傅新江

美國聯(lián)邦裁判官制度啟示

傅新江

美國聯(lián)邦裁判官制度是與中國顯著不同的一種法官制度。其裁判官制度的啟示在于，不同層級(jí)的法官可以有不同的權(quán)限；不同層級(jí)的法官可以有不同的任期和待遇；不同層級(jí)的法官可以有不同的任命方式；不同層級(jí)的法官可以有不同的員額。深圳法院“案多人少”問題十分突出，有方案缺陷明顯。應(yīng)學(xué)習(xí)借鑒美國聯(lián)邦裁判官制度，在推行法官司員額制的不同，建立“準(zhǔn)法官”制度，進(jìn)一步完善法院人員分類管理體系，加強(qiáng)法官隊(duì)伍和后備力量建設(shè)，理順?biāo)痉ㄝo助人員管理體制，提升審判效率。

裁判官；法官；司法輔助；審判

初審法官（Magistrate）詞典多譯為“地方法官、治安法官、裁判官”，只可以審理部分案件，對(duì)其它案件并沒有審判權(quán)，也就是說，是一個(gè)只具有部分審判權(quán)的法官。中國法院沒有這樣的法官。美國聯(lián)邦法院裁判官制度是與中國顯著不同的一種法官制度。美國聯(lián)邦裁判官制度有什么特點(diǎn)？能給我們什么啟示？有什么值得深圳法院學(xué)習(xí)借鑒？

一、裁判官制度的內(nèi)容與特點(diǎn)

美國聯(lián)邦法院裁判官制度由《1968年聯(lián)邦裁判官法》（Federal Magistrates Act of 1968設(shè)定，其職能是輔助聯(lián)邦地區(qū)法官履行職責(zé)。具體內(nèi)容主要包括：經(jīng)被告同意審理輕微刑事案件；在民事訴訟中經(jīng)各方當(dāng)事人同意充當(dāng)特別法官；輔助地區(qū)法官處理庭前程序和庭后申訴；處理地區(qū)法官授權(quán)的符合法律規(guī)定的其它工作。

2010年，美國聯(lián)邦地區(qū)法院共有678名法官，在593名裁判官輔助下，共計(jì)審結(jié)各類案件404，873宗，其中由裁判官審結(jié)的輕微刑事案件116，983宗，民事案件12，470宗。在民事訴訟中，裁判官主持有陪審團(tuán)的民事庭審333宗，無陪審團(tuán)的民事庭審171宗。裁判官還處理了司法事務(wù)353，847項(xiàng)，其中241，971項(xiàng)屬于庭前事務(wù)，包括處理169，134項(xiàng)動(dòng)議，主持20，515次調(diào)解和52，322次其它庭前會(huì)議。在刑事訴訟中，裁判官主持2369次庭審，在囚犯人身保護(hù)令與民事權(quán)利保護(hù)申請(qǐng)案件中，裁判官提出了21，385次處理建議。在社會(huì)保障申訴案件中裁判官提交了4225份建議報(bào)告。在重罪案件中，裁判官處理了368，157項(xiàng)預(yù)審程序，其中冗長的拘留聽證49，238次。裁判官還處理了186，337項(xiàng)庭前事務(wù)，包括98，115次庭前會(huì)議和2222次證據(jù)聽證。

通常情況下，聯(lián)邦地區(qū)法院受理一個(gè)案件后，會(huì)隨機(jī)分配給一個(gè)地區(qū)法官和一個(gè)裁判官，有些地區(qū)法院裁判官與法官有固定組合，有些地區(qū)法院則隨機(jī)組合。裁判官與法官區(qū)別明顯，體現(xiàn)在如下六個(gè)方面：

名稱不同?！?968年聯(lián)邦裁判官法》設(shè)定這一職位的名稱為“magistrate”（裁判官），《1990年司法改革法》（The Judicial Improvements Act of 1990）才改稱“magistrate judge”（裁判法官）。

任命方式不同。聯(lián)邦法官由總統(tǒng)提名，參議院批準(zhǔn)。裁判官由地區(qū)法院法官任命。如果地區(qū)法官不止一個(gè)，應(yīng)當(dāng)獲得多數(shù)法官的贊同，如果不能形成多數(shù)意見，可以由首席法官指定。

資格要求不同。法律對(duì)聯(lián)邦法官的任職資格沒有明確要求，但是總統(tǒng)在考慮提名人選的時(shí)候一般都會(huì)綜合考慮政治立場，宗教背景，社會(huì)名望，種族性別，年齡資歷和專業(yè)素養(yǎng)等各種因素，以確保提名獲得參議院批準(zhǔn)。對(duì)裁判官的資格要求則非常明確，其必須具有所屬州律師協(xié)會(huì)會(huì)員資格5年以上且信譽(yù)良好。如果一時(shí)找不到這樣的人選，則可以任命一個(gè)資格較低的人選擔(dān)任兼職裁判官。

任期不同。聯(lián)邦法官可以終身任職。裁判官任期有兩種，一為全職裁判官，任期8年，二為兼職裁判官，任期4年，到期均可連任。一般情況下，裁判官任職最高到70歲就必須退休。

待遇不同。裁判官的薪酬低于法官，裁判官配屬的助理人數(shù)也少于法官，一般情況下，裁判官配屬兩個(gè)助理，法官配屬三個(gè)助理。

權(quán)力不同。裁判官的權(quán)力明顯小于法官。法官擁有法律賦予的全部審判權(quán)，裁判官的權(quán)力大小在很大程度上取決于法官和當(dāng)事人的授權(quán)。法官可以根據(jù)需要把自己的工作指派給裁判官，還有權(quán)指導(dǎo)并監(jiān)督裁判官的工作。法律還明確限定裁判官不可以審理重罪案件。

和法官助理一樣，裁判官也是在法官領(lǐng)導(dǎo)下，協(xié)助法官完成與審判業(yè)務(wù)相關(guān)的各種工作。不同的是，裁判官權(quán)限更大，待遇更好，法律對(duì)裁判官的任職限制也更多。具體體現(xiàn)在如下三個(gè)方面：

權(quán)限更大。法官助理只能承擔(dān)一些事務(wù)性工作。裁判官則擁有附帶條件的實(shí)體審判權(quán)和廣泛的程序裁定權(quán)。只要當(dāng)事人不反對(duì)，裁判官可以審理除重罪案件之外的其它各種案件。由于美國聯(lián)邦地區(qū)法院法官員額很少，2015年度全美只有677個(gè)地區(qū)法官，每年每個(gè)地區(qū)法官審結(jié)案件約550宗，平均每宗案件的審理周期長達(dá)26.5個(gè)月。為了減輕訟累，很多當(dāng)事人會(huì)選擇由裁判官主審自己的案件，以爭取盡早結(jié)案。此外，除非法律另有規(guī)定，裁判官可以裁定幾乎所有程序性事項(xiàng)。

待遇更好。裁判官有法定的較長任期，且大多可以連任直至退休；有統(tǒng)一的較高薪酬標(biāo)準(zhǔn)和福利待遇，有定期的學(xué)習(xí)培訓(xùn)計(jì)劃，還有機(jī)會(huì)被提名任命為聯(lián)邦法官。而法官助理的待遇則由各法院自主決定，從任期到薪酬都因人而異。一般情況下，每個(gè)裁判官都會(huì)有法官助理協(xié)助工作。

限制更多。裁判官的職數(shù)由聯(lián)邦司法大會(huì)決定，法律明確規(guī)定了裁判官的任職資格，還對(duì)裁判官的選任規(guī)定了明確的程序。而法官助理的選任純屬地區(qū)法院的內(nèi)部事務(wù)。法院可以根據(jù)自己的工作需要和財(cái)政狀況決定法官助理職數(shù)與任職資格，并按自己的方式確定人選。

二、裁判官制度的啟示

其一，不同層級(jí)的法官可以有不同的權(quán)限。裁判官實(shí)際上只是一個(gè)“準(zhǔn)法官”，其審判權(quán)限并不完整。如果將法官的司法審判權(quán)劃分為實(shí)體判決權(quán)，程序裁定權(quán)和司法事務(wù)處理權(quán)，裁判官只完整擁有后兩項(xiàng)權(quán)力，第一項(xiàng)權(quán)力只具有一部分，且附帶前提條件。裁判官只是一個(gè)限權(quán)法官。更重要的是，裁判官與法官的關(guān)系并不平等。他只是協(xié)助法官工作并接受法官的領(lǐng)導(dǎo)。裁判官?zèng)]有自己獨(dú)立主審的案件，所有案件都分配在法官名下，即便某個(gè)案件所有工作都由裁判官完成，他也只是輔助法官審結(jié)一個(gè)案件。顯然，裁判官的工作極大地分流了法官的辦案壓力。

目前中國還沒有這樣的限權(quán)法官。法官助理不是法官，沒有任何裁判權(quán)。助理審判員是法官，其審判權(quán)限非常完整。只要參與審判，其權(quán)力地位與審判員完全等同。合議庭嚴(yán)格按照少數(shù)服從多數(shù)的原則進(jìn)行裁判，如果合議庭中的兩個(gè)助理審判員甚至人民陪審員意見一致，由審判員甚至庭長院長擔(dān)任的審判長的不同意見就會(huì)被否決。這種情況下，審判長只能求助于審判委員會(huì)，以爭取按自己的意見進(jìn)行判決。致使審判委員會(huì)無法專注于法律問題，往往為了一些原本應(yīng)由合議庭自行認(rèn)定的事實(shí)問題而耗時(shí)費(fèi)力。另一方面，缺乏經(jīng)驗(yàn)的助理審判員都在忙于自己主審的案件，他沒有時(shí)間也沒有義務(wù)輔助審判員。審判員大多沒有自己的專屬助理，配屬合議庭的少量法官助理素質(zhì)參差不一，有些尚未通過司法考試，有些甚至沒有法學(xué)專業(yè)學(xué)歷，只能從事一些簡單的事務(wù)性工作。審判員很多時(shí)候都必須親力親為，很多時(shí)間精力都花費(fèi)在程序性事項(xiàng)甚至普通雜務(wù)中，他的豐富審判經(jīng)驗(yàn)往往難以發(fā)揮作用。如果有一個(gè)和美國聯(lián)邦裁判官一樣的限權(quán)法官協(xié)助辦案，中國法官的辦案效率一定會(huì)有極大提高。

其二，不同層級(jí)的法官可以有不同的任期和待遇。美國聯(lián)邦法官可以終身任職，老齡化趨勢(shì)明顯。裁判官有明確任期與退休年齡限制，可以確保裁判官隊(duì)伍的年輕化，有效改善法官隊(duì)伍的總體年齡結(jié)構(gòu)，提高法院審判效率。裁判官與法官人數(shù)相當(dāng)，薪酬待遇明顯低于法官，也無需法院養(yǎng)老送終，聯(lián)邦法院的財(cái)政負(fù)擔(dān)顯著降低。中國法官?zèng)]有明確任期，助理審判員和審判員一樣，一般都是到齡退休。司法改革方案中有探索“任期制法官”一說。美國聯(lián)邦裁判官的任期制值得中國學(xué)習(xí)借鑒。

其三，不同層級(jí)的法官可以有不同的任命方式?？偨y(tǒng)提名任命聯(lián)邦區(qū)域法院法官重點(diǎn)考慮的是政治因素，尤其是法院所在州聯(lián)邦參議員的意見。裁判官由區(qū)域法院自行任命，程序簡單便捷，需要時(shí)可以較快找到替補(bǔ)人選，及時(shí)填補(bǔ)空缺。更重要的是，法院可以只考慮人選的專業(yè)背景，確保其能力足以勝任裁判官的工作需要。中國法院審判員與助理審判員的任命方式也不同。法律規(guī)定審判員由人大任命，助理審判員由法院任命。《深圳市法官選任暫行辦法》規(guī)定，助理審判員的選任必須辦理任職手續(xù)，中院報(bào)市委組織部審批，并按規(guī)定報(bào)省高院審核；基層院由區(qū)委組織部審批，經(jīng)中院審查后，按規(guī)定報(bào)省高院審核。目前省高院已凍結(jié)助理審判員的任命。

其四，不同層級(jí)的法官可以有不同的員額。美國對(duì)聯(lián)邦法官實(shí)行極為嚴(yán)格的員額制度。無論案件數(shù)量如何增長，審理周期如何延長，法官員額極難增加。就是在這樣的背景下“裁判官”制度應(yīng)運(yùn)而生，在法官員額之外另設(shè)“準(zhǔn)法官”員額，有效地緩解了部分“案多人少”法院的辦案壓力。

三、建議

2014年深圳兩級(jí)法院審結(jié)各類案件共計(jì)207，700宗，按合理工作量測算，兩級(jí)法院需要一線審判法官1146人，另加院庭長及立案執(zhí)行審監(jiān)等輔助部門法官675人，共計(jì)需要法官1821人。實(shí)際現(xiàn)有法官共1042人，含助理審判員共359人，其中一線審判法官約591人。一線審判法官缺額近半。省高院最近核準(zhǔn)深圳兩級(jí)法院法官員額共1060人，占測算需要數(shù)約58%。深圳法院“案多人少”問題十分突出。

法官員額制改革勢(shì)在必行。深圳法院新收案件數(shù)還按每年約20%的速度增加。法官辦案壓力將會(huì)越來越大。解決審判力量不足的出路只能是配強(qiáng)配足審判輔助人員?！渡钲谑蟹ㄔ簩徟休o助人員分類管理改革方案》（草案）規(guī)定，法官助理的職責(zé)為：在法官指導(dǎo)下履行審查訴訟材料，組織庭前證據(jù)交換，接待案件訴訟參與人，準(zhǔn)備與案件審理相關(guān)的參考資料，協(xié)助法官進(jìn)行調(diào)解，草擬法律文書，以及整理，裝訂，歸檔案件材料等。方案還規(guī)定法官助理必須通過國家司法資格考試并取得A類法律職業(yè)資格證書。現(xiàn)行方案缺陷明顯。

其一，法官助理身份復(fù)雜。深圳法院現(xiàn)有中央政法編1989人，高院初步核定法官員額占政法編比例為53%，司法行政人員占15%，尚余32%約為司法輔助人員。政法編司法輔助人員約為法官員額60%。如果法官助理與法官按1：1配置，尚缺的40%只能以雇員或臨聘人員充任。就是說，法官助理中必然既有政法編，也有雇員編，還有臨聘人員，隊(duì)伍構(gòu)成復(fù)雜，管理難度較大。

其二，骨干司法輔助人員留不住?，F(xiàn)有法官助理共1052人，其中通過司考共計(jì)377人，有政法編且通過司考共256人，任職5年以上已達(dá)155人，這些人是司法輔助人員中的骨干力量，實(shí)施員額制后這些人入額機(jī)會(huì)渺茫。這些人又年輕，素質(zhì)高，經(jīng)過法院幾年摸爬滾打，已積累一定工作能力和工作經(jīng)驗(yàn)，深受行政機(jī)關(guān)，律所和企業(yè)歡迎?？床坏疆?dāng)法官的希望，“跳槽”自然會(huì)成為多數(shù)人的選擇。尚有通過司考但非政法編121人，更難讓他們長期安心工作。以現(xiàn)行雇員和臨聘人員的身份待遇，還想再招足通過國家司法資格考試并取得A類法律職業(yè)資格證書的幾百人充當(dāng)法官助理，不說不可能，至少是難上加難。

其三，對(duì)普通司法輔助人員不公平。現(xiàn)有非政法編法官助理681人，占現(xiàn)有法官助理65%，其中多數(shù)未通過司法考試，有些甚至非法學(xué)專業(yè)畢業(yè)，不符合現(xiàn)方案法官助理的任職條件，能否留任法官助理尚無定論。即便破格留任，他們的工作職責(zé)與政法編法官助理相同，工資待遇卻遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于政法編法官助理，這種“同工不同酬”的不公平待遇將嚴(yán)重挫傷工作積極性。而且，盡快通過司法考試的努力也很難讓他們進(jìn)入法官隊(duì)伍，這將嚴(yán)重挫傷他們的學(xué)習(xí)熱情和上進(jìn)心。

其四，審判力量得不到有效補(bǔ)充?，F(xiàn)行方案規(guī)定法官助理只能協(xié)助法官處理一些普通司法事務(wù)，沒有任何實(shí)體判決權(quán)和程序裁定權(quán)，這樣的法官助理配備再多，也無法有效減輕法官的裁判壓力。

有鑒于此，建議學(xué)習(xí)借鑒美國聯(lián)邦裁判官制度，在推行法官員額制的同時(shí)，在深圳法院探索建立“準(zhǔn)法官”制度，以進(jìn)一步完善法院人員分類管理體系，加強(qiáng)法官隊(duì)伍和后備力量建設(shè)，理順?biāo)痉ㄝo助人員管理體制，提升審判效率。具體舉措如下：

職位：在法官與法官助理之間設(shè)立“準(zhǔn)法官”職位，不計(jì)入法官員額。職責(zé)為協(xié)助法官工作，裁定程序性事項(xiàng)，作為代理法官審理簡單的民事案件、輕微的刑事案件和法律另有規(guī)定的可以獨(dú)任審判的其它案件，但不能參加合議庭審理普通程序案件，這是“準(zhǔn)法官”與現(xiàn)行助理審判員職權(quán)的主要區(qū)別。

名稱：本可稱之為“助理法官”。但必須相應(yīng)修改《中華人民共和國法官法》，將其納入法官體系，才能賦予其一定的司法裁判權(quán)。鑒于現(xiàn)階段修法可能性不大，本職位以沿用“助理審判員”名稱為宜?！吨腥A人民共和國人民法院組織法》第三十六條規(guī)定“助理審判員協(xié)助審判員進(jìn)行工作。助理審判員，由本院院長提出，經(jīng)審判委員會(huì)通過，可以臨時(shí)代行審判員職務(wù)”。依照上述規(guī)定，法院審判委員會(huì)有權(quán)賦予助理審判員代行審判員“部分”職責(zé)。創(chuàng)新使用“助理審判員”這一名稱，賦予其“準(zhǔn)法官”職權(quán)，可以為“準(zhǔn)法官”制度的落地生根奠定法律基礎(chǔ)。

條件：未入額的現(xiàn)任法官或助理審判員，或有政法編身份且已通過司法考試的法官助理。符合《法官法》規(guī)定的其它條件。

職數(shù)：在現(xiàn)有司法輔助人員政法編內(nèi)解決。

任免：《法官法》第十一條規(guī)定“人民法院的助理審判員由本院院長任免”。

待遇：高于法官助理，低于法官。法官員額有空缺優(yōu)先從助理審判員中選任。

深圳法院現(xiàn)有政法編法官助理371人，其中通過司考共計(jì)256人，即便全部任命為助理審判員，僅占政法編不足13%。如果現(xiàn)有未通過司法考試的政法編法官助理115人限期通過司法考試，確實(shí)無法通過司法考試者逐步轉(zhuǎn)崗分流，今后所有司法輔助人員進(jìn)入政法編均以通過司法考試為前提，有望逐步形成政法編助理審判員和雇員編法官助理兩個(gè)體系，充分利用政法編與雇員編身份職責(zé)待遇的差別，鼓勵(lì)法官助理努力提升業(yè)務(wù)水平，通過“司考”，“入編”與“入額”三個(gè)門檻，無限拓展年輕法官助理的職業(yè)發(fā)展空間，既無須增加法官員額和政法編，也不會(huì)增加財(cái)政負(fù)擔(dān)，即可較好地穩(wěn)定司法輔助人員隊(duì)伍，提升司法審判效率。

深圳法院素以改革創(chuàng)新為己任?！胺ü僦怼边@一職位就是深圳法院最早創(chuàng)設(shè)，現(xiàn)已獲得普遍認(rèn)可并全面推廣。隨著法官員額制的逐步實(shí)施，現(xiàn)行與“審判員”基本等同的“助理審判員”職位已呈名存實(shí)亡的明確態(tài)勢(shì)。而部分經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)法院在法官員額制的“硬約束”下“案多人少”問題愈發(fā)突出。創(chuàng)設(shè)“準(zhǔn)法官”制度是解決這一問題的較好選擇，值得深圳法院積極探索。

責(zé)任編輯：鐘曉媚

D916.2

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1673-5706（2016）03-0085-04

2016-03-11

傅新江，深圳市中級(jí)人民法院副院長。