劉澍

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公共圖書館與讀者法律關(guān)系新論
——兼論《公共圖書館法（征求意見稿）》的修改

劉澍

摘要讀者與公共圖書館之間的法律關(guān)系屬于行政合同法律關(guān)系。從現(xiàn)行立法與草案看，公共圖書館與讀者之間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系失衡，讀者圖書館權(quán)利保障與救濟(jì)機(jī)制缺位。文章建議《公共圖書館法（征求意見稿）》應(yīng)當(dāng)著重提高讀者圖書館權(quán)利的保障力度，并建立權(quán)利救濟(jì)機(jī)制。

關(guān)鍵詞讀者公共圖書館行政合同權(quán)利救濟(jì)機(jī)制公共圖書館法

引用本文格式劉澍.公共圖書館與讀者法律關(guān)系新論——兼論《公共圖書館法（征求意見稿）》的修改［J］.圖書館論壇，2016（4）：44- 49，27.

0　前言

1993年美國華盛頓哥倫比亞特區(qū)聯(lián)邦地區(qū)法院審理的Richard S. Armstrong v. District of Cloumbia Public Library案吸引了無數(shù)關(guān)注的眼球。在該案中，Armstrong身著“令人厭惡的著裝”試圖進(jìn)入馬丁·路德·金紀(jì)念圖書館時(shí)被保安人員攔截，并被拒絕入館。后來法院裁定該拒絕行為違反聯(lián)邦憲法第一、第五修正案以及有關(guān)人權(quán)規(guī)定。法官Sullivan在判決書中明確禁止館方執(zhí)行與“令人厭惡著裝”有關(guān)的保安規(guī)定。此后人權(quán)保障在各國公共圖書館法領(lǐng)域掀起一波研究熱潮。迄今為止，我國公共圖書館與讀者之間產(chǎn)生的糾紛多數(shù)處于隱性狀態(tài)。國圖事件、首圖事件、蘇圖事件等最終沒有走入或走完司法程序。究其原因，就是公共圖書館與讀者之間的法律關(guān)系一直模糊不清，司法程序難以啟動(dòng)或進(jìn)行。當(dāng)前《中華人民共和國公共圖書館法（征求意見稿）》（以下簡稱《公共圖書館法（征求意見稿）》）正處于進(jìn)一步修改的關(guān)鍵階段，明確公共圖書館與讀者間法律關(guān)系的窗口已經(jīng)打開。為此，筆者做一簡要探討，以求于立法有所裨益。

1　行政合同：讀者與公共圖書館的基本法律關(guān)系

當(dāng)前學(xué)術(shù)界對(duì)讀者與公共圖書館之間的法律關(guān)系存在多重爭議。較早的觀點(diǎn)認(rèn)為是監(jiān)護(hù)關(guān)系，或準(zhǔn)行政關(guān)系，或教育、管理和保護(hù)關(guān)系［1］。近年隨著法科學(xué)者的介入，討論越來越專業(yè)化。主流觀點(diǎn)認(rèn)為讀者與公共圖書館之間的法律關(guān)系是平等主體之間的民事法律關(guān)系。也有學(xué)者認(rèn)為兩者之間是服務(wù)法律關(guān)系，即圖書館是服務(wù)提供者，讀者是被服務(wù)的對(duì)象［2］。還有學(xué)者認(rèn)為，讀者與圖書館之間是民事合同法律關(guān)系［3］。本文認(rèn)為，公共圖書館與讀者之間的基本關(guān)系是行政合同法律關(guān)系，而不是民事法律關(guān)系或民事合同法律關(guān)系。

1.1公共圖書館屬于規(guī)章法規(guī)授權(quán)的行政主體

首先，從現(xiàn)行立法規(guī)范來看，公共圖書館由政府興辦，性質(zhì)上是行政規(guī)章和地方性法規(guī)授權(quán)的履行公務(wù)職能的行政主體。比如，《省（自治區(qū)、市）圖書館工作條例》（文化部于1982年制定的行政規(guī)章）明確規(guī)定省館是國家舉辦的文化機(jī)構(gòu)，受省文化行政部門的領(lǐng)導(dǎo)。《北京市圖書館條例》（北京市人大常委會(huì)于2002年制定的地方性法規(guī)）明確規(guī)定公共圖書館是政府興辦的公益性機(jī)構(gòu)，歸屬于市文化部門主管?！稄V州市公共圖書館條例》（廣州市人大常委會(huì)于2014年制定的地方性法規(guī)）也做了類似規(guī)定?？梢姽矆D書館屬于行政規(guī)章和地方性法規(guī)授權(quán)從事文化公益性服務(wù)的事業(yè)單位。這屬于社會(huì)行政的范疇。

按照余凌云的研究，我國事業(yè)單位和社會(huì)團(tuán)體法人之所以頻頻被誤認(rèn)為是民事主體，是因?yàn)槲覈⒎ㄩL期受蘇俄法學(xué)影響，加之改革開放后存在大陸法系民法的遷入現(xiàn)象。在這一轉(zhuǎn)變過程中，立法者和學(xué)術(shù)界將“機(jī)關(guān)人格肯定說”改換為“機(jī)關(guān)主體肯定說”，導(dǎo)致行政主體理論上對(duì)事業(yè)單位和社會(huì)團(tuán)體法人的遺漏［4］。不過，隨著行政法的不斷發(fā)展，高校、村（居）委會(huì)、各種公立研究機(jī)構(gòu)等頻頻被納入行政被告，被明確賦予行政主體資格。類似的是，公共圖書館也是依法向讀者履行公務(wù)職責(zé)的事業(yè)單位，自然具備行政主體資格。當(dāng)然，公共圖書館并不是在所有場(chǎng)合下都具備行政主體資格。比如，購入圖書、設(shè)備時(shí)作出的就是民事合同行為，是為民事主體。再如，對(duì)讀者提供公務(wù)職責(zé)范圍之外的服務(wù)時(shí)也是民事主體。

1.2公共圖書館向讀者提供“軟法”上的公共服務(wù)

在公共圖書館提供的服務(wù)性質(zhì)問題上，學(xué)術(shù)界有著長時(shí)間的爭論。有影響力的觀點(diǎn)主要有三種：民事合同行為、消費(fèi)行為和行政法上的教育管理行為。其中，認(rèn)為是民事合同行為的理由在于公共圖書館與讀者之間成了借用合同關(guān)系［5］；認(rèn)為是經(jīng)營行為的理由在于公共圖書館是消費(fèi)行為的提供者，而讀者是消費(fèi)者［6］；認(rèn)為是教育管理行為的依據(jù)在于兩者是不平等的行政法律關(guān)系，讀者處于被教育和管理的對(duì)象地位［7］。本文認(rèn)為，前述觀點(diǎn)均值得商榷。

之所以說并非民事法律關(guān)系，是因?yàn)椋阂皇枪矆D書館受行政立法的支配向讀者提供服務(wù)，是履行行政職責(zé)的體現(xiàn)。二是公共圖書館與讀者間的服務(wù)法律關(guān)系不是一種平等主體之間的合同法律關(guān)系。比如，《?。ㄗ灾螀^(qū)、市）圖書館工作條例》第7條規(guī)定：“省館的一切工作都是為了最大限度地滿足讀者對(duì)書刊資料的合理需要。”可見相關(guān)立法強(qiáng)制公共圖書館提供服務(wù)，但同時(shí)沒有強(qiáng)制讀者必須接受服務(wù)，而是由讀者選擇接受，兩者的地位不平等。三是公共圖書館可以依據(jù)單方意志調(diào)整其與讀者之間達(dá)成的合同內(nèi)容。以《廣州市公共圖書館條例》為例，公共圖書館提供哪些服務(wù)、服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)、收費(fèi)項(xiàng)目和收取標(biāo)準(zhǔn)均由該地方性法規(guī)確定，讀者沒有議價(jià)空間，但公共圖書館卻可以在立法規(guī)定的范疇內(nèi)做主動(dòng)調(diào)整。

當(dāng)然，既然公共圖書館與讀者之間不可能是民事法律關(guān)系，也就不可能是消費(fèi)關(guān)系，因?yàn)橄M(fèi)關(guān)系的成立是以民事法律關(guān)系的成立為前提的。那么讀者是否可能與公共圖書館形成行政法上的教育管理法律關(guān)系呢？這種觀點(diǎn)也很難成立，理由在于：第一，公共圖書館立法規(guī)范中的教育是一種服務(wù)，對(duì)讀者不具有強(qiáng)制性，不屬于傳統(tǒng)行政行為的范疇。何況對(duì)于這類教育服務(wù)，讀者可以接受也可以拒絕。這就說明其屬于意志自由的合同法律關(guān)系范疇。第二，讀者與公共圖書館間的合同法律關(guān)系又是不完全平等的，公共圖書館有權(quán)對(duì)讀者身份、借閱權(quán)限、開館時(shí)間地點(diǎn)、館內(nèi)閱讀行為等進(jìn)行“軟法”意義上的單方管理。

1.3公共圖書館與讀者之間是行政合同法律關(guān)系

本文認(rèn)為公共圖書館與讀者之間的基本關(guān)系是行政合同法律關(guān)系的理由如下：一是依照現(xiàn)行立法，公共圖書館的設(shè)立初衷是為民眾提高自身文化素養(yǎng)提供便利條件。顯然，這是一個(gè)無法通過行政強(qiáng)制手段和商業(yè)化手段實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)，而主要依靠公民個(gè)體的自覺性。而行政合同恰恰軟化了行政權(quán)和行政行為，有利于吸引公眾參與行政過程。因此將公共圖書館與讀者的基礎(chǔ)關(guān)系解釋為行政合同法律關(guān)系具有正當(dāng)性。二是從實(shí)踐看，公共圖書館與讀者的關(guān)系完全符合行政合同法律關(guān)系的基本特點(diǎn)。行政合同法律關(guān)系的特點(diǎn)在于：服務(wù)公共利益，行政主體一方具有優(yōu)益權(quán)，合同內(nèi)容主要依據(jù)雙方意志來協(xié)調(diào)確定。公共圖書館提供免費(fèi)服務(wù)，向讀者開放資源，顯然是服務(wù)于公共利益；公共圖書館擁有優(yōu)益權(quán)，可以單方確定讀者的借閱權(quán)限、文獻(xiàn)資料的配置、開館時(shí)間地點(diǎn)等；而對(duì)公共圖書館提供的服務(wù)讀者擁有選擇權(quán)，說明兩者的合意性。三是行政合同法律關(guān)系具有保護(hù)弱者的普遍性傾向。公共圖書館向讀者履行的義務(wù)受到行政立法的嚴(yán)厲規(guī)制。從《公共圖書館法（征求意見稿）》看，主要內(nèi)容是規(guī)制公共圖書館的設(shè)立、服務(wù)，而讀者的義務(wù)很少。實(shí)際上“讀者”二字僅在該草案中出現(xiàn)7處①。除第三十四條要求讀者履行某些法律義務(wù)外，其余各處均為要求公共圖書館向讀者履行義務(wù)，這說明相關(guān)立法的基本意圖是強(qiáng)制公共圖書館向讀者提供公共服務(wù)，以確保讀者享受公共福利。

當(dāng)然，值得注意的是，圖書館的性質(zhì)不同，其與讀者之間的法律關(guān)系也不同；圖書館行為的性質(zhì)不同，其與讀者形成的法律關(guān)系也不同。在實(shí)踐中，公共圖書館與讀者形成民事法律關(guān)系的情形比較多見。比如，面向公眾有償提供特定的科技文獻(xiàn)查新服務(wù)、技術(shù)咨詢服務(wù)等就是典型的民事合同法律關(guān)系，公共圖書館可以收費(fèi)。

2　事與愿違：公共圖書館與讀者權(quán)利義務(wù)的失衡

正如前文所述，有關(guān)立法強(qiáng)制公共圖書館向讀者提供公共服務(wù)的基本意圖是推動(dòng)文化事業(yè)的發(fā)展和公民文化素養(yǎng)的提高。然而，這一舉措無論在立法中還是在實(shí)踐中均沒有落到實(shí)處。比如立法，有關(guān)規(guī)定僅僅指明要提供“讀者服務(wù)工作”（《?。ㄗ灾螀^(qū)、市）圖書館工作條例》第三章），或是“基本服務(wù)”（《廣州市公共圖書館條例》），或是籠統(tǒng)的“服務(wù)”《公共圖書館法（征求意見稿）》。立法規(guī)制強(qiáng)度過低使得公共圖書館擁有較大的自由裁量權(quán)來改變或不提供相關(guān)服務(wù)，從而引發(fā)權(quán)利義務(wù)的失衡問題。

2.1公共圖書館權(quán)力過大責(zé)任過少

在行政合同法律關(guān)系中，行政主體一方為維護(hù)公共利益或在法律政策發(fā)生重大調(diào)整時(shí)可以單方改變、終止合同。已而，現(xiàn)行公共圖書館立法由于過于粗陋導(dǎo)致這一規(guī)則實(shí)質(zhì)上賦予了公共圖書館以過大的權(quán)能，而讀者則居于非常弱勢(shì)的地位。按照現(xiàn)行立法，公共圖書館的服務(wù)職能分為兩種形態(tài)：一是必須提供的服務(wù)。比如，《公共圖書館法（征求意見稿）》規(guī)定公共圖書館必須公告服務(wù)內(nèi)容、開放時(shí)間、借閱規(guī)則，免費(fèi)提供文獻(xiàn)信息資源查詢、借閱服務(wù)，免費(fèi)開放公共空間設(shè)施、場(chǎng)地，免費(fèi)開展閱讀推廣活動(dòng)，開展流動(dòng)服務(wù)，提供數(shù)字服務(wù)，閱讀指導(dǎo)服務(wù)等。二是可以視條件選擇性地提供某些服務(wù)。比如，免費(fèi)提供參考咨詢服務(wù)，為老年人、殘疾人提供特殊服務(wù)。此外，相關(guān)立法還授予公共圖書館某些權(quán)力。比如，對(duì)古籍和其他珍貴、易損文獻(xiàn)信息資源和其他不宜外借的文獻(xiàn)信息資源，圖書館可以采取保護(hù)措施，限制讀者借閱，或者可以要求讀者只能在館內(nèi)閱覽和復(fù)??；對(duì)于不遵守其規(guī)章制度②的館內(nèi)讀者可以“勸離”。

但是，對(duì)公共圖書館忽視、不完全提供或拒不提供相關(guān)服務(wù)的規(guī)制措施卻非常少見?！妒。ㄗ灾螀^(qū)、市）圖書館工作條例》基本上沒有相關(guān)規(guī)定。《廣州市公共圖書館條例》在這一方面有較大進(jìn)步，即新增公共圖書館擅自披露泄露用戶信息，擅自限制用戶利用文獻(xiàn)信息資源，未為老殘弱等特殊人群提供便利服務(wù)的法律責(zé)任——責(zé)令改正，或?qū)χ苯迂?zé)任人員給予處分。但是此種責(zé)任是內(nèi)部責(zé)任，無法為讀者提供便利、有效的權(quán)利救濟(jì)。更令人遺憾的是，《公共圖書館法（征求意見稿）》在規(guī)制公共圖書館責(zé)任方面甚至落后于《廣州市公共圖書館條例》。比如，必須提供的服務(wù)項(xiàng)目絕大多數(shù)并沒有納入責(zé)任規(guī)制范疇。再如，對(duì)違法使用讀者信息，未為老年人、殘疾人提供特殊服務(wù)等也未納入責(zé)任范疇。

2.2讀者權(quán)利過少且缺乏救濟(jì)機(jī)制

將合同引入行政法不僅是服務(wù)行政、民主行政的內(nèi)在需要，而且早在20世紀(jì)六七十年代就已經(jīng)成為世界性趨勢(shì)。因?yàn)閷⒑贤胄姓I(lǐng)域可以在豐富行政手段，降低行政成本，提高行政效率，確立行政法律關(guān)系主體良好合作關(guān)系等方面彌補(bǔ)傳統(tǒng)行政的欠缺。而行政合同最為基本的特點(diǎn)是以權(quán)利義務(wù)的平等設(shè)計(jì)來激發(fā)公眾參與行政、合作行政的熱情，以更好地實(shí)現(xiàn)公共行政的目的。我國公共圖書館與讀者之間雖然屬于行政合同法律關(guān)系，但其中的契約精神極度匱乏，不僅讀者權(quán)利過少，而且缺乏救濟(jì)機(jī)制。

（1）讀者權(quán)利暗遭貶損。筆者對(duì)現(xiàn)行相關(guān)法律規(guī)范進(jìn)行仔細(xì)閱讀，并沒有發(fā)現(xiàn)其中出現(xiàn)過“讀者權(quán)利”一詞，僅僅含混地提到“權(quán)益”。比如，《北京市公共圖書館條例》在第四章標(biāo)題中提到“讀者權(quán)益保障”，《廣州市公共圖書館條例》第一條提到“實(shí)現(xiàn)與保障公眾的基本文化權(quán)益”，《公共圖書館法（征求意見稿）》第三十七條提到“損害讀者權(quán)益”。言外之意是“圖書館服務(wù)”等同于“讀者權(quán)益”。顯然這是傳統(tǒng)行政“施舍”論的翻版，違背了人民主權(quán)原則，在邏輯上行不通。何況我國憲法將“管理文化事業(yè)”確立為公民的一項(xiàng)基本權(quán)利，而國家“開展群眾性的文化活動(dòng)”則是一項(xiàng)憲法義務(wù)。因此現(xiàn)行公共圖書館立法實(shí)質(zhì)上將讀者的主動(dòng)性權(quán)利貶損為被動(dòng)性權(quán)利，受制于服務(wù)提供者。

（2）讀者權(quán)利缺乏起碼的救濟(jì)機(jī)制。法諺云：“有權(quán)利必有救濟(jì)”，“無救濟(jì)即無權(quán)利”。沒有得到救濟(jì)機(jī)制保障的權(quán)利容易淪為空白支票。當(dāng)前我國糾紛解決體系中存在調(diào)解、仲裁、訴訟、行政處理等諸多權(quán)利救濟(jì)機(jī)制。然而這些權(quán)利救濟(jì)機(jī)制在我國現(xiàn)行公共圖書館立法與實(shí)踐中均沒有得到體現(xiàn)，就連舉報(bào)、控告、投訴等措施也沒有在立法中得到明確。相反，即使公共圖書館違反前述立法不提供或不完全提供基本服務(wù)，最多承擔(dān)上級(jí)部門責(zé)令改正或行政處分的責(zé)任。據(jù)筆者調(diào)研，此種內(nèi)部追責(zé)機(jī)制極少得到應(yīng)用，至于讀者起訴圖書館獲勝的案件則更是聞所未聞③。因此，現(xiàn)行立法存在嚴(yán)重袒護(hù)公共圖書館及其管理人員的嫌疑，即以輕微的行政處分代替其他法律責(zé)任。

3　順應(yīng)潮流：《公共圖書館法（征求意見稿）》修改建議

“法的價(jià)值是立法的思想先導(dǎo)。嚴(yán)格意義的立法活動(dòng)都是在一定法的價(jià)值觀指導(dǎo)之下的國家行為。”［8］公共圖書館法已經(jīng)納入全國人大常務(wù)委員會(huì)立法規(guī)劃，《公共圖書館法（征求意見稿）》已經(jīng)公布并征求社會(huì)各界意見，這意味著公共圖書館立法迎來了跨越式發(fā)展的新契機(jī)。然而閱讀《公共圖書館法（征求意見稿）》全文，不難發(fā)現(xiàn)其依然帶有濃烈的傳統(tǒng)“藏書樓”色彩，不僅與《公共圖書館宣言》差距甚大，而且也與我國讀者對(duì)文化知識(shí)的實(shí)際需求存在落差。因此，要完善《公共圖書館法（征求意見稿）》，必須順應(yīng)時(shí)代潮流，突破本土局限，進(jìn)行大幅度修改。

3.1各級(jí)政府是推動(dòng)公共圖書館立法的首要?jiǎng)恿?/p>

任何法律制度的發(fā)展都存在“底動(dòng)力”的支撐。公共圖書館法律制度的基礎(chǔ)動(dòng)力源泉是讀者對(duì)文化知識(shí)的需要及其權(quán)利意識(shí)的增長。然而，我國長期的封建思想對(duì)民眾的文化需求造成了深重的傷害，使得大多數(shù)民眾在內(nèi)心中認(rèn)為政府建設(shè)公共圖書館以傳播文化知識(shí)是一種“恩賜”行為。在首圖事件、國圖事件、蘇圖事件中，絕大多數(shù)學(xué)者對(duì)公共圖書館的不當(dāng)行為極力袒護(hù)，這說明讀者權(quán)利意識(shí)依然非常單薄。底層動(dòng)力的不足也就決定了我國公共圖書館事業(yè)發(fā)展滯后的現(xiàn)狀。

而與此很不對(duì)稱的是，“圖書館權(quán)利”概念在20世紀(jì)20年代就被楊昭悊先生引入我國，但迄今為止依然沒有得到足夠的重視。因此，依靠讀者圖書館權(quán)利的行使來推動(dòng)國家立法成為遙不可及的現(xiàn)實(shí)。換言之，公共圖書館法的立法推進(jìn)將主要依賴于立法者的推動(dòng)。然而，從《公共圖書館法（征求意見稿）》來看，讀者圖書館權(quán)利的尚告闕如使得這一希望變得非常渺茫。故而值此立法契機(jī)，本文強(qiáng)烈呼吁國務(wù)院、各級(jí)地方政府和各級(jí)文化部門高度重視《公共圖書館法（征求意見稿）》的修改，著力推動(dòng)讀者圖書館權(quán)利及其救濟(jì)機(jī)制寫入該立法草案，避免該立法成為一部“跛足”的法律文本。

3.2對(duì)《公共圖書館法（征求意見稿）》文本的具體修改建議

（1）在《公共圖書館法（征求意見稿）》總則部分新增兩個(gè)基本原則，即“保護(hù)讀者圖書館權(quán)利原則”和“自由利用圖書館原則”，明確利用圖書館是讀者應(yīng)當(dāng)享受的福利，與國際接軌。1994年《公共圖書館宣言》明確宣告：“每一個(gè)人都有平等享受公共圖書館服務(wù)的權(quán)利”，確立了保障讀者圖書館權(quán)利原則。在美國、日本、英國等諸多國家，這一權(quán)利也被寫入國家立法文本。事實(shí)上，發(fā)達(dá)國家比《公共圖書館宣言》走得更遠(yuǎn)，還確立了“自由利用圖書館原則”。因?yàn)樵谶@些國家，發(fā)展圖書館事業(yè)是一種大眾福利的體現(xiàn)。比如，美國國會(huì)援引大眾福利條款來制定足以影響公共圖書館運(yùn)作的法律［9］。我國是社會(huì)主義國家，應(yīng)該向民眾提供更高水平的權(quán)利保障。何況《憲法》第二十二條規(guī)定國家發(fā)展圖書館、博物館、文化館和其他文化事業(yè)的義務(wù)，第十九條明確鼓勵(lì)讀者自學(xué)成才。因此，切實(shí)保障讀者圖書館權(quán)利和自由利用圖書館權(quán)利已經(jīng)成為國家義不容辭的時(shí)代課題。

（2）《公共圖書館法（征求意見稿）》應(yīng)當(dāng)具體落實(shí)讀者圖書館權(quán)利。目前《公共圖書館法（征求意見稿）》中沒有任何“讀者圖書館權(quán)利”或自由利用圖書館的相同或近似表述。這說明草案只是集中體現(xiàn)了政府和公共圖書館等官方機(jī)構(gòu)的意志，并沒有充分體現(xiàn)廣大讀者的意志。而比較世界各國之相關(guān)立法，則不難發(fā)現(xiàn)，讀者圖書館權(quán)利往往有具體立法規(guī)范的支撐。比如，美國《新澤西州圖書館法》規(guī)定公民有權(quán)參與圖書館的建立與管理，具體包括圖書館的建立需要居民投票，圖書館委員會(huì)必須有普通居民委員，圖書館會(huì)議應(yīng)當(dāng)采取開放形式以便利于居民參與決策和提出建議；圖書館的建設(shè)、運(yùn)營、管理、政策制定和決策環(huán)節(jié)都應(yīng)當(dāng)有民眾代表介入。再如，日本公共圖書館設(shè)置圖書館協(xié)議會(huì)，其委員具有廣泛的代表性，即由學(xué)校教育、社會(huì)教育和有學(xué)識(shí)經(jīng)驗(yàn)的人擔(dān)任，對(duì)館長提出意見和建議。本文建議對(duì)《公共圖書館法（征求意見稿）》第四章進(jìn)行重大修改，將章名改為“服務(wù)與讀者權(quán)利”，主要增加如下內(nèi)容：第一，設(shè)立公共圖書館建設(shè)管理建議委員會(huì)。委員會(huì)的委員采取任期制，除館長為常務(wù)委員外，其余成員采取兼職制，從當(dāng)?shù)鼐用裰羞x舉或由教育文化部門、各類教育機(jī)構(gòu)等按名額分別推薦人選。該委員會(huì)對(duì)圖書館建設(shè)、運(yùn)營、管理、決策等擁有知情權(quán)和建議權(quán)。公共圖書館作出的決策與建議委員會(huì)不一致時(shí)，必須說明理由。第二，公共圖書館建設(shè)管理建議委員會(huì)接受讀者的投訴、舉報(bào)、控告，也可以調(diào)解讀者與公共圖書館之間的糾紛，并對(duì)公共圖書館的上級(jí)管理部門提出處理意見。第三，公共圖書館應(yīng)當(dāng)吸收部分讀者參與日常管理。

（3）《公共圖書館法（征求意見稿）》應(yīng)當(dāng)增設(shè)讀者權(quán)利救濟(jì)機(jī)制。在法律文本中附設(shè)權(quán)利救濟(jì)機(jī)制是我國國家立法的良好傳統(tǒng)，也是一項(xiàng)國際慣例。因?yàn)樵趩涡蟹ㄖ忻鞔_救濟(jì)機(jī)制，意味著權(quán)利保障機(jī)制的完整性和便利性。從我國司法實(shí)踐來看，不僅糾紛解決機(jī)制還不夠全面和發(fā)達(dá)，而且由于法院沒有完全實(shí)現(xiàn)司法獨(dú)立，導(dǎo)致受案范圍有時(shí)成為民眾尋求權(quán)利救濟(jì)的障礙。在實(shí)踐中，公共圖書館與讀者之間的糾紛多數(shù)“私了”與此不無關(guān)系。反過來，經(jīng)驗(yàn)表明，讀者對(duì)于公共圖書館的訴求責(zé)難恰恰是推動(dòng)圖書館事業(yè)發(fā)展的重要力量。由此，在立法中明確規(guī)定讀者圖書館權(quán)利的救濟(jì)機(jī)制就變得非常必要。本文建議在《公共圖書館法（征求意見稿）》第五章“法律責(zé)任”之末尾中增加一條，即讀者認(rèn)為公共圖書館提供的基本服務(wù)不符合或不完全符合本法要求的，或侵害其權(quán)利的，可以向有關(guān)機(jī)關(guān)、組織提出意見、建議、控告，或向法院提起行政訴訟（即行政協(xié)議訴訟）；對(duì)其他侵犯其權(quán)益的行為也可以向法院起訴（即民事訴訟）。

4　結(jié)語

行政合同又被稱為行政契約?！坝捎谄跫s意味著民主自由、人性尊嚴(yán)、平等、誠信、公正、責(zé)任等，因而契約的引入意在善化行政管理活動(dòng)、軟化與淡化權(quán)力的強(qiáng)制性、增強(qiáng)政府與人民間的合作，以提高政府為民服務(wù)的水準(zhǔn)?！保?0］讀者與公共圖書館的基礎(chǔ)性關(guān)系正是行政合同法律關(guān)系?！豆矆D書館法（征求意見稿）》恰恰在這一方面模棱兩可、語焉不詳，這不能不說是一大缺憾。當(dāng)前我國社會(huì)主義法律體系基本建成，國家法治建設(shè)隨之從制度粗放型供給階段邁入精細(xì)化、質(zhì)效化立法的新階段。在此種背景下，公共圖書館立法更應(yīng)當(dāng)精益求精，至少應(yīng)當(dāng)避免立法技術(shù)和框架性結(jié)構(gòu)方面的失誤。“不是一番寒徹骨，哪得梅花撲鼻香。”我國公共圖書館國家立法不僅應(yīng)當(dāng)講求高速度，更應(yīng)當(dāng)講求高質(zhì)量，對(duì)立法思想、基本制度、基礎(chǔ)法律關(guān)系、主體權(quán)利義務(wù)和權(quán)利保障機(jī)制作更高層次的考量。注釋

①這7處分別為：第十二條出現(xiàn)1次，將“保障讀者人身安全的設(shè)施、制度及應(yīng)急預(yù)案”列為公共圖書館必須具備的條件之一；（第三十三條出現(xiàn)3次，即“公共圖書館應(yīng)當(dāng)與讀者建立暢通的溝通機(jī)制，接受讀者的批評(píng)、建議和監(jiān)督”，“公共圖書館應(yīng)妥善保護(hù)讀者的個(gè)人信息、借閱信息，不得出售或者非法向他人提供。”第三十四條出現(xiàn)1次：“讀者應(yīng)當(dāng)遵守法律、行政法規(guī)，遵守公共圖書館的相關(guān)規(guī)定，愛護(hù)公共圖書館的文獻(xiàn)信息資源和設(shè)施設(shè)備，尊重知識(shí)產(chǎn)權(quán)，合法利用文獻(xiàn)信息資源。”第三十七條出現(xiàn)2次，即圖書館及其館員“出售或者非法向他人提供讀者個(gè)人信息、借閱信息的”，“其他不履行公共圖書館服務(wù)要求或者損害讀者權(quán)益的”“由文化主管部門責(zé)令改正；情節(jié)嚴(yán)重的，對(duì)負(fù)有責(zé)任的領(lǐng)導(dǎo)人員和直接責(zé)任人員給予處分”。

②值得注意的是，所謂規(guī)章制度是公共圖書館自行制定的有關(guān)圖書館的管理規(guī)則。實(shí)踐中，各類圖書館都自行確定讀者的身份、借閱權(quán)限、館內(nèi)的活動(dòng)范圍、活動(dòng)方式等。對(duì)于超越借閱期限違約金的收取、文獻(xiàn)與相關(guān)設(shè)備的損害賠償范圍、方式與標(biāo)準(zhǔn)等任由這些規(guī)章制度規(guī)定。實(shí)際上，這些規(guī)章制度雖然不具有法的法律位階，但實(shí)際上起到了法的規(guī)范作用，屬于規(guī)范性文件。由于我國缺乏司法審查機(jī)制，這些規(guī)章制度往往暗藏著損害讀者權(quán)利的舉措。實(shí)踐中，歧視讀者，懲罰讀者的諸多舉措均出自這些規(guī)范性文件。

③筆者對(duì)中國裁判文書網(wǎng)進(jìn)行檢索，沒有發(fā)現(xiàn)有讀者狀告圖書館的案件。而互聯(lián)網(wǎng)上雖然報(bào)道過兩例讀者起訴國家圖書館的案件，但均因?yàn)闆]有立法支持讀者起訴，最終法院都沒有受理案件。

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New Theory on the Legal Relationship between Public Library and Reader——A Discussion on the Revision of Public Library Act（Draft）

LIUShu

AbstractThere is an administrative legal relationship between reader and public library. In view of the current legislation and the draft of national public library law，there is an imbalance of rights and obligations between reader and public library，and a lack of library right protection and remedy system. This article suggests that Public Library Act（Draft）be supposed to lay emphasis on strengthening reader’s library rights protection and establishing library right remedy system.

Keywordsreader；public library；administrative contract；right remedy system

*本文系安徽省哲學(xué)社會(huì)科學(xué)規(guī)劃課題“秩序再造：多元化糾紛解決機(jī)制內(nèi)部結(jié)構(gòu)關(guān)系研究”（項(xiàng)目編號(hào)：AHSKQ2014D10）研究成果

作者簡介劉澍，男，法學(xué)博士，中央財(cái)經(jīng)大學(xué)法學(xué)院博士后，淮北師范大學(xué)政法學(xué)院副教授。

收稿日期2016- 03- 04