■ 張小陌

（國土資源部中央地質(zhì)勘查基金管理中心，北京 100037）

中央地勘基金項目權(quán)益管理的若干思考

■ 張小陌

（國土資源部中央地質(zhì)勘查基金管理中心，北京 100037）

中央地勘基金自設(shè)立以來，權(quán)益管理工作體系不斷完善：制定了權(quán)益管理辦法，建立了探礦權(quán)評估體系，實行合同制管理、依法勘查等。權(quán)益管理工作具有創(chuàng)新性、完整性、科學性、靈活性、嚴謹性等特點，其在運行過程中也遇到了定位不明、重視程度不足、配套制度保障缺乏、政策支撐薄弱等問題。完善中央地勘基金項目權(quán)益管理的建議：(1)明確權(quán)益管理定位；(2)重視和規(guī)范權(quán)益管理工作；(3)建立權(quán)益管理制度體系；(4)建立綠色通道，加強政策保障。

中央地勘基金；權(quán)益管理；特點；問題；建議

0 引言

隨著我國工業(yè)化進程的加快，資源消耗大幅增長，資源環(huán)境約束已成為經(jīng)濟社會發(fā)展的瓶頸。加強地質(zhì)工作，實現(xiàn)地質(zhì)找礦重大突破是新時期地質(zhì)工作的主要任務。我國社會主義市場經(jīng)濟體制確立以來，地質(zhì)勘查體制機制經(jīng)歷了幾十年的改革與發(fā)展，地質(zhì)工作運行機制發(fā)生了重大變化。地質(zhì)工作投入機制從國家單一投入向國家、地方各級政府、國有企業(yè)、民營企業(yè)、外資企業(yè)多元化投入轉(zhuǎn)變。為進一步加強地質(zhì)工作，2006年初國務院下發(fā)《國務院關(guān)于加強地質(zhì)工作的決定》提出設(shè)立中央地質(zhì)勘查基金（以下簡稱中央地勘基金），以促進地質(zhì)勘查投資的良性循環(huán)，促進地質(zhì)勘查市場的繁榮發(fā)展。通過設(shè)立地勘基金加大國家緊缺重要礦種前期勘查投資力度，降低風險，引導和拉動商業(yè)性礦產(chǎn)勘查，促進公益性地質(zhì)工作與商業(yè)性礦產(chǎn)勘查的合理銜接。按照地質(zhì)找礦新機制的要求，中央地勘基金的定位主要有兩個：一是降低勘查風險，引導和拉動社會勘查投資的跟進，促進勘查市場的繁榮，促進找礦突破的實現(xiàn)；二是國家對礦產(chǎn)資源進行宏觀調(diào)控的手段和政策調(diào)控工具，基金投資體現(xiàn)了國家的意志。中央地勘基金是幾十年來我國地質(zhì)礦產(chǎn)勘查工作體制機制改革中出現(xiàn)的一項新生事物，其定位和性質(zhì)都與以往國家財政勘查投資專項有所不同。

根據(jù)國家礦產(chǎn)資源有償使用相關(guān)制度和規(guī)定，中央地勘基金具有國家投資的性質(zhì)，其投資收益主要是通過探礦權(quán)流轉(zhuǎn)取得。中央地勘基金出資查明的礦產(chǎn)資源，除國家另有規(guī)定外，一律采用市場方式出讓礦業(yè)權(quán)，所得收入由中央和地方按二八比例分成，主要用于補充地勘基金，實現(xiàn)滾動發(fā)展，進而實現(xiàn)礦產(chǎn)資源勘查投入的良性循環(huán)。作為國家地勘投資體制改革的重大舉措，中央地勘基金率先取消財政勘查投入的“免費午餐”，實行“有償使用，風險共擔，權(quán)益共享”的管理思路。中央地勘基金從設(shè)立到運行十年來，落實基金定位，履行相關(guān)職責，權(quán)益管理工作體系在邊探索邊實踐的過程中不斷完善，取得了一些階段性的成果，也遇到了一些亟待解決的問題和困難。

1 中央地勘基金權(quán)益管理工作相關(guān)情況

中央地勘基金項目（以下簡稱基金項目）分為全額投資勘查項目（以下簡稱全額項目）和合作投資勘查項目（以下簡稱合作項目），前者的收益通過探礦權(quán)出讓取得價款來體現(xiàn)，后者的收益通過轉(zhuǎn)讓合作探礦權(quán)來實現(xiàn)。目前，全額項目為中央地勘基金獨資項目，合作項目則相對復雜，需要對合作探礦權(quán)進行作價出資后與合作方簽訂投資合同并約定雙方權(quán)益比例。因此，權(quán)益管理工作按照投資模式的不同，分為全額項目權(quán)益管理和合作項目權(quán)益管理。兩種投資模式側(cè)重點有所不同：對于全額項目，基金管理機構(gòu)作為申請人申請登記探礦權(quán)，并對項目成果享有處置權(quán)，勘查單位依照有關(guān)規(guī)定享有找礦獎勵；對于合作項目，原探礦權(quán)人以探礦權(quán)作價出資與地勘基金合作，勘查成果收益按照投資各方的權(quán)益比例進行分配。

1.1 制定權(quán)益管理辦法

為完善中央地勘基金權(quán)益管理工作，規(guī)范投資勘查涉及的各方權(quán)益關(guān)系，財政部和國土資源部共同頒布了《中央地質(zhì)勘查基金勘查項目權(quán)益管理暫行辦法》（以下簡稱《權(quán)益管理辦法》）。該辦法為中央地勘基金項目的權(quán)益管理工作提供了制度性依據(jù)，也對已完成工作的項目進入成果處置程序提出要求。權(quán)益管理工作的內(nèi)容包括探礦權(quán)登記、探礦權(quán)作價出資、投資合同簽署、基金退出及探礦權(quán)處置、收益分配等?；痦椖客瓿煽辈楣ぷ骱?，應嚴格按照《權(quán)益管理辦法》的規(guī)定進行項目成果處置工作。

1.2 建立探礦權(quán)評估體系

為規(guī)范基金項目的探礦權(quán)評估準則及方法，落實試點項目及后續(xù)合作項目的權(quán)益管理具體工作，有關(guān)管理機構(gòu)相繼制定《地勘基金項目評估管理暫行辦法》《礦業(yè)權(quán)評估報告審核工作規(guī)程》《礦業(yè)權(quán)評估操作規(guī)程》等文件，并與幾十家礦業(yè)權(quán)評估機構(gòu)達成合作意向，建立探礦權(quán)項目評估體系。對探礦權(quán)進行評估不僅是確定初始投資比例的必要環(huán)節(jié)，也是項目完成后對勘查成果進行權(quán)益處置的重要依據(jù)。

1.3 實行合同制管理

為落實合同制管理原則，編制合作項目的投資合同文本。鑒于中央地勘基金運行機制新的特點，基金項目投資合同涉及的權(quán)益約定、實現(xiàn)和保障的機制尚無現(xiàn)成經(jīng)驗可循，在研究現(xiàn)有法律法規(guī)及參照國內(nèi)外礦業(yè)投資約定慣例和通行做法的基礎(chǔ)上，國土資源部中央地勘基金管理中心編寫了《中央地勘基金合作勘查投資合同書》及配套合同范本草案，報國土資源部審查批準后，形成合同范本。中央地勘基金與以往國家財政勘查投資專項定位和性質(zhì)的不同決定引入合同制管理的必要性，通過簽訂合同約定雙方的責、權(quán)、利，最終進行成果處置時，通過合同的法律效力保障合作雙方權(quán)益分配的實現(xiàn)。出現(xiàn)需要追加投資、調(diào)整權(quán)益比例的情況時，還需按相關(guān)規(guī)定簽訂“追加勘查投資合同”。

1.4 重視依法勘查

為實現(xiàn)依法勘查，應當按國家法律規(guī)定登記探礦權(quán)并取得合法有效的勘查許可證。全額項目在立項通過后，由國土資源部中央地勘基金管理中心相關(guān)業(yè)務處室向探礦權(quán)登記管理機關(guān)提交相關(guān)材料，辦理探礦權(quán)登記手續(xù)，取得勘查許可證；合作項目在其存續(xù)期內(nèi)要求合作方提供在有效期內(nèi)的勘查許可證?？辈樵S可證是對勘查成果歸屬的證明，也是項目完成后進行成果處置工作的重要保證。

2 權(quán)益管理工作的特點

2.1 創(chuàng)新性

中央地勘基金是幾十年來國家地質(zhì)勘查工作體制機制改革的一項新生事物，它的設(shè)立包含著一系列新的理念和做法，而權(quán)益管理工作正是其中的關(guān)鍵，可以說“新”字正是落在了權(quán)益管理工作上面。以往國家財政勘查投資專項多為無償性的，并不涉及權(quán)益管理工作，而中央地勘基金的定位和性質(zhì)決定資金的有償使用并重視投資收益，權(quán)益管理工作是中央地勘基金運行機制中的重要環(huán)節(jié)。權(quán)益管理工作沒有經(jīng)驗可以借鑒，一直處于“摸著石頭過河”的狀態(tài)，通過邊學習、邊實踐取得了一些成果，也遇到了不少困難。

2.2 完整性

權(quán)益管理工作貫穿基金項目始終，形成申請立項—項目評估—簽署合同—項目實施—實現(xiàn)權(quán)益的完整閉環(huán)。具體來說，在申請立項環(huán)節(jié)中申請單位不僅要提交項目地質(zhì)勘查方面的資料，還需提交項目權(quán)益方面的資料，兩者都需通過評審方能進入下一環(huán)節(jié)；在項目評估中，對擬作為資本投入的探礦權(quán)價值進行評估以確定探礦權(quán)作價出資額；在簽署合同環(huán)節(jié)中，根據(jù)出資額確定雙方權(quán)益比例，簽訂勘查投資合同，確定雙方的責權(quán)利；在項目實施環(huán)節(jié)中，全額項目應向探礦權(quán)登記管理機關(guān)提交申請資料辦理探礦權(quán)手續(xù)取得勘查許可證，合作項目應由合作方定期向探礦權(quán)發(fā)證機關(guān)辦理探礦權(quán)年檢、延續(xù)等手續(xù)，確保在工作期間探礦權(quán)合法有效；在實現(xiàn)權(quán)益環(huán)節(jié)中，全額項目應按照國家有關(guān)規(guī)定通過市場競爭方式有償出讓，合作項目通過對勘查成果評估并確認后依據(jù)合同簽訂的權(quán)益比例進行分配。

2.3 科學性

權(quán)益管理工作不是一拍腦袋想出的產(chǎn)物，而是在借鑒大量國內(nèi)外先進經(jīng)驗和國內(nèi)領(lǐng)先商業(yè)性勘查單位的管理理念和方法，研究現(xiàn)有法律法規(guī)，聘請專家針對中央地勘基金的性質(zhì)對權(quán)益管理機制進行論證并在廣泛征求各方意見的基礎(chǔ)上，制定出當前權(quán)益管理工作的運行機制。近十年的時間，權(quán)益管理工作逐步完善并卓有成效是對其科學性的最好證明。

2.4 靈活性

權(quán)益管理工作不是僵化的工作體制，它能夠在法律規(guī)定的范圍內(nèi)根據(jù)不同項目的不同情況做出調(diào)整，合作方也可以根據(jù)單位的實際情況選擇有利的權(quán)益管理途徑。例如，合作項目中，合作方可以根據(jù)單位實際情況選擇不同的方式與中央地勘基金合作，既可以僅用持有的探礦權(quán)作價進行合作，也可以用貨幣方式追加投資并調(diào)整投資比例。

2.5 嚴謹性

《權(quán)益管理辦法》的出臺標志著權(quán)益管理工作有了依據(jù)和準則，從立項到項目結(jié)束，再到收益分配，每一個環(huán)節(jié)的工作內(nèi)容都進行了細致明確的規(guī)定，體現(xiàn)出權(quán)益管理工作的嚴謹性。大到投資方式選擇，小到評估方法選擇，都能在管理辦法中找到具體規(guī)定和標準。

3 權(quán)益管理工作中遇到的問題

中央地勘基金的建立，是對我國50多年來地勘投資體制的一次重大變革，它打破了長期以來國家財政單一包攬地勘經(jīng)費的模式，形成多渠道投入地質(zhì)勘查的機制，有利于政府增強對重要礦產(chǎn)資源的控制力。但是，在運行過程中權(quán)益管理工作作為特有的工作內(nèi)容，不可避免地遇到了新舊體制沖突帶來的困難和障礙。

3.1 定位不明

涉及基金的各方仍對中央地勘基金的有償使用性質(zhì)及依法勘查存在不同的理解，“補貼說”和“有償說”紛爭不斷，“權(quán)益先行說”和“善后處理說”在實際操作過程中沖突不止。盡管做了很多工作，仍舊無法實現(xiàn)權(quán)益管理工作和項目管理工作的完美平衡。

3.2 重視程度不足

很多人按照以往公益性的國家財政勘查投資專項的標準來衡量中央地勘基金相關(guān)工作，往往會錯誤地認為項目管理工作比權(quán)益管理工作重要得多，而權(quán)益管理工作是可有可無的，甚至認為反正都是國家的錢，不需要講“權(quán)益”二字。但是，中央地勘基金的有償性性質(zhì)決定了權(quán)益管理工作的必需性和重要性，在實踐中應當使合作方認識、接受并重視權(quán)益管理工作。如果不談權(quán)益，中央地勘基金與國家以往的勘查投資、地質(zhì)大調(diào)查專項也就不存在本質(zhì)上的區(qū)別了。

3.3 配套制度保障缺乏

權(quán)益管理不是一項獨立的工作，它與項目管理工作并行開展又互相關(guān)聯(lián)，構(gòu)成權(quán)益管理工作的各個部分也需要無縫隙地結(jié)合在一起，這些都需要有配套的制度來支撐保障?！稒?quán)益管理辦法》的出臺雖然解決了工作流程的依據(jù)問題，但未對其他相關(guān)管理工作進行規(guī)范，比如探礦權(quán)評估、基金退出、成果處置等。權(quán)益管理工作的順利開展離不開系統(tǒng)性制度體系的保障，管理機構(gòu)應當積極開展對配套制度的研究、制定工作，建立權(quán)益管理工作制度保障體系。

3.4 政策支持薄弱

中央地勘基金來源于國家財政，應當發(fā)揮政策調(diào)控和分擔勘查風險的作用并引導和拉動社會資金投入礦產(chǎn)資源勘查，它與以盈利為目的的商業(yè)性勘查投資存在本質(zhì)區(qū)別。但是在申請?zhí)降V權(quán)設(shè)置、辦理礦業(yè)權(quán)登記手續(xù)等方面卻與一般申請人無異，沒有取得任何優(yōu)惠政策，這對權(quán)益管理工作帶來一定困難。以全額項目為例，在申請登記探礦權(quán)時，基金項目一次申請數(shù)十個探礦權(quán)的情況時有發(fā)生，而取得勘查許可證的周期長，經(jīng)常出現(xiàn)勘查許可證還未取得，勘查工作卻已結(jié)束的情況。類似問題還很多，在此不再一一贅述。探礦權(quán)登記管理機關(guān)未考慮中央地勘基金的特殊性，在政策方面沒有提供有力支持，使得在涉及探礦權(quán)方面的工作開展起來阻礙較多。

4 建議

4.1 明確權(quán)益管理定位

正視中央地勘基金有償使用的性質(zhì)，強調(diào)權(quán)益管理工作的重要性。權(quán)益管理工作是中央地勘基金實現(xiàn)有償使用和依法勘查的落腳點，在實際操作過程中應當與立項、實施工作同等重要，并不存在“善后處理說”。盡管中央地質(zhì)勘查基金來源于國家財政，但并不是無償使用不問收益，如何保障收益得以實現(xiàn)，關(guān)鍵在于權(quán)益管理工作。首先，應當明確中央地勘基金的“有償”性質(zhì)，這是與以往國家出資的地質(zhì)勘查項目的本質(zhì)區(qū)別；其次，應當明確權(quán)益管理工作在整個工作系統(tǒng)中的位置，是“權(quán)益先行”而不是“權(quán)益善后”；最后，全額項目應當按照國家依法勘查的要求在探礦權(quán)登記管理機關(guān)辦理探礦權(quán)登記手續(xù)，合作項目應當在合作期間內(nèi)保證探礦權(quán)的合法有效。

4.2 重視權(quán)益管理工作

一直以來，人們習慣用以往公益性標準來衡量中央地勘基金的工作，錯誤地認為權(quán)益管理工作可有可無，與勘查成果有直接聯(lián)系的項目管理工作才應當被重視。正是因為這種錯誤的觀念根深蒂固，給權(quán)益管理工作帶來很多障礙。特別是合作單位從立項初期一直到項目結(jié)束都認為項目管理工作遠比權(quán)益管理工作重要得多，導致項目中的權(quán)益部分總被忽視，工作效果大打折扣甚至不能滿足《權(quán)益管理辦法》的規(guī)定要求。因此，無論是管理層還是合作方，都應當重視權(quán)益管理工作，沒有權(quán)益管理工作，“有償性”也就無從談起。

4.3 建立權(quán)益管理制度體系，規(guī)范權(quán)益管理工作

《權(quán)益管理辦法》的出臺對完善中央地勘基金的權(quán)益管理、規(guī)范各方權(quán)益關(guān)系起到了重要作用，但是關(guān)于探礦權(quán)作價出資、基金退出及成果處置等方面的具體制度辦法尚未出臺。探礦權(quán)評估決定基金項目立項時合作探礦權(quán)作價出資所占的權(quán)益比例；基金退出及成果處置決定基金項目完成后，按合同約定的比例收回的基金權(quán)益。下一步，應對權(quán)益管理工作的重要環(huán)節(jié)及相關(guān)外延工作制定管理辦法，構(gòu)建更加完善的權(quán)益管理制度體系。

4.3.2 增設(shè)探礦權(quán)評估方法

基金項目主要為預查、普查項目，沒有形成規(guī)范的地質(zhì)報告，目前探礦權(quán)評估普遍采用成本途徑法，忽視了礦體本身的潛力和價值，造成評估值普遍偏低的現(xiàn)象，影響了合作單位參與中央地勘基金項目的積極性，申報項目整體質(zhì)量難以提高。建議增設(shè)市場協(xié)議方式作為基金項目探礦權(quán)作價出資評估方法。采取商業(yè)性協(xié)議方式進行探礦權(quán)評估，不僅以勘查投入的實物工作量為評估依據(jù)，還包含礦業(yè)權(quán)潛在價值及未來增值，能夠更合理地反映礦產(chǎn)勘查初級階段的礦業(yè)權(quán)價值。

4.3.3 提高勘查單位的積極性

在現(xiàn)行的工作體制中，地勘單位在基金項目中扮演“打工者”的角色，但找礦不是簡單勞動，它需要找礦人的智力、技術(shù)等要素的投入，特別是在找礦初期，人力資源格外重要。雖然國家對地勘單位即將出臺一些獎勵政策，但是這種模式仍舊無法在實質(zhì)上充分調(diào)動勘查單位的積極性。建議借鑒國外礦業(yè)集團的先進管理經(jīng)驗，通過建立股權(quán)激勵機制替代勘查單位的獎勵機制，提高勘查單位的找礦積極性。若找到大礦取得較大收益，勘查單位也可獲得一定股份，進而由受雇人成為了股東，大大地提高了勘查單位參與基金項目的積極性。

4.4 建立綠色通道，加強政策保障

全額項目一般由中央地勘基金管理機構(gòu)向國土資源部申請登記探礦權(quán)，并依法接受探礦權(quán)年檢。但是，由于客觀存在部省礦業(yè)權(quán)登記審批系統(tǒng)分離的情況，中央地勘基金在申請?zhí)降V權(quán)重疊核查、探礦權(quán)年檢等環(huán)節(jié)周期較長，影響基金項目的組織實施及預算執(zhí)行，難以確保依法勘查?？紤]中央地勘基金是由國家財政全額出資的實際情況，建議部省兩級礦產(chǎn)資源主管部門能夠給予基金項目在探礦權(quán)重疊審核、探礦權(quán)登記申請以及探礦權(quán)年檢等礦業(yè)權(quán)審批方面的優(yōu)惠政策，能夠區(qū)別于一般礦業(yè)權(quán)人，建立綠色通道，確?；痦椖磕軌?qū)崿F(xiàn)依法勘查、順利完成勘查工作。

[1]財政部,國土資源部.中央地質(zhì)勘查基金管理辦法(財建[2011]2號)[Z].北京:財政部,國土資源部,2011.

[2]財政部,國土資源部.中央地質(zhì)勘查基金勘查項目權(quán)益管理暫行辦法(財建[2011]3號)[Z].北京:財政部,國土資源部,2011.

[3]中國礦業(yè)權(quán)評估師協(xié)會.中國礦業(yè)權(quán)評估準則[M].北京:中國大地出版社,2008:71-76.

[4]田蕙.中央地質(zhì)勘查基金合作項目權(quán)益比例確定方法改進研究[D].北京:中國地質(zhì)大學(北京),2013.

[5]江福秀.關(guān)于建立和完善礦產(chǎn)資源收益分配制度的研究[J].南方國土資源,2007(1):19-22.

[6]賀建委.完善地質(zhì)工作體制機制 提高礦產(chǎn)資源保障程度——學習《國務院關(guān)于加強地質(zhì)工作的決定》體會[J].中國國土資源經(jīng)濟,2007(3):18-19.

[7]馬云川.地勘基金運行中面臨的困難[J].地球,2012(12):84-85.

[8]中央地質(zhì)勘查基金管理中心課題組.中央地質(zhì)勘查基金項目探礦權(quán)評估方法研究[R].北京:中央地質(zhì)勘查基金管理中心,2014.

Discussion on the Right Management of the Central Geological Exploration Fund Projects

ZHANG Xiaomo
(Administration Center of Central Geological Exploration Fund,Ministry of Land and Resources, Beijing 100037, China)

Since the establishment of central geological exploration fund, the initiatives in right management system have been improved constantly. The efforts have been made in the following aspects: working out measures for the management of the rights and interests, setting up the exploration evaluation system, implementing contact management, and exploring mineral resources in accordance with the law. At the same time, owing to the innovativeness, integrity, scientifc nature, fexibility, and preciseness that characterize the work of rights management, some problems that we encountered in the work of right management. These are: location unknown, a shortage of attention, lack of necessary institution, and weak policy support. Against this backdrop, this paper proposes that we should clearly defne the orientation of rights management, attach importance to and standardize this work. In addition, we should establish a framework of system to underpin right management, build a green channel, and strengthen the guarantee of policy.

the central geological exploration fund; rights management; characteristic; problem; suggestions

F407.1；F062.1

A

1672-6995（2016）05-0022-04

實際運行過程中，針對現(xiàn)行的具體工作內(nèi)容應進行相應地調(diào)整、完善，以遵循地勘工作客觀事實，提高權(quán)益管理工作的規(guī)范程度。

4.3.1 一個基金項目對應一個探礦權(quán)

中央地勘基金的整裝勘查項目，立項時往往一個項目中包含多個探礦權(quán)，隨著勘查工作的不斷深入，根據(jù)對未來探礦權(quán)找礦潛力的判斷，合作方有時會提出僅對其中一個探礦權(quán)進行成果處置的要求。由于初始投資合同是按照多個探礦權(quán)評估值共同計算權(quán)益比例并簽訂的，僅處置一個探礦權(quán)無法確定其拆分比例。為杜絕今后再發(fā)生此類問題，應在立項初期按照“一個基金項目對應一個探礦權(quán)”的原則設(shè)立基金項目。

2016-04-11；

2016-04-13

張小陌（1984-），女，山東省濟南市人，國土資源部中央地質(zhì)勘查基金管理中心經(jīng)濟師，公共管理碩士，主要從事礦產(chǎn)資源經(jīng)濟研究。