■ 查方勇/周 鑫

（1.長安大學地球科學與資源學院，陜西 西安 710054；2.中國國土資源經濟研究院，北京 101149）

國有地勘單位企業(yè)化改革內涵、過程與實踐

■ 查方勇1/周 鑫2

（1.長安大學地球科學與資源學院，陜西 西安 710054；2.中國國土資源經濟研究院，北京 101149）

“地勘單位企業(yè)化”是指實現地勘單位由原來事業(yè)單位建制到轉制改為現代企業(yè)的改革發(fā)展過程，而不是僅僅實現事業(yè)單位內部企業(yè)化管理，是由地勘單位自身發(fā)展所面臨問題倒逼的選擇。地勘單位企業(yè)化過程可以劃分為“屬地化管理-政事企分體運行-改企轉制經營”三個改革發(fā)展階段。事業(yè)單位分類改革以來，地勘單位企業(yè)化進程放緩，在發(fā)展路徑上主要以局為單元整體推進，在動力機制上表現為政府主導或自主推動兩種方式，在改革內容上以體制機制改革為重點。

國有地勘單位；企業(yè)化改革；事企分開；現代企業(yè)制度

從原地質礦產部1987年130號文件提出地勘單位“三化”方針（即地質成果商品化、地勘單位企業(yè)化、地質隊伍社會化），到國辦發(fā)〔1999〕37號文件要求大部分地勘隊伍實行屬地化管理，并逐步實現企業(yè)化經營，到國辦發(fā)〔2003〕76號文件要求國有地勘單位加大資產重組和結構調整力度，盡快建立現代企業(yè)制度，到國土資發(fā)〔2010〕61號文件強調推進現代企業(yè)制度建立，都對地勘單位企業(yè)化改革給予許多優(yōu)惠政策。在全面深化改革背景下，黨的十八屆三中全會明確提出“市場在配置資源中起決定性作用”，國有地勘單位改革進入攻堅期和深水區(qū)。深入探討地勘單位企業(yè)化內涵、過程及改革現狀，十分必要和迫切。

1 國有地勘單位企業(yè)化內涵

什么是“地勘單位企業(yè)化”？目前，根據文獻檢索可以發(fā)現有兩種不同的觀點：一種認為，“地勘單位企業(yè)化”是指實現地勘單位內部生產經營企業(yè)化，是地勘單位“去行政化”后的結果選擇，形成地勘單位“外戴事業(yè)帽子，內走企業(yè)路子”的“非事非企”的制度安排。這種觀點強調“事企分開”，強調在地勘單位內分成企業(yè)和事業(yè)兩部分，認為“企業(yè)化”就是多辦企業(yè)[1]。另一種認為，“地勘單位企業(yè)化”是指實現由原來事業(yè)單位轉化為地勘企業(yè)[2]，不是僅僅實現事業(yè)單位內部企業(yè)化管理，而是在人事管理、財務核算、薪酬發(fā)放、項目承攬、產業(yè)布局等工作均按照企業(yè)要求管理和運營。雖然表面上兩種觀點有所不同，但實際上二者都強調改變地勘單位事業(yè)管理體制和經營機制現狀，借鑒國有企業(yè)經營管理模式，實現地勘單位企業(yè)化經營與管理。

綜合前人研究成果，結合我國近三十年來國有地勘單位改革歷程，根據新常態(tài)下地勘行業(yè)發(fā)展趨勢及我國深化經濟體制改革總體要求，當前，“地勘單位企業(yè)化”應該是實現地勘單位由原來事業(yè)單位建制到轉制改為現代企業(yè)的改革發(fā)展過程，而不是僅僅實現事業(yè)單位內部企業(yè)化管理。這里強調四層含義：第一，地勘單位企業(yè)化改革需要一個過程，不能一蹴而就，這是由于地勘單位從設立以來在事業(yè)單位體制運行過程中積累下來的困難和遺留問題所決定的。事業(yè)單位企業(yè)化改革一般需要經歷“事業(yè)單位—企業(yè)化管理事業(yè)單位—企業(yè)”[3]發(fā)展過程。第二，地勘單位企業(yè)化目標是轉變原來事業(yè)單位管理體制和運行機制[1]，地勘單位事企兩部分完全分離、分軌，保留一部分從事公益性地質工作的事業(yè)隊伍，地勘單位主體發(fā)展成為“自主經營、自負盈虧、自我約束、自我發(fā)展”的經濟實體，原地勘事業(yè)單位改革成為企業(yè)。第三，地勘單位企業(yè)化過程不是簡單地將國有地勘單位改為國有企業(yè)，而是要借鑒國有企業(yè)改革歷史經驗，以建立現代企業(yè)制度為目標，對地勘單位深層次矛盾和源頭性問題進行深化改革。第四，地勘單位企業(yè)化結果并不是成為只從事地質勘查工作的企業(yè)，而是要借鑒國際經驗，并結合我國實際，向勘查服務公司、礦業(yè)開發(fā)公司和圍繞地質工作開展多種經營的綜合公司方向發(fā)展。

為何要“地勘單位企業(yè)化”？地勘單位企業(yè)化改革是由地勘單位自身發(fā)展所面臨問題倒逼的選擇。《國務院辦公廳關于印發(fā)地質勘查隊伍管理體制改革方案的通知》（國辦發(fā)〔1999〕37號）強調，我國地質勘查隊伍管理體制存在“政企（事）不分，責權不明；隊伍臃腫，力量分散；工作重復，效率不高”等問題。地勘單位企業(yè)化改革是地勘單位適應市場經濟、增加自身積累、增強發(fā)展活力的路徑選擇，是地勘單位減輕社會負擔、壯大經濟實力、提升核心競爭力、促進職工富裕的現實需要，也是我國深化經濟體制改革的必然要求。

2 國有地勘單位企業(yè)化過程

根據我國地勘單位企業(yè)化改革的發(fā)展實踐，依據以上對國有地勘單位企業(yè)化的內涵分析，綜合我國有關專家學者的研究論述[4，5]，國有地勘單位企業(yè)化改革可以劃分為“屬地化管理-政事企分體運行-改企轉制經營”三個階段。

第一階段：屬地化管理階段。從1987年地質礦產部印發(fā)《地質工作體制改革總體構想綱要》（地發(fā)〔1987〕130號）明確提出“三化”方針開始，到1999年印發(fā)《國務院辦公廳關于印發(fā)地質勘查隊伍管理體制改革方案的通知》（國辦發(fā)〔1999〕37號）和召開國土資源部地質勘查隊伍管理體制改革座談會，完成屬地化管理為止。即實現原部委所屬的在各省、自治區(qū)、直轄市的地質勘查單位大部分劃歸到各省、自治區(qū)、直轄市，由省級人民政府國土資源主管部門歸口管理。屬地化管理為地方政府推動地勘單位企業(yè)化改革提供了權力保障，也為地勘單位自身探索企業(yè)化經營催生了動力源泉。國辦發(fā)〔1999〕37號文明確要求將大部分地勘隊伍實行屬地化管理，并逐步實現企業(yè)化經營，探索建立現代地勘企業(yè)制度。1999年7月完成了原地質礦產部所屬的在各省、自治區(qū)、直轄市地勘隊伍全部移交劃歸給地方政府管理。根據國務院辦公廳《關于轉發(fā)國家經貿委管理的國家局所屬地質勘查單位管理體制改革實施方案》（國辦發(fā)〔2001〕2號文）要求，國家經貿委管理的冶金局、煤炭局、石化局、建材局、輕工局所屬地勘單位部分下放地方，實行屬地化管理，部分改組為企業(yè)或進入企業(yè)集團，交由中央管理。在此基礎上，成立了中國地質調查局，重新組建了中國地質科學院。目前，這一階段目標已經完成。

第二階段：政事企分體運行階段。從1999年實現地勘單位屬地化管理后開始，到2003年印發(fā)《國務院辦公廳關于深化地質勘查隊伍改革有關問題的通知》(國辦發(fā)〔2003〕76號)要求盡快建立現代企業(yè)制度，到2006年印發(fā)《國務院關于加強地質工作的決定》（國發(fā)〔2006〕4號）明確地質工作市場化運作，再到2011年印發(fā)《中共中央國務院關于分類推進事業(yè)單位改革的指導意見》（中發(fā)〔2011〕5號），推動了地勘單位分類改革，完成地勘單位承擔行政職能、從事生產經營活動和從事公益服務三個類別劃分，政事企完全分開為止。國辦發(fā)〔2003〕76號文要求國有地勘單位加大資產重組和結構調整力度，盡快建立現代企業(yè)制度。國發(fā)〔2006〕4號文提出堅定改革方向，按照企事分開原則推進國有地質勘查單位改革，積極推進分離地質勘查單位辦社會職能的改革，使地質工作管理體制和運行機制與社會主義市場經濟體制相適應。中發(fā)〔2011〕5號文要求按照政事、事企和管辦分開分離原則，分類推進事業(yè)單位改革，強調從事生產經營活動的事業(yè)單位要逐步將其轉為企業(yè)。目前，大多數地勘單位采取穩(wěn)中求進的方針推進分類改革，多數自愿選擇進入公益類事業(yè)單位，只有少數國有地勘單位主動選擇經營類。

第三階段：改企轉制經營階段。從地勘單位完成政事企完全分開，到實行內部企業(yè)化經營管理的地勘單位事業(yè)建制整體或剝離轉制改為企業(yè)，通過剝離、重組、改制，使其成為“自主經營、自負盈虧、自我發(fā)展、自我約束”的經濟實體和市場主體，逐步推進建立以“產權清晰、權責明確、政企分開、管理科學”為特征的現代企業(yè)制度，成為真正意義上的企業(yè)為止。企業(yè)化過程完成以后，國有地勘企業(yè)開始融入深化國有企業(yè)改革發(fā)展軌道。

3 國有地勘單位企業(yè)化改革實踐

3.1 地勘單位企業(yè)化改革進程

按照中發(fā)〔2011〕5號文件要求，據不完全統(tǒng)計，截至2015年年底，全國僅有浙江、安徽、山東、山西、河南、湖北、湖南、廣東、重慶、四川、云南、陜西、寧夏、新疆等14個省（區(qū)、市）國有地勘單位分類改革方案得到相關編制部門的批復。其余多數在協(xié)商待批復之中。從批復意見上看，各?。▍^(qū)、市）國有地勘單位分類情況不盡相同，部分國有地勘單位增加地質災害應急搶險、環(huán)境監(jiān)測、放射性防護等公益職能。從統(tǒng)計的15個地質（勘）局共281家地勘單位分類結果來看，公益一類有72家，占總量的26%；公益二類有192家，占總量的68%；經營類有17家，僅占總量的6%[6]。而根據8個部委局6個調研組對19個?。▍^(qū)、市）完成的《國有地勘單位分類改革聯(lián)合調研報告》[7]，地勘單位大多期望劃為公益類。一方面，他們認為，地勘單位經營性資產缺乏積累，經濟基礎薄弱，在礦業(yè)權配置、土地變性、財政扶持、稅收減免、住房補貼、養(yǎng)老保險等政策上沒有可操作、可落實的扶持政策，不具備轉為生產經營類單位基礎；另一方面，地勘單位在地質找礦突破戰(zhàn)略行動中發(fā)揮著主力軍作用，公益性地質工作應該加強，地勘單位主體應劃為公益類。

我國地勘單位屬地化以來，以“戴事業(yè)帽子，走企業(yè)路子”為主要改革路徑，它不僅使公益性地質工作與商業(yè)性地質工作無法分開運行，也使地勘單位因為有事業(yè)費支撐而安于現狀，大多中斷了企業(yè)化進程，尤其借著地質找礦戰(zhàn)略行動的全面推進，導致絕大多數地勘單位要求回歸公益類事業(yè)單位，擱置了改革進程[8]。此外，部分地勘單位屬地化管理也只是簡單從資產、人員、技術等方面實現了下放管理，而沒有從根本上解決實質問題。

我國地勘單位分類改革以來，各地勘單位表現出分類政策積極支持、分類選擇熱衷“公益類”和分類進度有差異等特點。在發(fā)展與改革的雙重壓力下，多數單位盡可能采取穩(wěn)中求進的方針推進改革發(fā)展，對未來的選擇求穩(wěn)和更加務實，國有地勘單位多選擇公益類事業(yè)單位，只有少數國有地勘單位主動選擇經營類。由于地勘經濟形勢的下行壓力和改革配套政策的不明朗，尚未完成分類工作的國有地勘單位多數采取觀望態(tài)度，正在密切跟蹤和研究其他省份分類改革的政策與做法。從全國來看，中央管理國有地勘單位的分類方案沒有批復，屬地化管理單位大部分省份尚未批復。目前，許多國有地勘單位仍然熱衷“公益類”，是源于對現有事企不分體制的滿足，是對事業(yè)身份的留戀，也是對分類改革政策的誤解，即希望通過劃為公益類，使現有“戴事業(yè)帽子，走企業(yè)路子”的事企混行體制能繼續(xù)維持下去。

3.2 地勘單位企業(yè)化改革特點

近年來，在推進國有地勘單位企業(yè)化改革方面，一些?。▍^(qū)、市）政府及有關地勘單位進行了積極實踐，探索出了一些典型做法，取得了一定成效。如：內蒙古自治區(qū)人民政府2005年4月下發(fā)了《關于自治區(qū)地勘局、有色地勘局、煤田地質局推進企業(yè)化改革的意見》，啟動三個屬地化地勘單位內部企業(yè)化改革；陜西省人民政府2008年12月下發(fā)了《關于印發(fā)我省地勘單位改革有關文件的通知》，要求以局為單位，按照事企分開、管辦分離原則，組建局領導下的企業(yè)化地勘公司，按照市場規(guī)則運行；華東有色地勘局自2007年起進行自主改革，按照主輔分離和產業(yè)分離原則，將原地質隊經營性業(yè)務分離出來，實行市場化運作；2008年11月河南地勘局下屬15個地勘單位共同出資組建了河南豫礦資源開發(fā)有限公司，通過公司董事會實現企業(yè)管控。

雖然由于資源條件、政策環(huán)境、市場環(huán)境等方面的不同，以上?。▍^(qū)、市）政府及有關地勘單位結合自身實際情況進行了各具特色的改革，但這些積極的地勘單位企業(yè)化改革探索也具有許多共性。

(1)發(fā)展路徑：以局為單元整體推進。國有地勘單位企業(yè)化改革推進路徑都是“以局為整體、以隊為基礎”進行產業(yè)整合和結構調整，同時保留地勘局事業(yè)性質。主要基于三點原因：一是原各地勘單位所創(chuàng)辦的局屬企業(yè)或對內企業(yè)普遍存在規(guī)模小、形式散、結構單一等問題，以局為單元便于產業(yè)整合；二是以局為單元整合便于地勘單位整合組建技術團隊，申請高等級資質，有利于承接大中型項目和吸引社會投資，增強抵御勘查風險能力；三是國家及地方政府許多優(yōu)惠政策都是針對局級地勘單位制定的，以局為單元有利于抓住政策機遇，促進結構調整，探索收入分配、人事、產權、法人治理等改革，為做實、做大、做強地勘企業(yè)打下基礎。

(2)動力機制：政府主導或自主推動。由于各?。▍^(qū)、市）國有地勘單位改革發(fā)展基礎不一樣，自然資源稟賦和區(qū)域經濟社會背景差異比較大，因此各?。▍^(qū)、市）國有地勘單位改革動力機制也不一樣。按照改革動力來源不同可以歸納為兩種推動方式。一種是地方政府主導型改革。地方政府通過出臺政策措施、系統(tǒng)布局設計、整體統(tǒng)籌推進所有或部分屬地化國有地勘單位企業(yè)化改革。陜西、內蒙古和廣東等屬地化國有地勘單位改革都是?。▍^(qū)）級政府自上而下主導推動進行，對省（區(qū)）域內屬地化國有地勘單位按照統(tǒng)一政策、統(tǒng)一方式、統(tǒng)一進度實施。還有一種是局級地勘單位自主推動型改革。局級國有地勘單位根據單位自身情況，結合屬地經濟環(huán)境情況，自主改革。華東有色局、河南省地礦局和湖北省地礦局都是在省級政府沒有出臺統(tǒng)一方案要求的條件下，根據國家對地勘單位改革發(fā)展總體要求，依據自身具體情況，通過分析區(qū)域資源、經濟和環(huán)境條件，從而做出了差異性的改革設計，或者說是企業(yè)化改革的前期準備，尚屬于局級地勘單位的內部改革。

(3)改革內容：以體制機制改革為重點。梳理國有地勘單位企業(yè)化改革實踐，其改革內容主要包括以下幾個方面：首先，改革事企不分管理體制，實行事企分開運行。將原國有地勘單位分離出事業(yè)部分和企業(yè)部分，兩者分開運行。對于事業(yè)單位部分，承擔國家基礎性、公益性、戰(zhàn)略性地質工作，實施項目管理，繼續(xù)享受財政撥款；對于企業(yè)單位部分，開展商業(yè)性礦產勘查和城市地質、旅游地質、農業(yè)地質等領域工作，按照市場規(guī)范運行，自主經營。其次，經營性資產與非經營資產分開，明晰產權關系，投資主體逐步實現多元化。第三，建立趨向扁平化組織結構，改革激勵約束機制，明確所有者、經營者和企業(yè)職工各方責任與權益，促進企業(yè)規(guī)范化經營，構筑“人人參與、人人盡力、人人享有”的利益共同體。第四，圍繞地勘技術和礦業(yè)權優(yōu)勢，促進產業(yè)結構調整，開拓延伸產業(yè)，擴展經營領域，主導產業(yè)增收，延伸產業(yè)創(chuàng)收，夯實經濟基礎。此外，注意處理改革、發(fā)展與穩(wěn)定的關系，妥善安置好下崗職工、內部離崗退養(yǎng)人員和離退休人員的生活[9]。

4 結語

國有地勘單位企業(yè)化改革本質是對地勘事業(yè)體制的改革，是使地勘產業(yè)經濟不斷發(fā)展壯大、逐步建立現代企業(yè)的改革發(fā)展過程。進一步推進國有地勘單位企業(yè)化改革，既要遵循國有地勘單位改革發(fā)展的歷史規(guī)律，又要立足國有地勘單位改革發(fā)展的現實困難，同時還要符合國有地勘單位改革發(fā)展的理論邏輯。首先，要加強頂層設計，解決地勘單位企業(yè)化改革深層次矛盾和源頭性問題；其次，要做出合理的制度安排，解決地勘單位企業(yè)化改革適應社會化大生產和發(fā)展地勘市場經濟的實質要求；此外，還要出臺有利的現實舉措，使地勘單位企業(yè)化改革發(fā)展符合創(chuàng)新、協(xié)調、綠色、開放和共享五大發(fā)展理念要求。

[1]羅小南.國有地勘單位企業(yè)化改革路徑思考[J].中國國土資源經濟,2011(3):28-31.

[2]劉浩泊.淺議地勘單位企業(yè)化[J].中國地質礦產經濟,1994(4):9-13.

[3]馬立新.關于地勘單位企業(yè)化的反思——我們做錯了什么[C]//中國地質礦產經濟學會2011年學術年會論文集.北京:中國地質礦產經濟學會,2011:291-303.

[4]路京生,周海萍.地勘單位企業(yè)化改革三部曲[J].中國地質礦產經濟,2002(11):38-41.

[5]王永生.地勘單位企業(yè)化困境的內外因分析[J].現代礦業(yè),2009(2):12-15,22.

[6]方敏,高兵,王春芳.“十二五”以來我國地勘行業(yè)發(fā)展回顧與“十三五”展望[C]//中國地質礦產經濟學會2015年學術年會文集.北京:中國地質礦產經濟學會,2015:166-178.

[7]彭齊鳴.地勘單位分類改革聯(lián)合調研情況簡要報告[J].中國國土資源經濟,2012(10):8-11.

[8]中國地質學會21世紀中國地質研究分會.地勘工作體制改革實踐調查研究[M].北京:地質出版社,2014.

[9]王敬功.保定地勘院企業(yè)化改革項目策劃研究[D].北京:華北電力大學,2009.

Enterprise-Oriented Reform of State-Owned Geological Exploration Units

ZHA Fangyong1, ZHOU Xin2
(1.The School of Earth Science and Resources, Chang’an University, Xi’an Shaanxi 710054, China; 2. Chinese Academy of Land and Resource Economics, Beijing 101149)

Enterprise-oriented reform means a reform and development process in which the geological exploration units are transformed from the original institution system into modern enterprises, rather than only achieving the internal enterprise management within the institutions of geological exploration. This restructuring is a choice that the geological exploration units have to make because the problems that they face in pursuing development force them to do so. In the course of the reform, the geological exploration units have gone through three stages: located management—separating government functions from enterprise and institution management-- conversion into enterprises. Since the classifed reform of public institutions, the transformation into an enterprise has been slowdown. In doing so, we have promoted the whole geological exploration bureau into a sound development road. The leading role of government and independent promotion are the two ways in the dynamic mechanism. And system and mechanism reform have been the focus of our efforts in the content of the reform.

state-owned geological exploration units; enterprise reform; separation of enterprise from the administration of institution; modern enterprise system

F407.1；F062.1

A

1672-6995（2016）05-0050-04

2016-03-13；

2016-04-01

國土資源大調查項目（1212011120358）

查方勇(1982-)，男，安徽省安慶市人，長安大學地球科學與資源學院講師、博士研究生，研究方向：資源開發(fā)與保護。