◎趙海鵬

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現(xiàn)行增減掛鉤政策在城市周邊鄉(xiāng)鎮(zhèn)的應(yīng)用

◎趙海鵬

我國(guó)正處于快速城市化階段，城市周邊的鄉(xiāng)鎮(zhèn)通過(guò)征地自然成為城市的一部分，從而獲得城市擴(kuò)展紅利，城市周邊鄉(xiāng)鎮(zhèn)也將會(huì)因城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的帶動(dòng)而用地量激增。新增建設(shè)用地指標(biāo)的緊缺對(duì)應(yīng)著各類(lèi)項(xiàng)目用地需求的急切，國(guó)土部門(mén)不可避免地會(huì)面臨保護(hù)與保障“兩難”困境。如何破解這一矛盾，筆者認(rèn)為可從現(xiàn)行城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策中找到解決方法。

一、現(xiàn)行增減掛鉤政策

城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤是指依據(jù)土地利用總體規(guī)劃，將擬整理復(fù)墾為耕地的農(nóng)村建設(shè)用地地塊和擬用于城鎮(zhèn)建設(shè)的地塊等面積共同組成建新拆舊項(xiàng)目區(qū)，通過(guò)建新拆舊和土地整理復(fù)墾等措施，在保證項(xiàng)目區(qū)內(nèi)各類(lèi)土地面積平衡的基礎(chǔ)上，最終實(shí)現(xiàn)建設(shè)用地總量不增加，耕地面積不減少，質(zhì)量不降低，城鄉(xiāng)用地布局更合理。實(shí)施城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤是國(guó)家推出的支持社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)、促進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的重要管理措施，是促進(jìn)耕地保護(hù)和節(jié)約集約用地的重要途徑。

從20世紀(jì)90年代后期開(kāi)始，一些地方相繼采取建設(shè)用地置換、周轉(zhuǎn)等辦法，盤(pán)活城鄉(xiāng)存量建設(shè)用地，解決城鎮(zhèn)建設(shè)用地不足的問(wèn)題。2000年6月《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于促進(jìn)小城鎮(zhèn)健康發(fā)展的若干意見(jiàn)》提出，對(duì)以遷村并點(diǎn)和土地整理等方式進(jìn)行小城鎮(zhèn)建設(shè)的，可在建設(shè)用地計(jì)劃中予以適當(dāng)支持。國(guó)土資源部隨后發(fā)出《關(guān)于加強(qiáng)土地管理促進(jìn)小城鎮(zhèn)健康發(fā)展的通知》，第一次明確提出建設(shè)用地周轉(zhuǎn)指標(biāo)，主要通過(guò)農(nóng)村居民點(diǎn)向中心村和集鎮(zhèn)集中、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)向工業(yè)小區(qū)集中和村莊整理等途徑解決，對(duì)試點(diǎn)小城鎮(zhèn)可以給予一定數(shù)量的新增建設(shè)用地占用耕地的周轉(zhuǎn)指標(biāo)，用于實(shí)施建新拆舊。2004年10月《國(guó)務(wù)院關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》也提出，鼓勵(lì)農(nóng)村建設(shè)用地整理，城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加要與農(nóng)村建設(shè)用地減少相掛鉤。

為了穩(wěn)妥推進(jìn)城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤，國(guó)土資源部組織開(kāi)展掛鉤試點(diǎn)工作，相繼出臺(tái)了一系列文件，明確了基本政策要求。自2009年起，國(guó)土資源部改變批準(zhǔn)和管理方式，將掛鉤周轉(zhuǎn)指標(biāo)納入年度土地利用計(jì)劃管理，國(guó)土資源部負(fù)責(zé)確定掛鉤周轉(zhuǎn)指標(biāo)總規(guī)模及指標(biāo)的分解下達(dá)，有關(guān)省區(qū)市負(fù)責(zé)試點(diǎn)項(xiàng)目區(qū)的批準(zhǔn)和管理。2016年3月，國(guó)土資源部印發(fā)《關(guān)于用好用活增減掛鉤政策積極支持扶貧開(kāi)發(fā)及易地扶貧搬遷工作的通知》，又將增減掛鉤賦予支持扶貧開(kāi)發(fā)和易地扶貧搬遷的新功能。

二、現(xiàn)行增減掛鉤政策在城市周邊鄉(xiāng)鎮(zhèn)的實(shí)施過(guò)程中遇到的問(wèn)題

城市周邊鄉(xiāng)鎮(zhèn)因緊鄰中心城區(qū)，經(jīng)濟(jì)狀況普遍較好，特別是被列入城市發(fā)展規(guī)劃的地區(qū)，基礎(chǔ)設(shè)施配套也較為完備，土地市場(chǎng)價(jià)格較高，這使得增減掛鉤項(xiàng)目中建新實(shí)施較為容易。同樣因?yàn)榫o鄰中心城區(qū)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)閑散工礦廢棄地較少，農(nóng)民所屬房屋較新、較好，特別是前期存在或正在實(shí)施城中村改造的城鄉(xiāng)接合部鄉(xiāng)鎮(zhèn)，增減掛鉤中拆舊工作進(jìn)展尤其緩慢。

（一）重建新、輕拆舊，重指標(biāo)、輕復(fù)墾。城市周邊鄉(xiāng)鎮(zhèn)實(shí)施增減掛鉤項(xiàng)目與偏遠(yuǎn)地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的根本目的有所不同，并非是為了改善農(nóng)民居住條件，而是為了彌補(bǔ)新增建設(shè)用地指標(biāo)的不足。在增減掛鉤指標(biāo)無(wú)法跨地域流動(dòng)的情況下，從開(kāi)始進(jìn)行增減掛鉤規(guī)劃時(shí)就主要考慮建新區(qū)，輕視甚至刻意忽略拆舊區(qū)的相關(guān)工作。過(guò)分關(guān)注建新且資金充足使得建新迅速完成，拆舊復(fù)墾由于拆遷難度大、費(fèi)用高且容易發(fā)生不穩(wěn)定情況等原因，進(jìn)度緩慢甚至停滯，使得增減掛鉤項(xiàng)目無(wú)法按期完工。

（二）項(xiàng)目管理程序有待改進(jìn)，實(shí)施主體急需明確。按照現(xiàn)行增減掛鉤政策，各級(jí)政府特別是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)該在項(xiàng)目實(shí)施中發(fā)揮主導(dǎo)作用。但是在實(shí)際操作過(guò)程中，由于部分地區(qū)增減掛鉤項(xiàng)目是由市級(jí)或市級(jí)以上政府主導(dǎo)服務(wù)于城區(qū)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移、新型農(nóng)村社區(qū)等民生項(xiàng)目，其中部分項(xiàng)目建新區(qū)存在被市政府征收的預(yù)期，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作用不明顯、積極性不高，有關(guān)部門(mén)職責(zé)分工不明確，管理工作不到位。增減掛鉤項(xiàng)目涉及眾多群體切身利益，實(shí)施難度超乎意料，需要鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府及各相關(guān)部門(mén)做大量具體工作。增減掛鉤項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中出現(xiàn)困難和問(wèn)題時(shí)，可能會(huì)因主體不明確、內(nèi)部管理程序問(wèn)題導(dǎo)致項(xiàng)目被拖延。

（三）政策宣傳不到位，拆舊成本居高不下。城市周邊鄉(xiāng)鎮(zhèn)由于緊鄰中心城區(qū)，農(nóng)用地轉(zhuǎn)用征收工作已經(jīng)開(kāi)展多年，且鄉(xiāng)鎮(zhèn)區(qū)域內(nèi)閑散工礦廢棄地較少，居民所屬房屋較新、較好。由于增減掛鉤政策宣傳不到位，群眾并未充分了解增減掛鉤和傳統(tǒng)土地征收的區(qū)別，不理解增減掛鉤項(xiàng)目拆舊和征地拆遷的不同，這使得增減掛鉤項(xiàng)目開(kāi)始實(shí)施時(shí)，相關(guān)群眾同意拆遷，但拆遷補(bǔ)償參照征收標(biāo)準(zhǔn)甚至對(duì)比城中村改造，使得拆舊成本遠(yuǎn)超預(yù)期，甚至超過(guò)對(duì)應(yīng)建新區(qū)周轉(zhuǎn)指標(biāo)的收益。增減掛鉤項(xiàng)目實(shí)施主體無(wú)力負(fù)擔(dān)高額的拆遷費(fèi)用，復(fù)墾工作更是無(wú)法開(kāi)展，項(xiàng)目實(shí)施進(jìn)度無(wú)法得到保證。

上述問(wèn)題最終導(dǎo)致部分項(xiàng)目無(wú)法按期完成，違法用地現(xiàn)象大量產(chǎn)生。由于增減掛鉤項(xiàng)目多為各級(jí)政府主導(dǎo)，項(xiàng)目建新完成后，即使因項(xiàng)目逾期、周轉(zhuǎn)指標(biāo)無(wú)法歸還變成違法用地，國(guó)土部門(mén)也無(wú)法按照常規(guī)對(duì)項(xiàng)目建新區(qū)采取執(zhí)法行動(dòng)，從而陷入保護(hù)耕地與保障發(fā)展“兩難”困境。

三、現(xiàn)行增減掛鉤政策在城市周邊鄉(xiāng)鎮(zhèn)的實(shí)施方案

城市周邊鄉(xiāng)鎮(zhèn)位于中心城區(qū)和農(nóng)村的中間地帶，既為未來(lái)城市發(fā)展提供空間，同時(shí)又擔(dān)負(fù)著眼前農(nóng)村集體組織生存發(fā)展的責(zé)任。由于優(yōu)先保障中心城區(qū)是各級(jí)國(guó)土管理部門(mén)編制土地利用總體規(guī)劃的首要任務(wù)，因此無(wú)法將有限的新增建設(shè)用地指標(biāo)充足地提供給城市周邊鄉(xiāng)鎮(zhèn)地區(qū)，用地指標(biāo)的缺口現(xiàn)階段除極其有限的內(nèi)部挖潛外，只能靠增減掛鉤來(lái)解決。

（一）加強(qiáng)政策宣傳，制定合理的規(guī)劃

在實(shí)施增減掛鉤項(xiàng)目過(guò)程中，各級(jí)政府最關(guān)心的是建設(shè)用地指標(biāo)的獲取，農(nóng)民最關(guān)心的則是拆遷復(fù)墾的補(bǔ)償是否滿足要求。因此在實(shí)施增減掛鉤項(xiàng)目之前，項(xiàng)目實(shí)施主體必須結(jié)合各級(jí)國(guó)土管理部門(mén)加強(qiáng)政策宣傳，使得各個(gè)相關(guān)利益群體充分認(rèn)識(shí)到自身在實(shí)施增減掛鉤項(xiàng)目過(guò)程中的權(quán)益和責(zé)任，做到權(quán)責(zé)明確。同時(shí)，必須根據(jù)當(dāng)?shù)氐膶?shí)際情況，制定切實(shí)可行的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和指標(biāo)收益分配機(jī)制，要充分尊重各基層部門(mén)謀求發(fā)展的意愿，又要切實(shí)維護(hù)農(nóng)民特別是被拆遷戶的利益，從而不斷提高各級(jí)政府特別是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和農(nóng)民參與實(shí)施增減掛鉤項(xiàng)目的積極性。

（二）創(chuàng)新機(jī)制，擴(kuò)大項(xiàng)目實(shí)施主體范圍

當(dāng)前增減掛鉤項(xiàng)目的實(shí)施主體主要是各級(jí)政府，政府主導(dǎo)型的城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤運(yùn)行模式存在有利于推進(jìn)新農(nóng)村建設(shè)、合理規(guī)劃產(chǎn)業(yè)布局、項(xiàng)目實(shí)施力度和監(jiān)管力度都較大等優(yōu)點(diǎn)，也存在著重視眼前利益、各部門(mén)權(quán)責(zé)不明晰、資金來(lái)源單一等弊端。應(yīng)積極探索市場(chǎng)導(dǎo)向型的增減掛鉤運(yùn)行模式，多方面、多渠道籌措資金，政府放權(quán)于市場(chǎng)，通過(guò)制定科學(xué)的管理辦法，引入有資質(zhì)的建筑商和行銷(xiāo)商承建項(xiàng)目，甚至可以考慮讓擬用地的法人單位直接參與掛鉤項(xiàng)目實(shí)施，政府不再作為項(xiàng)目實(shí)施的主體，其職能應(yīng)轉(zhuǎn)變?yōu)橐?guī)劃引導(dǎo)和服務(wù)監(jiān)管。只有這樣，在增減掛鉤項(xiàng)目的實(shí)施既可得到政府權(quán)威性保證，又因?qū)嵤┲黧w主人翁意識(shí)更強(qiáng)、多元化資金持續(xù)供給，而使得項(xiàng)目實(shí)施更加順利地進(jìn)行。

（三）節(jié)余增減掛鉤指標(biāo)跨地域有償流動(dòng)

城市周邊鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要功能之一就是為中心城區(qū)內(nèi)產(chǎn)業(yè)特別是重工業(yè)的遷出轉(zhuǎn)移和未來(lái)城市擴(kuò)張?zhí)峁┛臻g。隨著國(guó)土管理不斷強(qiáng)化，沒(méi)有建設(shè)用地指標(biāo)，意味著所有的建設(shè)、所有的項(xiàng)目都是泡影，上級(jí)所有的考核指標(biāo)、發(fā)展也就都成了空話。由此導(dǎo)致某些地區(qū)一味地追求建設(shè)用地指標(biāo)，忽略了城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤的實(shí)質(zhì)意義是優(yōu)化用地結(jié)構(gòu)，增加可耕作面積，提高耕地質(zhì)量。在這種情況下，與其逼著鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府實(shí)施幾乎無(wú)法完成的增減掛鉤項(xiàng)目，不如按照國(guó)土資源部印發(fā)《關(guān)于用好用活增減掛鉤政策積極支持扶貧開(kāi)發(fā)及易地扶貧搬遷工作的通知》要求，打破原有增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)不出縣域的固有模式，鼓勵(lì)偏遠(yuǎn)貧困地區(qū)增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)在市域甚至省域內(nèi)有償流動(dòng)，讓指標(biāo)根據(jù)市場(chǎng)來(lái)定價(jià)，讓各個(gè)擬用地項(xiàng)目單位積極參與指標(biāo)競(jìng)爭(zhēng)，使缺乏資金的貧困地區(qū)通過(guò)實(shí)施增減掛鉤項(xiàng)目出售掛鉤指標(biāo)獲得發(fā)展所需的資金收益，使急需指標(biāo)的地區(qū)或項(xiàng)目獲得建設(shè)用地指標(biāo)，使用地結(jié)構(gòu)在市場(chǎng)的指揮下得到更好的優(yōu)化。

（作者單位：新鄉(xiāng)市國(guó)土資源局開(kāi)發(fā)區(qū)分局）