張　波

美國政府績效管理經(jīng)驗(yàn)借鑒

張波

美國政府績效管理是美國建設(shè)高效服務(wù)型政府的核心內(nèi)容和重要制度，盡管美國與中國的政治制度不同，但其績效管理方面的經(jīng)驗(yàn)值得我們學(xué)習(xí)和借鑒。其一是擴(kuò)大績效管理對(duì)象的范圍，其二是實(shí)行績效管理的過程控制與結(jié)果導(dǎo)向緊密結(jié)合；其三是拓寬公眾參與績效管理的渠道；其四是完善績效管理結(jié)果運(yùn)用的激勵(lì)問責(zé)機(jī)制；其五是完善績效管理的配套制度建設(shè)和機(jī)構(gòu)建設(shè)。

政府績效管理；制度；公眾

20世紀(jì)80年代以來，在經(jīng)濟(jì)全球化背景下，美國以提高政府公信力為目標(biāo)，努力改善行政管理，建設(shè)高效服務(wù)型政府，通過制定相關(guān)法律和法案，推行政府績效評(píng)估，開展財(cái)務(wù)績效審計(jì)，實(shí)行獨(dú)立監(jiān)察官和獨(dú)立檢察官制度，并引入公眾參與績效管理等舉措，有效提高了政府的工作效率和服務(wù)質(zhì)量。本文對(duì)美國政府績效管理的經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行了歸納提煉，研究其對(duì)進(jìn)一步加強(qiáng)和改進(jìn)深圳市政府績效管理工作的借鑒作用。

一、美國政府績效管理的主要做法和特點(diǎn)

政府績效管理是美國建設(shè)高效服務(wù)型政府的核心內(nèi)容和重要制度，其主要做法和特點(diǎn)如下：

（一）政府績效管理的法律保障和制度基礎(chǔ)

為了改善政府管理、提高行政效能，美國政府出臺(tái)了許多相關(guān)的法律和法規(guī)，構(gòu)建了保障政府高效運(yùn)轉(zhuǎn)的制度體系和組織架構(gòu)。在眾多的法律、法案中，比較重要的是美國1978年通過的《監(jiān)察長法》、《獨(dú)立檢察官法》和1993年通過的《政府績效和結(jié)果法》。《監(jiān)察長法》決定在聯(lián)邦政府各部門設(shè)立監(jiān)察長辦公室，負(fù)責(zé)廉政監(jiān)察和效能監(jiān)察，對(duì)所在部門開展獨(dú)立的項(xiàng)目績效審計(jì)和調(diào)查，并進(jìn)行評(píng)估?！丢?dú)立檢察官法》規(guī)定實(shí)行獨(dú)立檢察官制度，由三名大法官任命一名獨(dú)立的檢察官對(duì)政府的貪污、腐敗和低效率行為進(jìn)行調(diào)查，實(shí)行內(nèi)部監(jiān)察與司法監(jiān)督相結(jié)合?！墩冃Ш徒Y(jié)果法》要求聯(lián)邦機(jī)構(gòu)對(duì)工作結(jié)果負(fù)責(zé)，以提高民眾對(duì)政府的信任和信心。該法案規(guī)定，所有聯(lián)邦機(jī)構(gòu)必須制定五年戰(zhàn)略規(guī)劃，明確工作目標(biāo)，制定年度績效計(jì)劃，提出工作措施、測量標(biāo)準(zhǔn)和年度績效報(bào)告，向國會(huì)和公眾公開績效狀況。此外，美國還重點(diǎn)針對(duì)財(cái)務(wù)管理領(lǐng)域頒布了一系列財(cái)政控制和財(cái)政績效審計(jì)的法案。目前美國58個(gè)聯(lián)邦政府部門中，已有57個(gè)聯(lián)邦政府部門設(shè)立了監(jiān)察長辦公室（新成立的國土安全部尚未成立）；成立了美國聯(lián)邦政府審計(jì)總署、總統(tǒng)預(yù)算與管理辦公室、各聯(lián)邦政府計(jì)劃執(zhí)行部門和評(píng)估機(jī)構(gòu)。通過制定和頒布上述法案，建立嚴(yán)密有效的行政效能建設(shè)組織架構(gòu)，美國為績效管理提供了堅(jiān)實(shí)的法律保障，打下了制良好的度基礎(chǔ)。

（二）政府績效管理的機(jī)構(gòu)設(shè)置

美國政府從20世紀(jì)70年代開始逐步推行政府績效評(píng)估與管理，明確績效評(píng)估機(jī)構(gòu)，通過評(píng)估政府組織、項(xiàng)目和工作表現(xiàn)狀況，推動(dòng)公共問責(zé)，糾正存在的問題，促進(jìn)行政效能提高。美國政府績效評(píng)估機(jī)構(gòu)主要分為上級(jí)機(jī)關(guān)、監(jiān)察長辦公室、政府部門本身和民間機(jī)構(gòu)四類。上級(jí)機(jī)關(guān)評(píng)估主要是指各級(jí)政府和政府部門對(duì)下級(jí)政府及其部門進(jìn)行評(píng)估，美國聯(lián)邦政府最高評(píng)估機(jī)構(gòu)為聯(lián)邦審計(jì)總署，代表國會(huì)監(jiān)管聯(lián)邦政府計(jì)劃執(zhí)行情況的考核。監(jiān)察長辦公室評(píng)估是指由該辦公室專業(yè)審計(jì)人員對(duì)重點(diǎn)工作（項(xiàng)目）進(jìn)行審計(jì)和評(píng)估。政府自身評(píng)估是指各級(jí)政府和政府部門每年提出年度績效報(bào)告，評(píng)估自身的績效狀況。民間機(jī)構(gòu)評(píng)估是指一些專業(yè)研究所等地方政府進(jìn)行獨(dú)立評(píng)價(jià)，并向社會(huì)公布評(píng)估結(jié)果。

（三）政府績效評(píng)估的指標(biāo)和程序

美國政府的績效評(píng)估指標(biāo)主要包括：工作目標(biāo)完成情況、財(cái)政資金的管理和運(yùn)用情況、公務(wù)員人事管理情況、基礎(chǔ)設(shè)施管理和政府信息管理情況。評(píng)估主體的工作程序主要有績效評(píng)估準(zhǔn)備、績效評(píng)估設(shè)計(jì)、績效信息獲取、績效評(píng)估分析、提交評(píng)估報(bào)告和評(píng)估信息反饋等步驟。被評(píng)估對(duì)象的績效管理步驟有制定績效計(jì)劃、績效計(jì)劃的審批、績效計(jì)劃的實(shí)施和績效計(jì)劃的自評(píng)等環(huán)節(jié)。美國政府部門績效計(jì)劃主要包括政府機(jī)構(gòu)的職能、目標(biāo)、應(yīng)達(dá)到的績效水準(zhǔn)，實(shí)現(xiàn)績效目標(biāo)所需要的資源和自評(píng)手段及工具等。

（四）財(cái)務(wù)績效審計(jì)（評(píng)估）的制度設(shè)計(jì)

美國政府績效評(píng)估既關(guān)注效果和效率，也十分重視政府工作的經(jīng)濟(jì)性，即行政成本的控制和資源的節(jié)約。在聯(lián)邦審計(jì)總署每年發(fā)布的上千份審計(jì)和評(píng)估報(bào)告中，績效審核、項(xiàng)目評(píng)估和政策分析共占80%左右，對(duì)政府財(cái)務(wù)活動(dòng)的專項(xiàng)審計(jì)占20%左右。主要做法是由美國聯(lián)邦審計(jì)總署制定財(cái)務(wù)審計(jì)和評(píng)估的指導(dǎo)規(guī)則，推動(dòng)改善內(nèi)部財(cái)務(wù)管理，加強(qiáng)內(nèi)部財(cái)務(wù)控制，建立和發(fā)展內(nèi)部審計(jì)（評(píng)估）機(jī)制，除審計(jì)總署開展財(cái)務(wù)審計(jì)外，各部門的監(jiān)察長辦公室承擔(dān)了大部分政府部門內(nèi)部的財(cái)務(wù)績效審計(jì)工作。

（五）政府績效管理的公眾參與

在美國，政府績效管理十分重視借助專業(yè)和公眾的力量開展調(diào)查、審計(jì)和評(píng)估。如美國圣貝納迪諾郡監(jiān)察長辦公室2010年度雇傭?qū)I(yè)公司對(duì)某國際機(jī)場的運(yùn)行情況開展了專項(xiàng)評(píng)估，由專業(yè)公司對(duì)機(jī)場進(jìn)行財(cái)務(wù)審計(jì)，共提出改進(jìn)建議25條，并通過媒體向公眾公布，由公眾進(jìn)行監(jiān)督。該國際機(jī)場采納了其中的24條建議，對(duì)未采納的1條，向監(jiān)察長辦公室和公眾作出了充分解釋和說明。美國獨(dú)立檢察官辦公室大陪審團(tuán)由法官推薦19名公眾組成。大陪審團(tuán)有權(quán)對(duì)檢察官調(diào)查的案件進(jìn)行聽證，對(duì)相關(guān)問題提出建議，提交報(bào)告，并向社會(huì)公眾公開，引起社會(huì)的高度關(guān)注。對(duì)大陪審團(tuán)關(guān)于效率和浪費(fèi)問題的建議，政府部門必須做作出回應(yīng)，如不采納建議，必須在公眾面前說明理由。大陪審團(tuán)也可以雇傭?qū)I(yè)的會(huì)計(jì)師、律師等專業(yè)人員來調(diào)查政府的效率、浪費(fèi)和腐敗行為。監(jiān)察長辦公室、檢察長辦公室雇傭?qū)I(yè)人士開展工作的費(fèi)用由聯(lián)邦政府財(cái)政支付。美國法律賦予公眾參與行政監(jiān)督較多的權(quán)力，從而使監(jiān)察長辦公室和檢察官辦公室成為充滿活力而富有效率的行政監(jiān)督組織。

（六）政府績效評(píng)估結(jié)果的運(yùn)用

美國政府各機(jī)構(gòu)開展績效評(píng)估均要編制績效評(píng)估報(bào)告，提交政府首腦和立法機(jī)關(guān)，并向公眾公開。如聯(lián)邦審計(jì)總署評(píng)估報(bào)告向國會(huì)提交并公開，監(jiān)察長辦公室績效審計(jì)（評(píng)估）報(bào)告向總統(tǒng)和國會(huì)提交并公開等。實(shí)行績效評(píng)估結(jié)果與財(cái)政預(yù)算掛鉤，國會(huì)依據(jù)各部門的績效情況決定該部門的財(cái)政撥款，總統(tǒng)和上級(jí)部門根據(jù)各部門的績效結(jié)果決定獎(jiǎng)優(yōu)罰劣。

二、美國政府績效管理對(duì)深圳的啟示和借鑒作用

盡管美國的社會(huì)制度和政治制度與我國不同，但其績效管理方面的做法和經(jīng)驗(yàn)，也有值得我們學(xué)習(xí)和借鑒之處，有助于啟迪和拓寬我們的工作思路，進(jìn)一步做好政府績效管理工作。

（一）擴(kuò)大績效管理對(duì)象的范圍

美國政府績效管理的對(duì)象包括公務(wù)員、政府部門、公共項(xiàng)目和跨部門四類，基本實(shí)現(xiàn)了績效管理的橫向全覆蓋。公務(wù)員及其工作崗位是政府績效管理的關(guān)節(jié)點(diǎn)與著力點(diǎn)。政府績效管理要發(fā)揮作用，必須跟公務(wù)員個(gè)人評(píng)價(jià)和崗位考核緊密結(jié)合，使政府績效目標(biāo)、任務(wù)可以實(shí)現(xiàn)縱向分解，從而實(shí)現(xiàn)政府部門績效或政府整體績效和公務(wù)員個(gè)人績效以及崗位職責(zé)履行考核三位一體和聯(lián)動(dòng)管理。深圳的績效管理初步覆蓋了區(qū)政府、市政府工作部門，取得良好效果?？山梃b美國的做法，推進(jìn)績效管理對(duì)象的橫向延伸和縱向延伸，實(shí)現(xiàn)績效管理的“橫向到邊”“縱向到底”，可對(duì)公共項(xiàng)目、公共政策、重大部署、重要專項(xiàng)工作展開評(píng)估，同時(shí)，延伸到縱向的各個(gè)層級(jí)。通過這種縱向延伸，政府績效管理的導(dǎo)向、理念、指標(biāo)、標(biāo)桿、任務(wù)才能具體落實(shí)到個(gè)人和崗位，績效管理才具有堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)，績效文化才能得以形成，績效管理才能從外部的管理工具內(nèi)化為公務(wù)員內(nèi)心的績效追求，從而實(shí)現(xiàn)績效管理的“無為而治”。

（二）實(shí)行績效管理的過程控制與結(jié)果導(dǎo)向緊密結(jié)合

政府績效管理的要素包含投入、過程、產(chǎn)出、效果等要素。關(guān)于這幾個(gè)要素的側(cè)重點(diǎn)，美國政府績效管理實(shí)踐出現(xiàn)了一定反復(fù)。從最早期的重視對(duì)投入和過程的管理，中間階段較為重視對(duì)產(chǎn)出的評(píng)估，20世紀(jì)末推行的大規(guī)模的績效管理運(yùn)動(dòng)則強(qiáng)調(diào)結(jié)果導(dǎo)向和顧客滿意，到最近這幾年又開始重視過程控制。因此，這一過程啟示我們：過程和結(jié)果均應(yīng)重視，各種要素不可偏廢。歸根到底，政府績效管理是一種管理工具，其目的是追求良好的效果。結(jié)果導(dǎo)向應(yīng)該是績效管理的核心理念。但是，過程決定結(jié)果，優(yōu)化過程管理、強(qiáng)化過程控制是取得預(yù)期效果重要保證。為此，績效管理必須強(qiáng)化結(jié)果導(dǎo)向的過程控制，通過過程監(jiān)控來促進(jìn)、確保良好的效果。深圳這幾年的績效管理實(shí)踐較為重視過程控制與結(jié)果導(dǎo)向的緊密結(jié)合，減少工作失誤，提升管理與服務(wù)效果。

（三）拓寬公眾參與績效管理的渠道

政府績效包含產(chǎn)出和成效兩部分內(nèi)容。前者是指政府“做了什么”，后者指向“做得怎么樣”。前者主要是客觀事實(shí)，后者則更多是主觀評(píng)價(jià)，反映了政府的回應(yīng)性。從這個(gè)意義上說，政府績效管理需要正確處理兩者關(guān)系，引入主觀評(píng)估，實(shí)現(xiàn)主觀評(píng)估和客觀評(píng)估的統(tǒng)一。美國政府績效管理通過引入顧客滿意的理念，測量政府服務(wù)的公眾滿意度，對(duì)政府行為產(chǎn)生正面的引導(dǎo)作用。人民滿意是政府各項(xiàng)工作的最終評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。因此，公眾滿意度應(yīng)該成為深圳市政府績效管理的重要內(nèi)容。通過現(xiàn)代技術(shù)手段，采取公眾滿意度問卷調(diào)查和網(wǎng)上調(diào)查等多種形式，測量公眾對(duì)政府管理與服務(wù)的滿意程度，可以有效反映民意，引導(dǎo)政府更加關(guān)注群眾的意見與訴求，使政府的各項(xiàng)工作更具民意回應(yīng)性，實(shí)現(xiàn)政府客觀政績和人民主觀體驗(yàn)的統(tǒng)一。

參與政府績效管理的社會(huì)主體包括一般公眾、專家學(xué)者和民間研究機(jī)構(gòu)。公眾對(duì)政府公共產(chǎn)品或服務(wù)的質(zhì)量和結(jié)果最有發(fā)言權(quán)，理應(yīng)成為評(píng)估政府績效的最重要的主體。而績效評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)和指標(biāo)的設(shè)計(jì)具有很強(qiáng)的專業(yè)性和技術(shù)性，這就決定了績效專家和研究機(jī)構(gòu)在績效評(píng)估中的重要地位。為提高政府績效評(píng)估的回應(yīng)性、科學(xué)性，可以設(shè)立政府績效專家委員會(huì)和政府績效公民評(píng)議團(tuán)以及舉辦政府績效公眾論壇，對(duì)深圳政府績效評(píng)估工作予以診斷與提升。政府績效專家委員會(huì)由國內(nèi)外的相關(guān)領(lǐng)域?qū)＜医M成，主要深圳的績效評(píng)估組織體系與技術(shù)體系提出專業(yè)意見，提高深圳績效評(píng)估與管理的專業(yè)性、科學(xué)性。而政府績效公民評(píng)議團(tuán)則由深圳的公眾、記者、專家、人大代表、政協(xié)委員、業(yè)界代表、民間組織代表等社會(huì)人士組成，在公開召集的基礎(chǔ)上由市績效辦遴選產(chǎn)生，不定期對(duì)年度重點(diǎn)工作、政府投資項(xiàng)目、公共管理與服務(wù)等事項(xiàng)進(jìn)行評(píng)議與獻(xiàn)計(jì)，匯集民情、民智與民意，幫助提升政府績效。市績效辦不定期舉辦政府績效公眾論壇，邀請(qǐng)官員、業(yè)界、公眾、傳媒參與，使之成為政府與社會(huì)溝通的橋梁。

（四）完善績效管理結(jié)果運(yùn)用的激勵(lì)問責(zé)機(jī)制

首先，強(qiáng)化激勵(lì)措施。目前，深圳政府績效管理的激勵(lì)措施略顯單一，且對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部缺乏直接的激勵(lì)。因此，設(shè)立涵蓋班子、骨干和一般工作人員的政府績效獎(jiǎng)顯得十分必要?？裳芯吭O(shè)立法定化的政府績效獎(jiǎng)勵(lì)基金，對(duì)被評(píng)為優(yōu)秀的評(píng)估對(duì)象給予現(xiàn)金獎(jiǎng)勵(lì)。對(duì)年度評(píng)估存在不合格指標(biāo)的區(qū)和工作部門扣減工作性津貼。

其次，要推進(jìn)績效管理與干部管理的掛鉤和聯(lián)動(dòng)。組織部門真正把政府績效評(píng)估結(jié)果作為評(píng)估單位領(lǐng)導(dǎo)政績和工作人員業(yè)績的重要依據(jù)。評(píng)估結(jié)果與干部提拔任用、評(píng)選先進(jìn)掛鉤，作為領(lǐng)導(dǎo)干部調(diào)整、任用的政績依據(jù)。對(duì)連續(xù)兩年績效評(píng)估結(jié)果排在第一位的區(qū)政府和市政府工作部門黨政主要負(fù)責(zé)人公開表彰，干部提拔任用時(shí)予以優(yōu)先考慮。

此外，強(qiáng)化績效管理結(jié)果的問責(zé)機(jī)制。把評(píng)估結(jié)果作為行政問責(zé)的重要依據(jù)。對(duì)被評(píng)定為不合格的評(píng)估對(duì)象通報(bào)批評(píng)，并限期整改，其主要負(fù)責(zé)人要向市委、市政府作書面檢討，并由市委組織部進(jìn)行誡勉談話。對(duì)連續(xù)兩年績效評(píng)估結(jié)果排在最后的區(qū)政府和市政府工作部門黨政主要負(fù)責(zé)人實(shí)行誡勉談話，其他班子成員一年內(nèi)不能提拔任用。通過獎(jiǎng)優(yōu)、治庸、罰劣，樹立正確的政績導(dǎo)向和科學(xué)的用人導(dǎo)向，使政府績效管理成為促進(jìn)深圳經(jīng)濟(jì)社會(huì)科學(xué)發(fā)展真正意義上的總抓手。

（五）完善績效管理的配套制度建設(shè)和機(jī)構(gòu)建設(shè)

在美國政府績效評(píng)估與管理實(shí)踐中，與《政府績效與結(jié)果法案》相配套的一系列法律法規(guī)為聯(lián)邦政府績效評(píng)估的成功實(shí)施創(chuàng)造了有利條件。深圳績效評(píng)估與管理的有效實(shí)施包含績效信息與數(shù)據(jù)采集與報(bào)送、評(píng)估主體的職責(zé)分工、評(píng)估組織體系、績效結(jié)果運(yùn)用等環(huán)節(jié)，因而也離不開配套機(jī)制的完善。現(xiàn)已出臺(tái)“1+3”文件，并幾經(jīng)修訂形成“績效管理辦法”，為績效評(píng)估與管理奠定堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。在此基礎(chǔ)上，應(yīng)繼續(xù)建立健全有關(guān)績效信息與數(shù)據(jù)采集與報(bào)送、評(píng)估主體的職責(zé)分工、評(píng)估組織體系、績效信息公開和績效結(jié)果運(yùn)用的配套機(jī)制，實(shí)現(xiàn)深圳績效評(píng)估和管理工作的規(guī)范化、制度化。

增強(qiáng)績效評(píng)估與管理工作機(jī)構(gòu)的穩(wěn)定性、專業(yè)性與權(quán)威性。美國政府績效評(píng)估和管理工作通過專門的績效評(píng)估和監(jiān)督機(jī)構(gòu)予以實(shí)施。白宮的管理與預(yù)算局（OMB）是推進(jìn)美國聯(lián)邦政府績效評(píng)估的核心領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)。由于掌握著預(yù)算審核的大權(quán)，因而不僅地位超越于其他部門同時(shí)具有權(quán)威性。深圳政府績效管理的工作協(xié)調(diào)組織機(jī)構(gòu)是市政府績效管理委員會(huì)辦公室，性質(zhì)上屬于臨時(shí)機(jī)構(gòu)，工作人員大多數(shù)為抽調(diào)人員，具有不穩(wěn)定性。同時(shí)，各單位配合績效工作的工作人員大多數(shù)也屬于兼職性質(zhì)，工作流動(dòng)性強(qiáng)，不利于績效評(píng)估工作隊(duì)伍的穩(wěn)定性和專業(yè)性。為提高深圳績效管理工作的有效性，需要提高績效管理工作機(jī)構(gòu)的權(quán)威性、穩(wěn)定性和專業(yè)性。建議將深圳績效管理工作機(jī)構(gòu)升級(jí)常設(shè)機(jī)構(gòu)，配備合理編制與經(jīng)費(fèi)，自主開展績效管理工作。

責(zé)任編輯：鐘曉媚

D771.2

A

1673-5706（2016）03-0081-04

2016-03-11

張波，深圳市紀(jì)委副書記、市監(jiān)察局局長。