王　盼

(武漢大學(xué)　法學(xué)院，　湖北　武漢　430072)

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【法律學(xué)】

生態(tài)修復(fù)責(zé)任主體研究

王盼

(武漢大學(xué)法學(xué)院，湖北武漢430072)

[摘要]生態(tài)修復(fù)是一項復(fù)雜的系統(tǒng)工程，往往需要投入巨額資金。當前，我國環(huán)境污染事故頻發(fā)，生態(tài)環(huán)境嚴重受損，而現(xiàn)行法律規(guī)范又缺乏對生態(tài)修復(fù)責(zé)任主體的明確規(guī)定，因此有必要從理論上對修復(fù)責(zé)任主體進行研究。環(huán)境正義是修復(fù)責(zé)任主體界定的主要理論依據(jù)，同時也要從法經(jīng)濟學(xué)角度進行經(jīng)濟效益考量?；诖?，我國應(yīng)當構(gòu)建污染行為人及其承繼者為主要責(zé)任人，政府為兜底責(zé)任人，同時尋找受益者拓展資金來源的生態(tài)修復(fù)責(zé)任主體框架。

[關(guān)鍵詞]生態(tài)修復(fù)；責(zé)任主體；環(huán)境公平；經(jīng)濟效益

當前，我國環(huán)境狀況總體惡化的趨勢尚未得到遏制，環(huán)境矛盾凸顯，壓力繼續(xù)加大?！?012年中國環(huán)境統(tǒng)計公報》[1]顯示，2012年全國廢水排放總量684.8億噸，相對于2011年(659.2億噸)增加了25.6億噸；全國工業(yè)固體廢物產(chǎn)生量32.9億噸，固體廢物綜合利用率僅為61.0%，環(huán)境污染物排放總量呈增加的趨勢。與此同時，2012年環(huán)境污染治理投資總額為8 253.6億元，較上年上升37.0%，占國內(nèi)生產(chǎn)總值的1.59%。近年來，新聞媒體披露和報道了一系列的環(huán)境污染事件：2004年沱江水污染事故，2005年松花江水污染事故和粵北北江流域污染事故，2009年的大連石油泄漏事故，2010年的紫金礦業(yè)水污染事故，2011年康菲石油溢油污染事故等等。頻發(fā)突發(fā)性環(huán)境污染事件帶來的生態(tài)損害，以及累積性的土壤污染修復(fù)問題都是目前面臨的重大環(huán)境風(fēng)險和挑戰(zhàn)。

一、生態(tài)修復(fù)責(zé)任主體問題提出的必要性

國外實踐證明，生態(tài)修復(fù)需要投入巨額的修復(fù)資金，這與生態(tài)修復(fù)不是單一的土地復(fù)墾而是對整個受損的系統(tǒng)的修復(fù)相關(guān)，涉及受污染的地下水的治理、土壤環(huán)境的修復(fù)、植被覆蓋等多方面。例如污染場地的修復(fù)，美國在20世紀90年代僅僅用于污染場地修復(fù)方面的投資近1 000億美元；荷蘭20世紀80年代已投資15億美元進行土壤污染的修復(fù)；德國在1995年一年就投資60億美元凈化土壤污染。[2]巨額的資金如何籌集，誰應(yīng)該為受損環(huán)境的修復(fù)買單？這些都要求厘清生態(tài)修復(fù)的責(zé)任主體。

(一)現(xiàn)行法律法規(guī)等規(guī)范性文件涉及生態(tài)修復(fù)責(zé)任主體的主要規(guī)定

2014年4月24日第十二屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第八次會議修訂《環(huán)境保護法》，對于生態(tài)修復(fù)責(zé)任主體并沒有作出具體的規(guī)定，但該法第三十二條規(guī)定，國家加強對大氣、水、土壤等的保護，建立和完善相應(yīng)的調(diào)查、監(jiān)測、評估和修復(fù)制度，第六條規(guī)定了企業(yè)事業(yè)單位和其他生產(chǎn)經(jīng)營者對環(huán)境造成的損害依法擔(dān)責(zé)。根據(jù)我國環(huán)境法體系的特點，這些規(guī)定對于下一步制定具體的生態(tài)修復(fù)法律具有重要的導(dǎo)向作用。2011年國務(wù)院通過的《土地復(fù)墾條例》第三條規(guī)定，按照“誰損毀，誰復(fù)墾”的原則，由生產(chǎn)建設(shè)單位或者個人負責(zé)復(fù)墾，同時規(guī)定，由縣級以上人民政府負責(zé)對由于歷史原因無法確定土地復(fù)墾義務(wù)人和自然災(zāi)害損毀的土地組織復(fù)墾。

除以上外，2014年11月由環(huán)境保護部污染防治司組織制定的《工業(yè)企業(yè)場地環(huán)境調(diào)查評估與修復(fù)工作指南(試行)》是目前對污染場地修復(fù)工作開展最詳細的規(guī)定。其中對承擔(dān)場地環(huán)境調(diào)查評估與修復(fù)治理工作的場地責(zé)任主體作了如下規(guī)定：(1)按照“誰污染、誰治理”的原則，造成場地污染的單位和個人承擔(dān)場地環(huán)境調(diào)查評估和治理修復(fù)的責(zé)任。(2)造成場地污染的單位因改制或者合并、分立等原因發(fā)生變更的，依法由繼承其債權(quán)、債務(wù)的單位承擔(dān)場地環(huán)境調(diào)查評估和治理修復(fù)責(zé)任。(3)若造成場地污染的單位已將土地使用權(quán)依法轉(zhuǎn)讓的，由土地使用權(quán)受讓人承擔(dān)場地環(huán)境調(diào)查評估和治理修復(fù)責(zé)任。(4)造成場地污染的單位因破產(chǎn)、解散等原因已經(jīng)終止，或者無法確定權(quán)利義務(wù)承受人的，由所在地縣級以上地方人民政府依法承擔(dān)場地環(huán)境調(diào)查評估和治理修復(fù)責(zé)任。

(二)對修復(fù)責(zé)任主體法律規(guī)范存在問題的分析

盡管新《環(huán)境保護法》要求建立和完善生態(tài)修復(fù)制度，但是卻只有少量法律條文提到“修復(fù)”問題，事實上，我國目前不斷惡化的環(huán)境狀況，地下水污染導(dǎo)致癌癥村的增加，土壤污染帶來的食品安全問題，都顯示出生態(tài)修復(fù)的重要性。關(guān)于生態(tài)修復(fù)責(zé)任主體的規(guī)定，新法只能起到指引和導(dǎo)向作用，在實踐運用中還需要更具體的規(guī)定?！豆I(yè)企業(yè)場地環(huán)境調(diào)查評估與修復(fù)工作指南(試行)》中對場地責(zé)任主體進行了分類規(guī)定，相對比較具體、明確。但該指南存在以下問題：首先，該指南不是嚴格意義上的法律規(guī)范，不具有法律約束力，在實踐中只能起到指導(dǎo)作用；其次，當承擔(dān)場地調(diào)查評估和治理修復(fù)的責(zé)任主體沒有能力承擔(dān)修復(fù)責(zé)任時該如何處理，該指南沒有規(guī)定；“若造成場地污染的單位已將土地使用權(quán)依法轉(zhuǎn)讓的，由土地使用權(quán)受讓人承擔(dān)責(zé)任?！杯h(huán)境污染往往具有累積性和潛伏性，如果受讓人受讓時并不知道土地的污染狀況，這樣簡單規(guī)定僅由土地使用權(quán)受讓人承擔(dān)，顯然是不符合環(huán)境正義的?！锻恋貜?fù)墾條例》是對生產(chǎn)建設(shè)活動和自然災(zāi)害損毀的土地采取整治措施，使其達到可供利用狀態(tài)的活動的規(guī)范。嚴格來說，土地復(fù)墾工作僅僅是生態(tài)修復(fù)的一小部分，生態(tài)修復(fù)注重的是整個受損的生態(tài)系統(tǒng)功能的修復(fù)。

綜觀以上，生態(tài)修復(fù)責(zé)任主體的明確和細化是十分必要的，是開展生態(tài)修復(fù)工作重要的一步，也是實現(xiàn)生態(tài)文明的重要任務(wù)。

二、生態(tài)修復(fù)責(zé)任承擔(dān)之理論基礎(chǔ)

龐德曾說“法律并不能創(chuàng)造利益”，誠哉斯言?！胺傻娜蝿?wù)在于確認、保障和衡平利益。某種法律制度達到法律秩序的目的就必須通過：承認某些利益，包括個人、公共和社會利益；規(guī)定各種界限，在這些界限之內(nèi)，上述各種利益將得到法律的承認，并通過法律規(guī)范使之有效?！盵3]在環(huán)境法領(lǐng)域，存在著環(huán)境公益與經(jīng)濟個益的協(xié)調(diào)問題。在市場經(jīng)濟條件下，企業(yè)在追求個體利益的過程中，對環(huán)境產(chǎn)生的負外部性即表現(xiàn)為對環(huán)境公益的損害。生態(tài)修復(fù)是針對已被污染的環(huán)境而言的，即是對污染環(huán)境的修復(fù)。[4]一般而言，這種被污染的環(huán)境往往具有巨大的公益性質(zhì)，如松花江重大水污染事件禍及長達939公里的松花江沿岸居民。受到損害的環(huán)境的修復(fù)責(zé)任，是不同的經(jīng)濟利益的衡平過程。松花江重大水污染事件發(fā)生后五年內(nèi)，國家就為松花江流域水污染防治累計投入治污資78.4億元。事實上，中石油僅向吉林省政府捐助500萬元，支援松花江污染防控工作，并向環(huán)?？偩掷U納了100萬元的罰款。[5]這次事故中，國家承擔(dān)了本應(yīng)由中石油公司承擔(dān)的環(huán)境修復(fù)責(zé)任，而企業(yè)并沒有為自己追求經(jīng)濟利益所造成的外部不經(jīng)濟性買單，很顯然這是不公平的。責(zé)任主體的明確是生態(tài)修復(fù)法律制度建立的重要一步，不僅涉及環(huán)境公平問題，同時在進行制度設(shè)計時，還應(yīng)當考慮到效益成本問題。

(一)環(huán)境公平是生態(tài)修復(fù)責(zé)任主體確認的首要依據(jù)

在法律追求的價值位階中，正義是法律首要的價值。環(huán)境法律追求的正義，包括對環(huán)境公益與經(jīng)濟個益的確認、維護和衡平。環(huán)境法對利益的衡平是公平和效益的問題。約翰·羅爾斯“作為公平的正義”理論認為：一個正義社會的制度安排應(yīng)當符合正義的兩個原則。第一正義原則：每個人對與所有人所擁有的最廣泛平等的基本自由體系相容的類似自由體系都應(yīng)有一種平等的權(quán)利。第二正義原則：社會和經(jīng)濟的不平等應(yīng)這樣安排，使它們：(1)在與正義的儲存原則一致的情況下，適合于最少受惠者的最大利益；(2)依系于在機會公平平等條件下職務(wù)和地位向所有人開放。[6]302-303環(huán)境公平理論集中體現(xiàn)在環(huán)境負擔(dān)和環(huán)境政策的分配正義上，羅爾斯的正義理論是實現(xiàn)這種分配正義應(yīng)當遵循的基本原則。眾所周知，一個社會的環(huán)境資源的總量是一定的，只有通過合理的環(huán)境政策與制度的設(shè)計才能達到環(huán)境資源的公平分配。而這種合理的環(huán)境制度的設(shè)計的依據(jù)正是環(huán)境公平理論的要求。

環(huán)境的污染和破壞導(dǎo)致了環(huán)境的損害和生態(tài)系統(tǒng)功能的下降，實現(xiàn)環(huán)境保護的途徑之一就是修復(fù)已經(jīng)受到損害的生態(tài)系統(tǒng)功能，修復(fù)生態(tài)系統(tǒng)功能需要有主體來承擔(dān)這一責(zé)任。盡管事先預(yù)防的理念在我國的理論中普遍得到了認可，但在實踐中地方政府為了發(fā)展經(jīng)濟實現(xiàn)地方創(chuàng)收，企業(yè)為了謀取更大的利潤，往往不能很好地貫徹落實環(huán)保措施，這也是我國當前環(huán)境資源領(lǐng)域違法成本低、守法成本高的困境。生態(tài)修復(fù)則是事后治理的措施和制度，是對事先預(yù)防功能的彌補，實質(zhì)上其責(zé)任主體的確定也是一種環(huán)境利益的再分配。造成生態(tài)損害的行為人已經(jīng)獲得了利益，讓其為自己的行為擔(dān)責(zé)，才能實現(xiàn)環(huán)境資源分配的公平。事實上，造成環(huán)境污染的往往是公司或者企業(yè)，經(jīng)濟實力雄厚、社會地位高，而環(huán)境污染所造成的損害又是很復(fù)雜的，因此我國環(huán)境民事侵權(quán)實行舉證責(zé)任倒置的原則。正如約翰·羅爾斯的正義理論所述，社會和經(jīng)濟的不平等應(yīng)該這樣安排，在與正義的儲存原則相一致的情況下，適合最少受惠者的最大利益，生態(tài)修復(fù)制度的安排應(yīng)該更多的傾向于一般公眾的環(huán)境公益，對于實施污染和破壞行為人規(guī)定更加嚴格的責(zé)任。美國的《超級基金法》對危險廢物設(shè)施的治理責(zé)任的安排是有值得借鑒之處的?！冻壔鸱ā芬?guī)定由棄置危險廢物的污染者承擔(dān)責(zé)任?！案鶕?jù)該法以及法院判例確定的原則，治理責(zé)任方，或者說‘潛在責(zé)任方’，包括危險廢物設(shè)施的現(xiàn)時和以往的所有人和經(jīng)營管理人、將危險物質(zhì)運往該設(shè)施的運送人，以及產(chǎn)生該危險物質(zhì)的制造人?！盵7]盡管《超級基金法》所確立的嚴格的、連帶的法律責(zé)任存在很大的爭議，但是自其實施以來取得的成績也是有目共睹的。該項目不僅為人類的健康提供了保障，也使受到污染的土地有了重新開發(fā)利用的可能性。

(二)生態(tài)修復(fù)責(zé)任主體確認的經(jīng)濟學(xué)考量

環(huán)境法的經(jīng)濟學(xué)基礎(chǔ)，主要是從環(huán)境行為的外部性來說。當經(jīng)濟主體對社會和他人產(chǎn)生的是積極的效果，稱為正外部性，否則，稱為負外部性，也叫外部不經(jīng)濟性?！巴獠坎唤?jīng)濟性既是政府干預(yù)環(huán)境行為的經(jīng)濟學(xué)基礎(chǔ)，也是環(huán)境法律責(zé)任承擔(dān)的經(jīng)濟基礎(chǔ)?！盵8]在環(huán)境民事責(zé)任領(lǐng)域，為了解決外部不經(jīng)濟性，1972年聯(lián)合國經(jīng)濟合作與發(fā)展組織委員會提出了“污染者付費”原則，后來被許多國家確定為一項環(huán)境保護的重要原則，如我國1979年制定的《環(huán)境保護法(試行)》中規(guī)定的“誰污染誰治理”原則。和該原則一起，還有“利用者補償”、“開發(fā)者保護”、“破壞者恢復(fù)”等原則，都體現(xiàn)了環(huán)境公平的精神，無疑都是確定生態(tài)修復(fù)責(zé)任主體所應(yīng)當遵循的原則。

另外，從法經(jīng)濟學(xué)的角度來講，法律在注重公平的同時也應(yīng)當注重效率?！胺傻男拾▋蓚€方面，一是法律制度對社會發(fā)展的影響；二是法律制度本身的效率?！盵9]生態(tài)修復(fù)責(zé)任主體的明確直接關(guān)系到整個生態(tài)修復(fù)制度能否在實踐中很好地開展，以及開展責(zé)任主體追究的成本和效率問題。如前所述，美國的《超級基金法》對于責(zé)任主體的規(guī)定不乏可借鑒之處，但同時也應(yīng)該注意到這種嚴格的、回溯性的追究責(zé)任機制所帶來的累訟問題。生態(tài)修復(fù)責(zé)任主體的確立，一方面根據(jù)環(huán)境公平理念在不同的責(zé)任主體之間合理分配責(zé)任，使每個理性的經(jīng)濟人公平地承擔(dān)環(huán)境保護的責(zé)任，另一方面也要注重經(jīng)濟效益，使環(huán)境正義得到有效的實現(xiàn)。

三、生態(tài)修復(fù)責(zé)任主體的構(gòu)建

新《環(huán)境保護法》第三十二條規(guī)定：“國家加強對大氣、水、土壤等的保護，建立和完善相應(yīng)的調(diào)查、監(jiān)測、評估和修復(fù)制度?！鄙鷳B(tài)修復(fù)制度的建立和完善是建設(shè)生態(tài)文明社會關(guān)鍵的一步，新《環(huán)境保護法》的提出，是生態(tài)修復(fù)制度建立的重要契機。污染場地修復(fù)屬于生態(tài)修復(fù)的一部分，《工業(yè)企業(yè)場地環(huán)境調(diào)查評估與修復(fù)工作指南(試行)》是試點實踐的經(jīng)驗總結(jié)，對建立更加宏觀的生態(tài)修復(fù)責(zé)任主體制度具有啟發(fā)意義。另外，責(zé)任原則是厘清生態(tài)修復(fù)責(zé)任主體的界限和范圍的重要依據(jù)。結(jié)合以上理論基礎(chǔ)的論述以及我國現(xiàn)有的民法原則，我國的生態(tài)修復(fù)應(yīng)當堅持無過錯責(zé)任原則，同時以過錯原則為補充。無過錯責(zé)任原則主要針對造成污染環(huán)境的污染行為人而言，其往往從事高環(huán)境污染行業(yè)，因而，無論其有無過錯都應(yīng)當承當修復(fù)生態(tài)環(huán)境的責(zé)任。過錯原則主要針對當受到污染的環(huán)境資源的所有者或者使用者不是污染行為人，由于其在受讓時沒有盡到妥善的注意義務(wù)，導(dǎo)致找不到污染行為人，則其應(yīng)當為其過錯承擔(dān)責(zé)任。

(一)污染行為人及其承繼者

造成環(huán)境污染的行為人應(yīng)當成為生態(tài)修復(fù)責(zé)任主體，這是符合環(huán)境正義的要求的，也是污染者擔(dān)責(zé)的要求。污染行為人對其造成的環(huán)境公益的損害承擔(dān)無過錯責(zé)任原則，即只要行為人的行為在客觀上造成了環(huán)境的污染和破壞，其就應(yīng)當承擔(dān)治理和修復(fù)的全部費用。我國新修訂的《民事訴訟法》使環(huán)境公益訴訟成為可能，而新《環(huán)境保護法》第五十八條規(guī)定，對污染環(huán)境、破壞生態(tài)、損害社會公共利益的行為，符合條件的社會組織可以向人民法院提起訴訟，使得對污染行為人污染和破壞生態(tài)環(huán)境的行為的追究成為了現(xiàn)實。

企業(yè)作為污染行為人，根據(jù)《民法通則》第四十四條規(guī)定“企業(yè)法人分立、合并，它的權(quán)利義務(wù)由變更后的法人享有和承擔(dān)”，及《公司法》第一百七十五條、第一百七十七條規(guī)定，公司合并或分立的，債權(quán)、債務(wù)分別由合并、分立后的公司承繼，企業(yè)合并、分立的，能夠明確其承繼者的，由其承繼者承擔(dān)責(zé)任。

(二)政府

我國環(huán)境污染和破壞由來已久，國有企業(yè)改革的特殊問題等因素可能導(dǎo)致一些被污染的生態(tài)找不到應(yīng)當承擔(dān)責(zé)任的污染行為人，此時，應(yīng)當由政府來承擔(dān)修復(fù)生態(tài)環(huán)境的法律責(zé)任。一方面，在我國國家是自然資源的所有權(quán)人，國有土地和河流等都是國家所有，國家負有對國有資源的監(jiān)督和管理責(zé)任；另一方面，國家掌握著資源分配的權(quán)力，對其許可的個人和企業(yè)從事的行為有監(jiān)管職責(zé)，因此，國家對因其不當許可而造成的環(huán)境污染和破壞，也負有相應(yīng)的責(zé)任。我國新《環(huán)境保護法》加強了政府的追責(zé)制度也是對政府環(huán)境責(zé)任的確認。另外一種情形是，即使找到了污染行為人，由于生態(tài)修復(fù)需要的資金巨大，污染行為人很可能難以最終完成修復(fù)，此時，由政府來承擔(dān)兜底責(zé)任。因此，政府承擔(dān)責(zé)任的對象有兩種情況：(1)由于歷史原因而找不到應(yīng)當承擔(dān)責(zé)任的污染行為人；(2)污染行為人沒有能力承擔(dān)生態(tài)修復(fù)的費用的。

(三)受益者

如前所述，生態(tài)修復(fù)責(zé)任主體制度的建立要把實現(xiàn)環(huán)境正義和公平作為首要目標，同時也應(yīng)當兼顧成本效益問題?！拔廴菊哓摀?dān)”原則是確認責(zé)任主體，實現(xiàn)環(huán)境正義的重要依據(jù)，但它本身也存在很多問題，“受益者付費”原則能提供新的思路。我國正處于轉(zhuǎn)型時期，經(jīng)濟結(jié)構(gòu)實現(xiàn)轉(zhuǎn)型，原先生產(chǎn)工藝落后、產(chǎn)能落后而造成環(huán)境污染的企業(yè)作為責(zé)任主體的，其很難完成修復(fù)資金籌集。這種情況下，讓政府承擔(dān)責(zé)任，最終責(zé)任的承擔(dān)者又成為了普通納稅人，這又存在著公平考量的問題。此時，如果政府實施鼓勵政策，通過招標等方式尋找投資人來投資生態(tài)修復(fù)工作，將預(yù)期開發(fā)利用的增值效益按比例由投資者享有，那么，不僅減少了政府的財政壓力，也使受損的生態(tài)環(huán)境得到修復(fù)，從而實現(xiàn)環(huán)境和經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展。

污染行為人及其承繼者是生態(tài)修復(fù)的主要責(zé)任人，政府因其特殊的身份作為最終的兜底責(zé)任人，同時，政府可以通過尋找受益人的方式擴大生態(tài)修復(fù)責(zé)任的主體范圍，使更多的資金投入生態(tài)修復(fù)工程。

四、結(jié)語

生態(tài)修復(fù)是實現(xiàn)生態(tài)文明社會建設(shè)的主要措施，生態(tài)文明呼喚生態(tài)修復(fù)良法之治。[10]生態(tài)修復(fù)是一項系統(tǒng)工程，其順利實施明確擔(dān)責(zé)主體是第一步，另外，關(guān)于受損生態(tài)功能的評價、修復(fù)的成本以及可行性研究等問題，都需要有更加明確的制度規(guī)定，這也是今后理論研究的方向和目標。

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【責(zé)任編輯張琴】

[文章編號]1672-2035(2016)02-0048-04

[中圖分類號]D922.68

[文獻標識碼]A

[作者簡介]王盼(1989-)，女，河南駐馬店人，武漢大學(xué)法學(xué)院在讀研究生。

[收稿日期]2015-12-11