傅倫博

新形勢(shì)下依法行政的基本要求

傅倫博

在全面依法治國(guó)新形勢(shì)下，解決行政執(zhí)法和行政工作中存在的問題，重要的就是要深入推進(jìn)依法行政。新形勢(shì)下依法行政工作要努力達(dá)到一些基本要求：權(quán)責(zé)法定，推進(jìn)行政決策科學(xué)化、民主化、法治化；堅(jiān)持嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法；全面推進(jìn)政務(wù)公開，以公開促公正；堅(jiān)持高效便民；強(qiáng)化對(duì)行政權(quán)力的制約和監(jiān)督，努力形成科學(xué)有效的對(duì)行政權(quán)力運(yùn)行的制約和監(jiān)督體系，增強(qiáng)監(jiān)督合力和實(shí)效。

新形勢(shì)；依法行政；基本要求

黨的十八屆四中全會(huì)做出的《中共中央關(guān)于全面依法治國(guó)若干重大問題的決定》（以下簡(jiǎn)稱《決定》）講到行政執(zhí)法問題時(shí)指出：有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)、違法不究現(xiàn)象比較嚴(yán)重，執(zhí)法體制權(quán)責(zé)脫節(jié)、多頭執(zhí)法、選擇性執(zhí)法現(xiàn)象仍然存在，執(zhí)法不規(guī)范、不嚴(yán)格、不透明、不文明現(xiàn)象較為突出，群眾對(duì)執(zhí)法不公和腐敗問題反映強(qiáng)烈。在全面依法治國(guó)新形勢(shì)下，怎樣解決這些問題，重要的就是要深入推進(jìn)依法行政。

依法行政工作的目標(biāo)，就是建立權(quán)責(zé)統(tǒng)一、權(quán)威高效的依法行政體制，加快建設(shè)職能科學(xué)、權(quán)責(zé)法定、執(zhí)法嚴(yán)明、公開公正、廉潔高效、守法誠(chéng)信的法治政府。為了實(shí)現(xiàn)建設(shè)法治政府這個(gè)目標(biāo)，根據(jù)憲法規(guī)定和黨的十八屆三中、四中、五中全會(huì)精神，根據(jù)法治思維的要求，新形勢(shì)下依法行政工作要努力達(dá)到以下一些基本要求：

一、權(quán)責(zé)法定，依法全面履行政府職能

一是堅(jiān)持法無(wú)授權(quán)不可為，法定職責(zé)必須為。行政機(jī)關(guān)要堅(jiān)持法治思維，堅(jiān)持法無(wú)授權(quán)不可為、法定職責(zé)必須為，勇于負(fù)責(zé)、敢于擔(dān)當(dāng)，堅(jiān)決糾正不作為、亂作為。2015年，黨中央、國(guó)務(wù)院提出要建立權(quán)力清單、責(zé)任清單、負(fù)面清單三個(gè)清單制度。2015年12月9日，中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組審議通過了《國(guó)務(wù)院部門權(quán)力和責(zé)任清單編制試點(diǎn)方案》，此前，中央辦公廳和國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于推行地方各級(jí)政府部門權(quán)力清單制度的指導(dǎo)意見》。中央要求，國(guó)務(wù)院和地方政府要依照法律法規(guī)審查確認(rèn)各部門擬保留的行政職權(quán)目錄，依法逐條逐項(xiàng)進(jìn)行合法性、合理性和必要性審查。減少某項(xiàng)職權(quán)，需修改法律法規(guī)的，要先修法再調(diào)整行政職權(quán)，先立后破，有序推進(jìn)?！皺?quán)力清單”要向社會(huì)公布。在建立權(quán)力清單的同時(shí)，逐一厘清與行政職權(quán)相對(duì)應(yīng)的責(zé)任事項(xiàng)，建立責(zé)任清單，健全問責(zé)機(jī)制。在建立權(quán)力清單和責(zé)任清單的同時(shí)，國(guó)務(wù)院于2015年10月印發(fā)《關(guān)于實(shí)行市場(chǎng)準(zhǔn)入負(fù)面清單制度的意見》，明確提出，對(duì)市場(chǎng)準(zhǔn)入負(fù)面清單以外的行業(yè)、領(lǐng)域、業(yè)務(wù)等，各類市場(chǎng)主體皆可依法平等進(jìn)入。

根據(jù)中央全面依法治國(guó)《決定》精神及中央實(shí)行權(quán)力清單、責(zé)任清單、負(fù)面清單的精神，我們?cè)谝婪ㄐ姓^程中，需要樹立一種新的法治理念，即對(duì)行政機(jī)關(guān)而言，“法無(wú)授權(quán)不可為”、“法無(wú)授權(quán)即禁止”；對(duì)公民和企業(yè)而言，“法無(wú)明文不為過”、“法無(wú)禁止即自由”。這是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家通行的一種法治理念。我們強(qiáng)調(diào)行政機(jī)關(guān)“法無(wú)授權(quán)不可為”，同時(shí)要強(qiáng)調(diào)“法定職責(zé)必須為”。一些地方亂拆遷、野蠻拆遷，反映的是政府有的部門不作為。國(guó)家《土地管理法》規(guī)定：“國(guó)家征收土地的，依照法定程序批準(zhǔn)后，由縣級(jí)以上地方人民政府予以公告并組織實(shí)施?！庇械恼块T將征地拆遷委托給開發(fā)公司和拆遷公司，公司為了加快進(jìn)度違規(guī)執(zhí)行，引發(fā)諸多上訪?！胺ǘ氊?zé)必須為”，政府不能把自己的職責(zé)范圍內(nèi)的事項(xiàng)，委托給市場(chǎng)化運(yùn)作的開發(fā)公司和拆遷公司。如某公安分局在受理湯某報(bào)警后，超過法定期限仍未對(duì)報(bào)警事項(xiàng)作出處理，湯某起訴后，法院認(rèn)定公安分局構(gòu)成行政不作為，判決被告公安分局在一定期限內(nèi)履行職責(zé)。市民陳某某訴某衛(wèi)生行政部門不履行法定職責(zé)一案中，衛(wèi)生行政部門對(duì)陳某某的投訴僅做出一個(gè)復(fù)函答復(fù)“待請(qǐng)示，由其他組織判斷，建議走訴訟途徑”，法院認(rèn)定行政不作為，判決衛(wèi)生部門在一定期限內(nèi)履行職責(zé)。行政不作為，是近年來行政機(jī)關(guān)在行政訴訟中敗訴的主要原因之一。

行政機(jī)關(guān)工作人員不依法履行法定職責(zé)，不作為或者亂作為，玩忽職守或者濫用職權(quán)，致使公共財(cái)產(chǎn)、國(guó)家和人民利益遭受重大損失的，依法要追究刑事責(zé)任。2015年8月12日，天津港瑞海公司危險(xiǎn)品倉(cāng)庫(kù)特大火災(zāi)爆炸發(fā)生后，經(jīng)國(guó)務(wù)院批復(fù)，對(duì)74名行政機(jī)關(guān)責(zé)任人給予撤職、降職、降級(jí)、記大過等政紀(jì)處分；檢察機(jī)關(guān)對(duì)交通運(yùn)輸、海關(guān)、安全監(jiān)察、規(guī)劃、公安等部門的25名行政機(jī)關(guān)工作人員依法立案?jìng)刹椋ㄆ渲袕d級(jí)2人、副廳級(jí)7人、處級(jí)16人）并移送起訴，涉嫌罪名為玩忽職守罪、濫用職權(quán)罪。深圳市2015年12月20日發(fā)生特大滑坡安全事故后，檢察機(jī)關(guān)對(duì)規(guī)劃國(guó)土、城管、建設(shè)等部門的十多名行政機(jī)關(guān)工作人員依法立案?jìng)刹?，以涉嫌玩忽職守、濫用職權(quán)罪批準(zhǔn)逮捕。

二是行政機(jī)關(guān)不能法外設(shè)定權(quán)力?！读⒎ǚā芬?guī)定沒有法律法規(guī)依據(jù)，行政機(jī)關(guān)不得做出減損公民、法人和其他組織合法權(quán)益或者增加其義務(wù)的決定。沒有法律法規(guī)依據(jù)，地方政府規(guī)章不得設(shè)定減損公民、法人和其他組織權(quán)利或者增加其義務(wù)的規(guī)范。這是行政機(jī)關(guān)權(quán)責(zé)法定的另一個(gè)要求。按照依法行政的要求，今后行政機(jī)關(guān)推行限購(gòu)、限行、收費(fèi)等減損公民、法人和其他組織權(quán)利或者增加其義務(wù)的措施，要有法律法規(guī)依據(jù)，。

三是減少行政審批事項(xiàng)，取消非行政許可審批事項(xiàng)。最大程度減少對(duì)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的許可，最大限度縮小投資項(xiàng)目審批核準(zhǔn)范圍，最大幅度減少對(duì)各類機(jī)構(gòu)及其活動(dòng)的認(rèn)定。依法審批的事項(xiàng)，要加強(qiáng)事中事后監(jiān)管，特別是涉及生產(chǎn)安全、食品藥品安全、消防安全、環(huán)境保護(hù)等關(guān)系人民群眾切身利益的重點(diǎn)領(lǐng)域，要加大監(jiān)管力度。依法簡(jiǎn)化優(yōu)化公共服務(wù)流程，方便基層群眾辦事創(chuàng)業(yè)。中央要求，堅(jiān)決砍掉各類無(wú)謂的證明和煩瑣的手續(xù)。凡沒有法律法規(guī)依據(jù)的證明和蓋章環(huán)節(jié)，一律取消。辦事部門可以通過與其他部門信息共享獲得信息的，不得要求申請(qǐng)人提供證明材料。依法履行政府職能，要求行政機(jī)關(guān)和領(lǐng)導(dǎo)干部帶頭遵守法律，帶頭依法辦事，守法誠(chéng)信?！笆胤ㄕ\(chéng)信”是法治政府的要素之一。要通過政府部門帶頭守法，帶動(dòng)全社會(huì)守法意識(shí)的提高；通過政府信用，帶動(dòng)商務(wù)信用、社會(huì)信用的提高。

二、推進(jìn)行政決策科學(xué)化、民主化、法治化

行政機(jī)關(guān)在決策過程中要堅(jiān)持法治思維，注重法定程序。把公眾參與、專家論證、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估決定確定為重大行政決策法定程序，確保決策制度科學(xué)、程序正當(dāng)、過程公開、責(zé)任明確。公眾參與、專家論證、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估等五個(gè)環(huán)節(jié)少一項(xiàng)，就不符合法定程序，決策就無(wú)效。建立行政機(jī)關(guān)內(nèi)部重大決策合法性審查機(jī)制，未經(jīng)合法性審查或經(jīng)審查不合法的，不得提交討論。合法性審查，是重大行政決策法的一個(gè)重要法定程序。

建立重大決策終身責(zé)任追究制度及責(zé)任倒查機(jī)制，對(duì)決策嚴(yán)重失誤或者依法應(yīng)該及時(shí)做出決策但久拖不決造成重大損失、惡劣影響的，嚴(yán)格追究行政首長(zhǎng)、負(fù)有責(zé)任的其他領(lǐng)導(dǎo)人和相關(guān)責(zé)任人員的法律責(zé)任。

三、堅(jiān)持嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法

行政機(jī)關(guān)在執(zhí)法過程中要堅(jiān)持法治思維，堅(jiān)持嚴(yán)格規(guī)范文明執(zhí)法。

一是嚴(yán)格執(zhí)法。行政機(jī)關(guān)嚴(yán)格執(zhí)法，在推進(jìn)依法治國(guó)進(jìn)程中具有十分重要的作用。依法懲處各類違法行為，加大關(guān)系群眾切身利益的重點(diǎn)領(lǐng)域執(zhí)法力度。在關(guān)系群眾切身利益的重點(diǎn)領(lǐng)域，比如市場(chǎng)秩序、城管秩序、交通秩序、治安秩序、食品藥品安全、公共安全、安全生產(chǎn)等方面，還存在不少問題，重要原因是嚴(yán)格執(zhí)法不夠，執(zhí)行力度不夠。在一個(gè)社會(huì)、一個(gè)城市里，如果不守秩序、不守信用的人占便宜，守秩序的人吃虧，如果違法比守法的獲得更大利益，就很難奢望大家信守法律、信守秩序。因此，深圳要建設(shè)國(guó)際化城市，政府部門必須嚴(yán)格執(zhí)法，加大執(zhí)法力度，提高違法者的成本，特別要加大關(guān)系群眾切身利益的重點(diǎn)領(lǐng)域的執(zhí)法力度。

二是嚴(yán)格按照法律規(guī)定（實(shí)體法）和法定程序執(zhí)法，規(guī)范公正文明執(zhí)法。就是通常說的既要重視實(shí)體法，也要重視程序法。行政機(jī)關(guān)作出行政行為，要依法搜集證據(jù)，事實(shí)認(rèn)定要清楚，適用法律要準(zhǔn)確。在執(zhí)法程序上，要建立執(zhí)法全過程記錄制度，明確具體操作流程，重點(diǎn)規(guī)范行政許可、行政處罰、行政強(qiáng)制、行政征收、行政收費(fèi)、行政檢查等執(zhí)法行為。建立健全行政裁量權(quán)基準(zhǔn)制度，細(xì)化、量化行政裁量標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)范裁量范圍、種類、幅度。加強(qiáng)行政執(zhí)法信息化建設(shè)和信息共享，提高執(zhí)法效率和規(guī)范化水平。行政執(zhí)法實(shí)踐中，部分行政機(jī)關(guān)程序意識(shí)不夠，在執(zhí)法過程中未能嚴(yán)格遵循法定程序要求，在行政訴訟中被法院認(rèn)定程序違法而敗訴。行政執(zhí)法還要特別強(qiáng)調(diào)規(guī)范公正文明執(zhí)法。中央全面依法治國(guó)《決定》指出“執(zhí)法不規(guī)范、不文明現(xiàn)象較為突出”，需要高度重視，努力做到規(guī)范公正文明執(zhí)法。

三是全面落實(shí)行政執(zhí)法責(zé)任制。嚴(yán)格不同部門及機(jī)構(gòu)、崗位執(zhí)法人員執(zhí)法責(zé)任和責(zé)任追究機(jī)制，加強(qiáng)執(zhí)法監(jiān)督，堅(jiān)決排除對(duì)執(zhí)法活動(dòng)的干預(yù)，防止和克制地方和部門保護(hù)主義，懲治執(zhí)法腐敗現(xiàn)象?！吨袊?guó)法治政府評(píng)估報(bào)告2015》對(duì)全國(guó)100個(gè)大中城市法治政府建設(shè)狀況評(píng)估結(jié)果表明，我國(guó)地方政府層面法治政府整體水平仍然不高，其中表現(xiàn)之一，“是否嚴(yán)格問責(zé)”平均得分率只有10.1%。政府部門在行政執(zhí)法過程中要嚴(yán)格落實(shí)行政執(zhí)法責(zé)任制，實(shí)行嚴(yán)格問責(zé)制度。

四、全面推進(jìn)政務(wù)公開，以公開促公正

公開原則，是行政法的基本原則，也是依法行政的基本要求之一。行政行為公開，是行政行為公平公正的基礎(chǔ)。一個(gè)現(xiàn)代化國(guó)際化城市的政府，應(yīng)當(dāng)是公開透明的政府，應(yīng)當(dāng)是民主科學(xué)決策、理性決策的政府。政府透明運(yùn)作，公開辦事程序，可以大大降低百姓、社會(huì)組織同政府打交道的成本，提高行政效率和社會(huì)效率。同時(shí)通過政務(wù)公開，接受社會(huì)監(jiān)督，可以以公開促進(jìn)行政行為公正，減少權(quán)力尋租的機(jī)會(huì)，防止腐敗。

中央全面依法治國(guó)《決定》要求，堅(jiān)持以公開為常態(tài)、不公開為例外原則，推進(jìn)決策公開、執(zhí)行公開、管理公開、服務(wù)公開、結(jié)果公開。要以制度安排把政務(wù)公開貫穿政務(wù)運(yùn)行全過程，權(quán)力運(yùn)行到哪里，公開和監(jiān)督就延伸到哪里。各級(jí)政府及其工作部門依據(jù)權(quán)力清單，向社會(huì)全面公開政府職能、法律依據(jù)、實(shí)體主體、職責(zé)權(quán)限、管理流程、監(jiān)督方式等事項(xiàng)。重點(diǎn)推進(jìn)財(cái)政預(yù)算、公共資源配置、重大建設(shè)項(xiàng)目批準(zhǔn)和實(shí)施、社會(huì)公益事業(yè)建設(shè)等領(lǐng)域的政府信息公開。要注重公開實(shí)效，讓群眾看得懂、聽得懂、能監(jiān)督、好參與。要以公開促規(guī)范、以公開促公正、以公開促服務(wù)。

五、高效便民

高效便民是法治政府的要素之一，也是依法行政的基本要求。

行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政管理，應(yīng)當(dāng)遵守法定時(shí)限，積極履行法定職責(zé)，提高辦事效率，提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)，方便公民、法人和其他組織。在國(guó)際經(jīng)濟(jì)貿(mào)易中，行政當(dāng)局不合理的延遲行為，被認(rèn)為是政府設(shè)置的貿(mào)易壁壘形式。

近年來黨中央、國(guó)務(wù)院一再?gòu)?qiáng)調(diào)簡(jiǎn)政放權(quán)、簡(jiǎn)化辦事程序、提高行政效率，推動(dòng)“大眾創(chuàng)業(yè)萬(wàn)眾創(chuàng)新”。我們強(qiáng)調(diào)行政行為必須提高效率，其價(jià)值目標(biāo)是要求行政機(jī)關(guān)以最少的成本投入達(dá)到立法規(guī)定的行政管理目標(biāo)，盡量通過簡(jiǎn)便、快捷的過程以實(shí)現(xiàn)同樣的結(jié)果，便捷、高效地為企業(yè)和民眾服務(wù)，優(yōu)化企業(yè)經(jīng)營(yíng)環(huán)境，改善營(yíng)商環(huán)境。

六、強(qiáng)化對(duì)行政權(quán)力的制約和監(jiān)督

推進(jìn)依法行政，要按照法治思維的要求，強(qiáng)化對(duì)行政權(quán)力的制約和監(jiān)督。中央全面依法治國(guó)《決定》要求，加強(qiáng)黨內(nèi)監(jiān)督、人大監(jiān)督、民主監(jiān)督、行政監(jiān)督、司法監(jiān)督、審計(jì)監(jiān)督、社會(huì)監(jiān)督、輿論監(jiān)督制度建設(shè)，努力形成科學(xué)有效的對(duì)行政權(quán)力運(yùn)行的制約和監(jiān)督體系，增強(qiáng)監(jiān)督合力和實(shí)效。這里重點(diǎn)說一下行政監(jiān)督和司法監(jiān)督。

一是行政監(jiān)督。加強(qiáng)對(duì)政府內(nèi)部權(quán)力的制約，是強(qiáng)化對(duì)行政權(quán)力制約的重點(diǎn)。對(duì)權(quán)力集中的部門和崗位實(shí)行分事行權(quán)、分崗設(shè)權(quán)、分級(jí)授權(quán)，定期輪崗，強(qiáng)化內(nèi)部流程控制，防止權(quán)力濫用。完善政府內(nèi)部層級(jí)監(jiān)督和專門監(jiān)督，改進(jìn)上級(jí)機(jī)關(guān)對(duì)下級(jí)機(jī)關(guān)的監(jiān)督，建立常態(tài)化監(jiān)督制度。完善糾錯(cuò)問責(zé)機(jī)制，健全責(zé)令公開道歉、停職檢查、引咎辭職、責(zé)令辭職、罷免等問責(zé)方式和程序。行政復(fù)議是行政系統(tǒng)內(nèi)部自我糾錯(cuò)的一種救濟(jì)手段。近年來，深圳市中級(jí)人民法院判決行政機(jī)關(guān)敗訴的案件中，有相當(dāng)比例的案件（約30%）是經(jīng)過復(fù)議程序的，復(fù)議結(jié)果均是維持了原具體行政行為，但在行政訴訟中行政機(jī)關(guān)卻被判敗訴?？梢娔壳靶姓到y(tǒng)的復(fù)議機(jī)制還沒有充分發(fā)揮內(nèi)部監(jiān)督的作用。行政機(jī)關(guān)對(duì)于錯(cuò)誤行政行為亦可自我糾錯(cuò)。但部分行政機(jī)關(guān)自我糾錯(cuò)動(dòng)力不足，對(duì)當(dāng)事人提出的存在比較明顯錯(cuò)誤的具體行政行為不愿糾錯(cuò)，引發(fā)行政訴訟。

二是司法監(jiān)督。司法監(jiān)督主要是人民法院通過公正審理行政訴訟案件，監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行使職權(quán)。行政訴訟制度是國(guó)家重要的法律制度，行政機(jī)關(guān)要接受人民法院的司法監(jiān)督。

2015年5月1日，新修改的《行政訴訟法》正式實(shí)施，新法的實(shí)施不僅對(duì)行政審判工作產(chǎn)生重大影響，也對(duì)行政機(jī)關(guān)的工作產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響。新《行政訴訟法》從立案、審理、執(zhí)行三個(gè)方面對(duì)法院和行政機(jī)關(guān)提出了更高的要求。首先，新《行政訴訟法》強(qiáng)化了對(duì)當(dāng)事人訴權(quán)的保護(hù)，以立案登記制代替立案審查制，允許當(dāng)事人在下級(jí)法院違法不立案時(shí)“越級(jí)起訴”，擴(kuò)大了受案范圍，延長(zhǎng)起訴期限至六個(gè)月，加大了司法對(duì)行政的監(jiān)督制約力度。其次，新《行政訴訟法》加大了對(duì)行政機(jī)關(guān)拒不履行法院生效裁判的懲戒力度。對(duì)行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人按日處以罰款，將拒絕履行法院裁判的情況予以公告，造成惡劣社會(huì)影響的，可以對(duì)該行政機(jī)關(guān)直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員予以拘留，甚至追究刑事責(zé)任。此外，新《行政訴訟法》將行政機(jī)關(guān)發(fā)布的具有普遍約束力的規(guī)范性文件納入司法審查，也就是說過去只對(duì)具體行政行為，現(xiàn)在對(duì)做出具體行政行為所依據(jù)的抽象行政行為（規(guī)范性文件）也可以提起附帶審查。這將會(huì)對(duì)傳統(tǒng)的行政管理模式提出挑戰(zhàn)。

中央對(duì)加強(qiáng)和改進(jìn)行政應(yīng)訴工作高度重視。2015年10月13日，習(xí)近平總書記主持中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組會(huì)議審議通過的《關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)行政應(yīng)訴工作的意見》指出，行政訴訟是解決行政爭(zhēng)議，保護(hù)公民、法人和其他組織合法權(quán)益，監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行使職權(quán)的重要法律制度。做好行政應(yīng)訴工作是行政機(jī)關(guān)的法定職責(zé)。行政機(jī)關(guān)要支持人民法院受理和審理行政案件，保障公民、法人和其他組織的起訴權(quán)利，認(rèn)真做好答辯舉證工作，依法履行出庭應(yīng)訴職責(zé)，配合人民法院做好開庭審理工作。要加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)，支持推動(dòng)行政部門做好應(yīng)訴工作，加大對(duì)行政應(yīng)訴工作監(jiān)督考核力度，嚴(yán)格落實(shí)行政應(yīng)訴責(zé)任追究。

責(zé)任編輯：李 彥

D922.1

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1673-5706（2016）03-0043-04

2016-04-08

傅倫博，深圳市人大常委會(huì)委員、內(nèi)務(wù)司法委員會(huì)主任，北京大學(xué)法學(xué)院兼職教授。