任曉 易元芝

“去中心化”與溫州主城區(qū)空間首位度提升

任曉 易元芝

在省域空間戰(zhàn)略由“強(qiáng)縣”轉(zhuǎn)向“都市”背景下，溫州要將城市化方向和重點轉(zhuǎn)向提升主城區(qū)首位度以及架構(gòu)以其為核心的都市區(qū)空間體系，以此為優(yōu)化空間體系突破口，跨越半城市化陷阱，加快城市化進(jìn)程和空間結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型

空間的“去中心化”或“泛中心化”（Decentralization）趨勢是指資源集聚與功能集中在空間上的動態(tài)分散過程，是相對于空間首位度抑或“中心化(concentration)”“極化（polarization）”的概念。靜態(tài)來看，在一個地域空間中某個區(qū)塊首位度越高，說明首位區(qū)塊在這一地域空間經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展中越處于控制與主導(dǎo)地位。而首位度低，則對應(yīng)兩種可能情況：或者該空間體系處于較高的發(fā)展水平，空間各組成部分發(fā)展比較協(xié)調(diào)的城市化高級階段，可稱之為“高階分散”，或者則表明空間體系發(fā)展缺乏首位引領(lǐng)區(qū)塊，空間發(fā)展組織功能低效的城市化初級階段，稱之為“低階分散”。

溫州城市化去中心化的態(tài)勢明顯且呈現(xiàn)低階分散特征。即經(jīng)濟(jì)地理空間布局分散，經(jīng)濟(jì)要素收斂在多個低能級空間集聚點，城市等級層次不清，能級邊界模糊，突出表現(xiàn)為溫州主城區(qū)（市轄區(qū)）未能體現(xiàn)應(yīng)該有的空間首位度。課題組從經(jīng)濟(jì)總量、財政金融、對外經(jīng)貿(mào)、公共服務(wù)、科技人才、交通流量共6項指標(biāo)綜合測算，溫州主城區(qū)絕對分值為2.68，較對標(biāo)選取的東部沿海7個副級城市主城區(qū)首位度平均分值低了1.65分。從過去4年里各項指標(biāo)變動情況看，溫州主城區(qū)首位度從2011年的3.53，逐年下降至2014年的2.77，表明溫州區(qū)域關(guān)于經(jīng)濟(jì)地理空間中心化演進(jìn)呈逆向低階分散的去中心化過程。其中經(jīng)濟(jì)總量、財政金融兩項首位度指標(biāo)下降幅度最快，反映溫州主城區(qū)作為溫州都市圈核心區(qū)最關(guān)鍵的經(jīng)濟(jì)要素集聚水平和生產(chǎn)服務(wù)功能在持續(xù)弱化。

中心化的偏離

去中心的基本緣由是，其一，農(nóng)村工業(yè)化慣性。早年在溫州模式主導(dǎo)下同步于家庭工業(yè)出現(xiàn)了一批碎片化產(chǎn)業(yè)區(qū)。如果說這一落后空間形態(tài)有其產(chǎn)生的特殊背景，但在條件成熟的上世紀(jì)90年代末溫州卻沒能抓住空間延伸拓展機(jī)會改變路徑依賴，以致這種規(guī)模不經(jīng)濟(jì)的分散布局積重難返，為此甚至一度將錯就錯出現(xiàn)就鄉(xiāng)建鎮(zhèn)的權(quán)宜方案，由此埋下為人詬病的產(chǎn)業(yè)與空間結(jié)構(gòu)“低小散”的草蛇灰線。工業(yè)區(qū)在城鄉(xiāng)彌散式無序落子導(dǎo)致目前異常艱巨的主城區(qū)“三改一拆”任務(wù)（舊住宅區(qū)、舊廠區(qū)、城中村改造和拆除違法建筑）。僅在市轄鹿城區(qū)一地，包括“退二進(jìn)三”的工業(yè)廠區(qū)（房），土地利用率低（建筑容積率低、使用效率低、投入產(chǎn)出低）的舊廠區(qū)（房），國家產(chǎn)業(yè)政策規(guī)定的禁止類、淘汰類產(chǎn)業(yè)的舊廠區(qū)（房），以及納入落后產(chǎn)能整治范圍的舊廠區(qū)（房）就有260萬平方米。這些老舊工業(yè)區(qū)或遺落于70余個城中村形成了主城區(qū)中心化的瓶頸。

其二，分散融資開發(fā)模式。城市化啟動需要額外增量資本投入，因而城市化過程很大程度上是融資模式的投射。改革之初的城市化需要自上而下的資源支持，溫州城市化缺少包括銀行信貸等金融資源在內(nèi)的任何外部資金渠道支持，地方財政更無積累。溫州發(fā)展出了主要通過民間投入融資共建特殊城市化模式，其中就出現(xiàn)了民間籌資自建“農(nóng)民城”龍港鎮(zhèn)。社會資金參與了主城區(qū)的機(jī)場、鐵路、跨江大橋、體育中心、高校等公共設(shè)施建設(shè)。期間，鹿城區(qū)的人民路改造復(fù)制了龍港“誰投資、誰所有、誰受益”的市場機(jī)制，通過群眾認(rèn)購沿路開發(fā)的商品房順利解決了資金來源。雖然這在客觀上加速了舊城更新速度，但欠缺城市發(fā)展長遠(yuǎn)規(guī)劃和統(tǒng)籌，建設(shè)水平和設(shè)施標(biāo)準(zhǔn)較低。在這一模式下由于缺乏整體開發(fā)改建所需的大筆資金，只能邊籌資邊開發(fā)，無論是建設(shè)體量規(guī)模，還是品位檔次，均受限于民間資金分散分時到位情況，以及中小開發(fā)企業(yè)融資與財務(wù)運籌能力。更糟糕的是開發(fā)企業(yè)為了迎合市場需求以回籠資金，主城區(qū)商業(yè)開發(fā)通常選擇最具商業(yè)價值、最快回收投入的開發(fā)模式，而土地出讓方為順利出讓土地，配合中小開發(fā)企業(yè)訴求將本應(yīng)連片整體開發(fā)地塊切碎供地。由此帶來一系列不可避免且難以彌補(bǔ)的弊端，主城區(qū)缺乏分區(qū)設(shè)計，工業(yè)區(qū)、商貿(mào)區(qū)、居住區(qū)、政務(wù)區(qū)相互交叉、高度混雜，出現(xiàn)“居住區(qū)里搞商業(yè)、商業(yè)區(qū)里搞工業(yè)”，主城區(qū)與市效外圍在空間結(jié)構(gòu)上毫無層次錯落和梯度秩序可言，中心化不足矛盾突出。

其三，半城市化陷阱。中心區(qū)域長期未能走出半城市化(peri-urbanization)這一本應(yīng)快速跨越的過渡性形態(tài)。主城區(qū)面臨較為明顯且程度較深的半城市化陷阱挑戰(zhàn)，從經(jīng)濟(jì)體量集聚度看，溫州目前主城區(qū)的經(jīng)濟(jì)體量難以起到輻射和帶動職能。2015年溫州中心城區(qū)經(jīng)濟(jì)總量占區(qū)域經(jīng)濟(jì)總量的比重和年化平均增長為40.1%、0.3%，同期7個東部沿海副省城市平均水平為67.3%、2.2%；從生產(chǎn)性服務(wù)職能看，盡管主城區(qū)生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)靜態(tài)產(chǎn)值比重高于全市平均水平，但增長率卻只能與全市生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)平均增長率持平；從經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)借位協(xié)同上看，主城區(qū)與外圍縣域經(jīng)濟(jì)的結(jié)構(gòu)同構(gòu)度偏高。主城區(qū)的商業(yè)綜合體、金融集聚區(qū)、物流倉儲園區(qū)、總部基地，這些項目在溫州市所轄縣市幾乎被同款復(fù)制，而且建設(shè)規(guī)模，功能業(yè)態(tài)、運營模式基本一致，反映了溫州都市區(qū)市域空間范圍內(nèi)項目前期規(guī)劃階段明顯缺失以差異化分工為導(dǎo)向的區(qū)域協(xié)調(diào)。從空間秩序來看，主城區(qū)擴(kuò)容遲滯，空間擁擠，人居、產(chǎn)業(yè)發(fā)展環(huán)境劣質(zhì)化。主城區(qū)在過去的2005-2014年10年間，除了最近兩年外，前8年溫州主城區(qū)建設(shè)用地增速表現(xiàn)為逐年平穩(wěn)下降，平均增長速度為5.33%，落后于同一時期主城區(qū)建成區(qū)面積增幅的6.12%。從空間運營效率來看，主城區(qū)人口絕對規(guī)模雖然已堪比特大城市，但城市管理水平難以與之匹配。市政設(shè)施的完備程度，交通通達(dá)暢通程度，公共立體空間的服務(wù)利用，城市運行的友好智能等綜合運營能力相對不足；從空間軟實力看，主城區(qū)生態(tài)人文、功能品質(zhì)、人居質(zhì)量等綜合觀感分值較低，特色不夠清晰，區(qū)域創(chuàng)新載體、地域人文、身份認(rèn)同等文化軟實力不強(qiáng)。另外，在人才、科技等高端要素區(qū)際爭奪中落后，領(lǐng)軍拔尖人才和團(tuán)隊從前些年“引得進(jìn)，難留住”到目前“難引進(jìn)，留不住”，科技經(jīng)費、人才數(shù)量等指標(biāo)近年來提升乏力。

首位度提升建議

在省域空間戰(zhàn)略由“強(qiáng)縣”轉(zhuǎn)向“都市”背景下，溫州“十三五”期間要將城市化方向和重點轉(zhuǎn)向提升主城區(qū)首位度以及架構(gòu)以其為核心的都市區(qū)空間體系，以此作為優(yōu)化空間體系的突破口，跨越半城市化陷阱，加快城市化進(jìn)程和空間結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型。

以集聚高端要素為近期優(yōu)先議程。積極爭取溫州城市行政層級升格，并提前考慮和謀劃以功能整合為原則重新調(diào)整劃分包括甌飛、瑞安、樂清、永嘉在內(nèi)的更大范圍的行政區(qū)劃，適時推動形成“第五區(qū)”“第六區(qū)”；優(yōu)化提升主城區(qū)服務(wù)、集散、創(chuàng)新和開放功能，在都市區(qū)范圍以“協(xié)作化發(fā)展、差異化競爭”為指導(dǎo)，落實錯位發(fā)展，將傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)功能從主城區(qū)向外疏解和轉(zhuǎn)移，置換為具備國際水平的高端服務(wù)業(yè)態(tài)，在“以中心城區(qū)為依托的產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)”（如甌江口產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)、浙南沿海先進(jìn)裝備產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)等）規(guī)劃布局發(fā)展一些產(chǎn)業(yè)鏈高端環(huán)節(jié)項目。

以發(fā)展現(xiàn)代服務(wù)業(yè)為結(jié)構(gòu)高級化路徑。主城區(qū)產(chǎn)業(yè)要向高端化、創(chuàng)新型發(fā)展，帶領(lǐng)都市區(qū)整體形成產(chǎn)業(yè)梯度效應(yīng)。著重推進(jìn)現(xiàn)代服務(wù)業(yè)發(fā)展，尤其要重視“高知識含量、高技術(shù)含量、高附加值”和“新技術(shù)、新業(yè)態(tài)、新方式”服務(wù)業(yè)的引進(jìn)、培育和壯大。大力促進(jìn)研發(fā)、創(chuàng)意、金融、物流、營銷、服務(wù)外包等生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)發(fā)展，形成以服務(wù)業(yè)為主導(dǎo)的產(chǎn)業(yè)集聚路徑。通過高水平生產(chǎn)服務(wù)能力形成對溫州都市區(qū)高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)、新興戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)的支撐，從而確立首位空間的功能領(lǐng)先地位。

以培育高級別功能性組織為能級升格重點。超前謀劃和建設(shè)主城區(qū)公共基礎(chǔ)設(shè)施。在更大時空背景下謀劃功能性設(shè)施項目，避免簡單局限于單個項目本身經(jīng)濟(jì)效益，堅持更高的標(biāo)準(zhǔn)，高起點規(guī)劃、高質(zhì)量建設(shè)、高水平管理，尤其甌江口新區(qū)、龍灣和甌海新城開發(fā)等應(yīng)該堅持基礎(chǔ)設(shè)施適度超前，確保近中期在功能上的絕對優(yōu)勢，以形成強(qiáng)大的中心極化效應(yīng)。圍繞主城區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施現(xiàn)代化和公共服務(wù)大提升，突出低效土地二次開發(fā)利用，城市有機(jī)更新，新區(qū)空間拓展和大平臺搭建，以及航空產(chǎn)業(yè)、交通設(shè)施、城建市政、科技教育大項目落地，積極爭取國字號的功能性組織、機(jī)構(gòu)和項目落戶，拉高主城區(qū)首位綜合能級。

以提升管理運營效率為治理能力提高主題。未來主城區(qū)的空間治理主題應(yīng)逐步從粗放式日常維護(hù)轉(zhuǎn)向更高效的精細(xì)化治理。通過理念變革和技術(shù)創(chuàng)新提升治理能力，提高空間管理運營效率，保持可持續(xù)的發(fā)展能力和整體競爭力。通過治理架構(gòu)和運營體制變革體現(xiàn)空間共治、自治理念。對于甌江口新區(qū)等先造城后引項目的“城市化推動工業(yè)化”區(qū)域，重視項目方的意見與參與者意見，形成由社會組織、機(jī)構(gòu)業(yè)主、招商企業(yè)和城市居民共同參與合作的治理架構(gòu)，重視從前期規(guī)劃、項目建設(shè)到運營維護(hù)全過程的多元主體自治。通過信息化手段應(yīng)用升級治理技術(shù)，解決通勤秩序、市容管理，市政服務(wù)等投入大效果差的問題，在治理手段方式上更多采用智能化方案提高效率。

（本文為溫州市社會科學(xué)院2015年度課題“‘十三五’溫州城市化進(jìn)程、需求與調(diào)控方案研究”階段成果。）

作者：任曉，溫州市委黨校教授；易元芝，溫州市社會科學(xué)院副研究員