■文/張同秀

對政府產(chǎn)品質量監(jiān)督職能的再認識

■文/張同秀

在全面深化改革的大背景下，要破除制約市場主體活力和要素優(yōu)化配置的障礙，使市場在資源配置中起決定性作用，同時更好地發(fā)揮政府作用，就必須向深化改革要動力，積極調(diào)整政府職能，依法履行職能是各級政府及其部門工作的基本依據(jù)和出發(fā)點，其中，對職能內(nèi)涵的認識和把握是職能正確有效履職和深化改革的第一步。作為政府產(chǎn)品質量的監(jiān)督和管理部門，在依法履行職能的過程中，對產(chǎn)品質量職能內(nèi)容及其相互關系的理解和認識是有效履行職能的基礎。

職能法定

一、法治政府職能定位的演變

職能是指人、事物、機構應有的、所發(fā)揮的或蘊藏的有利的作用（現(xiàn)代漢語詞典）。政府職能亦稱行政職能，是國家行政機關依法對國家和社會公共事務進行管理時應承擔的職責和所具有的功能，是政府管理國家和社會公共事物所應有的、所發(fā)揮的或蘊藏的有利的作用。在我國全面依法治國，建設社會主義法治國家的進程中，依法行政、建設法治政府是依法治國、建設法治國家的基礎和重要部分。2004年國務院以國發(fā)〔2004〕10號頒布《國務院全面推進依法行政實施綱要》，《綱要》提出，要全面推進依法行政，“經(jīng)過十年左右堅持不懈的努力，基本實現(xiàn)建設法治政府”，“政府的經(jīng)濟調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理和公共服務職能基本到位”。即，《全面推進依法行政實施綱要》規(guī)定的法治政府的職能是“經(jīng)濟調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理和公共服務”。2015年12月，中共中央、國務院發(fā)布《法治政府建設實施綱要2015～2020》，要求：“政府職能切實轉變，宏觀調(diào)控、市場監(jiān)管、社會管理、公共服務、環(huán)境保護等職責依法全面履行”。即，《法治政府建設實施綱要》規(guī)定的政府職能包括宏觀調(diào)控、市場監(jiān)管、社會管理、公共服務和環(huán)境保護。

二、政府產(chǎn)品質量監(jiān)管職能的法律依據(jù)

我國《產(chǎn)品質量法》第7條規(guī)定：“各級人民政府應當把提高產(chǎn)品質量納入國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃，加強對產(chǎn)品質量工作的統(tǒng)籌規(guī)劃和組織領導，引導、督促生產(chǎn)者、銷售者加強產(chǎn)品質量管理，提高產(chǎn)品質量”，該條是法律對產(chǎn)品質量宏觀管理的職能授權；《產(chǎn)品質量法》第8條規(guī)定：“國務院產(chǎn)品質量監(jiān)督部門主管全國產(chǎn)品質量監(jiān)督工作。國務院有關部門在各自的職責范圍內(nèi)負責產(chǎn)品質量監(jiān)督工作?？h級以上地方產(chǎn)品質量監(jiān)督部門主管本行政區(qū)域內(nèi)的產(chǎn)品質量監(jiān)督工作?？h級以上地方人民政府有關部門在各自的職責范圍內(nèi)負責產(chǎn)品質量監(jiān)督工作”，該條是法律對產(chǎn)品質量監(jiān)督的職能授權。隨著政府監(jiān)管概念的使用，該條規(guī)定的“產(chǎn)品質量監(jiān)督”從當下的職能履行角度可以理解為“產(chǎn)品質量監(jiān)管”。法律的兩條規(guī)定把產(chǎn)品質量的宏觀管理和監(jiān)管職能分別賦予了各級人民政府和產(chǎn)品質量監(jiān)督部門，這兩條規(guī)定即是政府產(chǎn)品質量職能的法律淵源。

政府產(chǎn)品質量監(jiān)督職能的內(nèi)容

一、政府產(chǎn)品質量監(jiān)督職能的必要性

一方面，產(chǎn)品質量是實物經(jīng)濟的基礎，是經(jīng)濟發(fā)展質量的基本內(nèi)容，也是社會發(fā)展的基礎。產(chǎn)品質量升，則經(jīng)濟強；產(chǎn)品質量強，則國強。當前，面對我國經(jīng)濟發(fā)展的新常態(tài)，2015年底召開的中央經(jīng)濟工作會議強調(diào):“要著力推進供給側結構性改革”，要“從提高供給質量出發(fā)，用改革的辦法推進結構調(diào)整，矯正要素配置扭曲，擴大有效供給，提高供給結構對需求變化的適應性和靈活性”。產(chǎn)品質量提升是提高供給質量的有效途徑：從質量總體發(fā)展角度，提高產(chǎn)品質量水平可以擴大有效供給；從經(jīng)濟結構性改進角度，科技創(chuàng)新、技術攻關彌補某些行業(yè)的質量短板，可以提高供給結構對需求變化的適應性和靈活性。核心產(chǎn)品、重要消費品的質量達到安全水平是經(jīng)濟發(fā)展、經(jīng)濟結構調(diào)整的基礎和支撐。因此，政府對產(chǎn)品質量總體水平的管理和調(diào)控是以產(chǎn)品達到安全線為主要內(nèi)容的，政府在市場活動中不要直接進行資源的配置。

《產(chǎn)品質量法》調(diào)整的產(chǎn)品是市場交易的重要標的物，是主要的市場客體之一，產(chǎn)品質量是市場交易的主要內(nèi)容，是確定產(chǎn)品價格的重要考量。產(chǎn)品質量在生產(chǎn)中形成，在市場中得到價值體現(xiàn)。產(chǎn)品質量在市場中的價值體現(xiàn)對其形成起反向激勵作用：市場需要高質量的產(chǎn)品，以市場需求為導向的生產(chǎn)企業(yè)就會生產(chǎn)高質量的產(chǎn)品；反之，市場對低質量甚至劣質產(chǎn)品有需求，必然會使趨利的生產(chǎn)企業(yè)生產(chǎn)低質量或劣質產(chǎn)品。因此，維護正常的生產(chǎn)秩序，要從維護正常的產(chǎn)品質量秩序入手，防止質量失序造成生產(chǎn)秩序失控，進而造成市場失序。市場失靈需要政府監(jiān)管，產(chǎn)品質量失控也需要政府監(jiān)管，產(chǎn)品質量監(jiān)管是廣義市場監(jiān)管的重要組成部分。

二、政府產(chǎn)品質量監(jiān)管職能內(nèi)容分析

《產(chǎn)品質量法》從宏觀管理和監(jiān)管兩個方面對產(chǎn)品質量職能作了授權規(guī)定，產(chǎn)品質量是市場的產(chǎn)物，從政府對市場經(jīng)濟干預的宏觀和微觀視角角度，政府的產(chǎn)品質量監(jiān)管也應當包括產(chǎn)品宏觀質量管理和微觀監(jiān)管。在政府對產(chǎn)品宏觀質量管理方面，應重點對產(chǎn)品的風險進行管理。研究產(chǎn)品總體質量現(xiàn)象要運用政策、法律、檢測技術、統(tǒng)計分析等手段，對產(chǎn)品質量安全的總體狀況及風險隱患進行干預和監(jiān)測，使產(chǎn)品質量安全總體狀況達到規(guī)定的預期要求，不出現(xiàn)系統(tǒng)性、區(qū)域性風險。同時，還要加強對重點產(chǎn)品質量安全監(jiān)管也稱產(chǎn)品質量微觀規(guī)制，重點研究個別產(chǎn)品或行業(yè)產(chǎn)品質量安全狀況，是運用技術、行政等手段，防范和監(jiān)測產(chǎn)品質量安全風險，糾正和化解產(chǎn)品質量安全可能危及消費者和國家利益的傾向和隱患，合理應對和處置已經(jīng)產(chǎn)生的損害，保證市場中的產(chǎn)品質量安全。

隨著社會治理和社會共治概念的提出和逐步實施，產(chǎn)品質量領域的社會治理、社會共治理念也越來越被人們所認識，產(chǎn)品質量需要社會共治。產(chǎn)品質量社會共治是產(chǎn)品質量宏觀管理和監(jiān)管的共聚點，產(chǎn)品質量社會共治改變了過去政府主導的格局，市場化的治理格局中，政府只參與部分涉及公共利益產(chǎn)品的監(jiān)管，并承擔構建共治機制和制度框架的職責。

在我國，不同領域的質量安全監(jiān)管由不同的部門承擔，產(chǎn)品質量安全監(jiān)管由各級質檢（質監(jiān)）和某些專業(yè)監(jiān)管部門（如國家食品藥品監(jiān)管部門）承擔，環(huán)境質量由各級環(huán)保部門監(jiān)管，建設工程質量由各級住建部門調(diào)控與監(jiān)管。因此，質監(jiān)部門的質量宏觀管理被國務院界定在一般消費品、兒童用品等具有一定的可操作性。

產(chǎn)品質量監(jiān)督職能內(nèi)容的關系

政府的產(chǎn)品質量監(jiān)督職能是政府履行產(chǎn)品質量管理和調(diào)控應發(fā)揮的功能，職能的各部分內(nèi)容應當既有區(qū)別，又互相聯(lián)系，構成有機的功能體系。

一、產(chǎn)品質量監(jiān)督宏觀管理與具體監(jiān)管的區(qū)別

1、兩者的調(diào)控目標不同。政府產(chǎn)品質量監(jiān)督的宏觀管理在當前深化改革、轉變政府職能的形勢下，產(chǎn)品安全形勢一是對質量的管控，包括建立并不斷完善產(chǎn)品質量安全形成監(jiān)督機制，產(chǎn)品生產(chǎn)領域有序、規(guī)范的市場競爭機制以及政府監(jiān)管機制和社會共治機制。對發(fā)生系統(tǒng)性、區(qū)域性質量安全風險加強分析、研判。產(chǎn)品質量監(jiān)管的目標則主要側重于：產(chǎn)品質量達到安全規(guī)定的要求，預防和減少發(fā)生損害人體健康和財產(chǎn)安全的質量安全事故。

2、兩者調(diào)節(jié)的對象和視角不同。宏觀管理調(diào)節(jié)的對象是產(chǎn)品或消費品質量安全總體，從產(chǎn)品質量安全總體角度分析區(qū)域、行業(yè)、國家的產(chǎn)品質量安全狀況，著重解決影響產(chǎn)品質量安全總體水平的體制、機制、系統(tǒng)性及結構性問題和較為普遍的技術風險與隱患。宏觀管理的政策和規(guī)定一般是普適的，并不針對特定的企業(yè)和產(chǎn)品。質量監(jiān)管的對象則是相對微觀具體的，從某一產(chǎn)品或某一行業(yè)的角度規(guī)制產(chǎn)品質量安全，著重解決影響產(chǎn)品質量安全的技術性、行業(yè)性問題，化解各種質量安全風險。質量監(jiān)管的規(guī)制、政策可能會針對特定的產(chǎn)品或企業(yè)。

3、兩者調(diào)控的手段不同。宏觀管理以政策手段為主，法律和行政手段為輔，技術上更傾向于用大數(shù)據(jù)的海量分析來捕捉面上的風險與隱患。從宏觀角度避免大范圍質量安全事故的發(fā)生。質量監(jiān)管以法律手段為主，行政、經(jīng)濟手段為輔，運用抽查檢驗、打擊偽劣產(chǎn)品、生產(chǎn)許可等手段，從具體的質量安全的角度發(fā)現(xiàn)質量隱患，解決質量問題，保證質量安全。

4、兩者調(diào)節(jié)政策的特征不同。宏觀管理具有較強的政策性，計劃經(jīng)濟時代，政府大包大攬，宏觀管理直接抓企業(yè)該抓的事，泛泛地抓質量?，F(xiàn)在深化市場經(jīng)濟改革，政府以抓質量安全為主。質量監(jiān)管具有一定的技術性。具體產(chǎn)品的質量監(jiān)管，一般是以該產(chǎn)品強制性技術標準為依據(jù)，抽查也好，檢測也好，監(jiān)管以強制性標準為比對。

二、產(chǎn)品質量安全宏觀管理與監(jiān)管的聯(lián)系

1、宏觀管理和監(jiān)管在糾正市場失靈方面相輔相成。宏觀管理從質量安全總體水平方面管控因體制性、結構性及技術性原因造成的區(qū)域性、系統(tǒng)性產(chǎn)品質量風險及生產(chǎn)領域市場失序。監(jiān)管從打擊假冒偽劣，解決某一產(chǎn)品、某一具體的質量安全問題。

2、監(jiān)管為宏觀管理奠定基礎，宏觀管理為監(jiān)管創(chuàng)造良好的環(huán)境。監(jiān)管從微觀、具體上預防和化解產(chǎn)品質量存在的安全風險，解決某些行業(yè)、某一產(chǎn)業(yè)產(chǎn)品質量欺詐和失信問題，提高某一產(chǎn)品、某一行業(yè)的質量水平，也就為宏觀管理奠定了良好的微觀基礎。監(jiān)管得到的質量安全信息可以為宏觀管理和決策提供有效的參考和依據(jù)；宏觀管理建立的風險防控和隱患排查機制可以防控產(chǎn)品爆發(fā)大面積質量安全問題，為產(chǎn)品質量提高營造市場環(huán)境；宏觀管理建立的政府和社會質量治理機制，可以為質量監(jiān)管營造法治、機制、體制環(huán)境。

3、宏觀管理和監(jiān)管具有互補性。兩者從不同的側面互補單一政策的不足和缺陷。監(jiān)管同時也是對產(chǎn)品質量水平及存在問題的監(jiān)測，監(jiān)管中的質量監(jiān)測結果應當作為質量宏觀管理的決策依據(jù)。宏觀管理應當根據(jù)監(jiān)測結果適時調(diào)整管理政策，進行有針對性的質量促進，同時適時對監(jiān)管措施及實施情況進行科學評估，評估措施的可行性、合理性和措施實施的效果，及時提出監(jiān)管措施繼續(xù)實施、停止或改進的建議。

三、產(chǎn)品質量社會共治與政府的宏觀管理和監(jiān)管

1、宏觀管理和監(jiān)管均需要社會共治的理念作指導。宏觀管理的機制設計、先進管理方法的推廣離不開社會的參與，政府參與的宏觀管理，著重對產(chǎn)品質量的安全及風險進行測評與分析，而社會其他主體對質量的管理則更寬泛。政府的監(jiān)管一方面針對產(chǎn)品的質量安全，這離不開公眾對產(chǎn)品質量的監(jiān)督舉報和對監(jiān)管機構自身工作的監(jiān)督，同時，監(jiān)管還針對社會組織、質量中介服務機構等。因此，宏觀管理和監(jiān)管必須有社會共治的理念作指導，離開了社會，宏觀管理和監(jiān)管就成了無源之水、無本之末，沒有實施的根基和基礎。

2、宏觀管理和監(jiān)管政策的制定和實施要源于社會，用之于社會。產(chǎn)品質量和公眾息息相關，公眾參與是產(chǎn)品質量宏觀管理和監(jiān)管政策制定的民主程序和公正保障。宏觀管理和監(jiān)管的政策制定應當引入公眾參與機制，而政策的實施也需要有公眾的支持、配合。

3、宏觀管理和監(jiān)管的效果要由社會作評價。宏觀管理的效果是產(chǎn)品質量總體水平的提升和國民總體質量素質的提高，表現(xiàn)為優(yōu)質產(chǎn)品的市場份額和知名品牌的增加。監(jiān)管的效果是產(chǎn)品質量安全風險防范和質量安全水平的提高，表現(xiàn)為產(chǎn)品質量安全事故的減少。這些效果都應由社會來評價，其中包括公眾自身的評價和社會組織的評價。

四、行政執(zhí)法、司法在產(chǎn)品質量監(jiān)督職能履行中的作用

1、確保產(chǎn)品質量安全行政執(zhí)法、司法是質監(jiān)部門職能履行的手段和方法。從廣義的角度，執(zhí)法亦稱法律執(zhí)行，包括國家行政機關、司法機關及其公職人員貫徹實施法律的所有活動。行政執(zhí)法是上述執(zhí)法的一部分，是指國家行政機關及其委托的組織依照法定職權行使行政管理權，貫徹實施法律的活動。在產(chǎn)品質量領域，《產(chǎn)品質量法》賦予了產(chǎn)品質量監(jiān)督部門和有關部門的產(chǎn)品質量職責和現(xiàn)場檢查、調(diào)查、查封扣押、行政處罰等行政執(zhí)法職權。廣義的產(chǎn)品質量行政執(zhí)法是監(jiān)管部門貫徹實施產(chǎn)品質量法律的活動，包括行政許可、行政指導、行政處罰等，是產(chǎn)品質量職能履行的手段和方法。從狹義的角度，目前產(chǎn)品質量監(jiān)管部門設置的執(zhí)法打假機構的行政執(zhí)法主要是查處產(chǎn)品質量違法行為，通過打擊違法行為遏制不合格產(chǎn)品進入市場，從物質生產(chǎn)的角度維護正常的市場秩序。產(chǎn)品質量司法是司法部門對違反產(chǎn)品質量民事、刑事法律規(guī)定的行為，運用法律處理具體案件的專門活動，是對違法行為進行法律裁判，懲治違法行為，補償被違法行為侵害的法律權利，維護正當?shù)姆芍刃?。因此，狹義上的產(chǎn)品質量行政執(zhí)法和產(chǎn)品質量司法是從產(chǎn)品質量違法行為個體角度對產(chǎn)品質量的規(guī)制和約束，屬于產(chǎn)品質量監(jiān)管的范疇，是產(chǎn)品質量監(jiān)管的方式和途徑。

2、產(chǎn)品質量行政執(zhí)法是一種主動的監(jiān)管方式。行政執(zhí)法的特征之一是其主動性，行政機關可以依據(jù)法律規(guī)定進行主動的執(zhí)法檢查。我國《產(chǎn)品質量法》規(guī)定了“對產(chǎn)品質量實行以抽查為主要方式的監(jiān)督檢查制度”，各級監(jiān)管部門可以根據(jù)此規(guī)定對產(chǎn)品質量進行監(jiān)督檢查，如生產(chǎn)許可證、強制性產(chǎn)品認證中的定期監(jiān)督檢查；可以根據(jù)已經(jīng)取得的違法嫌疑證據(jù)或者舉報，對涉嫌違法行為進行查處，如日常監(jiān)管中的執(zhí)法打假。因此，產(chǎn)品質量行政執(zhí)法是一種政府監(jiān)管的主動方式。

3、產(chǎn)品質量司法是一種被動的監(jiān)管方式。司法又稱法的適用，中立性是司法權的第一特性，司法權中立性的另一個層面是其消極性，具體表現(xiàn)在司法機關不應主動出擊，一般來說實行不告不理原則。在產(chǎn)品質量領域，民事司法中實行“不告不理”和一般情況下的“誰主張誰舉證”原則；刑事司法包括案件的偵查、審查起訴、審判、及判決的執(zhí)行，刑事司法的過程是在有證據(jù)證明涉嫌犯罪的前提下進行，原則上也是一種被動行為。

（作者單位：山東省淄博市質量技術監(jiān)督局）