□李樂樂（本刊記者）

丹江水供豫步入法制化新階段
——《河南省南水北調(diào)配套工程供用水和設(shè)施保護管理辦法》解讀

□李樂樂（本刊記者）

核心提示

南水北調(diào)工程是緩解我國北方水資源嚴重短缺局面的重大戰(zhàn)略性基礎(chǔ)設(shè)施，分為中線、東線和西線工程。為了加強南水北調(diào)工程供用水管理，充分發(fā)揮南水北調(diào)工程的經(jīng)濟效益、社會效益和生態(tài)效益，2014年2月16日，國務(wù)院頒布了《南水北調(diào)工程供用水管理條例》，對南水北調(diào)工程水量調(diào)度、水質(zhì)保障、用水管理、工程設(shè)施管理和保護等方面的工作進行了規(guī)范。

南水北調(diào)中線干線工程全長1432 km，在河南境內(nèi)全長731 km。河南省是南水北調(diào)中線工程的水源地、受水區(qū)和渠首所在地，多年平均分配河南省水量37.69億m3。2016年9月22日，省政府第102次常務(wù)會議審議通過了《河南省南水北調(diào)配套工程供用水和設(shè)施保護管理辦法》（以下簡稱《辦法》）。該《辦法》對河南省南水北調(diào)配套工程的管理職責(zé)分工、水量調(diào)度、用水管理、工程設(shè)施保護、法律責(zé)任等方面進行了全面規(guī)范。

關(guān)注熱點一：《辦法》出臺的背景、過程和意義

南水北調(diào)中線工程供水配套工程規(guī)劃總長約1000 km，通過39個分水口門，分別向南陽、平頂山、漯河、周口、許昌、鄭州、焦作、新鄉(xiāng)、鶴壁、濮陽、安陽等11個省轄市、36個縣（市、區(qū)）的85座水廠供水，直接受益群眾2000多萬人。2014年12月，河南省實現(xiàn)了干線工程和配套工程同步建成通水，截至2016年10月底，通水范圍已涵蓋除周口之外的10個省轄市及鄧州市、滑縣2個省直管縣（市），全省累計向北方供水55.80億m3，其中省內(nèi)供水20.80億m3，約占中線工程總調(diào)水量的37%。通水以來，河南省南水北調(diào)工程整體運行平穩(wěn)，但在配套管道巡線和日常管理中，也陸續(xù)發(fā)現(xiàn)了在供水管道上方及保護區(qū)域建房、取土、堆土等影響工程運行安全的現(xiàn)象，個別地方發(fā)生了市政工程施工和打井時損壞供水管道的情況。同時，在供用水管理方面，還存在責(zé)任不明確，制度不完善，措施不到位等問題，需要結(jié)合河南省配套工程特點和實際情況，針對存在的問題和隱患，對《條例》進行細化，出臺相應(yīng)的管理《辦法》。

《辦法》由相關(guān)業(yè)務(wù)主管部門起草后，經(jīng)過了行業(yè)和立法專家審查咨詢，征求了21個省直有關(guān)部門和單位、13個省轄市和直管縣（市）人民政府的意見，進行了立法調(diào)研，并在省政府法制辦網(wǎng)站上公開征求社會意見。對反饋的意見和建議，相關(guān)部門進行了認真梳理與研究，采納了其中合理可行的意見和建議。2016年9月22日，省政府第102次常務(wù)會議審議通過了《辦法》，以河南省人民政府令第176號頒布，自2016年12月1日起施行。

《辦法》的出臺，一是為河南省南水北調(diào)工程的安全、高效運行，提供了強大的法律依據(jù)和制度保障；二是對加強河南省南水北調(diào)配套工程管理，推進現(xiàn)代調(diào)水管理體系建設(shè)奠定了基礎(chǔ)；三是在《南水北調(diào)工程供用水管理條例》（以下簡稱《條例》）的基礎(chǔ)上，進一步強調(diào)統(tǒng)籌兼顧，實現(xiàn)南水北調(diào)水、當?shù)氐乇硭?、地下水等水資源的優(yōu)化配置?！掇k法》的出臺，對保障工程供水安全，改善區(qū)域生態(tài)環(huán)境，促進河南省經(jīng)濟和社會可持續(xù)發(fā)展具有十分重要的意義。

關(guān)注熱點二：《辦法》的主要內(nèi)容

《辦法》共6章38條：第一章總則（共6條），闡明《辦法》的必要性、適用范圍，及各部門職能、責(zé)任、分工。第二章水量調(diào)度（共10條），明確了年度用水計劃建議、月水量調(diào)度方案、兩部制水價、供水合同管理、水量轉(zhuǎn)讓、應(yīng)急調(diào)度等制度。第三章用水管理（共7條），明確了河南省南水北調(diào)工程水質(zhì)保護、水資源配置、地下水壓采等原則規(guī)定。第四章工程設(shè)施保護（共10條），對在工程管理范圍和保護范圍相關(guān)活動和行為進行了規(guī)范。第五章法律責(zé)任（共4條），明確了違反《辦法》的法律后果。第六章附則（1條），明確了《辦法》的生效時間。總體上，《辦法》緊密結(jié)合河南省配套工程實際，強化了政府主體責(zé)任，明確了相關(guān)部門、管理機構(gòu)和運行單位職責(zé)，規(guī)范了水量調(diào)度程序，強調(diào)了水質(zhì)保護、地下水壓采、統(tǒng)籌兼顧的用水管理原則，規(guī)定了工程設(shè)施保護范圍和要求，從而彰顯了這部地方性法規(guī)的權(quán)威性、科學(xué)性、針對性和可操作性。

關(guān)注熱點三：《辦法》的亮點

（一）《辦法》是對《條例》的細化和落實。該《辦法》是在國務(wù)院頒布的《南水北調(diào)工程供用水管理條例》基礎(chǔ)上，結(jié)合河南省配套工程實際制定的，既是對國務(wù)院《南水北調(diào)工程供用水管理條例》的細化和落實，又符合河南省經(jīng)濟社會發(fā)展對保障供水安全和水質(zhì)安全的客觀需要。為我河南南水北調(diào)工程的水量調(diào)度、用水管理、工程設(shè)施保護等提供了有力支撐。

（二）強化了南水北調(diào)工作的政府責(zé)任。《辦法》第四條規(guī)定：省水行政主管部門負責(zé)南水北調(diào)配套工程的水量調(diào)度、運行管理工作，并對南水北調(diào)配套工程供用水和設(shè)施保護工作進行監(jiān)督、指導(dǎo)。省環(huán)境保護行政主管部門負責(zé)南水北調(diào)配套工程的水污染防治工作。省人民政府其他有關(guān)部門在各自職責(zé)范圍內(nèi)，負責(zé)南水北調(diào)配套工程供用水和設(shè)施保護管理的有關(guān)工作?！掇k法》第五條規(guī)定：南水北調(diào)配套工程沿線區(qū)域、受水區(qū)縣級以上人民政府具體負責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)南水北調(diào)配套工程供用水及設(shè)施保護管理的有關(guān)工作?！掇k法》在后面的章節(jié)中對政府在水量調(diào)度、用水管理、工程設(shè)施保護等方面的責(zé)任進行了詳細規(guī)定。特別是《辦法》第三十五條規(guī)定，有關(guān)人民政府以及水利、環(huán)境保護等相關(guān)部門及其工作人員違反本辦法規(guī)定，由主管機關(guān)或者監(jiān)察機關(guān)責(zé)令改正；情節(jié)嚴重的，對直接負責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員依法給予處分；直接負責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員構(gòu)成犯罪的，依法追究其刑事責(zé)任。

（三）規(guī)范了配套工程水量調(diào)度管理體系。水量調(diào)度是配套工程供用水的前提和保障，為了保證水量調(diào)度的順利進行，《辦法》進一步明確了河南省南水北調(diào)工程水量調(diào)度的制度體系。一是明確了年度用水計劃建議編制程序與執(zhí)行制度?！掇k法》第八條、第十條規(guī)定了年度水量調(diào)度計劃建議編制上報、分解執(zhí)行程序。二是明確了月水量調(diào)度方案制度?！掇k法》第十一條規(guī)定由配套工程管理單位根據(jù)年度水量調(diào)度計劃制定月水量調(diào)度方案。三是實行兩部制水價?！掇k法》第十二條規(guī)定了河南省南水北調(diào)配套工程供用水水價組成及水費用途。四是實行供水合同管理制度?！掇k法》第十三條規(guī)定供水合同由受水區(qū)省轄市人民政府授權(quán)的部門或單位與配套工程管理單位簽訂供水合同，供水合同中約定供水量、供水水質(zhì)、交水斷面、交水方式、水價、水費繳納主體、時間和方式、違約責(zé)任等。五是水量轉(zhuǎn)讓交易?！掇k法》第十四條明確水量調(diào)度年度內(nèi)受水區(qū)用水需求出現(xiàn)重大變化，需要轉(zhuǎn)讓年度水量調(diào)度計劃分配水量的，可實行年度水量轉(zhuǎn)讓。六是應(yīng)急調(diào)度制度?！掇k法》第十五條、第十六條規(guī)定，省市有關(guān)部門應(yīng)編制南水北調(diào)配套工程水量調(diào)度應(yīng)急預(yù)案和制定相應(yīng)的應(yīng)急預(yù)案，明確應(yīng)急管理工作的組織指揮體系與職責(zé)、預(yù)防與預(yù)警機制、處置程序、應(yīng)急保障措施以及恢復(fù)與重建措施等內(nèi)容。

（四）明確了配套工程管理和保護范圍的劃定原則及保護措施。為確保工程安全，《辦法》第四章對在工程管理范圍和保護范圍內(nèi)的相關(guān)活動及行為邊界進行了規(guī)范。首先，實行嚴格的工程保護制度。明確了配套工程管理范圍與保護范圍的劃定權(quán)限、劃定原則和劃定標準，并對禁止行為和法律責(zé)任作出了具體規(guī)定；其次，實行安全生產(chǎn)責(zé)任制度。要求工程管理單位加強工程巡查、質(zhì)量監(jiān)測和維修養(yǎng)護；第三，實行工程設(shè)施建設(shè)方案征求意見制度。工程管理和保護范圍內(nèi)，擬建橋梁、公路等工程設(shè)施在報請審批、核準時，審批、核準單位應(yīng)當征求南水北調(diào)工程管理單位對擬建工程設(shè)施建設(shè)方案的意見。

關(guān)注熱點四：《辦法》對責(zé)任主體明確了哪些責(zé)任

《辦法》界定了河南省各有關(guān)管理部門的責(zé)權(quán)劃分。一是明確了部門之間的職責(zé)。省水行政主管部門負責(zé)河南省配套南水北調(diào)工程的水量調(diào)度、運行管理工作，并對南水北調(diào)配套工程供用水和設(shè)施保護工作進行監(jiān)督、指導(dǎo)；省環(huán)境保護行政主管部門負責(zé)南水北調(diào)配套工程的水污染防治工作，省人民政府其他有關(guān)部門在各自職責(zé)范圍內(nèi)，負責(zé)南水北調(diào)配套工程供用水和設(shè)施保護管理的有關(guān)工作。二是明確了省轄市、直管縣（市）等地方政府在配套工程供用水及設(shè)施保護管理等方面的職責(zé)，規(guī)定對縣級以上地方人民政府水質(zhì)保障工作進行考核評價。三是界定了工程管理單位的職責(zé)。由南水北調(diào)配套工程管理單位具體負責(zé)南水北調(diào)配套工程的運行、設(shè)施保護以及與中線工程管理單位的對接工作，并就水行政主管部門委托配套工程管理單位執(zhí)法問題進行了規(guī)定。

《辦法》第二條明確了適用范圍，即本省行政區(qū)域內(nèi)南水北調(diào)配套工程的水量調(diào)度、用水管理和工程設(shè)施保護等方面事宜，適用本辦法。

《辦法》第三條明確了南水北調(diào)配套工程供用水和設(shè)施保護管理應(yīng)當堅持統(tǒng)籌兼顧、科學(xué)調(diào)度、權(quán)責(zé)明晰、嚴格保護的原則，確保調(diào)度合理、水質(zhì)合格、用水節(jié)約、設(shè)施安全。

關(guān)注熱點五：《辦法》對責(zé)任追究的規(guī)定

《辦法》一至四章明確了配套工程水量調(diào)度、用水管理、工程設(shè)施保護中各方職責(zé)，并明確了強制行為和違法禁止行為。在《辦法》第五章法律責(zé)任中，明確了違反《辦法》的各類違法行為的法律后果，并和《中華人民共和國水法》、《中華人民共和國河道管理條例》、《河南省水利工程管理條例》等法律、法規(guī)有機銜接，《辦法》規(guī)定：違反本辦法有關(guān)規(guī)定的行為，其他法律、法規(guī)已有法律責(zé)任規(guī)定的，從其規(guī)定?！掇k法》第三十五條、三十六條分別規(guī)定了有關(guān)人民政府以及水利、環(huán)境保護和工程管理單位等相關(guān)部門及其工作人員各種違法情形，以及相應(yīng)的行政、刑事責(zé)任，根據(jù)情節(jié)輕重對其進行行政和紀律處分，情節(jié)嚴重的，要依法追究刑事責(zé)任。《辦法》第三十七條規(guī)定破壞工程設(shè)施、影響工程安全運行的各種違法行為及相應(yīng)的法律后果?！掇k法》為配套工程管理與保護提供了充分的法律保障，我們一定要認真貫徹執(zhí)行《辦法》，做到有法必依、執(zhí)法必嚴、違法必究，確保配套工程運行安全、水質(zhì)安全，充分發(fā)揮我省南水北調(diào)配套工程的經(jīng)濟效益、社會效益和生態(tài)效益。

關(guān)注熱點六：如何依法落實《辦法》

《辦法》是河南省專門規(guī)范南水北調(diào)配套工程供用水和設(shè)施保護管理的省政府規(guī)章，明確了配套工程的管理主體和職責(zé)，規(guī)范了水量調(diào)度、用水管理和工程設(shè)施保護，規(guī)定了明確的保障措施，為河南省南水北調(diào)工程運行管理、供用水管理和依法保護南水北調(diào)工程設(shè)施安全提供了強有力的法律支撐?！掇k法》的頒布施行，是強化跨流域重大水資源配置工程管理的一件大事，是確保河南省南水北調(diào)配套工程安全運行和效益發(fā)揮的重要舉措，具有里程碑意義。

各級各有關(guān)部門要切實履行《辦法》所賦予的職責(zé)，嚴格依法行政，完善執(zhí)法責(zé)任制，加大執(zhí)法力度，依法查處破壞配套工程設(shè)施的違法行為，保證《辦法》各項規(guī)定落實到位，確保工程設(shè)施安全運行。

一是明確執(zhí)法權(quán)限。按照《辦法》規(guī)定，受水區(qū)有關(guān)水行政主管部門是河南省南水北調(diào)配套工程管理保護行政執(zhí)法活動的執(zhí)法主體，南水北調(diào)配套工程管理單位可以接受水行政主管部門的委托開展配套工程管理的有關(guān)行政執(zhí)法工作。省水利廳已與省南水北調(diào)辦簽署行政執(zhí)法委托書，明確將河南省南水北調(diào)配套工程水行政執(zhí)法職權(quán)委托省南水北調(diào)辦行使。受水區(qū)各省轄市、省直管縣（市）水利（水務(wù)）局要結(jié)合實際，及時與當?shù)啬纤闭{(diào)辦辦理執(zhí)法委托手續(xù)，明確執(zhí)法范圍、權(quán)限等事項。

二是建立執(zhí)法隊伍。按照專職為主、兼職為輔的原則，省南水北調(diào)辦建立省級南水北調(diào)執(zhí)法隊伍，在水政監(jiān)察總隊的指導(dǎo)下，開展執(zhí)法工作。各省轄市、省直管縣（市）水利（水務(wù)）局和南水北調(diào)辦要加強協(xié)調(diào)，成立市級南水北調(diào)執(zhí)法隊伍，確定專兼職執(zhí)法人員，優(yōu)先選擇法律、水利工程等方面的人才，建立一支政治堅定、業(yè)務(wù)精湛、作風(fēng)過硬、敢于負責(zé)的執(zhí)法隊伍。有關(guān)縣（市區(qū)）可參照省市的做法，成立縣級執(zhí)法隊伍，構(gòu)建省市縣三級執(zhí)法體系。各省轄市、直管縣（市）水利（務(wù)）局要給予大力支持，充分發(fā)揮水政監(jiān)察隊伍的作用，將配套工程管理納入水政監(jiān)察隊伍執(zhí)法范圍。

三是嚴格依法行政。要落實執(zhí)法責(zé)任，做到有法必依，執(zhí)法必嚴，違法必究。要嚴格執(zhí)法程序，規(guī)范執(zhí)法行為，對毀壞工程設(shè)施的行為要依法嚴肅處理。各省轄市、直管縣（市）南水北調(diào)辦要加強工程巡查，及時發(fā)現(xiàn)和制止影響工程安全和供水安全的行為。一般違法行為，由市縣南水北調(diào)執(zhí)法隊伍進行執(zhí)法或與水政監(jiān)察部門聯(lián)合執(zhí)法；重大違法行為或跨區(qū)域的違法行為，省轄市、直管縣（市）南水北調(diào)執(zhí)法機構(gòu)報省南水北調(diào)辦，由省南水北調(diào)執(zhí)法隊伍進行執(zhí)法；特別重大的違法行為，由省水政監(jiān)察總隊利用聯(lián)動機制，進行多部門聯(lián)合執(zhí)法。

四是建立規(guī)章制度。加強南水北調(diào)配套工程水行政執(zhí)法人員資格管理，嚴格執(zhí)法程序和執(zhí)法人員持證上崗制度。要建立完善各項規(guī)章制度，落實崗位責(zé)任制，明確工作職責(zé)、工作程序和具體內(nèi)容，用制度規(guī)范南水北調(diào)執(zhí)法工作。

關(guān)注熱點七：水源地和總干渠水質(zhì)保護工作

南水北調(diào)工程以受水區(qū)城市居民飲用水為主要供水目標，水質(zhì)是決定南水北調(diào)工程成敗的關(guān)鍵。通過連續(xù)8年的不懈努力，我省水源區(qū)的水質(zhì)達標率由不到50%提高到90%以上，水質(zhì)持續(xù)向好。在全國水污染形勢日益嚴峻的背景下，河南省南水北調(diào)工程的水質(zhì)保護工作取得了來之不易的良好成效。在《河南省南水北調(diào)配套工程供用水和設(shè)施保護管理辦法》（以下簡稱《辦法》）第三章，我們就水質(zhì)保護和受水區(qū)限制地下水開采等方面工作做了專章共7條較為全面的規(guī)定。

丹江口水庫水質(zhì)保護的原則是：

一是預(yù)防為主，保護優(yōu)先。首先防止社會經(jīng)濟發(fā)展產(chǎn)生新的水土流失和新污染源。從預(yù)防產(chǎn)生新的污染入手，強化區(qū)域生態(tài)建設(shè)，實現(xiàn)丹江口水庫水質(zhì)持續(xù)穩(wěn)定達標。

二是水質(zhì)、水量并重，點源、面源同控。建立水源地水環(huán)境保護體系，將丹江口入庫水質(zhì)指標作為衡量水源地水質(zhì)保護工作成效優(yōu)劣的依據(jù)，實現(xiàn)水資源與水環(huán)境的綜合管控。加強水土資源的集約利用，增加林草植被覆蓋面積，增強水源涵養(yǎng)能力；建設(shè)環(huán)庫生態(tài)隔離帶，發(fā)展生態(tài)農(nóng)業(yè)，提高綠色產(chǎn)業(yè)比重，改善農(nóng)村人居環(huán)境，減少工業(yè)點源和農(nóng)業(yè)面源污染，確保水源水質(zhì)持續(xù)優(yōu)良。

三是統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，突出重點。丹江口庫區(qū)及上游地區(qū)大多為國家級和省級貧困縣，經(jīng)濟發(fā)展的要求十分迫切。各地緊緊圍繞生態(tài)文明建設(shè)目標，從南水北調(diào)中線工程的水源保護大局出發(fā)，實行水質(zhì)保護流域治理與區(qū)域治理同步，上中游治理與庫區(qū)治理同步，標本兼治，突出重點，集中投資，優(yōu)先抓好直接影響水質(zhì)的重點污染區(qū)和水土流失區(qū)綜合治理項目，實現(xiàn)區(qū)域水質(zhì)狀況的持續(xù)向好。

四是立足近期，著眼長遠。圍繞預(yù)防、預(yù)警、應(yīng)急三大環(huán)節(jié)，嚴格落實風(fēng)險評估、隱患排查、事故預(yù)警和應(yīng)急處置工作機制，以水污染綜合防治和突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急處置為重點，努力筑牢丹江口庫區(qū)水環(huán)境安全防控體系。

具體措施有：一是積極推進《丹江口庫區(qū)及上游水污染防治和水土保持“十三五”規(guī)劃》編制和落實工作；二是加強工業(yè)點源污染治理，水源地嚴禁新建造紙、化工、制藥、釀造、電鍍等重污染企業(yè)，嚴禁無序開采各種礦產(chǎn)資源和破壞生態(tài)環(huán)境行為，嚴禁在庫區(qū)周圍新建旅游度假村、賓館飯店等項目；三是控制面源污染，積極發(fā)展生態(tài)農(nóng)業(yè)，大力引導(dǎo)庫區(qū)廣大群眾科學(xué)施肥施藥，提倡生物防治，推行無公害生產(chǎn)，減少農(nóng)藥、化肥等有害物質(zhì)對水質(zhì)的污染；四是加大水源地水土流失治理力度；五是深入開展環(huán)保執(zhí)法檢查。

總干渠水質(zhì)保護的原則是：

一是以人為本，安全第一，預(yù)防為主。保證供水質(zhì)量，對確保沿線及受水區(qū)居民的飲用水安全意義重大；通過建立和鞏固“政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、部門依法監(jiān)管、群眾參與監(jiān)督、全社會廣泛支持”的工作格局，始終將水質(zhì)安全放在第一位，立足于預(yù)防，開展好治理。

二是整體發(fā)展與局部發(fā)展相協(xié)調(diào)。正確處理局部與整體的關(guān)系。兼顧受水區(qū)、工程沿線、調(diào)水區(qū)的經(jīng)濟效益、社會效益和生態(tài)效益，立足全局，惠及各方。牢固樹立大局意識，堅持“全線一盤棋”，統(tǒng)一思想，密切配合，自覺從大局出發(fā)，保證中線干線輸水安全。

三是分區(qū)分段，重點突出。針對河南省境內(nèi)總干渠排水方式、沿線不同地貌、水文、地質(zhì)、水環(huán)境等條件，分區(qū)段劃分，突出重點。

具體措施有：一是嚴格執(zhí)行《南水北調(diào)中線一期工程總干渠（河南段）兩側(cè)水源保護區(qū)劃定方案》，嚴把審批環(huán)節(jié)；二是加強總干渠沿線生態(tài)帶建設(shè)；三是開展總干渠沿線水污染風(fēng)險點整治工作。