◎ 夏方舟　楊丹鳳

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國外土地銀行面面觀

◎ 夏方舟楊丹鳳

目前，國內(nèi)不少學(xué)者把土地銀行等同于土地儲備制度，實際上土地儲備機構(gòu)雖然有和銀行類似的經(jīng)濟調(diào)控能力和融資功能，但并不開展土地抵押貸款，并非真正的金融中介機構(gòu)，不具備信用創(chuàng)造功能。從這種意義上來講，土地儲備機構(gòu)或土地開發(fā)公社并不能稱作土地銀行，而城市土地抵押由于價值顯化實質(zhì)上已然被商業(yè)銀行廣泛接受。因此，土地銀行應(yīng)被界定為：以提供土地抵押貸款和發(fā)行土地債券等與土地有關(guān)的長期信用業(yè)務(wù)為主要業(yè)務(wù)，服務(wù)于農(nóng)地開發(fā)利用事業(yè)的特定農(nóng)村金融機構(gòu)。

美國：農(nóng)業(yè)貸款合作社是聯(lián)邦土地銀行基層組織

20世紀(jì)初期，美國出現(xiàn)了以農(nóng)產(chǎn)品過剩為典型特征的農(nóng)業(yè)危機，對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)破壞巨大。特別是1920年爆發(fā)的第一次全國性農(nóng)業(yè)危機持續(xù)20多年，其間又受到30年代經(jīng)濟危機的猛烈沖擊，使得美國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)倒退了20多年。美國政府為此在1916年扶持建立了聯(lián)邦土地銀行，為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)及其相關(guān)活動提供長期信貸資金和服務(wù)。

美國土地金融體系采用的是一種自上而下的組織機構(gòu)體系。農(nóng)業(yè)信用區(qū)都設(shè)有聯(lián)邦土地銀行，農(nóng)業(yè)貸款合作社是聯(lián)邦土地銀行的基層組織，直接面向農(nóng)戶辦理各項貸款。這種合作社由同一區(qū)域內(nèi)需要借款的農(nóng)民組成，最少需要10人以上。各種非銀行性的聯(lián)邦農(nóng)業(yè)抵押公司、復(fù)興金融公司也是一個重要組成部分，一方面，它們與聯(lián)邦土地銀行間進行抵押借款和債券買賣，緩解聯(lián)邦土地銀行的資金周轉(zhuǎn)需求；另一方面，在農(nóng)業(yè)落后地區(qū)委托聯(lián)邦土地銀行代辦一些農(nóng)地抵押貸款。

聯(lián)邦土地銀行的資金來源主要有三個方面：一是吸收股金。創(chuàng)辦資金由政府墊支，聯(lián)邦政府財政部1916年共撥款889.12萬美元用于12家聯(lián)邦土地銀行開業(yè)，約占銀行股金總額的80%以上。正常營業(yè)后，基層農(nóng)業(yè)貸款合作社向土地銀行借款時必須繳納借款額的5%作為股金。二是發(fā)行土地債券。三是提取盈余公積金。在正常的業(yè)務(wù)過程中，聯(lián)邦土地銀行必須提取經(jīng)營凈收益的一定比例作為公積金留存，每半年計算分配一次。在盈余公積金總額未達到銀行股金的五分之一時，須從凈收益中留存25%作為盈余公積金，其余75%的凈收益給予農(nóng)業(yè)貸款合作社，作為合作社的發(fā)展基金和社員分紅。

美國聯(lián)邦土地銀行成立的最初目的是為了控制農(nóng)產(chǎn)品過剩及保持水土而壓縮耕地面積，停耕土地的損失由聯(lián)邦政府撥款按規(guī)定進行補償。后來，聯(lián)邦土地銀行的經(jīng)營目標(biāo)轉(zhuǎn)變?yōu)槔棉r(nóng)戶擁有的土地融通資金，為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)有關(guān)的活動提供長期信貸資金和服務(wù)，調(diào)節(jié)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)規(guī)模和發(fā)展方向，貫徹實施政府農(nóng)業(yè)政策。因此，從業(yè)務(wù)上來講，美國土地銀行只從事農(nóng)地信貸業(yè)務(wù)，對于那些結(jié)算、債券兌付等銀行業(yè)務(wù)的需求則委托附設(shè)、聯(lián)合的銀行或其他銀行辦理，以最大限度地降低經(jīng)營成本。

德國：土地抵押信用合作社聯(lián)合成立土地銀行

18世紀(jì)下半葉，德國遭受戰(zhàn)亂，農(nóng)民多數(shù)逃亡，原來富有的大地主也負債累累，致使高利貸活動猖獗，農(nóng)村經(jīng)濟雪上加霜。為解除高利貸的盤剝，使資金流入農(nóng)村，振興農(nóng)業(yè)，普魯士國王下令于1770年在普魯士的西里西亞省成立了德國第一個土地抵押信用合作社。將愿意用自己的土地作抵押而獲得長期貸款的農(nóng)民或地主聯(lián)合起來組成合作社，以各自的土地作為合作社抵押品，而合作社以這些土地為保證發(fā)行土地債券，換取資金供給社員使用。目前，土地抵押貸款是農(nóng)民可利用的主要長期信用工具，土地抵押信用合作社成為服務(wù)于土地改革運動的長期金融機構(gòu)。

德國土地金融體系最大的特點是其自下而上的組織機構(gòu)體系。最早以“土地抵押信用合作社”形式出現(xiàn)，然后逐漸向上發(fā)展組成聯(lián)合社或聯(lián)合銀行。德國的土地抵押信用合作社是民間合作性質(zhì)的組織，是由社員自發(fā)組織并為社員服務(wù)的金融機構(gòu)。在土地金融體系中，合作社起著中介的作用，而土地抵押信用合作社又聯(lián)合起來成立聯(lián)合合作銀行。

德國土地金融系統(tǒng)主要是通過發(fā)行債券的方式取得資金。放貸資金依據(jù)法律規(guī)定，根據(jù)政府的授權(quán)發(fā)行債券，并直接以各地區(qū)的土地為聯(lián)合擔(dān)保品，擔(dān)負債券的發(fā)行、付息及清償責(zé)任。債券買賣流通的范圍不受地區(qū)的限制。這樣一來，債權(quán)人與債務(wù)人的關(guān)系由購券人（投資者）與借款人之間的直接關(guān)系，變?yōu)閭鶛?quán)人（購券人）與信用合作社、信用合作社與社員（借款人）之間的間接關(guān)系，從而減少了借貸者之間的直接矛盾與沖突。

德國的土地銀行從早期以抑制農(nóng)村高利貸為主要目的，到近期已成為促進土地改革與農(nóng)業(yè)發(fā)展的重要措施。目前，以土地抵押信用合作社為主體的德國土地金融體系的主要業(yè)務(wù)是以提供貸款的方式協(xié)助農(nóng)民購買土地、開墾土地、興建水利和道路、耕地平整和造林，以達到促進農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展的經(jīng)營目標(biāo)。

南非：土地銀行實行董事會領(lǐng)導(dǎo)下的CEO負責(zé)制

南非是非洲農(nóng)業(yè)大國和主要的農(nóng)產(chǎn)品出口國，農(nóng)產(chǎn)品出口額占黃金以外的其他產(chǎn)品出口額的30%左右。在推進農(nóng)業(yè)發(fā)展的過程中，南非也面臨著一些問題，最突出的就是農(nóng)業(yè)二元結(jié)構(gòu)問題。為了加大對農(nóng)業(yè)的資金投入，消除影響農(nóng)業(yè)整體發(fā)展的制約因素，南非政府于1912年根據(jù)《土地銀行法案》成立了南非土地與農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行。目前，南非土地銀行主要致力于消除農(nóng)業(yè)部門中的種族歧視，以促進農(nóng)村社會的進步與穩(wěn)定。

南非土地銀行是政府全資擁有的農(nóng)業(yè)開發(fā)性金融機構(gòu)，政府是其唯一股東，實行董事會領(lǐng)導(dǎo)下的CEO（首席執(zhí)行官）負責(zé)制，董事會通過農(nóng)業(yè)部向議會負責(zé)。銀行下屬一個保險公司，主要為長期貸款客戶提供農(nóng)業(yè)保險服務(wù)。

南非土地銀行的資金來源主要為國內(nèi)外債券融資，另有一部分銀行存款。其貸款大部分執(zhí)行市場利率；對部分優(yōu)惠利率的貸款，政府則通過免稅的方式予以補貼。從經(jīng)營狀況看，該行近年來一直處于贏利狀態(tài)，目前資本充足率已經(jīng)超過了10%，達到了《巴塞爾協(xié)議》的要求，也為南非土地銀行在國家市場上的融資創(chuàng)造了條件。

目前，南非土地銀行的主要職責(zé)是對農(nóng)業(yè)經(jīng)濟中的所有部門提供融資支持，促進農(nóng)村教育發(fā)展和農(nóng)民就業(yè)能力提高，為政府制定的土地再分配規(guī)劃和農(nóng)村一攬子可持續(xù)發(fā)展規(guī)劃提供支持等。其貸款對象較為寬泛：從大型農(nóng)場到微型企業(yè)，從長期從事農(nóng)業(yè)經(jīng)營的商業(yè)性農(nóng)民到新加入農(nóng)業(yè)的社會群體。貸款品種主要包括特別抵押貸款，幫助社會弱勢群體購買土地，貸款最長期限為25年；分期銷售融資；生產(chǎn)信貸；微型貸款；能力培養(yǎng)發(fā)展基金等。

■　延伸閱讀　土地銀行興農(nóng)促農(nóng)

土地銀行制度在國外已發(fā)展得較為成熟，雖然各國土地銀行制度有著基本共通之處，但各自又因國情不同而在成立背景、資金來源、組織結(jié)構(gòu)、主要業(yè)務(wù)以及政府作用等方面各有特點。

發(fā)達國家成立農(nóng)村土地銀行大多是基于當(dāng)時農(nóng)村經(jīng)濟困難、資金短缺或高利貸盛行。而發(fā)展中國家多是為了解決農(nóng)業(yè)長期資金來源以扶持農(nóng)業(yè)而建立具有政策性金融性質(zhì)的農(nóng)村土地銀行。絕大多數(shù)的國家政府為推進農(nóng)業(yè)發(fā)展，均提供農(nóng)地擔(dān)保、資金保障、貸款支持、稅收優(yōu)惠等，美國、南非和法國等國家更出臺了專項法律保障土地銀行穩(wěn)步發(fā)展。

國外的土地銀行分別采取了“自下而上”“自上而下”分級、政府所有和股份制等不同的形式。在為農(nóng)民、農(nóng)場以及服務(wù)于農(nóng)業(yè)的廠商企業(yè)提供農(nóng)業(yè)生產(chǎn)性的信貸之外，各自衍生有基金、債券等不同的金融產(chǎn)品和金融業(yè)務(wù)。土地銀行資金來源在債券融資的基礎(chǔ)上又分別通過吸納銀行存款、發(fā)行股票、提取盈余公積金和政府預(yù)付等不同方式拓寬了融資渠道。

總體來說，盡管各國政策存在些許差異，然而土地銀行制度應(yīng)歸為一項政策性的土地金融制度，成立初期政府通過法律、資金、政策等方面給予大力支持，主體是特定的金融機構(gòu)。土地銀行多是發(fā)放農(nóng)地抵押貸款等生產(chǎn)性貸款，資金多來源于發(fā)行債券，業(yè)務(wù)服務(wù)范圍多為農(nóng)地，并隨著經(jīng)濟環(huán)境變化呈現(xiàn)多元化和綜合化態(tài)勢。

參照國外經(jīng)驗，建議我國在積極試點探索的基礎(chǔ)上，出臺專項法律法規(guī)保障土地銀行的合法性和權(quán)威性，構(gòu)建適宜的土地銀行組織架構(gòu)，保證銀行的資金來源。同時，要明晰土地產(chǎn)權(quán)，確立借款對象；明確還款來源與抵押物處置，建立完善的農(nóng)地價值評估體系；積極創(chuàng)新農(nóng)村土地金融產(chǎn)品，完善風(fēng)險控制。此外，還要配合建立多方擔(dān)保體系，加強農(nóng)村信用體系建設(shè)，加大扶持和協(xié)調(diào)配合力度，建立健全完善的農(nóng)村土地金融體系。

當(dāng)然，盡管我們將土地銀行更大程度上界定成為農(nóng)村土地和農(nóng)業(yè)發(fā)展服務(wù)，未來也可以探索將城市土地納入土地銀行業(yè)務(wù)范疇，主要為保障房建設(shè)等公益性事業(yè)提供土地抵押貸款支持等業(yè)務(wù)。

（原載《中國國土資源報》）