控及網(wǎng)上統(tǒng)一交易的力度。

2.關(guān)于行政審批改革縱深推進(jìn)的幾點(diǎn)看法

目前，行政審批改革多集中于縱向改革，各部門權(quán)力事項(xiàng)依權(quán)逐級(jí)下放，審批效率得到很大提高，但部門之間有時(shí)還存在溝通不夠及時(shí)、審批不夠高效等問題，需進(jìn)一步深化橫向?qū)徟贫雀母?，可以用一盤棋的思想，在區(qū)、縣（市）探索建立行政審批大部門，將部門審批權(quán)限納入到大部門管理，進(jìn)一步健全“放、接、管、服”協(xié)同推進(jìn)的配套政策，實(shí)現(xiàn)“一個(gè)部門統(tǒng)籌管理、其他部門聯(lián)動(dòng)監(jiān)管”的行政審批機(jī)制，形成政令更為通暢，上下聯(lián)動(dòng)、左右互動(dòng)更為高效的審批格局。就國(guó)土資源部門而言，可著力推進(jìn)國(guó)土“一張網(wǎng)”管理。目前國(guó)土網(wǎng)上審批推進(jìn)較為順利，各條業(yè)務(wù)線基本都實(shí)現(xiàn)了網(wǎng)上報(bào)批、備案和監(jiān)管等，但基本又都各自為政。對(duì)此，可在進(jìn)一步加強(qiáng)國(guó)土審批信息化建設(shè)的同時(shí)，將各條業(yè)務(wù)線的數(shù)據(jù)進(jìn)行梳理整合，實(shí)行國(guó)土“一張網(wǎng)”管理。

3.關(guān)于進(jìn)一步完善行政審批監(jiān)管體制的幾點(diǎn)想法

此輪國(guó)土行政審批制度改革后，實(shí)現(xiàn)了審批權(quán)限能放則放、審批流程能優(yōu)則優(yōu)，但是目前權(quán)限的下放主要以委托下放、見章蓋章的形式進(jìn)行，一旦發(fā)生復(fù)議、訴訟等糾紛，主體仍是委托機(jī)關(guān)或最后蓋章部門，這在一定程度上偏離了“權(quán)責(zé)一致”的初衷，必須在規(guī)章制度甚至法律法規(guī)的層面上進(jìn)行加強(qiáng)和完善。另外，就面上而言，目前市級(jí)國(guó)土資源部門的審批職能弱化、監(jiān)管壓力增大，在建立業(yè)務(wù)處室自查、同級(jí)紀(jì)檢監(jiān)察協(xié)查、上級(jí)督查“三位一體”監(jiān)管體系的基礎(chǔ)上，還需大力推進(jìn)行政審批網(wǎng)上監(jiān)察信息化工作，通過(guò)電子監(jiān)察系統(tǒng)進(jìn)行實(shí)時(shí)監(jiān)控、預(yù)警糾錯(cuò)、績(jī)效測(cè)評(píng)、信息服務(wù)、投訴處理等，及時(shí)、同步、全面地監(jiān)控行政審批全過(guò)程。