白金亞，施延亮

（上海師范大學(xué) 法政學(xué)院，上海 200233）

·立法建議·

消費(fèi)者知情權(quán)在公益性服務(wù)合同中的保護(hù)

白金亞，施延亮

（上海師范大學(xué) 法政學(xué)院，上海 200233）

消費(fèi)者知情權(quán)的實(shí)現(xiàn)在我國消費(fèi)者保護(hù)法中存在較為嚴(yán)重的問題，在公益性服務(wù)合同中更甚，引入競爭法的思路對消費(fèi)者知情權(quán)在公益性服務(wù)合同中的保護(hù)問題進(jìn)行研究尤為必要。消費(fèi)者知情權(quán)在公益性服務(wù)合同中的保護(hù)不能僅僅依賴經(jīng)營者本身，必須引入政府的保護(hù)，這是由公益性服務(wù)經(jīng)營者的特殊地位決定的。消費(fèi)者的弱勢地位需要市場監(jiān)管、消費(fèi)者組織和競爭推進(jìn)來改善。公益性服務(wù)合同中的消費(fèi)者知情權(quán)的保護(hù)要注重反壟斷法與消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法的協(xié)調(diào)，可在反壟斷法的法律原則內(nèi)加上消費(fèi)者保護(hù)原則，以增強(qiáng)反壟斷法保護(hù)消費(fèi)者的力度，此外，競爭法和消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法的執(zhí)行機(jī)構(gòu)應(yīng)分工協(xié)調(diào)，推動(dòng)由同一機(jī)構(gòu)來執(zhí)行保護(hù)公平競爭和消費(fèi)者的雙重職能。

消費(fèi)者知情權(quán)；公益性服務(wù)合同；競爭法；消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法

近年來，關(guān)于侵害消費(fèi)者知情權(quán)①的訴訟時(shí)常發(fā)生，內(nèi)容涉及水電、交通運(yùn)輸、郵政等諸多基礎(chǔ)性消費(fèi)領(lǐng)域。本文的研究范圍是公益性服務(wù)合同。這類公益性服務(wù)合同的主體較為固定，其中一方一般是具有壟斷性質(zhì)、并在政府指導(dǎo)下參與市場經(jīng)營的國有企業(yè)，另一方是明顯處于市場交易弱勢地位的消費(fèi)者。就消費(fèi)者而言，其與上述經(jīng)營者簽訂的消費(fèi)合同也與一般消費(fèi)合同不同，其形式上平等但實(shí)質(zhì)上不平等的程度更大。公益性服務(wù)合同中消費(fèi)者知情權(quán)的義務(wù)主體只有經(jīng)營者嗎？如何改善公益性服務(wù)合同中消費(fèi)者的弱勢地位？如何協(xié)調(diào)發(fā)揮競爭法與消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法來保護(hù)公益性服務(wù)合同中的消費(fèi)者知情權(quán)？首先，我們需要對公益性服務(wù)合同中消費(fèi)者知情權(quán)的義務(wù)主體進(jìn)行再探討；其次，通過發(fā)揮消費(fèi)者組織的維權(quán)作用，健全市場監(jiān)管，推進(jìn)競爭來改善消費(fèi)者弱勢地位；最后也是最重要的就是完善立法協(xié)調(diào)和執(zhí)行機(jī)構(gòu)協(xié)調(diào)，綜合發(fā)揮競爭法與消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法對消費(fèi)者知情權(quán)的保護(hù)作用。

一、公益性服務(wù)合同及其經(jīng)營者

（一）公益性服務(wù)合同的含義、范疇和特點(diǎn)

關(guān)于公益性服務(wù)合同的含義，目前我國學(xué)界還沒有形成統(tǒng)一定論。我們認(rèn)為公益性服務(wù)合同就是在自然壟斷②行業(yè)中，公用企業(yè)向一般消費(fèi)者提供生活必須服務(wù)時(shí)，與消費(fèi)者締結(jié)的服務(wù)合同。在無特別法時(shí)，公益性服務(wù)合同受《合同法》的規(guī)制。在我國《合同法》規(guī)定的有名合同中，有三類合同的相關(guān)條款可運(yùn)用于公益性服務(wù)合同③。

綜合相關(guān)行業(yè)的情況，可知各類公益性服務(wù)合同存在一定共性。首先，這些行業(yè)多為自然壟斷行業(yè)，與日常生活聯(lián)系密切。以供水行業(yè)為例，供水管道的鋪設(shè)、水表的安裝、用戶用水設(shè)施等供水所需的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)周期長且耗資巨大，同時(shí)在建設(shè)過程中對市政建設(shè)，管道鋪設(shè)對沿途設(shè)施的影響都需要當(dāng)?shù)卣M(jìn)行協(xié)調(diào)等。如此巨額的成本和繁瑣的建設(shè)程序成為了經(jīng)營者進(jìn)入的障礙。同時(shí)，水作為居民基本生活的必需品又需要這類服務(wù)。其次，公益性服務(wù)合同締結(jié)數(shù)量大，多是“一對多”的形式。由于公益性服務(wù)合同多存在于民生領(lǐng)域，一定范圍內(nèi)的行業(yè)需求量穩(wěn)定且較大，故公益性服務(wù)合同多標(biāo)的小且締結(jié)量大。再次，公益性服務(wù)合同存在有大量的格式條款。公益性服務(wù)合同締結(jié)量大使得經(jīng)營者很難關(guān)注到單個(gè)交易的特殊性，為節(jié)約成本，公益性服務(wù)合同中格式條款被大量使用。最后，交易中的信息不對稱在公益性服務(wù)合同中更加嚴(yán)重。公益性服務(wù)合同所存在的行業(yè)多屬于自然壟斷行業(yè)，來自市場的微弱競爭壓力很難迫使他們對消費(fèi)者進(jìn)行充分的信息披露。此外，鐵路、電信等行業(yè)具有極強(qiáng)的專業(yè)性，消費(fèi)者即使獲得了信息，也不一定能夠進(jìn)行正確的理解運(yùn)用。

（二）公益性服務(wù)經(jīng)營者的含義、范疇和特點(diǎn)

根據(jù)我國的實(shí)際情況，公用企業(yè)應(yīng)當(dāng)被認(rèn)定為公益性服務(wù)經(jīng)營者。公用企業(yè)的獨(dú)特性在于其處在自然壟斷行業(yè)，這類企業(yè)的特點(diǎn)在于只提供單一的產(chǎn)品，壟斷的基礎(chǔ)是在一定的產(chǎn)出范圍內(nèi)，由一家企業(yè)提供產(chǎn)品比多家企業(yè)共同提供產(chǎn)品更具有效率[1]。一般是通過基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)為社會(huì)公眾提供公共產(chǎn)品與服務(wù)，企業(yè)經(jīng)營目標(biāo)以公益性為主并由政府實(shí)施特殊管制的企業(yè)[2]。因此，基于我國對公用企業(yè)的法定范圍的相關(guān)規(guī)定④，公益性服務(wù)經(jīng)營者主要存在于供水、供電、供熱、供氣、郵政、電訊、交通運(yùn)輸七大類行業(yè)。

綜合上文中七類行業(yè)的共性可得出公益性服務(wù)經(jīng)營者的特點(diǎn)。1.公益性服務(wù)經(jīng)營者具有壟斷地位。公益性服務(wù)經(jīng)營者多存在于自然壟斷行業(yè)的大中型國有企業(yè)，同時(shí)關(guān)乎民生；2.盈利性。公益性服務(wù)經(jīng)營者雖然主觀上不是為了營利，但是客觀上有較強(qiáng)的盈利能力。由于壟斷引起的資源配置不同于受看不見的手來配置資源的競爭市場，以致造成總剩余沒有達(dá)到最大化。這里的總剩余是消費(fèi)者剩余與生產(chǎn)者剩余之和。消費(fèi)者剩余是消費(fèi)者對一種物品的支付意愿減去他們?yōu)榇藢?shí)際支付的量，生產(chǎn)者剩余是生產(chǎn)者出售一種物品得到的量減去他們生產(chǎn)它的成本[3]。一個(gè)依靠政府創(chuàng)造壟斷地位的企業(yè)，因其自身性質(zhì)所限，需支付一定額外費(fèi)用和企業(yè)利潤，這都需要用它的壟斷利潤來支付。這些都造成其必然具有盈利性；3.公益性。此公益性可作兩方面理解。一是企業(yè)向消費(fèi)者提供的服務(wù)是社會(huì)生活主體所必須的；二是企業(yè)存在的目的主要是為了向社會(huì)公眾提供此類服務(wù)[4]；4.政府管制對公益性服務(wù)經(jīng)營者影響大?；谶@些經(jīng)營者主要是大中型國有企業(yè)，在追求企業(yè)利潤的同時(shí)要履行社會(huì)責(zé)任，這兩個(gè)過程中企業(yè)雖然有自主性和靈活性，作為國有經(jīng)濟(jì)的主要構(gòu)成，他們的行為無時(shí)無刻不受到政府管制的影響。

（三）現(xiàn)行法對公益性服務(wù)合同提供者的規(guī)制

現(xiàn)行法對公益性服務(wù)合同提供者的規(guī)制主要是為了改善提供者與消費(fèi)者之間地位強(qiáng)弱差異。就我國目前法律而言，規(guī)制主要體現(xiàn)在三方面：

1.強(qiáng)制締約

所謂的強(qiáng)制締約義務(wù)，是指締約一方在另一方放出要約后不得拒絕與其訂立合同的義務(wù)[5]。強(qiáng)制締約是民法在經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中對其自身的修正。

在公益性服務(wù)合同中，經(jīng)營者在市場中具有絕對的優(yōu)勢地位。為改善消費(fèi)者的弱勢地位，經(jīng)營者所能做的選擇應(yīng)當(dāng)被限制，即其應(yīng)當(dāng)負(fù)有強(qiáng)制締約之義務(wù)。

我國相關(guān)行業(yè)的法律中有類似規(guī)定。如《電力法》對供電營業(yè)機(jī)構(gòu)供電范圍的規(guī)定⑤。關(guān)于運(yùn)輸合同，我國《合同法》亦有類似規(guī)定⑥。

2.價(jià)格強(qiáng)制

由于公用企業(yè)具有一定的公益性，故其運(yùn)作不可能完全依照一般市場主體的模式。若按照一般市場定價(jià)規(guī)則，自然壟斷行業(yè)巨額的沉默成本必將被轉(zhuǎn)移到消費(fèi)者身上，公益性服務(wù)的價(jià)格即會(huì)被大大提高。同時(shí)，由于缺乏競爭，經(jīng)營者亦不會(huì)有降低價(jià)格的動(dòng)力。如此，自然會(huì)出現(xiàn)普通居民生活質(zhì)量難以得到保障的窘境。在此情形下，通過公權(quán)力對價(jià)格進(jìn)行控制變得極為重要。我國《價(jià)格法》對公用事業(yè)領(lǐng)域的定價(jià)采用政府定價(jià)和指導(dǎo)價(jià)方式來進(jìn)行管理⑦。類似細(xì)化規(guī)定在各行業(yè)法中亦存在，如《鐵路法》和《電力法》中的相關(guān)規(guī)定⑧。

3.信息披露

信息披露是在信息極其不對稱的情況下改善信息匱乏方弱勢地位的一種有效方式。其也是公益性服務(wù)中保護(hù)消費(fèi)者權(quán)益的方式之一。我國各行業(yè)法律中對此都有規(guī)定⑨。

由上述分析，可知我國現(xiàn)行法對公益性服務(wù)合同提供者的規(guī)制多來自行政方面。這在缺乏市場競爭的自然壟斷行業(yè)是必須的。但同時(shí)，由于基本設(shè)施的完善、行業(yè)環(huán)境的改變，很多曾經(jīng)的自然壟斷行業(yè)正逐步引入競爭。因此，通過競爭推進(jìn)對公益性服務(wù)合同提供者進(jìn)行規(guī)制將成為一種有效的方式。

根據(jù)以上分析，可知我國現(xiàn)行法對公益性服務(wù)合同提供者的規(guī)制多來自行政方面。這在缺乏市場競爭的自然壟斷行業(yè)是必須的。但同時(shí)，由于基本設(shè)施的完善、行業(yè)環(huán)境的改變，很多自然壟斷行業(yè)將會(huì)慢慢出現(xiàn)競爭。那時(shí)，通過競爭推進(jìn)對公益性服務(wù)合同提供者進(jìn)行規(guī)制將成為一種有效的方式。

二、公益性服務(wù)合同中的消費(fèi)者知情權(quán)

（一）消費(fèi)者知情權(quán)保護(hù)的歷史發(fā)展

有學(xué)者將消費(fèi)者知情權(quán)的發(fā)展分為三個(gè)階段，即：消費(fèi)者知情權(quán)的萌芽階段、消費(fèi)者知情權(quán)的自由實(shí)現(xiàn)階段和消費(fèi)者知情權(quán)的發(fā)展階段[6]。由其具體分析可知，在前兩個(gè)階段，消費(fèi)者知情權(quán)的主要根據(jù)仍舊來自于民法。最初，民事規(guī)范為了促進(jìn)交易安全而要求經(jīng)營者對商品或者服務(wù)信息進(jìn)行披露，但對消費(fèi)者知情權(quán)之保護(hù)更多地仍停留于道德的層面。此時(shí)，民法上對個(gè)體人的認(rèn)定是“強(qiáng)而智”的。隨著時(shí)代的發(fā)展，立法者開始認(rèn)識到了個(gè)體認(rèn)知的不足，“人”的形象由“強(qiáng)而智”向“弱而愚”轉(zhuǎn)變。因此，民法規(guī)范上對包括消費(fèi)者知情權(quán)在內(nèi)的消費(fèi)者權(quán)利有了更多的保護(hù)。但是，在這一階段中，法律對消費(fèi)者權(quán)利保護(hù)的基礎(chǔ)是民法，即對雙方地位平等性的認(rèn)定是大前提。對消費(fèi)者權(quán)利的保護(hù)是基于誠實(shí)信用、公平交易、契約自由等一些基本民法原則。消費(fèi)者的弱勢地位是沒有得到法律明確肯定的。

隨著經(jīng)濟(jì)法的發(fā)展，如此境況有所改善。經(jīng)濟(jì)法上，消費(fèi)者的弱勢地位是獲得肯定的。因此，經(jīng)濟(jì)法所提供的消費(fèi)者保護(hù)具有傾斜性，法律通過提供更多的保護(hù)以改善消費(fèi)者的弱勢地位。經(jīng)濟(jì)法方式的保護(hù)可以解決許多民法所不能解決的問題，如市場失靈。在信息獲取方面，造成消費(fèi)者弱勢地位的主要原因是信息不對稱。作為商品和服務(wù)的提供者，經(jīng)營者掌握著更多的信息。而這些信息中的一部分正是消費(fèi)者所需要的，消費(fèi)者需要一些關(guān)鍵信息幫助其進(jìn)行市場判斷，以決定是否購買某一產(chǎn)品。因此，要加強(qiáng)對消費(fèi)者知情權(quán)的保護(hù)，應(yīng)當(dāng)致力于改善雙方的信息不對稱。就目前實(shí)踐而言，這主要表現(xiàn)在對經(jīng)營者信息披露義務(wù)的加重。

（二）何為消費(fèi)者知情權(quán)

我們認(rèn)為消費(fèi)者知情權(quán)是消費(fèi)者準(zhǔn)確、及時(shí)、有效地了解其所購商品或服務(wù)的權(quán)利。消費(fèi)者知情權(quán)是消費(fèi)者在消費(fèi)活動(dòng)中首先要行使的權(quán)利，也是經(jīng)營者首先應(yīng)履行的義務(wù)。經(jīng)營者提供的信息，無論真實(shí)與否都是對消費(fèi)者的一種保證，而這種保證構(gòu)建起商品出售后消費(fèi)者行使其他權(quán)利的根據(jù)。

（三）公益性服務(wù)合同中的消費(fèi)者知情權(quán)

公益性服務(wù)合同的特殊性決定了公益性服務(wù)合同中的消費(fèi)者知情權(quán)與一般消費(fèi)者知情權(quán)不同。消費(fèi)者知情權(quán)在公益性服務(wù)合同中處于更加弱勢的地位。因?yàn)楸O(jiān)管不到位和競爭的缺乏，公益性服務(wù)經(jīng)營者提供信息的積極性不高；商品信息的完善意味著對公益性服務(wù)經(jīng)營者自身權(quán)利的限制，使得其很難有動(dòng)力去完善商品信息；消費(fèi)者也很難掌握比一般商品技術(shù)含量更高的公益性服務(wù)的技術(shù)信息，維權(quán)能力有限。這些都決定了消費(fèi)者知情權(quán)在公益性服務(wù)合同中需要給與更多保護(hù)。

（四）消費(fèi)者知情權(quán)受侵害之判斷

雖然關(guān)于消費(fèi)者知情權(quán)的含義爭論不大，司法實(shí)踐中，消費(fèi)者知情權(quán)各方面“度”的權(quán)衡仍舊有待商榷。經(jīng)營者應(yīng)當(dāng)提供哪些關(guān)于商品或者服務(wù)的信息？應(yīng)當(dāng)以何種方式提供？這些問題都困擾著消費(fèi)者知情權(quán)的司法實(shí)踐。聯(lián)合國1985年發(fā)布的《保護(hù)消費(fèi)者準(zhǔn)則》[7]在其基本原則中就有相關(guān)規(guī)定，即“使消費(fèi)者有機(jī)會(huì)取得足夠資料，讓他們能夠按照個(gè)人愿望和需要作出知情的選擇”之合理需求應(yīng)當(dāng)?shù)玫綕M足[8]。另外在該準(zhǔn)則的消費(fèi)者教育與宣傳方案部分，亦有對消費(fèi)者知情權(quán)保護(hù)的細(xì)化規(guī)定。如第37條規(guī)定了消費(fèi)者教育與宣傳方案應(yīng)當(dāng)包含的消費(fèi)者保護(hù)的幾個(gè)重要方面[9]。由此可以認(rèn)為消費(fèi)者知情權(quán)實(shí)現(xiàn)之目的是為了讓消費(fèi)者能夠根據(jù)個(gè)人意愿與需求做出正確的對商品或者服務(wù)的選擇。也即，對消費(fèi)者知情權(quán)的保護(hù)應(yīng)當(dāng)以使其做出正確判斷與選擇為核心。在具體個(gè)案中，如果消費(fèi)者獲取信息之缺失對其根據(jù)個(gè)人需求與意愿做出正確判斷與選擇有關(guān)鍵性影響，則應(yīng)當(dāng)認(rèn)為消費(fèi)者知情權(quán)受到了侵害。

三、公益性服務(wù)合同中消費(fèi)者知情權(quán)保護(hù)的應(yīng)然方向

公益性服務(wù)經(jīng)營者和公益性服務(wù)合同的獨(dú)特性決定了對公益性服務(wù)合同中的消費(fèi)者知情權(quán)保護(hù)不同于一般的消費(fèi)者知情權(quán)保護(hù)，首先應(yīng)對知情權(quán)的義務(wù)主體進(jìn)行辨別，其次要改善消費(fèi)者的弱勢地位，最后應(yīng)綜合運(yùn)用經(jīng)濟(jì)法中的競爭法和消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法對其進(jìn)行保護(hù)。

（一）公益性服務(wù)合同中消費(fèi)者知情權(quán)的義務(wù)主體[10]

市場經(jīng)濟(jì)中，在權(quán)責(zé)不明的情況下很難維護(hù)消費(fèi)者權(quán)益。公益性服務(wù)合同中消費(fèi)者知情權(quán)的義務(wù)主體具有特殊性，不僅包括公益性服務(wù)經(jīng)營者，還包括政府和媒體。公益性服務(wù)經(jīng)營者在公益性服務(wù)合同中更應(yīng)注意維護(hù)消費(fèi)者權(quán)益，剔除一些對消費(fèi)者不利的免責(zé)條款，對于一些因政府社會(huì)政策而調(diào)整的一些條款在履行時(shí)應(yīng)及時(shí)告知消費(fèi)者，不能以簡單發(fā)布通知的方式履行，也不能因政府已經(jīng)發(fā)布公告為由免責(zé)，應(yīng)在合同訂立時(shí)及時(shí)到位履行。政府作為一個(gè)特殊義務(wù)主體在消費(fèi)者知情權(quán)中扮演著多重角色。既是被監(jiān)督者的股東，又是監(jiān)督者，多重角色導(dǎo)致政府很難及時(shí)到位的進(jìn)行監(jiān)督。作為義務(wù)主體，意味著其要承擔(dān)義務(wù)缺失時(shí)的責(zé)任，政府應(yīng)及時(shí)履行相關(guān)的信息公開義務(wù)以保障消費(fèi)者的知情權(quán)。媒體作為最新發(fā)展起來的義務(wù)主體在市場經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中也扮演著越來越重要的角色[11]，雖然媒體是消費(fèi)者知情權(quán)的義務(wù)主體，但其不同行為所承擔(dān)的法律后果是不同的。如果是為了營利，對產(chǎn)品進(jìn)行廣告宣傳，其應(yīng)承擔(dān)對廣告宣傳內(nèi)容的保證責(zé)任。

（二）消費(fèi)者弱勢地位改善路徑

改善消費(fèi)者的弱勢地位，需要從多方面著手。下面分別從消費(fèi)者組織、市場監(jiān)管和競爭推進(jìn)三方面[12]對消費(fèi)者弱勢地位之改善進(jìn)行討論。

1.競爭推進(jìn)

競爭推進(jìn)過程中，經(jīng)營者間的競爭壓力迫使其通過向消費(fèi)者提供更優(yōu)質(zhì)的服務(wù)和商品來獲取消費(fèi)者青睞，占據(jù)市場份額。在一定條件下，市場規(guī)模可以決定一個(gè)行業(yè)是不是自然壟斷⑩。隨著市場的擴(kuò)大，一個(gè)自然壟斷市場可能更加具有競爭性，競爭的存在一定程度上有助于推動(dòng)這些公用企業(yè)提供更好的服務(wù)，進(jìn)而彌補(bǔ)行政管制的不足，客觀上改善消費(fèi)者的弱勢地位[13]。

2.消費(fèi)者組織

隨著法律的完善和人們法治理念和維權(quán)理念的高漲，消費(fèi)者協(xié)會(huì)作為國內(nèi)最重要的消費(fèi)者維權(quán)組織發(fā)揮著越來越重要的作用，進(jìn)而擺脫調(diào)解的保護(hù)消費(fèi)者權(quán)益的傳統(tǒng)思路的局限。我國最新的民訴法也初步確立了公益訴訟制度，在《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》的修訂中，大家對關(guān)于消費(fèi)者的公益訴訟關(guān)注度較高，在修正案中也規(guī)定把消費(fèi)者協(xié)會(huì)作為提起公益訴訟的組織，使得消費(fèi)者協(xié)會(huì)等社會(huì)團(tuán)體通過訴訟的途徑來保護(hù)消費(fèi)者，維護(hù)消費(fèi)者權(quán)益的新的保護(hù)思路有了可能。

《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》修正案，對于消費(fèi)者受侵害的公益訴訟有較具體規(guī)定，這一方面確定了消協(xié)的公益訴訟主體的地位，另一方面對于公益訴訟的受案范圍也進(jìn)行了一種較寬泛而不是列舉式的規(guī)定，雖然主體只有消協(xié)，并且是省市級以上的消協(xié)，受案范圍也不具體，但這種制度的確立本身就使得我們消費(fèi)者權(quán)益被侵害的現(xiàn)象有了訴訟的保障。

3.私人公益訴訟

在私人是否有權(quán)提起公益訴訟方面，國內(nèi)外有很大差別。在美國，美國的《反欺騙政府法》規(guī)定個(gè)人原告有權(quán)公訴。在日本，涉及公民提起的民事公益訴訟又稱為民眾訴訟，主要是指以納稅人資格及其他與自己利益無關(guān)的資格，請求法院對國家、公共團(tuán)體等違法侵害公共利益的民事行為進(jìn)行裁判或請求法院禁止該行為的訴訟。我國最新的民訴以及新修訂的消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法都規(guī)定公民是不可以提起公益訴訟的，立法部門擔(dān)心放開私人訴訟，可能會(huì)導(dǎo)致濫訴的發(fā)生，但我們認(rèn)為這種擔(dān)心是沒有必要的，只要有完善的法律制度加以制約，濫訴現(xiàn)象是可以得到遏制的。相反，賦予公民公益訴權(quán)，可以發(fā)動(dòng)公民的公益維權(quán)積極性，有助于對侵害社會(huì)公益的行為形成具有威懾力的監(jiān)督和制約，彌補(bǔ)國家保護(hù)的不足[14]。

（三）綜合運(yùn)用經(jīng)濟(jì)法中的競爭法和消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法對公益性服務(wù)合同中的消費(fèi)者知情權(quán)進(jìn)行保護(hù)

對于這些侵犯消費(fèi)者權(quán)益的現(xiàn)象，僅僅按照傳統(tǒng)民事法律的原則來調(diào)整兩者之間的關(guān)系是不夠的，必須要把市場中競爭者的行為規(guī)范在法律范圍內(nèi)，因?yàn)橄M(fèi)者的權(quán)益能否得到充分的保護(hù)和實(shí)現(xiàn)與市場的競爭秩序優(yōu)劣和競爭者的行為有著密切關(guān)系，為了維護(hù)市場經(jīng)濟(jì)中由于消費(fèi)者的弱勢地位所導(dǎo)致的力量失衡，需要市場秩序規(guī)制法來調(diào)整，最直接的就是競爭法中的反壟斷法和反不正當(dāng)競爭法，出于這些考慮，如何在競爭法中保護(hù)公益性服務(wù)合同中的消費(fèi)者知情權(quán)，我們認(rèn)為主要有以下兩點(diǎn)：

1.規(guī)制市場競爭者的行為

對競爭者的行為進(jìn)行規(guī)制是維護(hù)消費(fèi)者知情權(quán)的最直接有效的方式。對公用企業(yè)經(jīng)營者如何進(jìn)行法律規(guī)制，就需要根據(jù)其自身特點(diǎn)來進(jìn)行分析。我們認(rèn)為主要有以下幾種途徑：

（1）信息公開

因?yàn)樵S多公用企業(yè)提供的產(chǎn)品和服務(wù)都必須保持供給的持續(xù)性，如果合同貿(mào)然終止或履行延遲，必將帶來嚴(yán)重影響，因此公用企業(yè)有合法中斷履行或延遲履行的事由時(shí)，都應(yīng)當(dāng)履行先行告知義務(wù)，保障消費(fèi)者的知情權(quán)，確保信息及時(shí)公開。我國鐵路運(yùn)輸、航空運(yùn)輸?shù)绕髽I(yè)有相關(guān)做法，但是相關(guān)規(guī)定還不完備，需要對履行先行告知義務(wù)的具體主體、適用條件以及違背告知義務(wù)的責(zé)任作出更加詳細(xì)的規(guī)定。

（2）完善價(jià)格形成機(jī)制，建立合理的價(jià)格監(jiān)管體系

在市場經(jīng)濟(jì)中價(jià)格是風(fēng)向標(biāo)，市場經(jīng)濟(jì)主體的經(jīng)濟(jì)行為和經(jīng)濟(jì)利益驅(qū)動(dòng)在實(shí)質(zhì)上都是圍繞價(jià)格進(jìn)行的。我國公用企業(yè)目前采用成本加合理利潤的定價(jià)法，主要目的在于限制公用企業(yè)自己壟斷定價(jià)，保護(hù)消費(fèi)者利益，但是現(xiàn)階段的政府定價(jià)制度中政府定價(jià)過程中所依據(jù)的信息是不完整的，進(jìn)而所形成的指導(dǎo)價(jià)格容易與現(xiàn)實(shí)脫節(jié)，有的時(shí)候甚至由公用企業(yè)間接控制這些指導(dǎo)價(jià)格，往往形成壟斷高價(jià)損害消費(fèi)者的正當(dāng)利益，因此，需要對公用企業(yè)價(jià)格實(shí)行管制和監(jiān)督，首先要由審計(jì)機(jī)關(guān)對公用企業(yè)的成本加強(qiáng)監(jiān)審，同時(shí)引入公眾監(jiān)督；其次完善價(jià)格結(jié)構(gòu)，規(guī)范定價(jià)方法，舉辦聽證會(huì)等；最后通過實(shí)現(xiàn)對公用企業(yè)產(chǎn)品價(jià)格的控制，進(jìn)而限制公用企業(yè)不當(dāng)?shù)馗邏艛喔＠?/p>

2.競爭法與消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法的協(xié)調(diào)

維護(hù)消費(fèi)者合法權(quán)益是消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法和競爭法的共同目標(biāo)，不能因?yàn)榉刹块T劃分方式的不同而人為割裂兩部法律間的關(guān)系。但是競爭法與消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法在實(shí)際執(zhí)行過程中并不完全相適應(yīng)。因此，為有效保護(hù)公益性服務(wù)合同中的消費(fèi)者知情權(quán)，應(yīng)對競爭法與消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法的相關(guān)立法和執(zhí)法進(jìn)行協(xié)調(diào)?，F(xiàn)階段的協(xié)調(diào)方式主要有立法協(xié)調(diào)以及執(zhí)行協(xié)調(diào)兩個(gè)方面。

（1）立法協(xié)調(diào)的完善

對于兩部法律立法協(xié)調(diào)的方式，主要是從立法的角度對公益性服務(wù)合同中的消費(fèi)者知情權(quán)進(jìn)行維護(hù)，主要包括法律編纂和法律修改。法律編纂主要是從兩部法律對消費(fèi)者權(quán)益的保護(hù)上進(jìn)行分析，在維護(hù)消費(fèi)者權(quán)益的背景下將兩部法律進(jìn)行融合。根據(jù)立法現(xiàn)狀和實(shí)踐，其顯然不具可行性。可行的是法律修改，我國立法機(jī)構(gòu)已經(jīng)開始采用法律修改的方法對兩部法律不協(xié)調(diào)處進(jìn)行修改，進(jìn)而完善對消費(fèi)者的保護(hù)。在公益性服務(wù)合同中，消費(fèi)者知情權(quán)的保護(hù)需要反壟斷法與消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法的協(xié)調(diào)。首先是立法目的上的協(xié)調(diào)。我們認(rèn)為可以在反壟斷法總則方面的法律原則內(nèi)加上消費(fèi)者保護(hù)原則，以增強(qiáng)反壟斷法保護(hù)消費(fèi)者的力度。在具體制度調(diào)節(jié)上，對不利于消費(fèi)者利益保護(hù)的反壟斷法部分條款，進(jìn)行調(diào)整。如反壟斷法第44條，為了保護(hù)公眾知情權(quán)，可將法條中“可以”改成“應(yīng)當(dāng)”、“特殊情況除外”，讓公眾更加了解反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)所做的努力和執(zhí)法力度。這些辦法早已在歐美發(fā)達(dá)國家普及，我們應(yīng)拿來借鑒和運(yùn)用。值得肯定的是，最近幾年反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)在實(shí)踐中對執(zhí)法的信息公開力度越來越大，如商務(wù)部反壟斷局幾乎每天都會(huì)對經(jīng)營者集中案件進(jìn)行公示，可以說我們國家在反壟斷執(zhí)法公開方面有了很大進(jìn)步。

（2）執(zhí)行機(jī)構(gòu)協(xié)調(diào)的完善

執(zhí)行機(jī)構(gòu)協(xié)調(diào)是對競爭法和消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法的執(zhí)行機(jī)構(gòu)分工協(xié)調(diào)，推動(dòng)由同一機(jī)構(gòu)來執(zhí)行保護(hù)公平競爭和消費(fèi)者的雙重職能。在討論執(zhí)行機(jī)構(gòu)協(xié)調(diào)前，我們應(yīng)當(dāng)認(rèn)識到我國在競爭法和消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法執(zhí)法機(jī)構(gòu)方面的不足，應(yīng)先對執(zhí)法機(jī)構(gòu)進(jìn)行完善，以保證執(zhí)法各自有效，進(jìn)而在此基礎(chǔ)上討論協(xié)調(diào)才更有價(jià)值。我們認(rèn)為，在整個(gè)市場框架下，執(zhí)法機(jī)構(gòu)為保證對維護(hù)公平競爭和保護(hù)消費(fèi)者進(jìn)行有效執(zhí)法可從以下幾個(gè)方面著手：

①我們應(yīng)明確保護(hù)競爭和消費(fèi)者的執(zhí)法權(quán)限和范圍，保證工作人員權(quán)責(zé)分明，并對相關(guān)信息進(jìn)行公示以接受公眾監(jiān)督，最終使機(jī)構(gòu)執(zhí)法既明確又有計(jì)劃性。

②可建立一個(gè)適當(dāng)?shù)臋C(jī)構(gòu)，協(xié)調(diào)二者功能。如可在反壟斷法委員會(huì)下建立一個(gè)競爭與消費(fèi)者保護(hù)辦公室的專門機(jī)構(gòu)，這樣就可以對兩者的執(zhí)法做到協(xié)調(diào)、監(jiān)督與溝通。此外在執(zhí)法的過程中如出現(xiàn)問題可從競爭法與消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法兩個(gè)方面進(jìn)行綜合性的分析指導(dǎo)，確保競爭法和消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法的有效實(shí)施。

③需在執(zhí)法隊(duì)伍中引入一定數(shù)量的競爭法與消費(fèi)權(quán)益保護(hù)法專家對執(zhí)行行動(dòng)進(jìn)行指導(dǎo)，不但需要對競爭與消費(fèi)者保障在整個(gè)市場中進(jìn)行分析，還需要采取一定的措施來更好的發(fā)揮兩部法律的作用。進(jìn)而，可以在競爭法與消費(fèi)者的層面對消費(fèi)者的合法權(quán)益進(jìn)行綜合保護(hù)。

競爭法與消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法以不同的方式、角度來實(shí)現(xiàn)保護(hù)消費(fèi)者權(quán)益的共同目標(biāo)。消費(fèi)者知情權(quán)在公益性服務(wù)合同中的保護(hù)問題絕不是消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法一部法律能夠解決的問題，因?yàn)楣嫘苑?wù)合同的經(jīng)營者是具有優(yōu)勢地位甚至壟斷地位的公用企業(yè)，對這些企業(yè)的有效規(guī)制離不開競爭法的引入。我們認(rèn)為，該項(xiàng)權(quán)利的法律研究仍不足，雖然公用企業(yè)損害消費(fèi)者利益的案例新聞層出不窮，但是總不能真正推動(dòng)問題的有效解決，問題的癥結(jié)還是在于目前缺乏一套對公用企業(yè)進(jìn)行有效規(guī)制的法律體系，單靠合同法和消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法很明顯是不足的，針對公用企業(yè)與消費(fèi)者的相關(guān)糾紛必須跳出傳統(tǒng)的民法保護(hù)思維，應(yīng)運(yùn)用競爭法的保護(hù)思維予以補(bǔ)足。

注 釋:

①我們認(rèn)為，從商品交易發(fā)展和法律的歷史看，消費(fèi)者知情權(quán)有兩種不同的含義：一種是形式意義上的消費(fèi)者知情權(quán)，以美國總統(tǒng)肯尼迪1962年在國情咨文中提出消費(fèi)者知情權(quán)為標(biāo)志；另一種是實(shí)質(zhì)意義上的知情權(quán)，其歷史可以追溯到商品經(jīng)濟(jì)的發(fā)端。本文采前一種含義，因?yàn)?，真正意義上的消費(fèi)者知情權(quán)只有在商品經(jīng)濟(jì)發(fā)展到一定階段才能為整個(gè)市場所接受并運(yùn)用，在商品經(jīng)濟(jì)起步階段，其經(jīng)濟(jì)秩序處于一種創(chuàng)立和形成過程的狀態(tài)，這個(gè)時(shí)候不能武斷的認(rèn)為某一秩序已經(jīng)建立或者為市場所接受。

②自然壟斷是指由于一個(gè)企業(yè)能以低于兩個(gè)或更多企業(yè)的成本向整個(gè)市場供應(yīng)一種所需的物品或勞務(wù)而產(chǎn)生的壟斷。自然壟斷的一個(gè)例子是供水。為了向一定城區(qū)居民供水，企業(yè)必須鋪設(shè)遍及城區(qū)的水管網(wǎng)。如果兩家或更多企業(yè)在提供這種服務(wù)中競爭，每個(gè)企業(yè)就都必須支付鋪設(shè)水管網(wǎng)的固定成本。因此，如果只有一家企業(yè)為整個(gè)市場提供服務(wù)、水的平均總成本就最低。

③《中華人民共和國合同法》第9章買賣合同，第10章供用電、水、氣、熱力合同，第17章運(yùn)輸合同。

④《關(guān)于禁止公用企業(yè)限制競爭行為的若干規(guī)定》第2條：本規(guī)定所稱公用企業(yè)，是指涉及公用事業(yè)的經(jīng)營者，包括供水、供電、供熱、供氣、郵政、電訊、交通運(yùn)輸?shù)刃袠I(yè)的經(jīng)營者。

⑤《中華人民共和國電力法》第26條：供電營業(yè)區(qū)內(nèi)的供電營業(yè)機(jī)構(gòu)，對本營業(yè)區(qū)內(nèi)的用戶有按照國家規(guī)定供電的義務(wù)；不得違反國家規(guī)定對其營業(yè)區(qū)內(nèi)申請用電的單位和個(gè)人拒絕供電。

⑥《中華人民共和國合同法》第289條關(guān)于運(yùn)輸合同：從事公共運(yùn)輸?shù)某羞\(yùn)人不得拒絕旅客、托運(yùn)人通常、合理的運(yùn)輸要求。

⑦《中華人民共和國價(jià)格法》第18條：下列商品和服務(wù)價(jià)格，政府在必要時(shí)可以實(shí)行政府指導(dǎo)價(jià)或者政府定價(jià)：（一）與國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展和人民生活關(guān)系重大的極少數(shù)商品價(jià)格；（二）資源稀缺的少數(shù)商品價(jià)格；（三）自然壟斷經(jīng)營的商品價(jià)格；（四）重要的公用事業(yè)價(jià)格；（五）重要的公益性服務(wù)價(jià)格。

⑧《中華人民共和國鐵路法》第25條第1款：國家鐵路的旅客票價(jià)率和貨物、包裹、行李的運(yùn)價(jià)率由國務(wù)院鐵路主管部門擬訂，報(bào)國務(wù)院批準(zhǔn)。國家鐵路的旅客、貨物運(yùn)輸雜費(fèi)的收費(fèi)項(xiàng)目和收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)由國務(wù)院鐵路主管部門規(guī)定。國家鐵路的特定運(yùn)營線的運(yùn)價(jià)率、特定貨物的運(yùn)價(jià)率和臨時(shí)運(yùn)營線的運(yùn)價(jià)率，由國務(wù)院鐵路主管部門商得國務(wù)院物價(jià)主管部門同意后規(guī)定。第2款：地方鐵路的旅客票價(jià)率、貨物運(yùn)價(jià)率和旅客、貨物運(yùn)輸雜費(fèi)的收費(fèi)項(xiàng)目和收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，由省、自治區(qū)、直轄市人民政府物價(jià)主管部門會(huì)同國務(wù)院鐵路主管部門授權(quán)的機(jī)構(gòu)規(guī)定。第3款：兼辦公共旅客、貨物運(yùn)輸營業(yè)的專用鐵路的旅客票價(jià)率、貨物運(yùn)價(jià)率和旅客、貨物運(yùn)輸雜費(fèi)的收費(fèi)項(xiàng)目和收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，以及鐵路專用線共用的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，由省、自治區(qū)、直轄市人民政府物價(jià)主管部門規(guī)定?！吨腥A人民共和國電力法》第35條：本法所稱電價(jià)，是指電力生產(chǎn)企業(yè)的上網(wǎng)電價(jià)、電網(wǎng)間的互供電價(jià)、電網(wǎng)銷售電價(jià)。電價(jià)實(shí)行統(tǒng)一政策，統(tǒng)一定價(jià)原則，分級管理。

⑨《中華人民共和國鐵路法》第26條：鐵路的旅客票價(jià)，貨物、包裹、行李的運(yùn)價(jià)，旅客和貨物運(yùn)輸雜費(fèi)的收費(fèi)項(xiàng)目和收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，必須公告；未公告的不得實(shí)施?！吨腥A人民共和國電力法》第29條：供電企業(yè)在發(fā)電、供電系統(tǒng)正常的情況下，應(yīng)當(dāng)連續(xù)向用戶供電，不得中斷。

⑩比如一條河道上的一座橋，當(dāng)人數(shù)少時(shí)，橋可能是自然壟斷。一座橋可以以最低成本滿足所有過河的需求。但隨著人數(shù)增加橋變得擁擠時(shí)，滿足通過同一條河的所有需求就可能需要兩座或更多橋。

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Research on the Protection of Consumer’s Right to Know in the Public Service Contracts

BAIJin-ya,SHIYan-liang
(Shanghai Normal University,Shanghai200233,China)

The realization of consumer's right to know is a serious problem in the consumer protection law of our country,which ismore serious in the public service contract.So it is necessary to study the protection of consumer's right to know in public service contractwith the ideaof introducing competition law.The protection of the consumer's right to know in the public service contractcannot just rely on theoperator itself,butitneeds introduction of the government's protection,which is determined by the specialstatusof the public service operator.Consumer'sweak position requiresmarketsupervision,consumer organizationsand competition to promote and improve it.The protection of consumer's right to know in the public service contractshould pay attention to the coordination between the anti-monopoly law and the consumer protection law.We can add consumer protection principle to the principles of anti-monopoly law in order to enhance the strength of anti-monopoly law to protect consumers.In addition,the executive authorities of the competition law and consumer rights and interests protection law should coordinatewell.We should promote that the same institution performs thedual functionsofprotecting fair competition and consumer.

D913.6

：A

：1674-828X（2016）04-0052-07

（責(zé)任編輯：張 穎）

2016-07-30

國家社科基金青年項(xiàng)目“中國競爭政策研究”的階段性成果，項(xiàng)目編號：13CFX085。

白金亞，男，上海師范大學(xué)法政學(xué)院2015級經(jīng)濟(jì)法專業(yè)碩士研究生，主要從事經(jīng)濟(jì)法學(xué)和商法學(xué)研究；

施延亮，男，上海師范大學(xué)法政學(xué)院副教授，主要從事經(jīng)濟(jì)法學(xué)研究。

Abstract:consumer’s right to know;public service contract;competition law;consumer protection law