■ 時 穎/劉世偉

（1.西安石油大學(xué)人文學(xué)院，陜西 西安 710061；2.中曼石油鉆井技術(shù)服務(wù)有限公司，北京 100000）

中國能源資源業(yè)可持續(xù)發(fā)展思考
——以陜西省為例

■ 時 穎1/劉世偉2

（1.西安石油大學(xué)人文學(xué)院，陜西 西安 710061；2.中曼石油鉆井技術(shù)服務(wù)有限公司，北京 100000）

近年來，我國城市化、工業(yè)化進(jìn)程加快，居民消費結(jié)構(gòu)升級，經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展迫切需要能源資源業(yè)的保障，但能源資源業(yè)長期高投入、高消耗的粗放式發(fā)展模式導(dǎo)致該行業(yè)生產(chǎn)浪費嚴(yán)重、生態(tài)環(huán)境負(fù)外部性影響明顯，使中國經(jīng)濟(jì)面臨的能源資源約束凸顯。為切實推進(jìn)能源資源充分開發(fā)和轉(zhuǎn)化應(yīng)用，以能源資源業(yè)的可持續(xù)發(fā)展支撐經(jīng)濟(jì)社會的可持續(xù)發(fā)展，需要通過完善產(chǎn)業(yè)政策來明確能源資源業(yè)可持續(xù)發(fā)展思路、使能源資源取得對價合理化、突破生態(tài)環(huán)境制約。

能源資源業(yè)；可持續(xù)發(fā)展；產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)；生態(tài)環(huán)境；收益分配；生態(tài)補(bǔ)償；陜西

中國能源資源稀缺，人均資源量遠(yuǎn)低于世界平均水平，但同時，中國工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展，對能源資源業(yè)生產(chǎn)和供應(yīng)需求不斷增長，而高投入、高消耗的粗放式生產(chǎn)模式導(dǎo)致能源資源業(yè)生產(chǎn)浪費嚴(yán)重，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不合理，并造成嚴(yán)重破壞生態(tài)環(huán)境的后果，影響我國經(jīng)濟(jì)社會的可持續(xù)發(fā)展；同時，也導(dǎo)致了資源豐裕區(qū)域的衰落，截至2011年，我國已有山東棗莊、遼寧撫順、甘肅玉門、內(nèi)蒙阿爾山等112個資源型城市被國務(wù)院列為資源枯竭型城市。而且，當(dāng)前的能源資源業(yè)高投入模式使其在資源地經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)中比重過高，能源資源業(yè)的變化對區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展產(chǎn)生影響過大。以陜西省為例，作為西部重要的資源型省份，陜西省預(yù)測煤炭資源量居全國第四位，石油居全國第五位，天然氣居全國第三位。據(jù)陜西省統(tǒng)計局統(tǒng)計，2015年1-11月，因為能源資源業(yè)的下行，全省規(guī)模以上能源工業(yè)增加值同比增長1%，比2014年同期回落7.5個百分點，拉動全省規(guī)模以上工業(yè)增長0.5個百分點，拉動率較2014年同期減少4.2個百分點，其中石油和天然氣開采業(yè)、石油加工、煉焦及核燃料加工業(yè)、電力熱力的生產(chǎn)和供應(yīng)業(yè)都呈負(fù)增長[1]。

1 我國能源資源業(yè)呈粗放式發(fā)展模式

1.1 能源資源業(yè)生產(chǎn)浪費嚴(yán)重，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不合理，產(chǎn)業(yè)鏈短

能源資源業(yè)的粗放式發(fā)展模式主要體現(xiàn)為兩點。第一，能源資源業(yè)生產(chǎn)浪費嚴(yán)重。20世紀(jì)80年代后到2008年以前，山西、陜西等各采煤大省中小型煤炭企業(yè)較多，因為開采方式落后，6～7m厚的煤層只能采4m，最多4.5m，而且圈地現(xiàn)象明顯[2]。1999年至2005年陜北的幾個資源縣私人油井遍布，濫采亂挖現(xiàn)象普遍，油氣企業(yè)所登記的區(qū)塊與其生產(chǎn)能力不符。2008年以后，各地煤炭行業(yè)基本采取了集約式生產(chǎn)方式，但煤炭回采率仍遠(yuǎn)低于發(fā)達(dá)國家，陜西省煤炭回采率約40%，與國家75%的回采率標(biāo)準(zhǔn)有較大差距。山西省每開采1t煤損耗水資源2.48t，每年可損耗水資源12.4億t，相當(dāng)于引黃河水入晉工程的總引水量[3]。而石油業(yè)中，據(jù)2012年的數(shù)據(jù)，發(fā)達(dá)國家現(xiàn)有油田采收率達(dá)到65%以上，俄羅斯目前停留在37%左右，我國平均石油采收率僅為30.4%，而陜西石油采收率不足20%[4]。第二，能源資源業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不合理，以煤等化石能源為主，新能源發(fā)展慢，且產(chǎn)業(yè)鏈延伸短。能源資源業(yè)本身具有很強(qiáng)的可延展性，對那些將其作為生產(chǎn)資料的產(chǎn)業(yè)和為其提供生產(chǎn)資料的產(chǎn)業(yè)都會產(chǎn)生影響，如石油和天然氣開采業(yè)與化學(xué)工業(yè)、非金屬礦及其他礦采選業(yè)、電力熱力的生產(chǎn)和供應(yīng)業(yè)、石油加工、煉焦及核燃料加工業(yè)等構(gòu)成一條產(chǎn)業(yè)鏈，而這個產(chǎn)業(yè)鏈中的各產(chǎn)業(yè)之間都會發(fā)生交互影響。但我國能源資源業(yè)發(fā)展存在著嚴(yán)重依賴資源稟賦、產(chǎn)業(yè)關(guān)聯(lián)度低、對相關(guān)產(chǎn)業(yè)帶動能力不強(qiáng)、產(chǎn)業(yè)部門孤立等問題。以陜西省為例，目前投資化石能源與新能源之比是10∶1，生物質(zhì)能開發(fā)局限于農(nóng)村沼氣，能源資源利用率低，可循環(huán)生產(chǎn)率低，煤矸石、粉煤灰等伴生物大多未合理使用。陜西省煤炭開采洗選業(yè)、石油和天然氣開采業(yè)、黑色金屬礦采選業(yè)、有色金屬礦采選業(yè)產(chǎn)值在全國名列前茅，其他相關(guān)產(chǎn)業(yè)如化學(xué)原料和化學(xué)制品制造業(yè)、化學(xué)纖維制造業(yè)、廢棄資源綜合利用業(yè)、電力熱力生產(chǎn)和供應(yīng)業(yè)、燃?xì)馍a(chǎn)和供應(yīng)業(yè)等落后于浙江、江蘇等資源不豐裕的省份，尤其廢棄資源綜合利用業(yè)在全國處于比較落后的位置，反映出陜西在傳統(tǒng)能源資源領(lǐng)域以開發(fā)和初級加工為主，深加工和精加工產(chǎn)業(yè)明顯發(fā)展不足的特征。

1.2 對生態(tài)環(huán)境破壞程度嚴(yán)重

近幾年國家對生態(tài)環(huán)境高度重視，但以能源資源開發(fā)為主的資源型城市生態(tài)質(zhì)量仍然比較落后，如陜西省榆林市北部六個能源資源縣（區(qū)）生態(tài)環(huán)境建設(shè)難度遠(yuǎn)大于南部六縣。榆林市能源重化工基地近二十年的資源開發(fā)和利用已經(jīng)造成了嚴(yán)重的空氣污染問題，以煤、石油和天然氣為主的能源資源開發(fā)活動與生態(tài)環(huán)境保護(hù)之間存在較大的矛盾，煤的勘探開采引起地面沉降、塌陷，榆林市神木縣、府谷縣地面塌陷面積達(dá)到300余萬m2。煤炭開采區(qū)附近山體經(jīng)常發(fā)生淺表層土質(zhì)滑坡，并由這些滑坡促成了泥石流的形成。油氣資源開發(fā)利用中大量棄渣及生產(chǎn)、生活污水排入河道，致使水質(zhì)嚴(yán)重惡化，如靖邊油氣開發(fā)中大量鉆井廢液和含油廢水排入河流，致使蘆河部分河段已失去人畜飲用價值，直接影響農(nóng)牧業(yè)的發(fā)展，無定河河水污染部分河段水質(zhì)下降為Ⅳ類。油氣開采業(yè)耗水量巨大，油田鉆井、洗井、壓裂、注水及石油煉化耗費大量的水資源，加劇了延安、榆林地區(qū)的缺水狀況。陜西省火電企業(yè)，如神木發(fā)電公司、韓城發(fā)電廠、秦華發(fā)電有限公司等多集中在榆林、延安、關(guān)中地區(qū)，火電企業(yè)是燃煤大戶，粉塵及SO2等排放超標(biāo)。與燃煤排放直接相關(guān)的其他有機(jī)物、硫酸鹽、黑炭等物質(zhì)，是PM2.5的主要組成成分。根據(jù)2016年1月26日全國主要流域重點斷面水質(zhì)自動監(jiān)測周報和城市空氣質(zhì)量日報的統(tǒng)計數(shù)據(jù)，渭河甘-陜省界、陜-晉和豫省界（入黃前）上周與本周（以2016年1月26日為分界時間）水質(zhì)在Ⅴ級與劣Ⅴ級之間變動，水中主要污染指標(biāo)為氨氮、高錳酸鹽。西安空氣質(zhì)量排名在納入統(tǒng)計中的364個城市中居217位，其中空氣中CO濃度位于全國前十五位。根據(jù)歷年陜西省環(huán)境公報數(shù)據(jù)，榆林和延安SO2排放量、煙塵排放量、氮氧化物排放量都在全省名列前茅?？梢姡茉促Y源開發(fā)與區(qū)域環(huán)境質(zhì)量惡化直接相關(guān)。

2 我國能源資源業(yè)可持續(xù)發(fā)展的意義

可持續(xù)發(fā)展是能源資源業(yè)當(dāng)前及未來的必經(jīng)之路。一方面，能源資源業(yè)開發(fā)要注意開發(fā)行為的持續(xù)度，既要支持當(dāng)代社會經(jīng)濟(jì)的良性發(fā)展，滿足當(dāng)代人的基本生活需求，又要維護(hù)代際公平，保障后代有資源可利用；另一方面，開發(fā)行為不能超越環(huán)境的實際承載能力。

2.1 保持我國資源型城市后續(xù)發(fā)展?jié)摿?/p>

我國能源資源業(yè)發(fā)展主要靠投資、資源消耗拉動，能源資源產(chǎn)品單位能耗與資源耗量過高，開采浪費嚴(yán)重，環(huán)境破壞、水土流失現(xiàn)象嚴(yán)重，一些資源型城市飽嘗資源枯竭、城市衰落的惡果，如陜西銅川煤炭、延安石油等優(yōu)質(zhì)能源資源也已經(jīng)出現(xiàn)了枯竭現(xiàn)象；尚未枯竭的一些資源型城市接續(xù)替代產(chǎn)業(yè)發(fā)展緩慢、生態(tài)環(huán)境惡化等一系列問題逐漸顯化。2013年，國務(wù)院下發(fā)了《關(guān)于印發(fā)全國資源型城市可持續(xù)發(fā)展規(guī)劃（2013—2020年）的通知》體現(xiàn)了強(qiáng)調(diào)資源、經(jīng)濟(jì)和環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展，轉(zhuǎn)變能源資源消費方式、優(yōu)化其布局結(jié)構(gòu)的思路。陜西省政府也于2008年頒布實施《陜西省人民政府關(guān)于促進(jìn)資源型城市可持續(xù)發(fā)展的實施意見》之后，出臺了一系列關(guān)于資源型城市可持續(xù)發(fā)展的文件。能源資源業(yè)的發(fā)展與陜西省資源型城市經(jīng)濟(jì)總量發(fā)展密切相關(guān)。據(jù)榆林市政務(wù)信息化辦公室發(fā)布的數(shù)據(jù)，2015年第一季度以來石油和天然氣開采業(yè)、石油加工及煉焦業(yè)、煤炭開采和洗選業(yè)、化學(xué)原料和化學(xué)制品制造業(yè)、電力熱力生產(chǎn)和供應(yīng)業(yè)等五大支柱產(chǎn)業(yè)總產(chǎn)值的下降，導(dǎo)致榆林市一季度財政總收入同比下降8.0%。能源化工業(yè)是榆林市的主要產(chǎn)業(yè)，榆林是陜北國家能源化工基地的核心區(qū)域，有必要加快推動能源資源深度轉(zhuǎn)化，實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)由勞動密集型向技術(shù)密集型轉(zhuǎn)變。而且，對資源型城市而言，能源資源不僅是居民世代安身立命之本，也是城市發(fā)展的基礎(chǔ)原料保障，因此，資源型城市的可持續(xù)發(fā)展，一定要落實到能源資源業(yè)的可持續(xù)發(fā)展上來。

2.2 建設(shè)環(huán)境友好型社會的需要

環(huán)境友好型社會是經(jīng)濟(jì)與環(huán)境承載力相匹配，人與自然關(guān)系呈可持續(xù)發(fā)展的和諧社會，其中，環(huán)境問題是核心問題。我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展面臨的碳排放、水土流失等環(huán)境問題十分嚴(yán)峻，根據(jù)世界著名風(fēng)險評估公司英國梅普爾克羅夫特公司（Maplecroft）2013年公布的溫室氣體排放量數(shù)據(jù)，中國每年向大氣中排放的CO2超過60億t，位居世界各國之首。2015年11月習(xí)近平主席親自參加巴黎氣候大會，并闡述中國承諾：中國CO2排放將在2030年左右達(dá)到峰值。這就需要降低經(jīng)濟(jì)發(fā)展對能源的消耗。能源消耗與2015年我國多地發(fā)生的大范圍霧霾天氣直接相關(guān)，燃煤、成品油消費等能源消耗產(chǎn)生的顆粒物、不完全燃燒產(chǎn)生的CO，所含硫燃燒產(chǎn)生的SOx，以及空氣中氮氣和氧氣在高溫燃燒中反應(yīng)產(chǎn)生的NOx是霧霾的主要成因[5]，因此，建立減少溫室氣體排放的低碳發(fā)展模式十分重要。由于碳排放主要源于化石能源，低碳化首先意味著要全面調(diào)整能源結(jié)構(gòu)，進(jìn)行能源產(chǎn)業(yè)升級，降低煤炭在能源中的占比，深化油氣領(lǐng)域的改革，鼓勵以排放污染物少的清潔能源天然氣替代燃煤，大力發(fā)展生物質(zhì)能、風(fēng)能等新能源；還意味著要減少單位產(chǎn)出所需要的能源消耗，轉(zhuǎn)變生產(chǎn)方式、降低能耗、提高能源利用效率，切實落實國家《產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整指導(dǎo)目錄》（2014年），注重鼓勵廢棄物再利用和能源的清潔生產(chǎn)，如鼓勵煤矸石、煤泥、洗中煤等低熱值燃料綜合利用，礦井采空區(qū)矸石回填技術(shù)開發(fā)與應(yīng)用、煤炭高效洗選脫硫技術(shù)開發(fā)與應(yīng)用等。

3 我國能源資源業(yè)可持續(xù)發(fā)展的掣肘

3.1 缺乏能源資源業(yè)可持續(xù)發(fā)展的清晰思路

能源資源業(yè)可持續(xù)發(fā)展涉及能源結(jié)構(gòu)調(diào)整、低碳經(jīng)濟(jì)運行等諸多問題，能源資源業(yè)發(fā)達(dá)國家都以綜合性能源立法引導(dǎo)本國能源資源業(yè)的發(fā)展，如英國2012年出臺《能源法案》、美國2005年出臺《能源政策法》。而我國除了1995年《電力法》（2015年最新修訂）、2011年《煤炭法》等分支部門法律，1997年《節(jié)約能源法》（2007年修訂）、2008年《循環(huán)經(jīng)濟(jì)法》等側(cè)重于某個環(huán)節(jié)的法律外，并無綜合性產(chǎn)業(yè)法律調(diào)整整個能源資源業(yè)的可持續(xù)發(fā)展，也缺乏政府綜合性產(chǎn)業(yè)政策的支持。目前國家層面的指導(dǎo)性文件，除前文所說《全國資源型城市可持續(xù)發(fā)展規(guī)劃》《產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整指導(dǎo)目錄》外，缺乏專門針對能源資源業(yè)的剛性的、可行的清晰思路。

3.2 能源資源取得對價偏低，不利于節(jié)約開發(fā)利用

能源資源取得對價包括礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費、探礦權(quán)和采礦權(quán)使用費、礦區(qū)使用費、探礦權(quán)價款和采礦權(quán)價款、礦山地質(zhì)環(huán)境治理恢復(fù)費用、資源稅和其他需繳納費用。對價中的核心部分，礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費補(bǔ)償?shù)氖菄屹Y源所有權(quán)權(quán)益，是國有資源資產(chǎn)性收益。根據(jù)《礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費征收管理規(guī)定》的內(nèi)容，按照礦產(chǎn)資源的種類分別確定費率，其平均費率為1.18%。當(dāng)前礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費率過低，不足以調(diào)整供需關(guān)系。資源稅具有級差資源租的性質(zhì)，2011年修訂資源稅稅率后，原油、天然氣實行從價征收，按照銷售額的5%～10%征收，煤炭、其他非金屬礦原礦則按照從量征收方式，如焦煤以8～20元/t標(biāo)準(zhǔn)征收，其他煤炭0.3～5元/t，價額仍然明顯偏低。相應(yīng)地，礦業(yè)發(fā)達(dá)國家?guī)缀醵冀⒘艘詸?quán)利金制度為核心的油氣稅收制度，包括礦區(qū)使用費（權(quán)利金）、超權(quán)利金和紅利，其中權(quán)利金是資源所有權(quán)補(bǔ)償，與我國礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費作用相當(dāng)，目前許多國家石油開采實行12.5%（1/8）的權(quán)利金征收比率，如英國油氣田征收的礦區(qū)使用費按油氣田產(chǎn)值的12.5%計征，美國礦區(qū)使用費費率為海外石油16.7%、內(nèi)陸石油12.5%。超權(quán)利金是對級差地租部分的征收。在英國，當(dāng)油氣田的石油產(chǎn)量或油當(dāng)量達(dá)到1000t時，就必須繳納一種利潤調(diào)節(jié)稅——石油收入稅，稅率現(xiàn)為50%。我國資源稅與之相比明顯偏低。我國資源價格沒有充分反映出資源稀缺程度和市場供需狀況，并通過價格傳導(dǎo)機(jī)制對下游能源產(chǎn)品生產(chǎn)產(chǎn)生影響，使整個產(chǎn)業(yè)的生產(chǎn)方式被帶入低層次、粗放式的產(chǎn)業(yè)循環(huán)中[6]，不利于促進(jìn)能源資源利用效率的提高，彌補(bǔ)能源資源開發(fā)帶來的損失。

3.3 地方政府獲取開發(fā)收益少，生態(tài)補(bǔ)償經(jīng)費供給不足

完善的生態(tài)保護(hù)機(jī)制是保護(hù)資源地生態(tài)免受能源資源開發(fā)破壞、實現(xiàn)資源地可持續(xù)發(fā)展的必要條件。目前我國的生態(tài)保護(hù)機(jī)制呈現(xiàn)出綜合化生態(tài)補(bǔ)償趨勢，生態(tài)補(bǔ)償不僅僅限于礦區(qū)治理，而是將范圍擴(kuò)展到整個礦區(qū)的生產(chǎn)轉(zhuǎn)型、社會問題的解決上，體現(xiàn)了系統(tǒng)化的方法和思路[7]。修改后的《環(huán)保法》第31條明確規(guī)定：國家建立、健全生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制。提出“國家指導(dǎo)受益地區(qū)和生態(tài)保護(hù)地區(qū)人民政府通過協(xié)商或者按照市場規(guī)則進(jìn)行生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償。”新修訂的《陜西省煤炭石油天然氣開發(fā)環(huán)境保護(hù)條例》專列“生態(tài)環(huán)境保護(hù)”一章，規(guī)定煤炭、石油、天然氣開發(fā)實行生態(tài)環(huán)境綜合治理補(bǔ)償制度，開發(fā)單位繳納生態(tài)環(huán)境綜合治理補(bǔ)償費，用于水系破壞、水資源損失、水體污染、大氣污染、煤矸石污染、植被破壞、水土流失、生態(tài)退化、土地破壞等方面的生態(tài)環(huán)境綜合治理。但“生態(tài)環(huán)境綜合治理補(bǔ)償費”由于缺乏上位法依據(jù)和國務(wù)院授權(quán)，還沒有實施。陜西省當(dāng)前的生態(tài)環(huán)境保護(hù)機(jī)制以礦山環(huán)境恢復(fù)治理保證金為主要形式，側(cè)重于對新設(shè)礦山和已投產(chǎn)礦山內(nèi)的環(huán)境治理，而對于廢棄礦山和老礦山的治理尚缺乏明確規(guī)定，治理范圍受限，對跨區(qū)域生態(tài)環(huán)境治理、能源資源產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型和重點接替產(chǎn)業(yè)發(fā)展等問題缺乏規(guī)定，主要原因在于礦山環(huán)境恢復(fù)治理保證金來源于礦山企業(yè)繳納，數(shù)額有限。要實現(xiàn)生態(tài)環(huán)境綜合治理，靠單個企業(yè)的力量和費用支付是明顯不足的，無論經(jīng)濟(jì)支出還是實際治理都必須依靠資源地地方政府的投入，但當(dāng)前能源資源配置和收益分配過于向中央政府和中央所屬國有能源資源企業(yè)傾斜，地方政府生態(tài)補(bǔ)償經(jīng)費欠缺。以石油業(yè)為例，陜西省大部分油氣勘查開發(fā)權(quán)審批給了中央企業(yè)，但中央企業(yè)給地方政府繳納的稅費明顯偏低，在整個稅收中，共享稅中75%的增值稅和60%的所得稅收入歸中央，25%的增值稅、40%的所得稅歸資源省和縣兩級地方政府。而地方稅，如城建稅、教育附加費等稅收收入歸資源地，相對來說，屬于小稅種，稅收收入在總稅收收入中所占比例僅為5%[8]。而且，我國現(xiàn)行資源稅課稅對象是不區(qū)別省內(nèi)、省外消費的，這樣煤、石油、天然氣等初級產(chǎn)品大量輸出資源地時， 資源地獲益很少[9]，無法從省外交易中獲取更多經(jīng)費支持。

4 促進(jìn)我國能源資源業(yè)可持續(xù)發(fā)展機(jī)制思考

4.1 完善產(chǎn)業(yè)政策，明確能源資源業(yè)可持續(xù)發(fā)展思路

盡快出臺《能源法》，并在該法中明確能源資源業(yè)可持續(xù)發(fā)展思路。首先，要保障能源資源生產(chǎn)，實現(xiàn)充分供給。加強(qiáng)新能源、可再生能源開發(fā)，如加大非常規(guī)油氣資源的開發(fā)利用，發(fā)展油砂、油頁巖、頁巖氣、煤層氣、天然氣水合物等新型替代能源，爭取在煤層氣開發(fā)上有所突破，積極推行風(fēng)能開發(fā)；對傳統(tǒng)能源資源進(jìn)行保護(hù)性開發(fā)，對石油、天然氣要改革現(xiàn)行管理體制，建立有利于勘探、開發(fā)、加工、進(jìn)口以及產(chǎn)品銷售的，從生產(chǎn)到消費整個產(chǎn)業(yè)鏈條的可持續(xù)發(fā)展體系。其次，在能源資源開發(fā)、利用、轉(zhuǎn)化等各環(huán)節(jié)推行節(jié)約。開采階段推行節(jié)約，如在石油采掘環(huán)節(jié)可進(jìn)行多油層同步采油。加工環(huán)節(jié)要提高加工轉(zhuǎn)化率，實現(xiàn)梯級利用。在利用階段應(yīng)拓展同一種物質(zhì)多方面的使用價值，倡導(dǎo)綠色消費，大力降低工業(yè)生產(chǎn)過程中的能源、資源消耗和污染物產(chǎn)生量，降低排放，鼓勵企業(yè)采用高新技術(shù)促進(jìn)清潔生產(chǎn)。轉(zhuǎn)化環(huán)節(jié)，則應(yīng)對經(jīng)濟(jì)運行過程中產(chǎn)生的各種“廢料”實行資源化，“變廢為寶”[10]，變上游廢料為下游原料，如利用煤矸石辦電廠，通過對CO2的綠色利用、生產(chǎn)高清潔的油氣產(chǎn)品、生物質(zhì)能源，綜合清潔化利用副產(chǎn)物，積極促進(jìn)環(huán)境與經(jīng)濟(jì)、社會的協(xié)調(diào)發(fā)展，實現(xiàn)資源節(jié)約利用和生態(tài)保護(hù)相結(jié)合。

4.2 建立合理的能源資源取得對價

第一，我國稅費并存的資源補(bǔ)償方式導(dǎo)致資源收益權(quán)利性質(zhì)混亂，有必要實行權(quán)利金制度。作為一種補(bǔ)償性財產(chǎn)權(quán)益，權(quán)利金是礦業(yè)權(quán)人從資源所有權(quán)人處取得排他性權(quán)利的成本，是所有權(quán)與礦業(yè)權(quán)之間得以配置財產(chǎn)利益的基礎(chǔ)。我國應(yīng)將資源補(bǔ)償費、資源稅與礦業(yè)權(quán)使用費三者整合為權(quán)利金體系，征收比率應(yīng)遵循地租理論和代際均衡理論，根據(jù)資源的不同開采條件、豐度、質(zhì)量、地理位置，根據(jù)市場的需求狀況，以及開采該資源對環(huán)境的破壞程度確定，調(diào)整到與世界其他國家標(biāo)準(zhǔn)大致接近。第二，應(yīng)該將資源地生態(tài)環(huán)境作為生態(tài)出資，計入資源取得成本。目前很多學(xué)者認(rèn)為礦產(chǎn)資源稅的實際征收違背了其開征的初衷，起不到調(diào)節(jié)礦山級差收益的目的；建議將資源稅的稅收性質(zhì)調(diào)整為有償使用資源對價中的生態(tài)成本構(gòu)成，應(yīng)以能源性礦產(chǎn)資源的實際可采儲量為計征基礎(chǔ)，從價征收，將資源開發(fā)中造成的生態(tài)破壞、環(huán)境污染、礦山復(fù)墾等外部性成本內(nèi)化為資源對價構(gòu)成部分。

4.3 保障生態(tài)補(bǔ)償資金來源，建立綜合性生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制

完善生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，使能源資源得到可持續(xù)開發(fā)，有以下兩個關(guān)鍵點。第一，保障充足的能源資源生態(tài)補(bǔ)償資金來源。這就要將保護(hù)資源地利益提升到一定高度，建立合理的資源開發(fā)利益共享機(jī)制和公平的資源收益分配制度，除前文中提及的要在能源資源對價中考慮生態(tài)成本外，還可以通過合理的制度設(shè)計使資源地享有一定的投資權(quán)，既可以在中央企業(yè)中加入地方產(chǎn)權(quán)，也可以采取中央企業(yè)與資源地共同出資，建立風(fēng)險共擔(dān)、利益共享的經(jīng)濟(jì)共同體。如石油業(yè)中，采取石油企業(yè)出資金和技術(shù)，地方以土地使用權(quán)作價入股的東勝模式，使資源地獲取投資收益。在財稅政策上給予資源地更多保護(hù)，規(guī)定營業(yè)稅繳納地點為營業(yè)發(fā)生地，無論經(jīng)營單位在何地注冊，均應(yīng)在資源地繳納營業(yè)稅，返還“西氣東輸”工程投入運營后的管道運輸營業(yè)稅，并盡可能多地留天然氣給資源地地方企業(yè)；效法美國，在本州油氣輸往其他州的時候，征收跨州稅的做法，我國能源資源輸往外省時也可以征收跨省稅，使資源消費省（市）承擔(dān)部分生態(tài)補(bǔ)償費用，體現(xiàn)了區(qū)域之間的公平。第二，建立綜合性生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。就前述資源型省份的收益分配增加部分中拿出一部分經(jīng)費，并將現(xiàn)行的礦山地質(zhì)環(huán)境治理恢復(fù)保證金、水土保持費和土地復(fù)墾保證金等整合起來，建立生態(tài)綜合補(bǔ)償金。目前礦山地質(zhì)環(huán)境治理恢復(fù)保證金由國土資源部門管理，這確立了國土資源部門在礦山環(huán)境治理方面的主導(dǎo)地位，環(huán)境保護(hù)部門、林業(yè)部門等也有相應(yīng)的環(huán)境權(quán)力，有必要在發(fā)改委、國土資源管理部門、環(huán)保部門等部門分工明確的基礎(chǔ)上[11]，實現(xiàn)各部門協(xié)調(diào)綜合治理。將生態(tài)補(bǔ)償分為污染防治、生態(tài)治理和可持續(xù)發(fā)展三部分，以解決區(qū)域環(huán)境污染、生態(tài)環(huán)境治理，支持資源型城市轉(zhuǎn)型和重點接替產(chǎn)業(yè)發(fā)展，解決因能源資源開采引發(fā)的社會問題等。

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On Sustainable Development in China’s Energy and ResourceIndustry—A Case Study of Shaanxi Province

SHI Ying1, LIU Shiwei2
(1.College of Humanities of Xi’an Shiyou University, Xi’an Shaanxi 710061, China;2.ZhongmanPetroleum Drilling Technology Co., Ltd. Beijing 100000, China)

In recent years, as China's urbanization and industrialization accelerates,as well as the upgrading of consumption structure, ensuring the energy and resources supply is urgency for economic and social development. However, due to the extensive development modelsuch as long-term and high investmentand high consumption in energy and resource industry,there isserious waste of production and greater effect ofthe negative externality ofecological environmentoccurred in this industry. As a result, energy and resource constraints that we face in our economic development areprominent. To ensure that energy and resources can be fully developed and used with a view to supporting the sustainable development of economy and society, we must work to draw out a sound plan for the sustainable development of energy and resources so as to achievereasonableconsideration, and break the ecological environmentconstraints.

energy and resources industry; sustainable development; industrial structure; ecological environment; income distribution; ecological compensation; Shaanxi

F407.1；F062.1

A

1672-6995（2016）05-0039-05

2016-02-03；

2016-03-09

陜西省哲社辦社科基金資助項目（12E081）

時穎（1972-），女，陜西省華縣人，西安石油大學(xué)副教授，西安交通大學(xué)在讀博士，法學(xué)碩士，研究方向為能源資源法律理論及實務(wù)。