以系統(tǒng)化的頂層設計破解部門利益梗阻

□唐亞林

摘要：破除“中南海政策出不了中南海”的“部門利益梗阻現(xiàn)象”，需要重新回到注重改革的系統(tǒng)性、整體性與協(xié)同性的方法論上來。在全面深化改革的時代，破解部門利益梗阻，從系統(tǒng)化的頂層設計視角，理應建構包括有權威有使命感有擔當?shù)捻攲釉O計師隊伍、有戰(zhàn)略有目標有績效的頂層設計制度安排、有試點有配套有時間節(jié)點的頂層設計路線圖、有公開有參與有監(jiān)督的頂層設計參與文化四大發(fā)展方略。在此基礎上，還應從制度體系與方法論上直面當代中國全面深化改革三大元問題的挑戰(zhàn)與應對。

關鍵詞：部門利益梗阻；頂層設計；系統(tǒng)化；發(fā)展方略；制度體系；全面深化改革；制度安排；改革路線圖；參與文化

關于改革開放以來當代中國日益形成的“部門利益梗阻”之頑疾，最形象的說法莫過“中南海的政策出不了中南?！?。它既說明了中央政府公共政策在出臺后遭遇到了集權體制下“層級遞減式”執(zhí)行難的困境，又說明了公共政策的制定與社會的現(xiàn)實需求之間彼此脫節(jié)，沒有“接地氣”，基層政府更因事權、財權與責任的不對稱而失去對自治權的主導。

導致“中南海政策出不了中南海”，其表象原因在于公共權力被政府部門、公務員掌握行使后，產(chǎn)生了“政府權力部門化、部門權力個人化、個人權力利益化、個人利益政策化”的“中國式權力異化現(xiàn)象”；其深層次原因在于長期實行的高度集中統(tǒng)一的全能主義模式，導致“政治機構的權力可以隨時地、無限制地侵入和控制社會每一個階層和每一個領域”①鄒讜：《二十世紀中國政治——從宏觀歷史與微觀行動角度看》，牛津大學出版社1994版，第69頁。，公共權力對整個社會資源的超大規(guī)模調(diào)配到了無節(jié)度的任性境地；其根本原因在于公共權力一直沒有被有效地關進“制度的籠子”，在現(xiàn)實生活中缺乏公開監(jiān)督，更沒有與權力合法性的來源——人民的授予、參與和監(jiān)督有機對接。

面對此種情況，中共十八屆三中全會作出的《關于全面深化改革若干重大問題的決定》，一方面將全面深化改革的總目標定位在完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，另一方面強調(diào)更加注重改革的系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性，加快發(fā)展社會主義市場經(jīng)濟、民主政治、先進文化、和諧社會、生態(tài)文明五大建設。注重改革的系統(tǒng)性、整體性與協(xié)同性，無疑具有方法論價值，更是針對性地破解“部門利益梗阻現(xiàn)象”的題中之義。

在全面深化改革的時代，破解部門利益梗阻，從系統(tǒng)化的頂層設計視角，理應建構包括有權威有使命感有擔當?shù)捻攲釉O計師隊伍、有戰(zhàn)略有目標有績效的頂層設計制度安排、有試點有配套有時間節(jié)點的頂層設計路線圖、有公開有參與有監(jiān)督的頂層設計參與文化四大發(fā)展方略。

一、建構有權威有使命感有擔當?shù)捻攲釉O計師隊伍

習近平同志在《關于〈中共中央關于全面深化改革若干重大決定〉的說明》里，對改革的性質(zhì)做了一個定位，即“改革是由問題倒逼而產(chǎn)生，又在不斷解決問題中得以深化”。*《關于〈中共中央關于全面深化改革若干重大決定〉的說明》，《人民日報》2013年11月16日，第1版。也就是說，改革的動力機制是由問題倒逼而塑造的，不像三十多年前的改革是由貧窮而催生的。要推進改革、深化改革，在改革的方法論上還只能堅持用改革的方法來推進問題的解決，并在解決問題的過程中不斷深化改革的任務和目標。尤其是不能脫離發(fā)展這一事關當代中國根本命運與未來走向的總目標來談論改革和推進改革，否則的話，就會讓改革誤入歧途或步入險境。有鑒于此，建構有權威有使命感有擔當?shù)捻攲釉O計師隊伍，既包括建構有權威的頂層設計執(zhí)政團隊，又包括建構肩負總體設計使命的頂層設計領導小組，還包括建構帶有理論探索和實踐經(jīng)驗總結的專業(yè)化理論家隊伍。

(一)建構有權威的頂層設計執(zhí)政團隊

問題倒逼呼喚有權威有使命感有擔當?shù)膱?zhí)政團隊的橫空出世！2012年11月中共十八大后，在以習近平為總書記的新一屆中央領導集體的領導下，執(zhí)政黨從改進工作作風入手，以雷霆萬鈞之勢，嚴禁吃喝玩樂等享樂之風與奢靡之風，大興密切聯(lián)系群眾的優(yōu)良傳統(tǒng)，認真開展群眾路線教育實踐活動，切實貫徹“老虎”“蒼蠅”一起打的巡視制度，贏得了廣泛的贊譽，也為系統(tǒng)性的全面改革贏得了堅實的社會民意和政治文化心理基礎。

中國是一個有著長達兩千多年皇權專制主義傳統(tǒng)的國家。每到改朝換代時，人心思變，民眾總是期待有一個能夠體察民間疾苦，嚴懲貪官污吏，實行休養(yǎng)生息，安撫凝聚人心的明君，帶領大家一起重新開創(chuàng)一個政治清明、經(jīng)濟繁榮、民風淳樸的新朝代！一部中國古代歷史，就是這種治亂循環(huán)的歷史寫照。如今，當代中國步入了現(xiàn)代化的歷史新時期，但由集權體制孕育的朝野對“新官上任三把火”的政治文化心理期待，并沒有隨之得到改變，反而因為“三千年未有的大變局”而催生的不確定性問題，讓這種焦慮和期盼兼具的政治文化心理籠上一層面紗——如何在不危及政治穩(wěn)定和公共秩序的條件下，建構有權威的頂層設計執(zhí)政團隊成為整個國家和社會共同關注的問題。*這種不確定性問題，其意思指對未來缺乏預期、對前景不明的疑慮與擔憂等，內(nèi)涵包括多方面，既包括對轉型方向、轉型道路的前景疑慮與擔憂問題，又包括對政治制度改革、經(jīng)濟體制轉型、意識形態(tài)走向的未來疑慮與擔憂問題，還包括高風險社會引發(fā)的復雜性疊加問題，以及因為治理失敗引發(fā)的各類累積問題，甚至包括對未來人生的希望喪失等問題。正如約翰·肯尼思·加爾布雷思所言，“19世紀，資產(chǎn)階級確信資本主義的成功，社會主義者確信社會主義的成功，帝國主義者確信殖民主義的成功，統(tǒng)治階級認為他們注定要統(tǒng)治?，F(xiàn)在這些確定性幾乎都不存在了，考慮到人類今天面臨的令人沮喪的復雜問題，如果它們還存在的話也應該是支離破碎的了?！?約翰·肯尼思·加爾布雷思：《不確定的時代》，劉穎等譯，江蘇人民出版社2009年版，第2頁。)

鄧小平同志對此有深刻認識：一方面，他強調(diào)“中央要有權威”，“改革要成功，就必須有領導有秩序地進行。沒有這一條，就是亂哄哄，各行其是，怎么行呢？不能搞‘你有政策我有對策’，不能搞違背中央政策的‘對策’。”“黨中央、國務院沒有權威，局勢就控制不住。”*《中央要有權威(一九八八年九月十二日)》，《鄧小平文選》(第3卷)，人民出版社1993年版，第277頁。另一方面，他始終堅持改革開放的既定方針，要求“新的中央領導機構要使人民感到面貌一新，感到是一個實行改革的有希望的領導班子”，因為取信于民有兩條，“一個是組成具有改革開放形象的中央領導班子，使人民放心，這是取信于民的第一條。第二條是真正干出幾個實績，來取信于民。要懲治腐敗，并體現(xiàn)我們不但不會改變改革開放的政策，而且要繼續(xù)深化改革、擴大開放?！?《組成一個實行改革的有希望的領導集體(一九八九年五月三十一日)》，《鄧小平文選》(第3卷)，人民出版社1993年版，第296—298頁。政治學家亨廷頓也認為，對于處在轉型中的發(fā)展中國家來說，“首要的問題不是自由，而是創(chuàng)造一個合法的公共秩序。很顯然，人類可以無自由而有秩序，但不能無秩序而有自由。必須先有權威，然后才能對它加以限制?！?亨廷頓：《變革社會中的政治秩序》，李盛平等譯，華夏出版社1988年版，第8頁。

以習近平為總書記的新一屆中央領導集體自中共十八大以來近三年所做的系統(tǒng)部署和積極作為，已經(jīng)證明了這是一個有權威有使命感有擔當?shù)捻攲釉O計執(zhí)政團隊。

(二)建構肩負總體設計使命的頂層設計領導小組

當代中國的集權體制并非“鐵板一塊”“上下一籠統(tǒng)”，尤其是在經(jīng)過長達三十余年的放權、分權、保權、截權、爭權的非制度化與制度化混合式博弈過程，使得部門主義、地方主義、本位主義甚囂塵上，碎片化、封閉化、非公平化的部門與地區(qū)狹隘利益訴求，日益沖擊“全國一盤棋”的整體發(fā)展格局，讓國家與社會整體利益受損。有鑒于此，加大對涉及全局性、長遠性、根本性戰(zhàn)略問題的頂層設計與統(tǒng)籌推進力度，便成為轉型中國的必然選擇。

中共十八大以來，在中央層面先后成立了中央全面深化改革領導小組(2013年)、中央網(wǎng)絡安全和信息化領導小組(2014年)、中央國家安全委員會(2014年)、中央統(tǒng)一戰(zhàn)線工作領導小組(2015年)等肩負總體設計使命的頂層設計領導小組，且主要由中共中央總書記習近平等政治局常委擔任，而且自上至下地在各省市自治區(qū)層面也成立了由省(市、區(qū))委書記掛帥的全面深化改革領導小組。這充分說明了中央認識到在轉型時代必須成立各種頂層設計領導小組的必要性和重要性，以徹底打破長期以來形成的利益堅冰以及堅定推進改革的決心。

在關于中央成立全面深化改革領導小組的說明中，習近平強調(diào)了成立領導小組的緣由：“全面深化改革是一個復雜的系統(tǒng)工程，單靠某一個或某幾個部門往往力不從心，這就需要建立更髙層面的領導機制”，其根本出發(fā)點在于“為了更好發(fā)揮黨總攬全局、協(xié)調(diào)各方的領導核心作用，保證改革順利推進和各項改革任務落實”，其主要職責在于“負責總體設計、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、整體推進、督促落實”，即“統(tǒng)一部署全國性重大改革，統(tǒng)籌推進各領域改革，協(xié)調(diào)各方力量形成推進改革合力，加強督促檢查，推動全面落實改革目標任務”。

“全面深化改革需要加強頂層設計和整體謀劃，加強各項改革的關聯(lián)性、系統(tǒng)性、可行性研究。我們講膽子要大、步子要穩(wěn)，其中步子要穩(wěn)就是要統(tǒng)籌考慮、全面論證、科學決策。經(jīng)濟、政治、文化、社會、生態(tài)文明各領域改革和黨的建設改革緊密聯(lián)系、相互交融，任何一個領域的改革都會牽動其他領域，同時也需要其他領域改革密切配合。如果各領域改革不配套，各方面改革措施相互牽扯，全面深化改革就很難推進下去，即使勉強推進，效果也會大打折扣?！?《關于〈中共中央關于全面深化改革若干重大決定〉的說明(2013年11月9日)》，《習近平談治國理政》，外文出版社2014年版，第86-88頁。

簡言之，這種肩負總體設計使命的頂層設計領導小組的設立出發(fā)點，在于以特定任務、政策設計或問題處置為導向，由某一或幾個負主責的單位牽頭，由最高層領導擔綱任組長，多部門配合與協(xié)調(diào)，以常設性機構(小組)為運作形式，其功能定位在于形勢研判、政策制定、制度設計，以及統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、協(xié)同執(zhí)行、督促落實等方面。這種由執(zhí)政黨的最高層(政治局常委與政治局委員)領銜、參與設計、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)與督促落實的黨和國家事務改革與發(fā)展領導小組模式，是一種改革路徑上的“小組治國”戰(zhàn)略。它是集權體制下一種具有中國特色的政治領導與執(zhí)行方式，與集權制國家資源的配置模式、決策的制定與執(zhí)行模式都有密切的關系。

由于當代中國正處于深度轉型時期，多年的各種流弊積重難返，導致我們必須在頂層設計與整體推進的改革路徑方面，采取通過權力集中方式，依循“小組治國”戰(zhàn)略的歷史承繼性、現(xiàn)實合理性與績效合法性等特征，開創(chuàng)集權制國家改革開放的新局面。當然，這種在既有歷史與現(xiàn)實雙重約束條件下不得不采取的改革路徑，需要思考兩大“困境”問題：一是肩負總體設計使命的頂層設計領導小組如何不超越“總體設計、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、整體推進、督促落實”的既定功能定位，防止日益固化后并越位成為干擾既有制度與機構體系的正常運作，導致權力又重新集中到黨委書記“一把手”手中，乃至最終演化為阻礙黨和國家制度的正?；c法治化建設的不利因素之集權體制下 “中國式小組治國路徑依賴困境”；二是肩負總體設計使命的頂層設計領導小組正副組長等主要領導，如何通過自己長期的、周密的、深入的調(diào)研、座談、學習、交流、研討、分析，在重大事項決策與執(zhí)行上敢于碰硬、敢于拍板、敢于實施，真正成為掌控全局、把握實情、謀劃長遠、應對現(xiàn)實的總體設計“行家里手”，防止不經(jīng)分析、消化、吸收、轉化，不經(jīng)集體智慧、集體討論、集體研究、集體決策，就簡單地將秘書的觀點、參謀的觀點、部門的觀點、層層上報的觀點與輿情、各部門拼湊的“政策拼盤”變成領導的觀點、小組的觀點，乃至變成黨和國家的大政方針、治國理政的法律政策這一“中國式秘書參謀決策路徑依賴困境”。

(三)建構帶有理論探索和實踐經(jīng)驗總結的專業(yè)化理論家隊伍

“思想的重要性不僅在于理論本身，而且在于對社會行為的解釋和分析。一個時代的主導思想是指那些能夠引導人民和政府的思想。”*約翰·肯尼思·加爾布雷思：《不確定的時代》，劉穎等譯，江蘇人民出版社2009年版，第2頁。中國共產(chǎn)黨在從革命黨到執(zhí)政黨的歷史進程中所開創(chuàng)的中國特色社會主義現(xiàn)代化發(fā)展道路，屬于帶有高風險的探索性事業(yè)。在以毛澤東、鄧小平為代表的中國共產(chǎn)黨人的領導下，初步回答了“什么是社會主義，怎樣建設社會主義”以及“建設一個什么樣的黨，怎樣建設黨”兩大核心理論與實踐命題，但對于全球化時代實現(xiàn)中華民族偉大復興戰(zhàn)略目標下，“建設一個什么樣的負責任國家，怎樣建設負責任國家”這一核心理論與實踐命題，依然在探索過程中；而且在建設負責任大國的過程中，如何讓中國人真正過上“學有所教、勞有所得、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)、住有所居、力有所用、心有所安”的“七有”尊嚴生活，更有待在實踐中給予更為有力的回答。

因此，不僅在思想意識形態(tài)方面，而且在治國理政、安定民心方面，我們需要回答“中國從何處來，又將向何處去”這一根本性問題。從其內(nèi)涵上去分析，需要我們回答的基礎性理論問題，主要有“中國是一個什么樣的國家”，“中華民族是一個什么樣的民族”，“中國共產(chǎn)黨是一個什么樣的政黨”，“中國的民主法治建設是一個什么樣的制度形態(tài)(中國是如何把權力關進制度籠子)”這四大核心命題。

為此，我們需要重新高舉“百花齊放、百家爭鳴”的旗幟，創(chuàng)造理論流派紛呈、政策措施落地、社會理性和諧的新局面，我們需要一批專門從事帶有理論探索與實踐經(jīng)驗總結的職業(yè)化專業(yè)化思想家理論家的涌現(xiàn)，這包括來自執(zhí)政黨在長期的建設實踐中逐步涌現(xiàn)的既有高度理論素養(yǎng)又有堅實管理實踐的職業(yè)化高級領導干部，來自專職從事理論研究和生產(chǎn)的學者群體，來自專職從事政策研究的各類黨政事業(yè)機構研究人員，來自各類民間思想與政策庫的研究人員。*唐亞林：《中國式民主的內(nèi)涵重構、話語敘事與發(fā)展方略》，《探索與爭鳴》，2014年第6期。

二、建構有戰(zhàn)略有目標有績效的頂層設計制度安排

為推動國家經(jīng)濟與社會發(fā)展，當代中國自1955年第一屆全國人民代表大會第二次會議正式開始實施國民經(jīng)濟第一個五年計劃(后更名為國民經(jīng)濟和社會發(fā)展五年規(guī)劃)，如今已施行到第十二個五年規(guī)劃(第十三個五年規(guī)劃即將制定)，相應地各省市自治區(qū)及以下各級政府、部門、單位也實施了五年規(guī)劃。熟悉中國官場潛規(guī)則的人，都知道一句關于五年規(guī)劃的民間“順口溜”：“規(guī)劃規(guī)劃，紙上畫畫，墻上掛掛，如果不實行，就是騙人的鬼話?！币?guī)劃之所以成為雞肋式做法，究其原因，一方面在于規(guī)劃嚴重脫離實際，缺乏民眾的有效參與，另一方面更為重要的原因在于對規(guī)劃的制定、執(zhí)行和監(jiān)督，缺乏一套明確有效的包括戰(zhàn)略規(guī)劃目標、年度績效計劃和年度績效報告在內(nèi)的相互銜接、彼此配套的績效評價體系。

一般來說，戰(zhàn)略規(guī)劃是起點和基礎，一個多年的戰(zhàn)略規(guī)劃將詳細說明一個組織的基本任務，布置完成該任務的長期基本目標，并安排完成這些目標所需要的資源。這些明確的目標將有助于機構有效地保持正確的方向，即使是負責人更換也不會有太大影響。年度績效計劃提供了機構長期目標和管理者及職員日常工作之間的聯(lián)系。這些計劃往往按等級排列，表明了按照順序哪些年度績效目標必須完成，以確保完成下一級別目標。年度績效報告則是對管理者、決策者和公眾的一種反饋，報告所花費資源和取得的成果，即如何完成原始目標的，*財政部財政科學研究所《績效預算》課題組：《美國政府績效評價體系》，經(jīng)濟管理出版社2004年版，第35-38頁。其目的在于給公眾以基本的信息公開、合理的理由解釋并利于監(jiān)督和今后的進一步改進。

因此，事關全面深化改革的頂層設計制度安排，一方面在于對制度體系的重點領域和主要內(nèi)容進行創(chuàng)新，這個問題我們以往關注得較多；另一方面在于對制度體系的戰(zhàn)略重點、主要任務、評價標準進行系統(tǒng)安排，并轉化為包括中長期戰(zhàn)略規(guī)劃目標、年度績效計劃與年度績效報告三項任務環(huán)環(huán)相扣的績效評價體系，而不能再停留在原則、目標等寬泛并缺乏操作性的層次上，恰恰這個問題在實踐中往往被我們嚴重忽視，值得引起高度重視。

至于事關全面深化改革的頂層設計制度安排的重點領域與主要內(nèi)容，從當下中國的實際來說，最為核心的有四大模塊：一是公共權力的有效制約與協(xié)調(diào)促進之道，最為核心的制度安排是黨政關系問題。尤其是要重新思考中國共產(chǎn)黨是事實上掌握公共權力、帶有強烈使命感的執(zhí)政黨，在全面依法治國條件下黨要管黨、從嚴治黨靠什么，黨紀(黨內(nèi)監(jiān)督制度)和國法(國家法律制度)的區(qū)別是什么？*王岐山：《立足當前，謀劃長遠，與時俱進推動制度創(chuàng)新》，《人民日報》2015年8月1日，第3版。如何創(chuàng)造性地走出一條“以黨領政”的治國理政新路來？二是經(jīng)濟發(fā)展的內(nèi)生動力塑造，最為核心的制度安排是政府和市場關系問題。三是中國人安身立命的價值觀支撐，最為核心的制度安排是權利與義務關系問題。四是中國作為世界公民參與全球治理進程，最為核心的制度安排是安全與合作關系問題。

三、建構有試點有配套有時間節(jié)點的頂層設計路線圖

我們以往在談論改革的時候，要么沒有時間表、路線圖和可檢驗的成果形式，要么僅僅將重點放在政治體制改革時間表與路線圖的設計之上，而不是全面性整體性綜合性改革方案的設計與推進,甚至只是簡單依據(jù)西方發(fā)達國家民主政治建設的成熟經(jīng)驗照本宣科、按圖索驥，其結果必然是不得改革之要領，最終落得“畫虎不成反類犬”、始終在改革門口徘徊而不得入之局面。

在當下中國經(jīng)濟態(tài)勢走向穩(wěn)增長、調(diào)結構、抓改革、促創(chuàng)新的“經(jīng)濟新常態(tài)”，政治態(tài)勢走向反腐敗、講規(guī)矩、履責任、重法治的“政治新格局”的情勢下，為當代中國的可持續(xù)發(fā)展塑造新型活力與動力機制，仍然是當前和今后很長一段時期的中心任務。也就是說，在中國長期處于社會主義初級階段這個最大實際沒有變化，在發(fā)展仍是解決中國所有問題的關鍵這個重大戰(zhàn)略沒有變化的情況下，以經(jīng)濟建設為中心，仍將是全黨和全國的工作重心。

雖然當代中國的經(jīng)濟總量已躍升為世界第二大經(jīng)濟體，但人均所得的世界排名仍然很落后，處在國際公認貧困線掙扎的人口數(shù)高達近億，未來十年里每年需要從農(nóng)村轉移出來的勞動力高達一千萬，近幾年乃至未來很長一段時間每年的高校畢業(yè)生人數(shù)都超過七百萬，如果我們沒有一個相對穩(wěn)定的經(jīng)濟增長預期，推進當代中國的改革與發(fā)展只能淪為空談。故此，習近平同志反復強調(diào)，“經(jīng)濟體制改革對其他方面改革具有重要影響和傳導作用，重大經(jīng)濟體制改革的進度決定著其他方面很多體制改革的進度，具有牽一發(fā)而動全身的作用?！薄霸谌嫔罨母镏?，我們要堅持以經(jīng)濟體制改革為主軸，努力在重要領域和關鍵環(huán)節(jié)上取得新突破，以此牽引和帶動其他領域改革，使各方面改革協(xié)同推進、形成合力，而不是各自為政、分散用力?！?《切實把思想統(tǒng)一到黨的十八屆三中全會精神上來(2013年11月12日)》，《習近平談治國理政》，外文出版社2014年版，第94頁。

治國理政之道，不是如在紙上運算加減乘除、在沙盤上推演那般簡單輕松，而是根據(jù)執(zhí)政黨的中長期戰(zhàn)略規(guī)劃，通盤考慮、整體設計、重點突破、分步實施，同時伴有高度的使命感、前瞻的膽識、無以推卸的責任，以及利弊權衡之下的果敢、行動、調(diào)整，乃至各種方案、措施、策略的優(yōu)先次序的比較、選擇與優(yōu)化，甚至在重大關頭對重大問題的勇于拍板、生死抉擇。其原因在于“在中國這樣一個擁有13億多人口的國家深化改革，絕非易事。中國改革經(jīng)過30多年，已進入深水區(qū)，可以說，容易的、皆大歡喜的改革已經(jīng)完成了，好吃的肉都吃掉了，剩下的都是難啃的硬骨頭” 。*《改革再難也要向前推進(2014年2月7日)》，《習近平談治國理政》，外文出版社2014年版，第101頁。

有鑒于此，全面深化改革，一方面需要有戰(zhàn)略有目標有績效的頂層設計制度安排做引領，一方面需要有整體設計、有重點突破、有優(yōu)先選擇的包括經(jīng)濟體制改革、政治體制改革、社會體制改革、文化體制改革在內(nèi)的頂層設計內(nèi)容圖做基礎，再一方面需要有試點有配套有時間節(jié)點的頂層設計路線圖做保障。

對于頂層設計路線圖，在社會發(fā)展目標的時間表上，中共十八大承接20世紀80年代執(zhí)政黨關于中國社會現(xiàn)代化建設“三步走”發(fā)展戰(zhàn)略的“第三步”目標——到21世紀中葉人均國民生產(chǎn)總值達到中等發(fā)達國家水平，基本實現(xiàn)現(xiàn)代化——進一步提出了兩個“百年奮斗目標”——“在中國共產(chǎn)黨成立一百年時(2020年)全面建成小康社會，在新中國成立一百年(2048年)時建成富強民主文明和諧的社會主義現(xiàn)代化國家?！痹诎ㄖ贫冉ㄔO為核心的戰(zhàn)略重點的時間表上，中共十八屆三中全會部署了著力攻堅15個重點領域、330多項較大的改革措施，涉及經(jīng)濟、政治、文化、社會、生態(tài)文明和黨的建設等方面，提出“到2020年，在重要領域和關鍵環(huán)節(jié)改革上取得決定性成果，完成改革任務，形成系統(tǒng)完備、科學規(guī)范、運行有效的制度體系，使各方面制度更加成熟更加定型”。在推進改革的方法論上，強調(diào)加強頂層設計和摸著石頭過河相結合，整體推進和重點突破相促進，注重改革的關聯(lián)性、系統(tǒng)性、可行性研究，尤其通過關聯(lián)性與配套性的重大改革成果的取得，為深化改革保駕護航，并為深化改革拓展新的發(fā)展空間，爭取更大的時間回旋余地。在推進改革的保障上，既強調(diào)加強和改善中共的領導，發(fā)揮黨總攬全局、協(xié)調(diào)各方的領導核心作用，又強調(diào)根據(jù)各地實際，鼓勵地方、基層和群眾解放思想、大膽探索，發(fā)揮主動性和積極性，實行區(qū)域差別化試點，及時總結經(jīng)驗，適時大范圍推廣，寬容改革失誤，營造寬松的改革氛圍。

一般來說，市場經(jīng)濟制度從提出到正式成熟，需要經(jīng)過整個國家和社會四十年至五十年的長時期努力，要經(jīng)過五六代乃至十幾代人的接力棒式奮斗。以此推算，從1992年中共十四大正式確立社會主義市場經(jīng)濟體制戰(zhàn)略目標算起，要在當代中國建立一個比較完善的、成熟的市場經(jīng)濟制度，還需要我們繼續(xù)奮斗二十年至三十年，時間節(jié)點大致為2032年至2042年，與我們實現(xiàn)社會主義現(xiàn)代化國家戰(zhàn)略目標基本吻合。因此，面對經(jīng)濟體制與社會體制雙重深度轉型，全面深化改革的目標高、任務重、時間緊、國情雜、世情亂、人心異、問題多等復雜情形的疊加，需要我們大膽地試點，不斷地總結，經(jīng)常性地評估，動態(tài)性地調(diào)整改革任務、改革舉措和改革方案，用可檢驗的改革成果回應社會、民眾和世界的各種關切，讓全面深化改革在可預期的環(huán)境中順利推進。

四、建構有公開有參與有監(jiān)督的頂層設計參與文化

一個不容回避的改革心理與改革文化問題，擺在致力于全面深化改革的執(zhí)政黨面前：因問題倒逼而推進的全面深化改革，與三十多年前由貧窮而催生的改革的最大區(qū)別，在于三十多年前的改革因為改革成果的豐碩性、可預期性與民眾直接受惠性而贏得了社會各界的廣泛支持，并形成了一種良性的參與型政治文化；如今的全面深化改革則因步入深水區(qū)，各方面的利益掣肘和利益博弈空前激烈，對改革的疑慮與觀望態(tài)度無法消除，對改革方向與路徑的質(zhì)疑和批評始終存在，對改革的勇氣和責任缺少主動擔當，對改革的支持和參與缺少全情投入，對改革的成果缺乏可資參照的評估標準和統(tǒng)一性公平分配，甚至產(chǎn)生了一種回避矛盾、置身事外、旁觀“看戲”的冷漠型政治文化。

全面深化改革要重新凝聚民心、匯集民智、回應民意、實現(xiàn)民愿，從頂層設計視角塑造改革的強大合法性基礎，首先需要在現(xiàn)代政治框架下按照政治制度的一般原理，完善并切實落實權力來源的人民主權原理、權力行使的代議制原理、權力監(jiān)督的分權制衡原理與權力運行的法治原理四大原理；其次，需要按照現(xiàn)代政府運作體制的一般原理，著力建構對現(xiàn)代政府機構及其工作人員(包括事實上掌握了公共權力的執(zhí)政黨機構及其工作人員)進行問責的責任制原理，將現(xiàn)代政府運作的信息、程序與流程乃至領導職務公務員的財產(chǎn)收入向全社會公開的透明性原理，推動民眾廣泛參與現(xiàn)代政府決策、執(zhí)行與監(jiān)督全過程的參與性原理，貫徹結果導向和民眾導向原則，推行對現(xiàn)代政府投入與產(chǎn)出進行評估的績效性原理，加強政府內(nèi)外部相互合作的協(xié)作性原理五大原理；第三，需要借助于現(xiàn)代信息通訊技術(Information Communication Technology，ICT)的最新形態(tài)與成果，以及創(chuàng)新各類座談會、咨詢會、聽證會、議事會、協(xié)商會等參與形式，創(chuàng)設民眾廣泛參與和監(jiān)督公共事務的公共平臺，問計于民；第四，需要強化“關鍵在人”的現(xiàn)代治理理念，通過開展“關鍵在少數(shù)、關鍵在能力、關鍵在信念”的團隊執(zhí)行力建設活動，推動大大小小的地區(qū)與部門行政文化生態(tài)再造工作；最后，需要通過推動政社合作、部門協(xié)同、官民互動、多元參與的方式，建設平等的、理性的、自主的、負責任的新型改革參與文化。

結語

部門利益梗阻愈演愈烈，更多的是因為人為利益分割制度導致而產(chǎn)生的，從系統(tǒng)化頂層設計視角來進行制度體系和方法論的再造工作，還需要直面當代中國全面深化改革三大元問題的挑戰(zhàn)與應對：一是公共權力的有效制約與協(xié)調(diào)促進之道，核心命題包括黨政關系的法治化、政府與市場關系的制度化；二是改革方案的整體設計與權威推動之道，核心命題包括領導小組制度的統(tǒng)籌化、改革績效的評估化；三是改革藝術的治理思維與技術路徑之道，核心命題包括治理體系與治理能力的現(xiàn)代化、公共參與的技術平臺化?！?/p>

(責任編輯：石洪斌)

編者按：中國共產(chǎn)黨是有組織的統(tǒng)一整體，黨的中央組織是黨的首腦和核心，黨的地方組織是連接中央和基層的中間環(huán)節(jié)，而黨的基層組織是黨的細胞，是黨在社會基層組織中的戰(zhàn)斗堡壘，是黨的全部工作和戰(zhàn)斗力的基礎。因此，加強和創(chuàng)新基層黨建是中國共產(chǎn)黨長期執(zhí)政的根本要求。作為執(zhí)政黨，中共一直具有“基礎不牢，地動山搖”的危機意識，也一直高度重視基層黨建工作。盡管如此，基層黨建的現(xiàn)實情況卻不容樂觀，需要從理論和實踐兩個層面協(xié)同推進。本期基層黨建專題文章在剖析當前基層黨建理論與實踐創(chuàng)新亟需認清和探討的四個問題基礎上，對基層黨組織與基層社會脫節(jié)問題和農(nóng)民黨員的角色沖突和角色履行難題進行了針對性的論述和分析，希望能引起相關研究者對基層黨建領域的關注和深入探討。

中圖分類號：D630

文獻標志碼：A

文章編號：1007-9092(2016)01-0029-007

作者簡介：唐亞林，復旦大學國際關系與公共事務學院教授、博士生導師，2012年國家社科基金重大項目(編號：12&ZD021)首席專家，研究方向為中國政府與政治、地方政府與地方治理、區(qū)域發(fā)展與公共政策。

收稿日期：2015-11-30