張宏濤（曲阜師范大學(xué)圖書(shū)館　山東曲阜　273165）

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美國(guó)政府購(gòu)買圖書(shū)館公共服務(wù)制度研究

張宏濤
（曲阜師范大學(xué)圖書(shū)館山東曲阜273165）

〔摘要〕在美國(guó)，圖書(shū)館公共服務(wù)屬于“政府固有職能”范圍以外，可以采用政府購(gòu)買方式開(kāi)展的事項(xiàng)。美國(guó)將購(gòu)買的圖書(shū)館公共服務(wù)分為兩類：硬服務(wù)和軟服務(wù)，這兩種服務(wù)的差異主要體現(xiàn)在合同形式、購(gòu)買模式以及服務(wù)供應(yīng)者選擇等方面。在我國(guó)政府購(gòu)買圖書(shū)館公共服務(wù)過(guò)程中，需要從立法角度明確圖書(shū)館公共服務(wù)購(gòu)買的類型、流程和標(biāo)準(zhǔn)，并建立“投出-產(chǎn)出”分析制度、圖書(shū)館服務(wù)質(zhì)量監(jiān)測(cè)機(jī)制和合同爭(zhēng)議的協(xié)調(diào)機(jī)制。

〔關(guān)鍵詞〕政府購(gòu)買美國(guó)圖書(shū)館公共服務(wù)合同外包

〔分類號(hào)〕G250

〔引用本文格式〕張宏濤.美國(guó)政府購(gòu)買圖書(shū)館公共服務(wù)制度研究[J].圖書(shū)館，2016 （3）：76-79, 84

近年來(lái)，國(guó)內(nèi)許多地方在圖書(shū)館公共服務(wù)政府購(gòu)買方面進(jìn)行了試點(diǎn)，這為促進(jìn)圖書(shū)館公共服務(wù)供應(yīng)模式轉(zhuǎn)變、提高財(cái)政資金利用效率、改進(jìn)圖書(shū)館公共服務(wù)質(zhì)量等方面做出了積極探索。但在相關(guān)試點(diǎn)工作快速鋪開(kāi)的同時(shí)，相關(guān)法律法規(guī)建設(shè)卻沒(méi)有及時(shí)跟進(jìn)，主要表現(xiàn)為圖書(shū)館公共服務(wù)政府購(gòu)買法律依據(jù)不足、缺乏系統(tǒng)完善的法律規(guī)范，無(wú)法滿足當(dāng)前發(fā)展的需要。法制建設(shè)滯后嚴(yán)重制約了圖書(shū)館公共服務(wù)政府購(gòu)買工作的健康發(fā)展，使其在購(gòu)買方式、購(gòu)買類型和質(zhì)量監(jiān)管等方面存在諸多困擾。上世紀(jì)70年代，發(fā)達(dá)國(guó)家就試圖建立“政府購(gòu)買圖書(shū)館公共服務(wù)”機(jī)制，并在新公共管理理論和新公共管理運(yùn)動(dòng)和推動(dòng)下得到快速發(fā)展。新公共管理理論對(duì)如何彌補(bǔ)市場(chǎng)機(jī)制缺陷、節(jié)省政府財(cái)政支出、建立完全競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)等方面給予了重點(diǎn)關(guān)注。在新的理論和實(shí)踐活動(dòng)推動(dòng)下，政府部門開(kāi)始重新審視傳統(tǒng)政府購(gòu)買流程存在的問(wèn)題，并嘗試引入社會(huì)組織和機(jī)構(gòu)來(lái)改善政府績(jī)效。以美國(guó)為例，圖書(shū)館公共服務(wù)的政府購(gòu)買在20多年時(shí)間里經(jīng)歷了三個(gè)主要發(fā)展階段：前期摸索階段、中期快速發(fā)展階段和后期收縮階段，并在發(fā)展過(guò)程中建立了一套完善的購(gòu)買制度。因此，本文將分析美國(guó)圖書(shū)館公共服務(wù)政府購(gòu)買的邊界以及相關(guān)管理模式，以總結(jié)和吸收其先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，促進(jìn)國(guó)內(nèi)政府購(gòu)買圖書(shū)館公共服務(wù)的健康發(fā)展。

1　美國(guó)政府購(gòu)買圖書(shū)館公共服務(wù)的方式和標(biāo)準(zhǔn)

美國(guó)學(xué)者認(rèn)為，“政府購(gòu)買圖書(shū)館公共服務(wù)”屬于“民營(yíng)化”（Privatization）研究領(lǐng)域。根據(jù)美國(guó)學(xué)界的理解，民營(yíng)化是指將政府承擔(dān)的公共管理事務(wù)交給社會(huì)組織來(lái)負(fù)責(zé)和完成，通過(guò)利用民間力量來(lái)提供和改進(jìn)服務(wù)[1]。一般來(lái)說(shuō)，民營(yíng)化主要分三種類型：政府撤資、政府委托、政府淡出。政府委托是指將政府職能或管理事務(wù)委托給私人部門負(fù)責(zé)完成，政府主要做好監(jiān)督和驗(yàn)收工作。政府委托主要有五種具體形式：即合同外包、特許營(yíng)業(yè)、補(bǔ)助津貼、代金券和強(qiáng)制執(zhí)行。這里的合同外包與國(guó)內(nèi)“政府購(gòu)買圖書(shū)館公共服務(wù)”相似，是指政府與民營(yíng)組織簽訂合同協(xié)議，將政府負(fù)責(zé)的圖書(shū)館公共服務(wù)交給企業(yè)或者其他社會(huì)組織完成，政府按照合同監(jiān)督和驗(yàn)收。承接圖書(shū)館公共服務(wù)的主體可以是企業(yè)，也可以是其他公益性組織。在“民營(yíng)化”模式下，合同外包方式使用最多。有學(xué)者研究發(fā)現(xiàn)，美國(guó)政府幾乎都是用合同外包的方式來(lái)開(kāi)展圖書(shū)館公共服務(wù)購(gòu)買活動(dòng)的[2]。因此，本文將重點(diǎn)研究美國(guó)政府圖書(shū)館公共服務(wù)購(gòu)買的合同外包模式。

一是要符合法律規(guī)定。根據(jù)美國(guó)聯(lián)邦政府印發(fā)的相關(guān)文件，在做出圖書(shū)館公共服務(wù)購(gòu)買決策時(shí)，主要以“政府固有職能”（Inherently government functions）作為依據(jù)，凡屬于政府固有職能的，嚴(yán)格禁止合同外包。1992年，美國(guó)聯(lián)邦政府購(gòu)買政策局發(fā)布了92號(hào)文件，明確了“政府固有職能”界定標(biāo)準(zhǔn)：如果政府的某一職能直接影響公共利益，且屬于公務(wù)執(zhí)行范疇的，則可列入政府固有職能范疇內(nèi)。例如，行使公權(quán)裁定利益關(guān)系，代表政府作出重大決策時(shí)的價(jià)值辨別等。“政府固有職能”不包含向政府提出工作建議，也不包含政府內(nèi)部管理職能。由于“政府固有職能”定義比較籠統(tǒng)，為了提高實(shí)際工作中的可操作性，避免出現(xiàn)部分職能的外包決策失誤，聯(lián)邦采購(gòu)部門對(duì)“政府固有職能”進(jìn)行了細(xì)化闡述，并給出了十九條界定標(biāo)準(zhǔn)[3]，明確了禁止外包的職責(zé)清單，但是其中沒(méi)有包含圖書(shū)館公共服務(wù)，因此，可以對(duì)圖書(shū)館公共服務(wù)購(gòu)買實(shí)施合同外包模式。

二是考慮政府部門工作績(jī)效。從理論上看，只要不屬于“政府固有職能”的，都可以通過(guò)合同外包的方式由民營(yíng)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)完成。另外，1993年聯(lián)邦政府發(fā)布的《聯(lián)邦政府績(jī)效和結(jié)果法》，要求政府在外包圖書(shū)館公共服務(wù)之前必須要進(jìn)行績(jī)效評(píng)估。《聯(lián)邦政府績(jī)效和結(jié)果法》是一部關(guān)于政府績(jī)效管理的法律，這也是美國(guó)歷史上第一部政府績(jī)效管理法。該法主要宗旨是促進(jìn)政府壓縮財(cái)政支出、提高預(yù)算管理水平。該法案對(duì)政府績(jī)效管理和評(píng)價(jià)作出了全面具體的規(guī)定，并鼓勵(lì)政府部門精簡(jiǎn)部門和優(yōu)化管理流程。政府部門在作出圖書(shū)館公共服務(wù)外包決策之前，必須要通過(guò)“投入-產(chǎn)出”績(jī)效評(píng)估。另外，市場(chǎng)上可提供外包服務(wù)的機(jī)構(gòu)數(shù)量也會(huì)影響政府決策，因?yàn)橐ＷC在外包市場(chǎng)是公平、自由競(jìng)爭(zhēng)的前提下將業(yè)務(wù)外包給最合適的機(jī)構(gòu)。同時(shí)，要保證圖書(shū)館公共服務(wù)質(zhì)量達(dá)到預(yù)期標(biāo)準(zhǔn)，外包成本也要低于政府自己提供服務(wù)所需的成本。一般來(lái)說(shuō)，外包成本主要包括支付給承包者的酬金、交易成本以及監(jiān)管成本。

2　美國(guó)政府購(gòu)買圖書(shū)館公共服務(wù)的運(yùn)作模式

美國(guó)政府購(gòu)買圖書(shū)館公共服務(wù)主要有三種主體參與，分別是政府部門、民間組織、社會(huì)公眾充當(dāng)了服務(wù)購(gòu)買者、提供者和接受者的角色。政府部門與民間組織之間是合同關(guān)系，雙方通過(guò)簽訂合同由民營(yíng)組織面向公眾提供圖書(shū)館服務(wù)，政府部門主要負(fù)責(zé)監(jiān)督和驗(yàn)收。公眾則可以針對(duì)服務(wù)質(zhì)量問(wèn)題向政府反饋。

美國(guó)政府購(gòu)買圖書(shū)館公共服務(wù)主要通過(guò)合同約定的方式來(lái)進(jìn)行。政府與民間組織就購(gòu)買事項(xiàng)簽訂合作合同，這是法律授予政府的專項(xiàng)采購(gòu)權(quán)力，屬于政府合同（Public contract）范疇。因此，圖書(shū)館公共服務(wù)購(gòu)買合同適用于政府合同的相關(guān)法律依據(jù)。值得一提的是，美國(guó)聯(lián)邦法和州法律是相互獨(dú)立的，各個(gè)州有權(quán)制定自己的法律，因此美國(guó)國(guó)內(nèi)法律體系十分復(fù)雜，但基本的法律精神是類似的，本文將主要討論聯(lián)邦法律中關(guān)于政府合同的立法內(nèi)容。

2.1購(gòu)買合同簽訂程序

目前，美國(guó)聯(lián)邦層面關(guān)于政府合同的立法主要有《聯(lián)邦政府財(cái)產(chǎn)管理法》、《聯(lián)邦政府采購(gòu)合同法》、《聯(lián)邦合同管理法》、《政府服務(wù)采購(gòu)改革法》等。上述法律從不同角度對(duì)政府制定購(gòu)買合同作出了約定和規(guī)范，形成了一套完善的購(gòu)買合同法律體系。其中就招投標(biāo)和談判程序作出了比較詳細(xì)的規(guī)定。公開(kāi)招標(biāo)程序主要分為六個(gè)主要階段：即確定圖書(shū)館公共服務(wù)購(gòu)買項(xiàng)目、制定招投標(biāo)資料、對(duì)外公開(kāi)招投標(biāo)信息、接受投標(biāo)、標(biāo)書(shū)評(píng)估和決標(biāo)。競(jìng)爭(zhēng)性談判是指政府要求有意向提供服務(wù)的社會(huì)組織遞交競(jìng)標(biāo)申請(qǐng)，政府收到正式申請(qǐng)后與其進(jìn)行單獨(dú)會(huì)談，以選實(shí)力最強(qiáng)、服務(wù)質(zhì)量最高、價(jià)格最公道的社會(huì)組織作為購(gòu)買對(duì)象，最后再由上一級(jí)主管部門確定最終合作伙伴。上述程序與常規(guī)政府購(gòu)買程序相同，這里不再贅述。

他給羅衫搭一輛出租車，站在原地不動(dòng)。羅衫鉆上車，又搖開(kāi)車窗，問(wèn)，你當(dāng)初完全有理由拒絕她……你為什么要自討苦吃？西雙笑著，揮手向她告別，出租車于是無(wú)聲地扎進(jìn)流淌著的紫霧之中。

競(jìng)爭(zhēng)模式是政府購(gòu)買公共服務(wù)的基本要求之一，在圖書(shū)館公共服務(wù)購(gòu)買中也廣泛適用。一般競(jìng)標(biāo)采用兩種方式，即最低報(bào)價(jià)或者性價(jià)比最高原則[4]，采用這種方法可以從市場(chǎng)上選擇最優(yōu)秀的服務(wù)供應(yīng)者，以達(dá)到經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益最優(yōu)。另外，合同內(nèi)容要明確購(gòu)買事項(xiàng)和服務(wù)質(zhì)量，并在此基礎(chǔ)上進(jìn)行成本測(cè)算。美國(guó)政府購(gòu)買圖書(shū)館公共服務(wù)主要分兩種：一種是軟服務(wù)，另一種是硬服務(wù)。硬服務(wù)是指由明確標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范的服務(wù)，在制定購(gòu)買合同過(guò)程中，雙方可約定購(gòu)買內(nèi)容、購(gòu)買價(jià)格、服務(wù)方式、質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)等，例如圖書(shū)館建筑、基礎(chǔ)設(shè)施維護(hù)、安保、保潔等。軟服務(wù)是指沒(méi)有明確、統(tǒng)一服務(wù)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的無(wú)形服務(wù)，例如咨詢服務(wù)、圖書(shū)館推廣服務(wù)、特殊人群的服務(wù)、服務(wù)創(chuàng)新等，這類服務(wù)購(gòu)買成本相對(duì)較高。硬服務(wù)能夠直接采用競(jìng)爭(zhēng)模式進(jìn)行購(gòu)買；軟服務(wù)購(gòu)買主要以非競(jìng)爭(zhēng)購(gòu)買模式為主，例如合作模式和協(xié)商模式等，以彌補(bǔ)競(jìng)爭(zhēng)購(gòu)買模式存在的缺陷。

協(xié)商模式與競(jìng)爭(zhēng)模式有較大區(qū)別，在協(xié)商模式下，政府部門先和一些有服務(wù)能力的社會(huì)組織進(jìn)行接觸，要求具有購(gòu)買合作意向的社會(huì)組織遞交服務(wù)方案和設(shè)計(jì)。服務(wù)方案中要明確服務(wù)內(nèi)容和技術(shù)方法，但是不需要提交成本預(yù)算。政府部門以社會(huì)組織提交的服務(wù)設(shè)計(jì)方案作為選擇參考依據(jù)，并就相關(guān)內(nèi)容與其進(jìn)行溝通和談判，最后確定合作內(nèi)容和方式。在協(xié)商模式下，社會(huì)組織的服務(wù)方式和手段可以靈活選擇和調(diào)整。除此之外，對(duì)于第一次通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)購(gòu)買的社會(huì)組織，在合同即將到期之前，政府可以根據(jù)其過(guò)去服務(wù)表現(xiàn)作出是否續(xù)期的決定。例如，為了控制購(gòu)買成本、提高行政管理的穩(wěn)定性，協(xié)商模式通常被用于續(xù)約。

合作模式是指政府部門與社會(huì)組織開(kāi)展合作，共同開(kāi)發(fā)和提供圖書(shū)館公共服務(wù)的方式和內(nèi)容。合作模式下，購(gòu)買合同內(nèi)容比較靈活多樣，可以不受績(jī)效評(píng)價(jià)約束。這種合作模式可以形成長(zhǎng)期合作的伙伴關(guān)系，從而提高服務(wù)質(zhì)量的保障水平。另外，雙方在開(kāi)展合作過(guò)程中，通過(guò)進(jìn)行信息溝通和交流，根據(jù)實(shí)際需要調(diào)整合同內(nèi)容和服務(wù)方式。通常來(lái)說(shuō)，能夠與政府建立長(zhǎng)期合同關(guān)系的，往往是行業(yè)中比較有代表性的企業(yè)或機(jī)構(gòu)。但是這種合作模式也有其弊端和不足。如果不加以控制，可能會(huì)形成壟斷，將一些更優(yōu)秀的企業(yè)或機(jī)構(gòu)排除在合作范圍外，同時(shí)也不利于監(jiān)管。因此，政府在使用合作模式之前，要盡可能與行業(yè)內(nèi)所有服務(wù)供給者進(jìn)行接觸，了解各家機(jī)構(gòu)的優(yōu)勢(shì)和劣勢(shì)，并在此基礎(chǔ)上選擇最佳合作者。

2.2合同形式的選擇

根據(jù)合同形式劃分，可以將政府購(gòu)買圖書(shū)館公共服務(wù)合同分為兩種：一種以任務(wù)為導(dǎo)向；另一種是以結(jié)果為導(dǎo)向。

任務(wù)導(dǎo)向合同是一種比較傳統(tǒng)的合同形式，它事先在合同中約定購(gòu)買事項(xiàng)、具體任務(wù)的內(nèi)容、要求和標(biāo)準(zhǔn)，供應(yīng)者須嚴(yán)格按照合同規(guī)范提供服務(wù)。政府根據(jù)合同約定對(duì)服務(wù)供給者進(jìn)行監(jiān)督和管理。美國(guó)政府早期圖書(shū)館公共服務(wù)購(gòu)買方式，以任務(wù)導(dǎo)向合同為主。

在新公共管理理論快速發(fā)展推動(dòng)下，績(jī)效評(píng)估逐漸成為政府部門重要的管理考核方法，納稅人是政府的“客戶”，政府公共管理相當(dāng)于提供社會(huì)服務(wù)，因此打造一個(gè)“低投入、高效率”的政府迎合了社會(huì)發(fā)展需要[5]。在這種形勢(shì)下，結(jié)果導(dǎo)向合同開(kāi)始成為政府購(gòu)買的主要方式。結(jié)果導(dǎo)向合同注重以公共服務(wù)效果或服務(wù)對(duì)象感受來(lái)評(píng)價(jià)圖書(shū)館公共服務(wù)績(jī)效，但是對(duì)服務(wù)過(guò)程沒(méi)有給出具體要求。結(jié)果導(dǎo)向合同認(rèn)為，在沒(méi)有任何約束的情況下，公共服務(wù)供給者采用的服務(wù)方式是最具效率的。政府部門根據(jù)服務(wù)質(zhì)量來(lái)支付購(gòu)買費(fèi)用，這是一種基于服務(wù)效果的計(jì)價(jià)方式。這種購(gòu)買模式下，服務(wù)供給者被賦予了更多自主決策權(quán)。例如，某些圖書(shū)館為民眾提供就業(yè)培訓(xùn)，政府會(huì)將成功就業(yè)的人數(shù)作為其服務(wù)績(jī)效考核的重要標(biāo)準(zhǔn)之一。

雖然法律對(duì)使用結(jié)果導(dǎo)向合同沒(méi)有硬性規(guī)定，但是由于這種購(gòu)買模式具有較大的優(yōu)勢(shì)，使得越來(lái)越多的政府部門開(kāi)始使用。但這并不會(huì)徹底取代任務(wù)導(dǎo)向合同，因?yàn)樗鼈兙哂胁煌墓δ芎妥饔?。結(jié)果導(dǎo)向合同主要適合目標(biāo)清晰，考核指標(biāo)可操作性強(qiáng)的購(gòu)買項(xiàng)目。例如，圖書(shū)館內(nèi)部安保服務(wù)，政府只要求保證圖書(shū)館資產(chǎn)安全，內(nèi)部環(huán)境整潔即可，而對(duì)圖書(shū)館采取何種安全保潔措施則沒(méi)有硬性規(guī)定。任務(wù)導(dǎo)向合同主要應(yīng)用于目標(biāo)難以衡量的任務(wù)，例如圖書(shū)館針對(duì)特殊人群的服務(wù)，目的是為了改善他們?cè)趫D書(shū)館的體驗(yàn)，這種考核存在較大難度，因此需要事先約定服務(wù)內(nèi)容和標(biāo)準(zhǔn)。

2.3服務(wù)供給者的遴選

根據(jù)是否盈利，可以將參與政府購(gòu)買圖書(shū)館公共服務(wù)的組織分為兩類，即盈利性組織和非盈利性組織。美國(guó)政府嚴(yán)格按照《合同競(jìng)爭(zhēng)法》規(guī)定，為所有服務(wù)供給者創(chuàng)造平等的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)會(huì)。因此，法律對(duì)提供圖書(shū)館公共服務(wù)的組織機(jī)構(gòu)的盈利性質(zhì)并沒(méi)有區(qū)別對(duì)待。

隨著政府購(gòu)買圖書(shū)館公共服務(wù)規(guī)模不斷擴(kuò)大，學(xué)者們對(duì)服務(wù)供給者的研究也日益深入。有學(xué)者指出，從機(jī)會(huì)平等角度出發(fā)，盈利組織和非盈利組織并無(wú)差別，但是其不同的性質(zhì)使得其在承擔(dān)服務(wù)類型方面有較大差別。盈利性組織主要目的是最大化自身收益，追求效率目標(biāo)。但是圖書(shū)館公共服務(wù)不能單純的用經(jīng)濟(jì)指標(biāo)來(lái)評(píng)價(jià)，而是要綜合考慮社會(huì)公正、信息公平等因素。盈利性組織在提供服務(wù)過(guò)程中，如果遇到利潤(rùn)與公平?jīng)_突，利潤(rùn)必然會(huì)占據(jù)上風(fēng)。例如，河濱縣圖書(shū)館在購(gòu)買LSSI（Library Systems & Services Inc，圖書(shū)館系統(tǒng)和服務(wù)公司）的服務(wù)時(shí)，增加購(gòu)買支出并沒(méi)有帶來(lái)服務(wù)質(zhì)量的提高[6]，因?yàn)椋绻?wù)供給者覺(jué)得沒(méi)有利潤(rùn)空間，就會(huì)采取不作為或者降低標(biāo)準(zhǔn)來(lái)應(yīng)對(duì)，從而導(dǎo)致服務(wù)質(zhì)量下降，這意味著公共利益會(huì)受到損害。而對(duì)非盈利性組織來(lái)說(shuō)，它們的經(jīng)營(yíng)目標(biāo)并不是利潤(rùn)最大化，大多數(shù)是為了更好的履行社會(huì)責(zé)任和義務(wù)，帶有明顯的公益色彩，因此如果選擇非盈利性組織提供服務(wù)，更能夠保證服務(wù)質(zhì)量。

由上可知，對(duì)盈利性組織來(lái)說(shuō)，它們更加適合那些對(duì)效率要求較高的服務(wù)項(xiàng)目，例如圖書(shū)館安保、硬件設(shè)施維修等；而對(duì)于非盈利性組織來(lái)說(shuō)，它們比較適合對(duì)效率目標(biāo)要求較低，同時(shí)比較重視服務(wù)價(jià)值的項(xiàng)目，例如圖書(shū)館的軟服務(wù)等。因?yàn)樵谔峁┸浄?wù)方面，政府與非盈利性組織的目標(biāo)更為接近。

2.4服務(wù)質(zhì)量的監(jiān)管

政府將圖書(shū)館公共服務(wù)外包出去，并不是說(shuō)將責(zé)任也轉(zhuǎn)包出去了。因此，在采用服務(wù)外包模式下，政府必須加強(qiáng)對(duì)服務(wù)過(guò)程的監(jiān)督，保證服務(wù)項(xiàng)目達(dá)到預(yù)期質(zhì)量，同時(shí)控制好購(gòu)買成本。根據(jù)《聯(lián)邦政府績(jī)效和結(jié)果法》，美國(guó)建立了一套比較完善的購(gòu)買合同監(jiān)管制度和考核評(píng)估體系。開(kāi)展績(jī)效考核和評(píng)估可以保證購(gòu)買服務(wù)達(dá)到合同約定要求和目標(biāo)。根據(jù)相關(guān)法律規(guī)定和購(gòu)買合同約定，政府部門主要采取以下監(jiān)督手段：一是實(shí)行信息上報(bào)制：服務(wù)供給者定期將服務(wù)提供情況上報(bào)給政府進(jìn)行審查，供政府部門評(píng)估；二是建立工作檢查機(jī)制：政府部門定期對(duì)服務(wù)供給者開(kāi)展實(shí)地檢查，檢查人員一般由政府部門工作人員和專家組成，深入到服務(wù)提供給者內(nèi)部開(kāi)展檢查，對(duì)于一些重點(diǎn)項(xiàng)目，有時(shí)候也會(huì)組織社會(huì)志愿者或者退休專家長(zhǎng)期進(jìn)駐監(jiān)督；三是開(kāi)通用戶投訴平臺(tái)。公眾如果對(duì)服務(wù)供給者提供的服務(wù)存在異議，可以直接在投訴平臺(tái)上投訴，政府部門會(huì)處理相關(guān)意見(jiàn)；四是審計(jì)監(jiān)督制度：政府委托具有專業(yè)審計(jì)資質(zhì)的機(jī)構(gòu)對(duì)服務(wù)供給者進(jìn)行審計(jì)；五是開(kāi)展階段性評(píng)估工作[7]。在此基礎(chǔ)上，政府還會(huì)對(duì)購(gòu)買的服務(wù)進(jìn)行綜合評(píng)估，以此作為是否續(xù)約或更換供給者的參考依據(jù)。

2.5合同爭(zhēng)議的解決

美國(guó)政府簽訂的圖書(shū)館公共服務(wù)購(gòu)買合同屬于政府合同范疇，政府合同約定了爭(zhēng)議的解決方式，例如可以通過(guò)仲裁、協(xié)商方式解決，但由于政府是納稅人的代表，因此其與民事合同有一些差別，主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：首先，政府部門掌握了合同解約主動(dòng)權(quán)，政府部門可以根據(jù)實(shí)際需要自行決定是否終止合同，如果合同繼續(xù)執(zhí)行不利于公共利益，政府就可以行使這個(gè)權(quán)利?，F(xiàn)行法律針對(duì)政府單方終止合同的行為沒(méi)有作出明確規(guī)定，只是要求其在善意動(dòng)機(jī)下進(jìn)行。這相當(dāng)于拓寬了政府部門在履行合同義務(wù)方面的自由裁量權(quán)。但是在正常情況下，政府部門很少使用這種權(quán)力，因?yàn)閷?duì)方可能會(huì)尋求其他權(quán)利救濟(jì)方式，從而增加談判成本。其次，一旦雙方出現(xiàn)合同糾紛和爭(zhēng)議，可以向法院尋求幫助，也可以向上一級(jí)政府申請(qǐng)行政復(fù)議和裁決。如果采取行政復(fù)議解決合同爭(zhēng)議，則要進(jìn)行內(nèi)部審查，即服務(wù)供給者向上級(jí)政府部門提交解決合同爭(zhēng)議的建議書(shū)，并給出合理的理由，裁決機(jī)構(gòu)根據(jù)雙方陳述內(nèi)容和證據(jù)作出裁定。這種爭(zhēng)議解決手段體現(xiàn)了平等協(xié)商精神，以盡可能降低談判成本。如果協(xié)商不能夠有效化解爭(zhēng)議，當(dāng)事人可以在作出裁定之后的 90個(gè)工作日內(nèi)向法院提請(qǐng)?jiān)V訟[8]。法院上訴委員會(huì)負(fù)責(zé)受理這類案件，這類訴訟程序相對(duì)簡(jiǎn)單，且之前政府部門作出的裁決結(jié)果不再具有參考意義，這主要是為了更好的保證雙方合法權(quán)益。

3　美國(guó)經(jīng)驗(yàn)對(duì)完善我國(guó)政府購(gòu)買圖書(shū)館公共服務(wù)制度的啟示

通過(guò)前面分析可以發(fā)現(xiàn)，美國(guó)政府購(gòu)買圖書(shū)館公共服務(wù)制度主要有以下幾方面特點(diǎn)：①圖書(shū)館公共服務(wù)被納入到政府購(gòu)買范圍內(nèi)；②在作出圖書(shū)館公共服務(wù)購(gòu)買決策之前，必須要進(jìn)行“投出-產(chǎn)出”分析；③政府購(gòu)買的圖書(shū)館公共服務(wù)主要分為兩種，一種是硬服務(wù)，另一種是軟服務(wù)，兩者分別對(duì)應(yīng)不同的購(gòu)買程序和合同管理機(jī)制；④購(gòu)買模式可以有多種選擇，例如競(jìng)爭(zhēng)模式、協(xié)商模式和合作模式；⑤任務(wù)導(dǎo)向合同和結(jié)果導(dǎo)向合同適用于不同的購(gòu)買任務(wù)；⑥同盈利性質(zhì)的社會(huì)機(jī)構(gòu)可以承接不同的圖書(shū)館服務(wù)；⑦政府要做好服務(wù)供給者監(jiān)督管理，同時(shí)要聽(tīng)取公眾意見(jiàn)調(diào)整購(gòu)買方式。鑒于此，本文在總結(jié)美國(guó)政府購(gòu)買圖書(shū)館公共服務(wù)經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上，結(jié)合本國(guó)實(shí)際情況提出以下建議：

首先，要實(shí)行圖書(shū)館公共服務(wù)購(gòu)買“投入-產(chǎn)出”分析制度。在實(shí)施圖書(shū)館公共服務(wù)購(gòu)買活動(dòng)之前，要對(duì)購(gòu)買項(xiàng)目進(jìn)行“投入-產(chǎn)出”分析，對(duì)比不同方案的成本和效益。只有購(gòu)買項(xiàng)目具有最優(yōu)成本或性價(jià)比時(shí)，才實(shí)施購(gòu)買活動(dòng)。在“投入-產(chǎn)出”分析基礎(chǔ)上，綜合比較其他影響購(gòu)買的因素，最后再作出購(gòu)買決策。

其次，要對(duì)圖書(shū)館公共服務(wù)購(gòu)買的項(xiàng)目進(jìn)行分類管理。這可以參考美國(guó)政府將圖書(shū)館公共服務(wù)分為軟、硬性服務(wù)的做法。硬服務(wù)強(qiáng)調(diào)效率和成本，軟服務(wù)在此基礎(chǔ)上還要體現(xiàn)社會(huì)公平、公正原則。對(duì)這兩個(gè)概念明確劃分，有利于優(yōu)化購(gòu)買程序、提高服務(wù)供給者遴選的合理性和科學(xué)性。

第三，要規(guī)范完善圖書(shū)館公共服務(wù)購(gòu)買工作程序。在購(gòu)買資金使用和預(yù)算編制方面，要做到信息公開(kāi)透明，要使用公開(kāi)、公平的競(jìng)爭(zhēng)模式，最大程度降低購(gòu)買成本，只有將購(gòu)買流程建立在合理競(jìng)爭(zhēng)基礎(chǔ)上，才能夠規(guī)避各種權(quán)力交易、暗箱操作等不法行為。通過(guò)分析美國(guó)經(jīng)驗(yàn)可以發(fā)現(xiàn)，競(jìng)爭(zhēng)性招標(biāo)無(wú)法完全滿足圖書(shū)館公共服務(wù)購(gòu)買需要，必須要在對(duì)購(gòu)買服務(wù)分類基礎(chǔ)上，根據(jù)不同服務(wù)靈活選擇相應(yīng)的購(gòu)買模式。

第四，加強(qiáng)購(gòu)買服務(wù)質(zhì)量監(jiān)督和管理。目前，政府在圖書(shū)館公共服務(wù)購(gòu)買監(jiān)管方面主要集中在資金結(jié)算方面，對(duì)服務(wù)質(zhì)量缺乏足夠重視。根據(jù)美國(guó)立法經(jīng)驗(yàn)，要從以下幾方面加強(qiáng)監(jiān)管：一是從服務(wù)供給者角度出發(fā)，建立信息上報(bào)機(jī)制；二是從政府角度出發(fā)，建立服務(wù)過(guò)程監(jiān)督檢查制度，發(fā)揮第三方專業(yè)機(jī)構(gòu)的監(jiān)督檢查作用；三是發(fā)動(dòng)公眾參與監(jiān)督，圖書(shū)館

公共服務(wù)購(gòu)買主要是為了滿足社會(huì)公眾需要，他們對(duì)圖書(shū)館的服務(wù)質(zhì)量更具發(fā)言權(quán)，因此要重視他們的監(jiān)督權(quán)利。不僅要在服務(wù)購(gòu)買決策之前搜集公眾意見(jiàn)，還要在服務(wù)提供過(guò)程中了解他們的意見(jiàn)和建議，為政府開(kāi)展服務(wù)監(jiān)督和管理提供參考依據(jù)。

第五，要建立購(gòu)買合同爭(zhēng)議解決機(jī)制。當(dāng)前政府在解決圖書(shū)館公共服務(wù)合同爭(zhēng)議時(shí)，主要參考其他政府購(gòu)買項(xiàng)目的做法，除了民事訴訟外，還可以對(duì)服務(wù)提供過(guò)程中提出投訴意見(jiàn)?，F(xiàn)有的質(zhì)疑和投訴制度主要是針對(duì)實(shí)物購(gòu)買項(xiàng)目設(shè)計(jì)的，局限于對(duì)購(gòu)買活動(dòng)有損害購(gòu)買方權(quán)益的情況下提供解決對(duì)策，而很少對(duì)合同履行過(guò)程中出現(xiàn)的糾紛和爭(zhēng)議提出解決方案。對(duì)此，我們要盡快建立圖書(shū)館公共服務(wù)購(gòu)買爭(zhēng)議和糾紛解決機(jī)制，如果合同約定的糾紛處理機(jī)制不能有效解決問(wèn)題，則可以向法院提請(qǐng)?jiān)V訟或者向上一級(jí)政府部門提出行政復(fù)議，以完善糾紛處理機(jī)制。

（來(lái)稿時(shí)間：2015年9月）

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The System of Government Purchasing Library Public Services in US

Zhang Hongtao（ Library of Qufu Normal University ）

Abstract〔〕In the US, public library services are not “inherently governmental function” range, can carry out government purchases.Public library services are divided into hard services and soft services, the differences are reflected in the form of contract, the purchase pattern, and the choice of service provider.In our country, we need to define the type, process and standard of library public service purchase from the perspective of legislation, establish a “cast - output ‘a(chǎn)nalysis system, service quality monitoring mechanisms and dispute settlement mechanism.

Keywords〔〕Government purchasesUSLibrary public servicesOutsourcing contract

〔作者簡(jiǎn)介〕張宏濤（1974-），男，碩士，曲阜師范大學(xué)圖書(shū)館館員，研究方向：圖書(shū)館學(xué)。