郭子平

政務(wù)服務(wù)中心的發(fā)展及演進方向探討

郭子平

隨著政府職能轉(zhuǎn)變的深入推進，其對政務(wù)服務(wù)中心的要求也將不斷提高。政務(wù)服務(wù)中心經(jīng)歷了不同的發(fā)展階段，從空間集中式的1.0版政務(wù)服務(wù)中心，到審批集成式的2.0版政務(wù)服務(wù)中心，再到服務(wù)精準式的3.0版政務(wù)服務(wù)中心，折射了政府職能轉(zhuǎn)變和機構(gòu)的改革創(chuàng)新，響應(yīng)的是公眾訴求和百姓關(guān)切。在供給側(cè)改革的背景下，應(yīng)探索更為全面、豐富、多樣的政務(wù)服務(wù)中心。

政務(wù)服務(wù)；創(chuàng)新；演進

黨十八屆三中全會提出，必須切實轉(zhuǎn)變政府職能，深化行政體制改革，創(chuàng)新行政管理方式，增強政府公信力和執(zhí)行力，建設(shè)法治政府和服務(wù)型政府。李克強總理多次強調(diào)，要主動適應(yīng)和積極引領(lǐng)中國經(jīng)濟新常態(tài)，以簡政放權(quán)為“先手棋”，以深化行政審批制度改革為突破口，持續(xù)發(fā)力推進簡政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)，加快轉(zhuǎn)變政府職能，建設(shè)現(xiàn)代政府。政務(wù)服務(wù)中心作為政務(wù)服務(wù)的主要載體，各地經(jīng)過多年來的不斷探索和優(yōu)化完善，在推進行政審批制度改革、加快轉(zhuǎn)變政府職能、建設(shè)現(xiàn)代政府的過程中發(fā)揮了越來越大的杠桿撬動作用。但同時也要看到，隨著政府職能轉(zhuǎn)變的深入推進，其對政務(wù)服務(wù)中心的要求也將不斷提高。本文在梳理分析政務(wù)服務(wù)中心不同發(fā)展階段的特征脈絡(luò)及對政府職能轉(zhuǎn)變影響的基礎(chǔ)上，對其轉(zhuǎn)型升級的方向和路徑進行了初步探討。

一、空間集中式的1.0版政務(wù)服務(wù)中心

20世紀90年代，伴隨著社會主義市場經(jīng)濟的發(fā)展，為更好地發(fā)揮政府在擴大開放、促進發(fā)展中的作用，在招商引資、吸引企業(yè)入駐的過程中，集中審批的場所應(yīng)運而生。1995年，地處改革開放前沿的深圳在全國率先成立對外投資服務(wù)中心，對外資項目開展集中審批。1999年，浙江金華設(shè)立了集中辦事大廳，將46個具有審批許可權(quán)的部門集中起來，采用柜臺的方式向申請人提供審批服務(wù)。2004年，江蘇鎮(zhèn)江在全國率先推出行政審批服務(wù)“兩集中兩到位”，試圖打破行政審批簡單的物理聚合，在人員、職能配置上進行突破。2011年，《關(guān)于深化政務(wù)公開加強政務(wù)服務(wù)的意見》（中辦發(fā)［2011］22號）提出，政務(wù)服務(wù)中心是實施政務(wù)公開、加強政務(wù)服務(wù)的主要載體。自此，各地冠以行政服務(wù)大廳、政務(wù)服務(wù)中心、集中辦事大廳的“一站式”審批場所不斷涌現(xiàn)，到2012年底，全國已經(jīng)建立了超過3000家各級政務(wù)服務(wù)中心。

這一階段政務(wù)服務(wù)中心的最大特點是，打破了過去政府各職能部門單家獨院的分散式、封閉式的審批格局，通過物理空間即辦公場地的集中，將原來由不同大院不同辦公室提供審批的方式轉(zhuǎn)變?yōu)橥淮髲d不同柜臺的服務(wù)方式，形成了政務(wù)服務(wù)“一門式”超市型格局。行政相對人辦事基本上只進政務(wù)服務(wù)中心這個門即可找全各部門，且各部門在統(tǒng)一公開的服務(wù)場所提供審批服務(wù)，置于公眾的監(jiān)督下，工作的透明度和規(guī)范性較進入中心之前都有大幅的提升，服務(wù)型政府的特征逐漸凸顯。特別是后期部分地區(qū)探索的行政審批“兩集中兩到位”模式，即部門行政審批職能向一個科室集中、承擔審批職能的科室向政務(wù)服務(wù)中心集中，通過職能歸并突破了原有的審批運行體制，拆除了審批過程中同一部門不同科室、人員之間的壁壘，取消了分散的審批環(huán)節(jié)，一定程度上解決了審批部門內(nèi)部環(huán)節(jié)多、協(xié)調(diào)難等問題，提高了行政效率。這一階段的政務(wù)服務(wù)中心管理機構(gòu)發(fā)揮的是類似中介者或組織者的角色，不直接介入各部門內(nèi)部審批事項和流程，主要是為來辦事的行政相對人提供引導服務(wù)，為入駐中心的職能部門提供辦公配套服務(wù)，對審批部門進行必要的監(jiān)督，維持良好的政務(wù)服務(wù)秩序。

這種模式的局限在于，僅僅涉及各職能部門審批事項的物理集中，行政相對人進了一個門但可能還需跑多個窗；跑的辦事點少了但跑的次數(shù)和天數(shù)未必會少；能辦成什么事要看政府各職能部門在政務(wù)服務(wù)中心的窗口下放了哪些權(quán)限。特別是涉及跨部門審批事項時，流程優(yōu)化和再造非常困難，例如，投資建設(shè)項目的審批效率低，一直都是老大難問題。由于部門權(quán)力分立，各部門之間存在重復的審批環(huán)節(jié)。僅以材料查驗為例，同一建設(shè)項目在不同審批部門辦理審批事項或相同審批部門辦理不同審批事項時，建設(shè)單位的證件材料每次都需要提供，部門每次都要查驗。說到底，政務(wù)服務(wù)中心提供的是一種單向（由職能部門向行政相對人）的政務(wù)服務(wù)供給。其根源在于只是簡單的服務(wù)優(yōu)化，沒有真正轉(zhuǎn)變政府職能，未能深入審批權(quán)力內(nèi)部的調(diào)整和部門間事項、環(huán)節(jié)、要件的整合，行政審批制度沒有發(fā)生內(nèi)在的改變，從而審批改革的成效、服務(wù)對象的感受大打折扣。此外，這一階段，相關(guān)部門的審批和監(jiān)督職能往往是在同一科室，由于審批較為簡單，而監(jiān)管難度大，在人力有限的情況下，部門更愿意審批，而不愿意監(jiān)管，從而造成“重審批、輕監(jiān)管”的現(xiàn)象普遍存在。

二、審批集成式的2.0版政務(wù)服務(wù)中心

黨的十八大以后，新一屆政府把簡政放權(quán)作為全面深化改革的“先手棋”和轉(zhuǎn)變政府職能的“當頭炮”，不斷取消和下放了行政審批事項，不再保留“非行政許可審批”，釋放了市場活力和社會創(chuàng)造力，提升了政府治理能力現(xiàn)代化水平。在這一過程中，成都武侯區(qū)、天津濱海新區(qū)、寧夏銀川市等地成立了行政審批局，探索“一顆印章管審批”，形成了一種新的審批模式。行政審批局打破了傳統(tǒng)的審批職能按部門設(shè)置的方式，將原來分散在各個職能部門的審批進行歸并整合由行政審批局這一個部門統(tǒng)一行使，并實現(xiàn)了轉(zhuǎn)機構(gòu)、轉(zhuǎn)職能、轉(zhuǎn)人員、轉(zhuǎn)權(quán)力，而各職能部門主要承擔相應(yīng)的監(jiān)督和管理職能。同時，推行“一窗式”綜合受理模式，申辦者只需在一個窗口遞交所有材料，材料錄入系統(tǒng)后，各個工作崗位分別在線上履行許可工作，通過“讓材料多跑腿，申請者少跑路”，實現(xiàn)了審批環(huán)節(jié)和時限的大幅壓縮，大大地方便了行政相對人。

這一階段政務(wù)服務(wù)中心的最大特點是，審批改革由簡單的空間集中延伸至政府各部門職能的重構(gòu)和流程的根本性再造。一是審批主體由多元轉(zhuǎn)為單一，即由進駐政務(wù)服務(wù)中心的多職能部門后臺分別審批轉(zhuǎn)變?yōu)橛缮钊氲綑?quán)力內(nèi)部的行政審批局一家審批，較好地解決了審批權(quán)力碎片化問題，使原本最難解決的跨部門事項流程問題變成了內(nèi)部事務(wù)，管住了分散在各個部門的政府的手，有效地遏制了行政審批的體外循環(huán)，由此也就降低了溝通、協(xié)調(diào)的成本，扯皮打架現(xiàn)象隨之減少，行政審批力量集中了，效率也就相應(yīng)提高了。

二是審批和監(jiān)管較好地實現(xiàn)了分離，即事前的審批是審批局，但事中事后的監(jiān)管則在各職能部門，這種監(jiān)管不僅更加專注和專業(yè)，而且與審批局相互制約和監(jiān)督，提高了監(jiān)管質(zhì)量。

三是推行了行政審批的標準化操作，歸納行政審批過程的規(guī)律性、重復性、循環(huán)性特征，對行政審批事項、要件、流程、辦事指南進行標準化管理，使得每一個審批事項的依據(jù)、條件更加明確，審批程序更加簡便，審批行為更加透明，不僅進一步界定了政府部門的權(quán)力邊界，嚴格限制了工作人員的自由裁量權(quán)，而且真正實現(xiàn)了為不同窗口不同人員提供“無差別審批”，這恰恰是建設(shè)服務(wù)型政府、現(xiàn)代政府的重要機制支撐。政務(wù)服務(wù)中心通過成立行政審批局，將審批部門的審批職能整合在一起，使政務(wù)服務(wù)管理機構(gòu)的職能從管理協(xié)調(diào)變?yōu)橹苯有惺箤徟?wù)職能，從而實現(xiàn)政府對外審批服務(wù)的整體化。藉此，編制部門可以將改革成果固化，重置政府部門的審批、服務(wù)、監(jiān)管、執(zhí)法等職權(quán)職責，倒推各單位崗位職責人員配備，核減職能弱化領(lǐng)域的機構(gòu)編制，整合職能交叉重疊領(lǐng)域的機構(gòu)編制，強化重點領(lǐng)域的機構(gòu)編制配置，形成分工合理、權(quán)責一致的機構(gòu)編制配置機制。這種模式從審批職能整合的角度解決了長期影響審批效率的部門“各自為政”的體制問題，有力促進了“重審批、輕服務(wù)，重審批、輕監(jiān)管”等問題的解決，但其著重點主要是在審批方面，仍有繼續(xù)優(yōu)化和改進的空間。根據(jù)現(xiàn)代政府治理要求，政府運行不是以管理過程而是以問題為導向，不是按照管理職責而是為公民需求提供服務(wù)，應(yīng)按照公民的生活軌跡整合政府的服務(wù)職能。如何利用政府信息數(shù)據(jù)互聯(lián)互通、共享運用，通過政府信息數(shù)據(jù)比對而實現(xiàn)申請資料的最簡化，進而實現(xiàn)一證通辦、同城通辦，如何將窗口一線直接收集到的行政相對人訴求進行大數(shù)據(jù)分析，從而為進一步優(yōu)化服務(wù)、提高精度、轉(zhuǎn)化決策、及時回應(yīng)等方面有待不斷探索和提升。

三、服務(wù)精準式的3.0版政務(wù)服務(wù)中心

在新的政府治理時代，強調(diào)要由政府“唱獨角戲”、“跳獨桿舞”的單中心管控模式，演進為政府主導下協(xié)同共治，充分發(fā)揮各利益相關(guān)者在公共事務(wù)管理中的作用。適應(yīng)新的政府治理要求，做好行政審批的減法、公眾服務(wù)的加法，最終實現(xiàn)社會活力和民生幸福的乘法，3.0版的政務(wù)服務(wù)中心將更加注重建立縱橫交互、內(nèi)外聯(lián)結(jié)的協(xié)作機制，實現(xiàn)政府部門間的整體性運作；更加注重整體集成構(gòu)建，系統(tǒng)配置服務(wù)資源，實現(xiàn)管理方式“從分散走向集中，從部分走向整體，從破碎走向整合”；更加注重從需求出發(fā)為群眾提供全方位、立體化、精準式的服務(wù)。具體來說，建設(shè)3.0版本的政務(wù)服務(wù)中心應(yīng)從以下方面著手：

（一）打造政府完善職能展示的統(tǒng)一門戶

從市民對政府服務(wù)整體化的要求而言，政務(wù)服務(wù)中心不僅僅是審批中心，而是政府對外服務(wù)的統(tǒng)一門戶。因此，新一代的政務(wù)服務(wù)中心以大服務(wù)的理念，在傳統(tǒng)的審批服務(wù)功能基礎(chǔ)上，擴展其他政府服務(wù)、社會服務(wù)、公共服務(wù)等受理功能，使之成為一個便民服務(wù)綜合受理平臺。為實現(xiàn)群眾各渠道的服務(wù)信息統(tǒng)一處理，在建立統(tǒng)一實體辦事大廳、網(wǎng)上辦事大廳的基礎(chǔ)上，將12345等各種政府服務(wù)熱線進行整合，將熱線服務(wù)機構(gòu)納入政務(wù)服務(wù)中心，并將城市社區(qū)網(wǎng)格化服務(wù)管理機構(gòu)納入政務(wù)服務(wù)中心。政務(wù)服務(wù)中心通過統(tǒng)一的門、網(wǎng)、線、端、格（即實體辦事大廳、網(wǎng)上辦事大廳、熱線電話、自助終端、網(wǎng)格管理員）等多種載體統(tǒng)一受理群眾服務(wù)需求，分類整理服務(wù)對象的需求，及時派發(fā)給對應(yīng)職能部門進行處理，同時再將最終辦理情況反饋給服務(wù)對象。對于屬于市場化、社會化服務(wù)需求，政務(wù)服務(wù)中心應(yīng)向服務(wù)對象提供相關(guān)的信息和渠道。這不僅整合了社會上各類政府服務(wù)資源，為各類公共服務(wù)和市場服務(wù)主體搭建了展示平臺，使政務(wù)服務(wù)中心成為服務(wù)的平臺型黃頁，而且為后臺大數(shù)據(jù)分析匯聚了更廣泛且具有針對性的基礎(chǔ)服務(wù)數(shù)據(jù)，為數(shù)據(jù)反哺統(tǒng)一門戶建設(shè)打下了堅實基礎(chǔ)。

（二）打造政府監(jiān)管審批信息的交互平臺

政務(wù)服務(wù)中心通過建立統(tǒng)一信息平臺，打通各政府部門的審批、管理系統(tǒng)，使各部門的審批信息、證照信息等實現(xiàn)互聯(lián)互通和信息共享；通過匯集門、網(wǎng)、線、端、格的信息，全面掌握群眾服務(wù)需求和意見訴求的信息，這些信息及時傳送給相關(guān)部門，為政府服務(wù)、監(jiān)管、執(zhí)法提供準確依據(jù)。通過推行網(wǎng)格化管理，實施“一口受理、分類處置、統(tǒng)一指揮、統(tǒng)一監(jiān)管、統(tǒng)一反饋”運行機制，將政府服務(wù)熱線、城管、社區(qū)服務(wù)等各部門系統(tǒng)資源整合進統(tǒng)一平臺，全過程跟蹤、督辦、評價各層級、各部門的行政審批、社會管理、城市管理、治安管理等問題處置情況，建立起準確收集信息、迅速聯(lián)動、有效處置的社會管理服務(wù)模式。政務(wù)服務(wù)中心擁有大量的信息資料，對集中沉淀的實時數(shù)據(jù)進行收集、篩選、整理、辨識、挖掘成為一項重要工作。通過大數(shù)據(jù)分析，及時發(fā)現(xiàn)社會的真實訴求，提煉共性的需求提供集約性的高效服務(wù)，區(qū)分個性需求提供針對性的精準服務(wù)，為政府找到公共服務(wù)的最大“公約數(shù)”，為政府科學決策提供可行的依據(jù)。依據(jù)社會服務(wù)需求可以倒推出政府職能應(yīng)該如何設(shè)置，哪些職能可以向內(nèi)轉(zhuǎn)、向外轉(zhuǎn)，職能部門應(yīng)該如何設(shè)置職能，甚至精細到人員崗位的配置，都可以逐一進行規(guī)劃，從而提高政府資源供給的質(zhì)量和效率。

（三）打造政府主動智能服務(wù)的集合中心

3.0版政務(wù)服務(wù)中心通過平臺整合、職能整合、大數(shù)據(jù)運用，將使政府服務(wù)水平邁上新的臺階。

一是服務(wù)形式多元化。除了實體大廳“一窗式”辦外，還能實現(xiàn)微信自辦、在家網(wǎng)辦、網(wǎng)格員上門幫辦、智能自助終端在社區(qū)自辦，在各種平臺和終端上開展實體大廳的業(yè)務(wù)，既實現(xiàn)了多元服務(wù)，也讓實體大廳變得更“輕”。政務(wù)服務(wù)中心對行政相對人提供移動終端上的服務(wù)，用戶只需要通過點擊屏幕就能獲得全程服務(wù)，使政務(wù)服務(wù)擺脫時間、空間的限制，部分服務(wù)甚至實現(xiàn)全年無間隙提供。

二是服務(wù)過程虛擬化。通過數(shù)據(jù)信息的收集，特別是政府部門之間的辦事信息、證照信息的互聯(lián)互通，可全面簡化辦事流程，在辦事群眾身份驗證后，通過數(shù)據(jù)比對可以直接完成審批，而不需要其提交證明材料，一證通辦、全城通辦得以現(xiàn)實。全程留痕、隨時督察，督促工作人員優(yōu)質(zhì)高效地完成審批。通過行政相對人留下的數(shù)據(jù)和信息對其行為進行比對分析，促進其提高社會誠信度。

三是服務(wù)方式主動化。政務(wù)服務(wù)中心可以利用獲取的信息，為服務(wù)對象提供所需的主動服務(wù)。如在服務(wù)開始前，通過數(shù)據(jù)分析主動為符合條件的社區(qū)老年人、殘疾人提供辦理優(yōu)待證服務(wù)，或推送與其相關(guān)的公共政策；在服務(wù)結(jié)束后，智能判斷審批事項的階段性和時效性，并進行跟蹤提醒。網(wǎng)格員可以手持與自助辦事智能終端互聯(lián)的APP移動終端，主動上門服務(wù)，實現(xiàn)居民辦事不出家門。

特別強調(diào)的是，政務(wù)中心在統(tǒng)一受理群眾服務(wù)需求時，對于涉及敏感以及保密信息，服務(wù)中心應(yīng)自動將事件分撥至紀委、政法委、信訪等黨委部門處置辦理，并設(shè)置相關(guān)防火墻裝置，確保信息安全可控。

綜上所述，從單一的政務(wù)服務(wù)窗口到集中辦公的政務(wù)服務(wù)大廳再到審批集成式的政務(wù)服務(wù)中心，折射的是政府的職能轉(zhuǎn)變和機構(gòu)的改革創(chuàng)新，呼應(yīng)的是公眾訴求和百姓關(guān)切。在“互聯(lián)網(wǎng)+”時代，群眾對訴求的覺醒、互聯(lián)網(wǎng)天然的革命特質(zhì)對傳統(tǒng)政務(wù)流程的沖擊，勢必加速政務(wù)服務(wù)職能進一步集中。在當前供給側(cè)改革的背景下，我們理應(yīng)探索建設(shè)職能更全面、內(nèi)容更豐富、形式更多樣、渠道更寬廣、定義更聚焦的政務(wù)服務(wù)中心，不負公眾期待，不負時代使命。

責任編輯：鐘曉媚

D630

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1673-5706（2016）03-0047-04

2016-03-27

郭子平，深圳市龍崗區(qū)委常委、區(qū)委（區(qū)政府）辦公室主任、博士。