◎ 于俊杰 李保蓮 李華超

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我國藍(lán)色國土資源開發(fā)利用問題探析

◎ 于俊杰 李保蓮 李華超

藍(lán)色國土又稱海洋國土，是一個(gè)國家的內(nèi)水、領(lǐng)海和管轄海域的形象統(tǒng)稱。當(dāng)前，我國經(jīng)濟(jì)對(duì)藍(lán)色國土資源的依賴程度大幅提高，藍(lán)色經(jīng)濟(jì)已成為我國經(jīng)濟(jì)新的增長(zhǎng)點(diǎn)。因此，科學(xué)合理、可持續(xù)地開發(fā)利用海洋資源，具有重要的現(xiàn)實(shí)和戰(zhàn)略意義。

一、我國藍(lán)色國土資源現(xiàn)狀

空間資源。我國大陸海岸線1.84萬千米，島嶼岸線1.4萬千米，管轄海域約470萬平方千米，適用海域面積約38萬平方千米，領(lǐng)海寬度12海里，有400多千米深水岸線、160多處港灣資源。在海岸線向海和向陸側(cè)延伸一定范圍（含海洋島嶼）內(nèi)擁有1500多處自然景觀和人文景觀，面積大于500平方米的海島6500多個(gè)。

生物資源。我國海域有20278種海洋生物，占世界海洋生物種類數(shù)的十分之一。其中魚類3032種、螺貝類1923種，蟹類734種、蝦類546種，藻類790種。魚類中有300多種是重要經(jīng)濟(jì)魚類，60至70種是最為常見而產(chǎn)量又較高的主要經(jīng)濟(jì)魚類，年可捕魚量可保持500萬噸以上。

能源資源。我國近海大陸架面積130多萬平方千米，已發(fā)現(xiàn)7個(gè)大型含油氣沉積盆地，已評(píng)價(jià)證實(shí)的油、氣田30個(gè)，石油資源量8億多噸，天然氣1300多億立方米。按第三次全國石油資源評(píng)價(jià)結(jié)果，中國海洋石油資源量為246億噸，占全國石油資源總量的23%；海洋天然氣資源量為16萬億立方米，占總量的30%。我國潮汐能可開發(fā)資源約2200萬千瓦，海流能可開發(fā)資源約4.41億千瓦，波浪能可開發(fā)能源約1300萬千瓦，溫差能可開發(fā)能源約13億千瓦，近海及海上可開發(fā)利用的風(fēng)能約7.5億千瓦。

海水資源。我國擁有約300萬平方千米的海域，有著容量極大的海水資源。海水可直接利用，也可用于海水淡化、工業(yè)冷卻、化學(xué)資源利用及綜合利用等。我國龐大的人口總量及社會(huì)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展對(duì)水資源的需求，都決定了大規(guī)模利用海水是未來的必然選擇。

礦產(chǎn)資源。在2千米至6千米深的海底區(qū)域，蘊(yùn)藏著豐富的礦產(chǎn)資源，包括大洋錳結(jié)核、海底多金屬結(jié)核、多金屬軟泥、鈷結(jié)核等。我國濱海砂礦種類較多，已發(fā)現(xiàn)60多個(gè)礦種，估計(jì)地質(zhì)儲(chǔ)量達(dá)1.6萬億噸。

二、我國藍(lán)色國土資源的開發(fā)利用狀況

空間資源。海洋空間資源開發(fā)利用，已從傳統(tǒng)的海洋圍墾、港口建設(shè)、交通運(yùn)輸向通信和電力輸送、儲(chǔ)藏及旅游、娛樂設(shè)施建設(shè)等方面發(fā)展。近40多年來我國沿海各地平均每年圍堤面積約4萬公頃，已圍面積中60%已墾殖利用。我國已建成商業(yè)港口166個(gè)，碼頭岸線長(zhǎng)度63千米，泊位約400個(gè)，其中可停泊萬噸級(jí)船舶的港口有22個(gè)，泊位191個(gè)。海濱旅游業(yè)的發(fā)展較快。秦皇島、大連等地有我國主要的海岸風(fēng)景區(qū)；遼寧的長(zhǎng)山島、大連的蛇島等，都是我國主要的海島風(fēng)景區(qū)。

生物資源。近年來，海水養(yǎng)殖空間不斷拓展，從傳統(tǒng)的池塘養(yǎng)殖、灘涂養(yǎng)殖、近岸養(yǎng)殖向離岸養(yǎng)殖發(fā)展。遠(yuǎn)洋捕撈作業(yè)漁場(chǎng)范圍不斷擴(kuò)大，已成為世界上重要的遠(yuǎn)洋漁業(yè)國家。但海洋生物資源開發(fā)無法無序無度的問題仍很嚴(yán)重，造成生物資源迅速喪失，沿海生態(tài)系統(tǒng)遭受大規(guī)模的破壞。養(yǎng)殖過度造成有機(jī)物污染和海水高營養(yǎng)化，使得甲藻大量繁殖，導(dǎo)致海洋生物死亡，生物多樣性下降。

能源資源。中國石油資源的平均探明率為38.9%，海洋僅為12.3%，遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于世界平均探明率73%和美國的探明率75%。中國天然氣的平均探明率為23.0%，海洋為10.9%，而世界平均探明率在60.5%左右。因此，中國海洋油氣資源的探明率很低，整體上處于勘探的早中期階段。從產(chǎn)量看，海洋油氣業(yè)所占的比例是逐年提高的，其地位越來越重要。我國海洋能開發(fā)有多年的歷史，經(jīng)驗(yàn)豐富，技術(shù)成熟。潮汐能發(fā)電是可再生能源開發(fā)利用領(lǐng)域最為成熟的技術(shù)，但現(xiàn)有潮汐電站整體規(guī)模和單位容量還不大。近年來，我國涌現(xiàn)出多個(gè)具有開發(fā)前景的波浪能、潮流能新技術(shù)與新裝置，并已在實(shí)海況條件開展實(shí)驗(yàn)研究。

海水資源。我國目前累計(jì)海水淡化能力約為每天60萬噸，已建成一批產(chǎn)業(yè)化工程示范項(xiàng)目，如每天5000噸反滲透海水淡化工程、3000噸低溫多效蒸餾海水淡化工程。已自主研發(fā)、制造出每天3000噸和4000噸低溫多效海水淡化成套裝置。全國海水直接利用已超過600億立方米。

礦產(chǎn)資源。我國的海洋礦產(chǎn)開發(fā)主要集中在山東省、廣東省、廣西壯族自治區(qū)、海南省和福建省，但總體來講，開發(fā)程度不高，具體表現(xiàn)為：濱海砂礦的開發(fā)起步早，但規(guī)模有限；在大洋調(diào)查中還發(fā)現(xiàn)了富含鋅、金、銅等元素的海底熱液礦藏，但開發(fā)利用尚處于研究階段。

三、我國藍(lán)色國土資源開發(fā)利用存在的問題

海洋權(quán)益尚存爭(zhēng)議，權(quán)屬觀念過于陳舊。我國與周邊8個(gè)國家存在約120萬平方千米的海洋權(quán)益爭(zhēng)議，由此在黃海、東海和南海與多數(shù)國家就空間資源、漁業(yè)資源、礦產(chǎn)資源等存在矛盾沖突。海洋資源是全民所有的公共資源，但一直以來，人們認(rèn)為海洋資源是自然力量形成的，“祖宗海”的傳統(tǒng)觀念根深蒂固。在這種觀念支配下，海洋資源的開發(fā)利用所執(zhí)行的是資源無價(jià)和無償或低價(jià)使用的政策，不僅造成資源過度消耗、環(huán)境污染、生態(tài)破壞等問題，而且導(dǎo)致國家資源私有化。

生物資源開發(fā)過度，生物結(jié)構(gòu)失衡。長(zhǎng)期以來，受“唯GDP論高下”政績(jī)觀的影響和經(jīng)濟(jì)利益驅(qū)動(dòng)，人們過快、過急追求海洋生物資源的產(chǎn)量和收益，使得許多海洋生物面臨滅絕的危險(xiǎn)。更嚴(yán)重的是，這種過度的開發(fā)利用已經(jīng)或終將導(dǎo)致我國海洋生物結(jié)構(gòu)的失衡。

海洋污染加劇，生態(tài)環(huán)境惡化。經(jīng)濟(jì)社會(huì)活動(dòng)不斷向近海拓展，陸源入海排污口超標(biāo)排放現(xiàn)象有增無減，排污口鄰近海域海水質(zhì)量持續(xù)惡化。船舶污油泄漏、油田溢油等突發(fā)海洋污染事件頻發(fā)，江河攜帶入海的污染物逐年增加，航運(yùn)船舶的排污增多，礦床開發(fā)力度加大，均加劇了海洋生態(tài)環(huán)境的污染和惡化。

產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不合理，開發(fā)利用不協(xié)調(diào)。海洋資源的開發(fā)利用仍以海運(yùn)、捕撈、海鹽業(yè)等傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)為主，高附加值的養(yǎng)殖業(yè)、旅游業(yè)等新興產(chǎn)業(yè)規(guī)模小、比例低，海洋藥物、海洋能源等高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)尚未完全形成。近年來，雖然海洋經(jīng)濟(jì)三大產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)有所改善，但第三產(chǎn)業(yè)所占比重仍然偏低。

管理體制不健全，發(fā)展規(guī)劃不完善。我國海洋資源管理一直未形成科學(xué)、完善的管理體系，各管理部門基本都是陸地管理部門向海上的延伸，部門之間的職能劃分不明確，導(dǎo)致許多政策法規(guī)難以落地生根。另外，盡管國家制定了一系列的海洋發(fā)展規(guī)劃，但這些規(guī)劃往往只是針對(duì)海洋開發(fā)中的某些方面，針對(duì)全局的規(guī)劃還相對(duì)欠缺。

法律法規(guī)不健全，實(shí)際操作性不強(qiáng)。涉海法律法規(guī)尚未形成體系，缺乏相應(yīng)的配套細(xì)則，使得執(zhí)法人員難以操作。海洋法律法規(guī)之間不協(xié)調(diào)、不統(tǒng)一，以及相互“打架”的現(xiàn)象仍然存在。如灘涂圍墾、無人島的管理、外來物種入侵等都沒有明確的法律界定。

四、開發(fā)利用我國藍(lán)色國土資源的建議

增強(qiáng)海洋國土意識(shí)，強(qiáng)化資源產(chǎn)權(quán)管理。在海洋問題上，我國政府歷來從維護(hù)地區(qū)穩(wěn)定的愿望出發(fā)，奉行“主權(quán)歸我，擱置爭(zhēng)議，共同開發(fā)”的和平政策。但隨著國際局勢(shì)的變化，周邊國家已經(jīng)紛紛染指我國的海洋資源，我國政府需給予強(qiáng)有力的回?fù)?，旗幟鮮明地捍衛(wèi)海洋權(quán)益，為海洋資源的開發(fā)利用獲得政治保證。要加強(qiáng)對(duì)公眾的海洋意識(shí)教育，使公眾理解海洋資源的重要性以及所具有的經(jīng)濟(jì)價(jià)值。另外，要通過立法的途徑明確海洋資源的產(chǎn)權(quán)歸屬及主管部門，實(shí)現(xiàn)海洋資源的資產(chǎn)化管理，通過完善資源的產(chǎn)權(quán)流動(dòng)機(jī)制，確保海洋資源能夠參與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)。

樹立科學(xué)發(fā)展理念，保護(hù)海洋生態(tài)環(huán)境。樹立陸海協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)理念，建立聯(lián)防聯(lián)治機(jī)制，強(qiáng)化各相關(guān)部門在海洋保護(hù)方面的合力，形成統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、各司其職、各盡其責(zé)，密切配合，集預(yù)防、監(jiān)測(cè)、控制、懲處、整改為一體的海洋環(huán)境管控網(wǎng)絡(luò)。陸地環(huán)保部門要進(jìn)一步提高監(jiān)測(cè)水平，加大執(zhí)法力度，截?cái)嚓懙匚廴疚镌搭^。海洋環(huán)保部門要利用信息化手段實(shí)現(xiàn)實(shí)時(shí)監(jiān)測(cè)，確保問題早發(fā)現(xiàn)、早治理。漁業(yè)、能源等海洋生產(chǎn)管理部門要轉(zhuǎn)變生產(chǎn)方式，推進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級(jí)。

健全法律法規(guī)體系，提高行政執(zhí)法水平。嚴(yán)格執(zhí)行國家已頒布的法律法規(guī)，依法合理開發(fā)與管理海洋，且要根據(jù)新情況、新問題，不斷豐富與完善海洋法律法規(guī)體系。同時(shí)，要加快我國海洋法規(guī)與國際海洋法規(guī)的接軌，擴(kuò)大海洋立法方面的國際合作。另外，要大力開展海洋保護(hù)聯(lián)合執(zhí)法檢查，提高海洋執(zhí)法人員的綜合素質(zhì)。

調(diào)整海洋產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，發(fā)展海洋循環(huán)經(jīng)濟(jì)。改造傳統(tǒng)的海洋產(chǎn)業(yè)，著力發(fā)展濱海旅游、海洋生物制品及醫(yī)藥等戰(zhàn)略性海洋新興產(chǎn)業(yè)；大力開發(fā)油氣資源，積極探索合作開發(fā)國外資源；積極開發(fā)海洋可再生能源，重點(diǎn)發(fā)展海上風(fēng)能發(fā)電產(chǎn)業(yè)，適度開發(fā)潮汐能、波浪能和潮流能；培育海洋信息服務(wù)、海洋技術(shù)服務(wù)、海洋金融、海洋保險(xiǎn)等海洋新興產(chǎn)業(yè)；應(yīng)用和推廣循環(huán)經(jīng)濟(jì)技術(shù)，循環(huán)利用海洋資源。

完善管理協(xié)調(diào)機(jī)制，大力發(fā)展海洋科技。強(qiáng)化海洋管理相關(guān)部門之間的合作，協(xié)調(diào)各方利益分配，對(duì)海洋資源的開發(fā)利用實(shí)行統(tǒng)一規(guī)劃、審批與協(xié)調(diào)；加強(qiáng)對(duì)海洋的科技研究，對(duì)資源進(jìn)行深層次的綜合開發(fā)利用，提高資源利用效率；多方面引進(jìn)海洋科技人才，利用國內(nèi)外教育資源，多方式培養(yǎng)現(xiàn)代化、復(fù)合型人才；在海洋生物科學(xué)等關(guān)鍵領(lǐng)域，加速“政產(chǎn)學(xué)研用”一體化進(jìn)程，促進(jìn)海洋產(chǎn)業(yè)發(fā)展。（作者單位：河南省國土資源調(diào)查規(guī)劃院 河南省鑫地土地科技有限責(zé)任公司）