海 韻

（《中國(guó)醫(yī)療保險(xiǎn)》雜志社 北京 100013）

管理體制歸屬亟待精準(zhǔn)施策
——城鄉(xiāng)居民醫(yī)保整合研討會(huì)觀點(diǎn)綜述

海 韻

（《中國(guó)醫(yī)療保險(xiǎn)》雜志社 北京 100013）

國(guó)務(wù)院關(guān)于整合城鄉(xiāng)居民醫(yī)保的文件下發(fā)后，整合取得新進(jìn)展，從總體趨勢(shì)看，整合在前進(jìn)，但進(jìn)展與阻力并存，成績(jī)與遺憾同在。特別是在管理體制歸屬上，由于人為的原因，本來(lái)簡(jiǎn)單的問(wèn)題變得復(fù)雜化了。亟待消除迷思，精準(zhǔn)施策：將理順管理體制作為整合的基礎(chǔ)和前提，增強(qiáng)認(rèn)識(shí)自覺(jué)和敢于擔(dān)當(dāng)?shù)木?，?jiān)持實(shí)踐是檢驗(yàn)真理的唯一標(biāo)準(zhǔn)，人社部門要主動(dòng)作為、順勢(shì)而為。

城鄉(xiāng)居民醫(yī)保整合；管理體制；精準(zhǔn)施策

“整合城鎮(zhèn)居民醫(yī)保和新農(nóng)合”，是黨的十八大和十八屆三中全會(huì)作出的重大戰(zhàn)略決策。關(guān)于城鄉(xiāng)居民醫(yī)保分割的危害和整合的重大意義、方向與目標(biāo)、成熟的時(shí)機(jī)、緊迫性、管理體制歸屬和實(shí)施步驟等，專家學(xué)者也從理論與實(shí)踐的結(jié)合上進(jìn)行了系統(tǒng)性研究和明確的闡述。這些年來(lái)，許多省份和地市相繼進(jìn)行了成功的實(shí)踐探索。《國(guó)務(wù)院關(guān)于整合城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度的意見(jiàn)》發(fā)布后，整合取得新進(jìn)展。從總體發(fā)展趨勢(shì)看，整合在前進(jìn)，但進(jìn)展與阻力并存，成績(jī)與遺憾同在。

1 整合的新進(jìn)展

我國(guó)的城鄉(xiāng)居民醫(yī)保整合始于城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)保制度的建立，成都市于2006年將新農(nóng)合與城市少兒醫(yī)保整合，劃歸當(dāng)時(shí)的勞動(dòng)保障部門管理。之后，一些省份和省會(huì)城市、地（市）縣實(shí)施整合，到2012年底，重慶、天津、青海、寧夏、廣東等五省份和新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)相繼進(jìn)行了整合，管理體制均歸屬主管社會(huì)保險(xiǎn)的人社部門。山東省和上海市是黨的十八大后自上而下實(shí)施整合的兩個(gè)省級(jí)地區(qū)。浙江省各地市也實(shí)現(xiàn)了整合。到2015年底，全國(guó)實(shí)現(xiàn)整合的省份達(dá)到9個(gè)（包括新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)）。

2016年國(guó)務(wù)院3號(hào)文件下發(fā)后，整合進(jìn)入“快車道”：到7月底，已有北京、河北、內(nèi)蒙古、江西、湖北、湖南、廣西、新疆等8個(gè)省份實(shí)現(xiàn)了符合制度模式、法律規(guī)定、國(guó)際通識(shí)和通行做法、檢驗(yàn)真理標(biāo)準(zhǔn)的整合，成為不折不扣貫徹中央深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組會(huì)議精神和國(guó)務(wù)院3號(hào)文件，在政治上、思想上、行動(dòng)上與黨中央保持高度一致的實(shí)踐者。

2 存在的問(wèn)題及根源

預(yù)期目標(biāo)未能全面實(shí)現(xiàn)。《國(guó)務(wù)院關(guān)于整合城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)的意見(jiàn)》（國(guó)發(fā)[2016]3號(hào)，以下簡(jiǎn)稱“意見(jiàn)”）提出，今年6月底前各省份全部出臺(tái)整合實(shí)施方案，這一目標(biāo)沒(méi)能全面如期實(shí)現(xiàn)。面對(duì)中央人民政府的重大決策和部署落實(shí)不到位，有人說(shuō)，這在新中國(guó)的歷史上實(shí)屬罕見(jiàn)。實(shí)際上，不是罕見(jiàn)，而是史無(wú)前例！

管理體制存在瞎折騰現(xiàn)象。極少數(shù)地方出于各自的考量，走上了一條同前面所說(shuō)的17個(gè)省份不一樣的路子，具體表現(xiàn)為管理體制“一手托兩家”，退回到公費(fèi)醫(yī)療時(shí)期，否定了被國(guó)際社會(huì)公認(rèn)的我國(guó)近20年的醫(yī)保改革成果；另起爐灶，設(shè)立他們誤認(rèn)的“第三方”，來(lái)代替國(guó)際公認(rèn)的社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)第三方，搞亂了管理體制，亂就亂在背離了我國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)法規(guī)定的“國(guó)務(wù)院社會(huì)保險(xiǎn)行政部門負(fù)責(zé)全國(guó)的社會(huì)保險(xiǎn)管理工作”的規(guī)定、社會(huì)保險(xiǎn)的統(tǒng)一性、制度模式?jīng)Q定管理體制歸屬的基本原則和國(guó)際通行做法，背離了實(shí)踐是檢驗(yàn)真理的唯一標(biāo)準(zhǔn)。因此，這樣的地區(qū)不是真正的整合，純屬瞎折騰。

城鄉(xiāng)居民醫(yī)保整合本身并不復(fù)雜，管理體制歸屬也并非難題。那么，為什么事實(shí)上變得復(fù)雜化了呢？究其根源，人為因素在作祟。認(rèn)識(shí)不自覺(jué)、不統(tǒng)一，特別是陳舊觀念的束縛、既得利益格局的藩籬、不按規(guī)矩辦事的現(xiàn)象，一直阻礙著整合進(jìn)程，乃至國(guó)務(wù)院2013年作出的6月30日前完成整合的公開(kāi)承諾無(wú)法實(shí)現(xiàn)，承諾之時(shí)竟成了夭折之時(shí)。

3 整合亟待精準(zhǔn)施策

何謂精準(zhǔn)施策？城鄉(xiāng)居民醫(yī)保整合的精準(zhǔn)施策，就是依據(jù)國(guó)家法律、遵循客觀規(guī)律、抓住主要矛盾，堅(jiān)持問(wèn)題和目標(biāo)“雙導(dǎo)向”，瞄準(zhǔn)建立更加公平、更可持續(xù)、更加成熟、更加定型的“四更”制度建設(shè)核心目標(biāo)，義無(wú)反顧地加快推進(jìn)整合進(jìn)程，全面實(shí)現(xiàn)管理和制度政策的一體化。

3.1 精準(zhǔn)施策，理順管理體制是關(guān)鍵前提

為什么把理順管理體制作為精準(zhǔn)施策的必然要求和整合城鄉(xiāng)居民醫(yī)保的關(guān)鍵前提？具體理由有“五個(gè)必然”：第一，理順管理體制是確保整合順利實(shí)施的必然要求，是回避不了的問(wèn)題。整合城鄉(xiāng)居民醫(yī)保，首當(dāng)其沖遇到的必然是由誰(shuí)來(lái)設(shè)計(jì)整合方案、誰(shuí)來(lái)具體實(shí)施整合、整合后的城鄉(xiāng)居民醫(yī)保由誰(shuí)來(lái)承擔(dān)管理和經(jīng)辦服務(wù)職能職責(zé)等問(wèn)題，誰(shuí)能回避得了？第二，理順管理體制是實(shí)現(xiàn)醫(yī)保制度更加公平、更可持續(xù)、更有效率的必然要求，是回避不得的問(wèn)題。城鄉(xiāng)居民醫(yī)保之所以必須整合，是因?yàn)樵诔青l(xiāng)分割的制度下，由兩個(gè)部門及兩套機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)管理與經(jīng)辦服務(wù)，如果不進(jìn)行管理體制及經(jīng)辦機(jī)構(gòu)的整合，必然會(huì)出現(xiàn)“各吹各的號(hào)，各唱各的調(diào)”的現(xiàn)象，滋生內(nèi)耗，損害公平，損失效率，浪費(fèi)資源。城鄉(xiāng)醫(yī)?！叭指窬帧毕麓嬖诘闹貜?fù)參保、財(cái)政重復(fù)補(bǔ)助、信息系統(tǒng)重復(fù)建設(shè)的“三重復(fù)”就是最好的證明，能回避嗎？第三，理順管理體制是實(shí)現(xiàn)“六統(tǒng)一”制度的必然要求。通過(guò)理順管理體制，明確由一個(gè)部門統(tǒng)一管理，“六統(tǒng)一”的制度才有職能清晰、責(zé)任明確的實(shí)施主體。管理體制的統(tǒng)一與“六統(tǒng)一”的關(guān)系是“一個(gè)統(tǒng)一推進(jìn)六個(gè)統(tǒng)一、撬動(dòng)六個(gè)統(tǒng)一、落實(shí)六個(gè)統(tǒng)一、保證六個(gè)統(tǒng)一”的關(guān)系。第四，理順管理體制是基于我國(guó)城鄉(xiāng)居民醫(yī)保整合成功經(jīng)驗(yàn)的必然要求。管理體制統(tǒng)一到一個(gè)部門，制度才能更加公平、民眾才能更加便捷、運(yùn)行才能更有效率，保民擁有的獲得感才能更多。這已不是理論問(wèn)題，前述17個(gè)已經(jīng)整合的省份無(wú)一例外地選擇了“先理順管理體制，再整合制度政策”。第五，理順管理體制是我國(guó)積30多年改革實(shí)踐的必然要求。我國(guó)之所以把經(jīng)濟(jì)、文化、醫(yī)藥衛(wèi)生等領(lǐng)域的改革稱之為經(jīng)濟(jì)體制、文化體制、醫(yī)藥衛(wèi)生體制等改革，就是因?yàn)轶w制在各項(xiàng)改革中起著“四兩撥千斤”的作用，是制度政策改革和機(jī)制轉(zhuǎn)換的基礎(chǔ)和關(guān)鍵前提。

3.2 精準(zhǔn)施策，關(guān)鍵在于認(rèn)識(shí)自覺(jué)和敢于責(zé)任擔(dān)當(dāng)

認(rèn)識(shí)上的精準(zhǔn)施策，最重要的是要有“六個(gè)自覺(jué)”：首先是自覺(jué)地與黨中央保持一致，在整合上不受干擾，不猶豫觀望，不打折扣，按照黨的十八大和十八屆三中全會(huì)決定的精神，一以貫之地推進(jìn)整合，將黨的決策轉(zhuǎn)化為改革成果和人民的獲得感。其次，自覺(jué)地為建設(shè)“四更”全民醫(yī)保推進(jìn)整合，認(rèn)清整合是實(shí)現(xiàn)“四更”核心目標(biāo)的必由之路和必然要求。第三，自覺(jué)地依法施保，建設(shè)法治醫(yī)保，不為“權(quán)力任性”甚至“面子”“條子”等“瞎攪和”所干擾、所動(dòng)搖。第四，認(rèn)清“一手托兩家，會(huì)計(jì)兼出納”的弊端與危害，自覺(jué)地按制度模式即社會(huì)保險(xiǎn)制度性質(zhì)確定管理體制歸屬。第五，自覺(jué)地維護(hù)社會(huì)保險(xiǎn)的統(tǒng)一性和整體性，面對(duì)割裂、肢解社會(huì)保險(xiǎn)統(tǒng)一性的行為，能夠明辨是非，堅(jiān)持原則，正本清源，讓認(rèn)知回歸常識(shí)，讓制度回歸本位，即堅(jiān)持社會(huì)保險(xiǎn)的基本規(guī)律、基本制度（法制）、基本原則不動(dòng)搖。第六，自覺(jué)地將認(rèn)識(shí)上的精準(zhǔn)施策與行動(dòng)上的敢于擔(dān)當(dāng)統(tǒng)一起來(lái)，在遭受干擾最大的管理體制整合上，出以公心和為民造福之心，以堅(jiān)強(qiáng)的政治定力和高度的緊迫感、責(zé)任感，排除干擾，果斷決策，將城鄉(xiāng)居民醫(yī)保管理和經(jīng)辦服務(wù)職能劃歸《中華人民共和國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)法》規(guī)定的社會(huì)保險(xiǎn)主管部門——人力資源社會(huì)保障部統(tǒng)一管理。

3.3 精準(zhǔn)施策，必須堅(jiān)持實(shí)踐是檢驗(yàn)真理的唯一標(biāo)準(zhǔn)

我們所說(shuō)的實(shí)踐，是涉及地域廣泛、具有一定歷程、整合成效突出、具有較強(qiáng)穩(wěn)定性和普遍性的整合改革。一兩個(gè)地方因受到干擾或忽悠，在管理體制上另搞一套，另起爐灶，將整合變成了分割、將體制改革變成了倒退——退回到公費(fèi)、勞保醫(yī)療管理體制。因其逆勢(shì)而動(dòng)，毫無(wú)生命力和穩(wěn)定性可言，更無(wú)普遍性。因此，這種標(biāo)新立異的所謂“整合”，實(shí)質(zhì)上是明修棧道，暗渡陳倉(cāng)，不是整合，更不是改革實(shí)踐。

誰(shuí)的實(shí)踐才是檢驗(yàn)真理的唯一標(biāo)準(zhǔn)呢？17個(gè)省份的整合改革是最好的回答。一方面，17個(gè)省份（這個(gè)數(shù)字還會(huì)增加，有些省將很快出臺(tái)符合法律規(guī)定和制度模式的實(shí)施方案）在全國(guó)各省份中的占比、其參保人數(shù)在全國(guó)參?？?cè)藬?shù)中的占比均為大多數(shù)，既有東部發(fā)達(dá)的廣東、浙江、天津、上海等，也有西部欠發(fā)達(dá)的青海、寧夏等，具有很強(qiáng)的普遍性和代表性；另一方面，天津、重慶、青海、寧夏等省份已經(jīng)整合多年，制度的公平性、可持續(xù)性、運(yùn)行效率、保民的獲得感等普遍增強(qiáng)和提升，為其他地區(qū)的整合注入了正能量，發(fā)揮了示范引領(lǐng)作用。這些地區(qū)的整合，已成為檢驗(yàn)整合成效的真正的實(shí)踐標(biāo)準(zhǔn)，也已成為整合的阻撓者最不愿意看到、也不敢去看的實(shí)踐標(biāo)準(zhǔn)。因?yàn)樵趯?shí)踐面前，“窮幫富”（指參加新農(nóng)合的農(nóng)民幫助參加城鎮(zhèn)居民醫(yī)保的市民）的說(shuō)法在城鄉(xiāng)參保機(jī)會(huì)公平、目錄和定點(diǎn)范圍擴(kuò)大、待遇提升面前不攻自破，變成謊言了；“多數(shù)怎能服從少數(shù)”（指參加新農(nóng)合的人數(shù)大大多于參加城鎮(zhèn)居民醫(yī)保的人數(shù)）的情況一去不復(fù)返了，到2015年底，由人社部門管理的城鎮(zhèn)居民醫(yī)保和城鄉(xiāng)居民醫(yī)保已擁有參保人員6.1億人以上，占全部參保人數(shù)的58%以上，領(lǐng)到人社部門發(fā)放的社會(huì)保障卡的人數(shù)已達(dá)到9.09億，隨著此長(zhǎng)彼消，新農(nóng)合參合人數(shù)無(wú)人再公布了，等等。

還是實(shí)踐最具說(shuō)服力！敢于擔(dān)當(dāng)，就是要敢于堅(jiān)持檢驗(yàn)真理的實(shí)踐標(biāo)準(zhǔn)！

3.4 精準(zhǔn)施策，就是要主動(dòng)作為，順勢(shì)而為

在沒(méi)有國(guó)家層面統(tǒng)一部署的情況下，先行探索整合的9個(gè)省份（含新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)）是主動(dòng)作為。國(guó)務(wù)院3號(hào)文件下發(fā)后，今年7月底前已經(jīng)出臺(tái)整合方案的8個(gè)省份，同樣是主動(dòng)作為。具體表現(xiàn)在“八個(gè)主動(dòng)”上：（1）省級(jí)人社部門主動(dòng)向省委、省人大、省政府、省政協(xié)領(lǐng)導(dǎo)同志匯報(bào)管理體制的法律規(guī)定、先行整合地區(qū)的做法、本省社保經(jīng)辦建設(shè)情況和管理優(yōu)勢(shì)等相關(guān)情況，爭(zhēng)取支持。（2）主動(dòng)聯(lián)系衛(wèi)計(jì)、編辦、財(cái)政等有關(guān)部門，就職能整合與歸屬進(jìn)行誠(chéng)心誠(chéng)意地協(xié)商，共同向省級(jí)政府提出將整合后的城鄉(xiāng)居民醫(yī)保劃歸人社部門管理，并由人社部門牽頭整合工作。（3）主動(dòng)組織調(diào)研，學(xué)習(xí)借鑒外省先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)。（4）主動(dòng)起草制訂整合實(shí)施方案及相關(guān)配套文件。（5）主動(dòng)部署開(kāi)展整合試點(diǎn)。（6）主動(dòng)提出相關(guān)部門協(xié)同推進(jìn)方案，移交中管理職能、機(jī)構(gòu)人員、信息系統(tǒng)、農(nóng)合基金、固定資產(chǎn)、檔案資料等6個(gè)方面分工合作，人社、衛(wèi)生、編制、財(cái)政、醫(yī)改辦各負(fù)其責(zé)，協(xié)同聯(lián)動(dòng)。同時(shí)，強(qiáng)化區(qū)政府的屬地責(zé)任，要求一把手負(fù)總責(zé)，定責(zé)任、定進(jìn)度、定要求，層層落實(shí)。（7）主動(dòng)排定整合時(shí)間表。（8）主動(dòng)聯(lián)系各類媒體，開(kāi)展整合的社會(huì)宣傳。

有為才能有位。8省份的人社部門及經(jīng)辦機(jī)構(gòu)主動(dòng)作為，凝聚正能量，防范瞎折騰，掌控著整合的順利推進(jìn)，得到當(dāng)?shù)攸h委政府的肯定和支持，受到社會(huì)的好評(píng)。更加重要的是為建設(shè)“四更”全民醫(yī)保奠定了良好基礎(chǔ)！

[1]王東進(jìn). 整合城鄉(xiāng)居民醫(yī)保的關(guān)鍵在于認(rèn)識(shí)自覺(jué)與責(zé)任擔(dān)當(dāng)[J]. 中國(guó)醫(yī)療保險(xiǎn), 2015(8):5-7.

[2]王東進(jìn). 管理體制回避不得也回避不了——關(guān)于整合城鄉(xiāng)居民醫(yī)保制度的深度思考[J]. 中國(guó)醫(yī)療保險(xiǎn), 2016(6):5-8.

[3]王東進(jìn). 醫(yī)保管理體制另起爐灶純屬瞎折騰[J] . 中國(guó)醫(yī)療保險(xiǎn), 2016(8):5-9.

[4]韓志奎，醫(yī)療保險(xiǎn)法治建設(shè)的短板與對(duì)策建議[J] . 中國(guó)醫(yī)療保險(xiǎn), 2016(8):24-27.

（本欄目責(zé)任編輯：李曉楠）

The Attribution of Administrative System Need Precise Implementation——Reviewing on the Opinions of the Seminar about Integrating Urban-rural Medical Insurance

Haiyun
(China Health Insurance Magazine, Beijing 100013)

After the State Council issued the document about integrating urban-rural medical insurance, it have made new progress. However, progress and obstruction still co-exited, and achievement and failure still co-occurred. Especially for the attribution of administrative system, due to man-made reasons, the simply things turned to be complicated. We must get rid of confusion, administrate precisely, take a clear management system as the basis and premise to implement the integration. We also should intensify the awareness of consciousness and the spirit of responsibility, and insist on practice being the sole criterion for testing truth. The Ministry of Human Resource and Social Security should take active action and take the advantage to act.

integrating urban-rural medical insurance,management system, precise implementation

F840.684 C913.7

A

1674-3830（2016）9-45-3

10.369/j.issn.1674-3830.2016.9.010