王靈波，劉為勇

( 1.江西師范大學(xué) 政法學(xué)院；2.南昌市社會(huì)科學(xué)院 法治研究中心，南昌 330022)

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基金成果傳播

論美國(guó)公共信托理論對(duì)征收補(bǔ)償制度的限制

王靈波1，劉為勇2

( 1.江西師范大學(xué) 政法學(xué)院；2.南昌市社會(huì)科學(xué)院 法治研究中心，南昌 330022)

[摘要]美國(guó)憲法修正案第五條之征收條款規(guī)定，沒(méi)有支付公正補(bǔ)償，私人財(cái)產(chǎn)不得征為公用。其目的在于，禁止政府強(qiáng)制某些公民獨(dú)自承擔(dān)本應(yīng)由全體公眾承擔(dān)的公共負(fù)擔(dān)。公共信托財(cái)產(chǎn)的補(bǔ)償原則，與憲法第五修正案的征用條款完全相反，即“未經(jīng)公正補(bǔ)償，公共信托財(cái)產(chǎn)不得轉(zhuǎn)為私用”。在美國(guó)，征收分為管制性征收和物理征收兩類。因管制性征收認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)的差異，管制性征收又分為第一分析框架中的管制性征收和第二分析框架的管制性征收。公共信托理論是財(cái)產(chǎn)法上的一個(gè)背景原則，這也是其對(duì)征收補(bǔ)償制度進(jìn)行限制的理論基礎(chǔ)。

[關(guān)鍵詞]公共信托；征收補(bǔ)償；背景原則；管制性征收；物理征收

一、公共信托理論：征收制度的鏡像

(一)公共信托理論和征收制度是產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)調(diào)整的工具

公共信托理論，可以看作是征收制度的一個(gè)鏡像。公共信托是保護(hù)公共財(cái)產(chǎn)免遭不正當(dāng)?shù)霓D(zhuǎn)移給私人或集體所有和使用。征收制度和公共信托理論都確認(rèn)了對(duì)財(cái)產(chǎn)偶爾進(jìn)行產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)調(diào)整的價(jià)值，只不過(guò)前者是顯式的，后者是隱式的。無(wú)論是個(gè)人財(cái)產(chǎn)、公共財(cái)產(chǎn)還是集體財(cái)產(chǎn)，財(cái)產(chǎn)最有價(jià)值的使用形式都會(huì)隨時(shí)間和環(huán)境變化而發(fā)生改變，因此當(dāng)時(shí)間和環(huán)境改變時(shí)，必須存在一個(gè)機(jī)制能夠有效確保調(diào)整財(cái)產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)。政府就是對(duì)財(cái)產(chǎn)進(jìn)行產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)調(diào)整的機(jī)構(gòu)，政府必須具有這種權(quán)力。但是，正如政府的征收權(quán)可以消滅私有財(cái)產(chǎn)權(quán)利一樣，政府私有化集體財(cái)產(chǎn)或公共財(cái)產(chǎn)的權(quán)力，也會(huì)消滅集體財(cái)產(chǎn)權(quán)利或公共財(cái)產(chǎn)權(quán)利。政府權(quán)力是萬(wàn)惡之源，如果政府對(duì)財(cái)產(chǎn)進(jìn)行產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)調(diào)整的權(quán)力完全不受約束，將會(huì)犧牲有價(jià)值的公共財(cái)產(chǎn)權(quán)利。所以，為了保護(hù)公共財(cái)產(chǎn)并限制社會(huì)財(cái)富減少，必須對(duì)政府調(diào)整產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)的權(quán)力進(jìn)行法律限制。公共信托理論就是對(duì)政府限制的最優(yōu)選擇。

(二)征收制度：未經(jīng)公正補(bǔ)償，私人財(cái)產(chǎn)不得征為公用

在這個(gè)世界上，“沒(méi)有什么東西像財(cái)產(chǎn)權(quán)那樣，如此普遍地刺激人們的想象，并挑動(dòng)人們的感情；或者說(shuō)它指一個(gè)人可以對(duì)外宣傳和行使權(quán)利的獨(dú)占和專斷領(lǐng)地，完全排除世界上任何其他人的權(quán)利”[1]23。因此，政府征收私有財(cái)產(chǎn)，就必須以現(xiàn)金或?qū)嵨锏姆绞窖a(bǔ)償私人所受到的損害。美國(guó)憲法第五修正案之目的是“保證所有人‘公平分享’社會(huì)管理和改造的負(fù)擔(dān)，防止政府強(qiáng)迫某些人承擔(dān)公平和公正原則要求公眾整體承擔(dān)的公共負(fù)擔(dān)”[2]26。政府批準(zhǔn)征收，并嚴(yán)格地要求政府對(duì)私人主體的損失進(jìn)行補(bǔ)償，以避免政府濫用征收權(quán)。因此，政府在征收中必須進(jìn)行利益權(quán)衡，首先，必須考量征收私有財(cái)產(chǎn)所獲得的價(jià)值，其次，必須考量征收私有財(cái)產(chǎn)導(dǎo)致財(cái)產(chǎn)所有人的損失。只有在征收所得遠(yuǎn)大于征收所失時(shí)，征收才有存在的合理性。公正補(bǔ)償?shù)囊行У氐钟苏疄E用征收權(quán)。公正補(bǔ)償?shù)膬r(jià)格功能強(qiáng)烈地威懾了不合理的政府征收行為。如果價(jià)格設(shè)置的合理，那么政府官員就要承擔(dān)強(qiáng)大的法律壓力，去準(zhǔn)確地評(píng)估公眾在征收中所獲得的利益；如果價(jià)格設(shè)置的不合理，那么就會(huì)存在政府濫用征收的情況?！翱偟膩?lái)說(shuō)，公正補(bǔ)償要求的主要功能在于迫使政府將行政權(quán)力的成本內(nèi)部化，從而不僅保證政府行為在經(jīng)濟(jì)學(xué)意義上的理性，而且有助于約束政府濫用權(quán)力并限制政治沖突?！盵2]26

(三)公共信托理論：未經(jīng)公正補(bǔ)償，公共信托財(cái)產(chǎn)不得轉(zhuǎn)為私用

糾正公共利益和私人利益的失衡問(wèn)題，在公共信托財(cái)產(chǎn)中同樣存在。由政府比由個(gè)人享有公共信托財(cái)產(chǎn)，也許更能發(fā)揮公共信托財(cái)產(chǎn)的價(jià)值。但是，也存在公共信托財(cái)產(chǎn)轉(zhuǎn)為私人所有的情形，那么應(yīng)當(dāng)由哪些規(guī)則調(diào)整公共信托財(cái)產(chǎn)的轉(zhuǎn)讓行為。必須解決兩個(gè)問(wèn)題：首先，公共信托財(cái)產(chǎn)是否應(yīng)該轉(zhuǎn)移給私人；其次，如果可以轉(zhuǎn)讓，那么應(yīng)當(dāng)支付什么級(jí)別的補(bǔ)償。因此，處理公共信托財(cái)產(chǎn)，同樣會(huì)引起憲法修正案第五條所規(guī)定的公正補(bǔ)償?shù)膯?wèn)題。公共信托財(cái)產(chǎn)的補(bǔ)償原則，與憲法第五修正案的征用條款完全相反，即“未經(jīng)公正補(bǔ)償，公共信托財(cái)產(chǎn)不得轉(zhuǎn)為私用”[3]417。

就公共信托財(cái)產(chǎn)是否應(yīng)該轉(zhuǎn)移給私人這一問(wèn)題，如果轉(zhuǎn)移給私人，能夠提高社會(huì)每一個(gè)人的福利并推進(jìn)社會(huì)的進(jìn)步，很明顯這種轉(zhuǎn)移是可取的。為了得出這一結(jié)論，一定有理由和證據(jù)使人相信公共信托財(cái)產(chǎn)由私人享有，比由公眾享有能更充分地利用公共信托財(cái)產(chǎn)。就應(yīng)當(dāng)支付什么級(jí)別的補(bǔ)償問(wèn)題，可以分析以下兩個(gè)例子：第一種情況為政府根據(jù)其征收權(quán)，取得了某一私人停車場(chǎng)，并將該停車場(chǎng)改建成城市公園；第二種情況為政府將某一城市公園出售給私人主體，私人主體又將該城市公園改建成停車場(chǎng)。第一種情況涉及的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)問(wèn)題，這種補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的計(jì)算大體上是較為簡(jiǎn)單的。在私人財(cái)產(chǎn)上存在著市場(chǎng)，確定私人停車場(chǎng)是否獲得足夠的貨幣補(bǔ)償，只需要查看下類似地段停車場(chǎng)的售價(jià)即可。盡管理論上看來(lái)計(jì)算補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)非常簡(jiǎn)單，但實(shí)際上在征收補(bǔ)償?shù)陌咐?，補(bǔ)償?shù)挠?jì)算還是較為復(fù)雜的，因?yàn)椴豢赡茉谑袌?chǎng)上存在兩個(gè)完全相同的停車場(chǎng)，也不可能在補(bǔ)償計(jì)算時(shí)恰好最近發(fā)生過(guò)市場(chǎng)交易，也就是說(shuō)補(bǔ)償計(jì)算所參照的市場(chǎng)售價(jià)，并不能完全真實(shí)地反應(yīng)補(bǔ)償?shù)膬r(jià)值。但第一種情況征收案例中補(bǔ)償計(jì)算所遇到的困難,與第二種情況中公共信托案例補(bǔ)償計(jì)算所遇到的困難相比，實(shí)在是小巫見(jiàn)大巫。城市公園上公共娛樂(lè)權(quán)的市場(chǎng)價(jià)值,是難以核定計(jì)算的。譬如，公眾在城市公園上享有的公共娛樂(lè)權(quán)并不一致，有些人喜歡在城市公園上散步，有些人喜歡看到城市公園里的飛鳥(niǎo)，而有些人只需知道城市公園的存在就心滿意足。所以將城市公園轉(zhuǎn)讓給私人后，很難計(jì)算出城市公園上公共娛樂(lè)權(quán)的補(bǔ)償。

二、公共信托理論限制征收補(bǔ)償制度的理論基礎(chǔ)：財(cái)產(chǎn)法上的背景原則

美國(guó)憲法修正案第五條之征收條款規(guī)定，沒(méi)有支付公正補(bǔ)償，私人財(cái)產(chǎn)不得征為公用。其目的在于，禁止政府強(qiáng)制某些公民獨(dú)自承擔(dān)本應(yīng)由全體公眾承擔(dān)的公共負(fù)擔(dān)。那么，政府的哪些行為可以認(rèn)定為是對(duì)私人財(cái)產(chǎn)的征收呢？在美國(guó)，征收分為管制性征收和物理征收兩類。因管制性征收認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)的差異，管制性征收又分為第一分析框架中的和第二分析框架的管制性征收。

(一)財(cái)產(chǎn)法上的背景原則之構(gòu)成要件

一項(xiàng)法律或法律原則要成為財(cái)產(chǎn)法上的“背景原則”必須由幾個(gè)要件構(gòu)成：其一，這項(xiàng)法律或法律原則必須是州法或州的法律原則，而不是聯(lián)邦法。其二，這項(xiàng)法律或法律原則不能是最新立法頒布的。也就是說(shuō)對(duì)財(cái)產(chǎn)的限制必須是“固定的法律規(guī)則”，這一“固定的法律規(guī)則”是州法律現(xiàn)有規(guī)則的一部分。其三，對(duì)財(cái)產(chǎn)的限制不過(guò)是復(fù)制法院已經(jīng)達(dá)到的結(jié)果，這一原則或法律必須隱含在州的財(cái)產(chǎn)法中，州在任何一點(diǎn)都可以使之變得清晰明確。其四，這一法律或法律原則如果僅能適用于某些土地權(quán)人而不能適用于其他人時(shí)，它就不能作為背景原則，即背景原則在適用上的平等性要求。其五，有些法院可能要求這一法律或法律原則適用上應(yīng)當(dāng)相對(duì)靜止。如果它的適用非常的搖擺不定或變動(dòng)不居，那么因?yàn)樗谶m用上的這種模糊性，法院似乎是在創(chuàng)造原則或法律，而非描述原則或法律，這種法律或法律原則不可能成為背景原則。其六，也是最重要的，成為一個(gè)背景規(guī)則，對(duì)財(cái)產(chǎn)的限制必須是所有權(quán)本身所固有的內(nèi)容。正如盧卡斯案中法院解釋的那樣，禁止使用的利益不能一開(kāi)始就是土地權(quán)人之所有權(quán)的構(gòu)成部分。

(二)公共信托理論構(gòu)成財(cái)產(chǎn)法上的背景原則

根據(jù)前述構(gòu)成背景原則之要求，公共信托可以也應(yīng)當(dāng)是財(cái)產(chǎn)法上的一項(xiàng)背景原則。

1.公共信托理論是一項(xiàng)州的法律原則。最早在1894年夏夫利訴鮑爾比一案中，美國(guó)最高法院確認(rèn)了州享有公共信托資源的統(tǒng)治權(quán)力：根據(jù)普通法，潮汐下底土的所有權(quán)及統(tǒng)治權(quán)由國(guó)王為其國(guó)家而所有。美國(guó)革命之后，由各原始州在其州界之內(nèi)繼承并享有了這些權(quán)利。加入聯(lián)邦之后，正因?yàn)槭歉髦荻锹?lián)邦政府接受和繼承了公共信托土地的所有權(quán)，所以公共信托理論滿足背景原則的第一項(xiàng)要求。

2.公共信托理論符合背景原則必須是“固定的法律規(guī)則”的要求。盡管美國(guó)各州可以將公共信托理論法典化，但是沒(méi)有任何州可以本身就制定出公共信托的法律。的確，公共信托資源在州成立之前即已出現(xiàn)。各州在加入聯(lián)邦時(shí)取得了公共信托財(cái)產(chǎn)及其隨附的責(zé)任。因此，公共信托強(qiáng)制性永久要求各州政府為公眾利益保護(hù)公共信托財(cái)產(chǎn)。公共信托的根本目的是滿足公眾不斷變化的需求。正如法律的構(gòu)成已經(jīng)隨著時(shí)間的過(guò)去發(fā)生了很多變化一樣，公共信托也已逐步擴(kuò)展以滿足公眾的需求。因此，公共信托在可預(yù)測(cè)范圍內(nèi)的謹(jǐn)慎擴(kuò)展，并非是新的法令，而是堅(jiān)定地履行州政府所固有的責(zé)任。所以，公共信托是一個(gè)“固定的法律規(guī)則”。作為一個(gè)“固定的法律規(guī)則”，公共信托就是美國(guó)財(cái)產(chǎn)法現(xiàn)有規(guī)則的部分，政府不能新近頒發(fā)一個(gè)已成為公理的法律。

3.公共信托本質(zhì)上是限制那些妨害公共信托資源的私人行為，這“不過(guò)是復(fù)制法院已經(jīng)達(dá)到的結(jié)果”。訴訟當(dāng)事人的確經(jīng)常將公共信托作為訴訟或抗辯的理由。換句話說(shuō)，公共信托必須是“隱含”在州財(cái)產(chǎn)法上的，州可在任何一點(diǎn)上使公共信托理論變得明確清楚。正因?yàn)楣残磐锌偸谴_認(rèn)信托資源上的公共權(quán)利，也為訴訟當(dāng)事人代表公眾提起訴訟提供了法律基礎(chǔ)，所以公共信托理論符合“背景原則”要求復(fù)制法律結(jié)果的要件。

4.公共信托平等地適用于所有私產(chǎn)權(quán)人。公共信托財(cái)產(chǎn)上的任何私人利益都應(yīng)受到公共利益的限制，即使信托資源屬于私人所有，這些私人財(cái)產(chǎn)權(quán)人的權(quán)利，必須從屬于作為受托人的政府的權(quán)力，政府是代表作為受益人的公眾之利益進(jìn)行行為的。因?yàn)楣残磐幸呀?jīng)總是平等地妨礙所有土地權(quán)人，因此公共信托符合背景原則平等性的要件，政府行為如果僅能適用于部分人，而不能適用于其他人時(shí)，該政府行為不能作為背景原則。

5.公共信托可以作為一個(gè)背景原則，因?yàn)楣残磐欣碚搹奈磽u擺不定。公共信托的變化是明確清楚的，美國(guó)法院、學(xué)者已廣泛承認(rèn)了公共信托從潮汐水到濕地、賓岸通行、森林等等可預(yù)測(cè)的擴(kuò)張。很少有法院限制公共信托理論的范圍，相反法院已逐步意識(shí)到公共信托在保護(hù)公共信托資源中起到了關(guān)鍵而重要的作用。因?yàn)楣残磐械姆秶鷱奈磽u擺不定——法院一直在描述公共信托而非創(chuàng)造它——所以公共信托符合背景原則的要求。

(三)已經(jīng)將公共信托理論作為財(cái)產(chǎn)法上背景原則的實(shí)例

美國(guó)至少有兩個(gè)法院在管制性征收案例中，已經(jīng)考慮了前述羅列的公共信托作為背景原則的要件，并確認(rèn)公共信托是財(cái)產(chǎn)法上的一個(gè)背景原則。很多其他州也特別強(qiáng)烈地暗示公共信托是一個(gè)背景原則。

1.濱海藝術(shù)中心有限責(zé)任公司訴西雅圖市案。在濱海藝術(shù)中心有限責(zé)任公司訴西雅圖市案，美國(guó)第九巡回上訴法院就清楚明白地確認(rèn)了公共信托是財(cái)產(chǎn)法上的背景原則。濱海公司申請(qǐng)開(kāi)發(fā)海岸線財(cái)產(chǎn)，西雅圖市拒絕濱海公司的開(kāi)發(fā)申請(qǐng)。法院首先判決西雅圖市的拒絕行為，剝奪了濱海公司對(duì)自身公司財(cái)產(chǎn)的所有有益使用。法院其次考慮公共信托是否為華盛頓州法的一個(gè)背景原則。法院認(rèn)為“公共信托理論一直存在于華盛頓州，”這并非在吹毛求疵，在州憲法以及州的《海岸線管理?xiàng)l例》中都已部分地規(guī)定了公共信托。因此，法院認(rèn)為西雅圖市基于公共信托的拒絕行為，是已通過(guò)判例得到支持的。最后，法院考慮濱海公司的使用利益，是否是一開(kāi)始就是公司財(cái)產(chǎn)所有權(quán)的構(gòu)成部分。因?yàn)闉I海公司的海岸線財(cái)產(chǎn)臨近一個(gè)公園，法院認(rèn)為公司要求建設(shè)混凝土樁、車道及住宅區(qū)的建議，妨害了公共使用。法院總結(jié)道，“濱海公司的開(kāi)發(fā)計(jì)劃”“從未構(gòu)成一個(gè)合法的許可使用”，公共信托是一個(gè)背景原則，雖本案符合盧卡斯案中第一分析框架的管制性征收要件，但因其違反了公共信托，故本案中征收條款沒(méi)有為原告提供賠償?shù)臋?quán)利。

2.麥昆訴南卡羅來(lái)納州海岸委員會(huì)案。南卡羅來(lái)納州最高法院，類似地確認(rèn)了公共信托屬于財(cái)產(chǎn)法上的一個(gè)背景原則。在麥昆訴南卡羅來(lái)納州海岸委員會(huì)案，某土地權(quán)人購(gòu)買了兩口毗鄰人工海水管的水塘。該土地權(quán)人一直沒(méi)有開(kāi)發(fā)這兩口水塘，直到1991年該土地權(quán)人申請(qǐng)?jiān)谒?gòu)買的兩口水塘上建設(shè)隔水艙，這樣導(dǎo)致水塘的大部分水倒灌至海灘上或關(guān)鍵的咸水濕地里。南卡州海岸委員會(huì)拒絕授予該土地權(quán)人開(kāi)發(fā)這兩塊水塘的許可。隨后土地權(quán)人提起訴訟，主張南卡州海岸委員會(huì)的拒絕行為構(gòu)成征收，請(qǐng)求法院判決補(bǔ)償其損失。像濱海公司案一樣，南卡州最高法院首先分析認(rèn)為土地權(quán)人的水塘，因南卡州海岸委員會(huì)拒絕授予許可而變得毫無(wú)價(jià)值，因此，土地權(quán)人的水塘被剝奪了所有經(jīng)濟(jì)上的有益使用。隨后法院認(rèn)定財(cái)產(chǎn)法上的背景原則，能否豁免政府承擔(dān)的補(bǔ)償土地權(quán)人損失的責(zé)任，法院發(fā)現(xiàn)南卡州有大量的案例涉及公共信托理論，并注意到早在1884年法院就確認(rèn)了南卡州作為私法和公法土地上的受托人作用。法院進(jìn)一步認(rèn)為南卡州享有公共信托土地的“假定所有權(quán)”。因?yàn)楣残磐性谀峡ㄖ莶⒎切路?，而且屬于州法的固定?guī)則，南卡州海岸委員會(huì)拒絕許可的決定，僅僅是復(fù)制法院早先在案例中已經(jīng)達(dá)到的結(jié)果，所以在該案中，南卡州最高法院認(rèn)為公共信托符合背景原則的要件，對(duì)土地權(quán)人財(cái)產(chǎn)權(quán)利的限制，是毗鄰潮汐水域的財(cái)產(chǎn)本身所固有的組成部分。因?yàn)橥恋貦?quán)人的水塘屬于公共信托財(cái)產(chǎn)，應(yīng)當(dāng)從屬于南卡州的控制權(quán)，所以南卡州沒(méi)有必要為其拒絕許可開(kāi)發(fā)的行為，對(duì)土地權(quán)人提供補(bǔ)償。

三、公共信托理論與第一分析框架中的管制性征收

(一)第一分析框架中的管制性征收的要件

在盧卡斯訴南卡羅來(lái)納沿海委員會(huì)案，美國(guó)最高法院創(chuàng)設(shè)了管制性征收的第一分析框架：如果以公益之名，政府要求不動(dòng)產(chǎn)所有者犧牲其財(cái)產(chǎn)上所有經(jīng)濟(jì)上的有益使用，使其財(cái)產(chǎn)經(jīng)濟(jì)上遭受閑置，那么政府的行為實(shí)際上構(gòu)成對(duì)不動(dòng)產(chǎn)所有者的征收。因此，如果政府行為“剝奪了土地所有經(jīng)濟(jì)上有益的或生產(chǎn)性使用”[3]2886，這種管制行為就應(yīng)認(rèn)定為管制性征收行為，法院一般判決政府必須為財(cái)產(chǎn)權(quán)人提供補(bǔ)償。根據(jù)管制性征收的第一分析框架，如果政府的管制行為大幅提高了州的合法利益，而沒(méi)有拒絕財(cái)產(chǎn)權(quán)人自身經(jīng)濟(jì)上使用其被管制的土地，那么管制行為對(duì)土地的限制，屬于合理的土地使用，在這種情況下，政府的管制行為不會(huì)被判定為管制性征收行為。“從財(cái)產(chǎn)權(quán)人的觀點(diǎn)看，對(duì)私有財(cái)產(chǎn)有益使用的總體剝奪，就等同于物理上的占用。”[4]335法院認(rèn)為“在緩解嚴(yán)重的公共損害的偽裝下，對(duì)私人財(cái)產(chǎn)所有使用方式的否認(rèn)，增加了強(qiáng)制性要求私人財(cái)產(chǎn)從屬于某種形式的公共服務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)，這是不被允許的”[3]2895。因此第一分析框架的基本要件即為政府的管制行為，實(shí)際上已經(jīng)“剝奪了土地所有經(jīng)濟(jì)上有益的或生產(chǎn)性使用”，政府的這種管制行為，屬于憲法修正案第五條規(guī)定的管制性征收，政府應(yīng)當(dāng)為私有產(chǎn)權(quán)人提供補(bǔ)償。

(二)公共信托理論對(duì)第一分析框架中管制性征收補(bǔ)償規(guī)則的限制

如果根據(jù)財(cái)產(chǎn)法上的“背景原則”，能夠證明政府對(duì)私有財(cái)產(chǎn)的剝奪是合理的，那么可以認(rèn)定政府的管制行為不構(gòu)成管制性征收。法院解釋道：“那些剝奪了土地上所有經(jīng)濟(jì)上有益使用的政府行為，只有在以下條件下，我們認(rèn)為才可以抵制土地權(quán)人的補(bǔ)償請(qǐng)求：政府對(duì)所有權(quán)人不動(dòng)產(chǎn)性質(zhì)和狀態(tài)的事先調(diào)查，顯示出政府禁止的使用利益，并非一開(kāi)始就是所有權(quán)的組成部分。政府的任何管制行為，不能是新的立法，且必須是所有權(quán)本身所固有的內(nèi)容，是財(cái)產(chǎn)法的背景原則已經(jīng)強(qiáng)加給土地所有權(quán)的限制?！盵3]1019因此，管制性征收第一分析框架中的補(bǔ)償規(guī)則存在例外：如果政府行為是建基于財(cái)產(chǎn)法的背景原則時(shí)，則無(wú)須補(bǔ)償財(cái)產(chǎn)所有權(quán)人。

四、公共信托理論與第二分析框架中的管制性征收

(一)第二分析框架中的管制性征收的三要素

在賓夕法尼亞州煤業(yè)有限公司訴馬洪案中,最高法院提出了管制性征收的第二分析框架：政府管制私人財(cái)產(chǎn)應(yīng)有一定限度，如果政府管制超過(guò)此限度，則認(rèn)定政府的行為屬于征收行為。美國(guó)最高法院首先提出管制性征收應(yīng)當(dāng)考慮的三項(xiàng)因素：管制行為對(duì)財(cái)產(chǎn)所有人的經(jīng)濟(jì)影響，管制行為妨礙財(cái)產(chǎn)所有人的“不同投資預(yù)期”的程度，以及管制行為的特點(diǎn)。這種三要素的分析框架，可以稱之為管制性征收的第二分析框架。

(二)公共信托理論對(duì)第二分析框架中管制性征收補(bǔ)償規(guī)則的限制

第二分析框架中的管制性征收，在決定是否補(bǔ)償?shù)膯?wèn)題上，公共信托同樣發(fā)揮著至關(guān)重要的作用。首先，在評(píng)估公共信托對(duì)財(cái)產(chǎn)所有人的經(jīng)濟(jì)影響時(shí)，法院一般關(guān)注附隨在土地權(quán)人所有權(quán)上的財(cái)產(chǎn)權(quán)利。如果公共信托從一開(kāi)始就妨礙土地權(quán)人的所有權(quán)，那么政府的管制行為對(duì)私有土地幾乎沒(méi)有任何經(jīng)濟(jì)影響。其次，法院也是通過(guò)考慮公共信托對(duì)投資預(yù)期的影響，來(lái)審查實(shí)際轉(zhuǎn)移到地主的財(cái)產(chǎn)利益。如果公共信托從未允許土地權(quán)人所提議的使用，那么法院會(huì)相應(yīng)地評(píng)估土地權(quán)人的投資預(yù)期。一般這意味著法院推定地主事先知悉普通法對(duì)財(cái)產(chǎn)的限制。在評(píng)估地主的投資期望，這是一個(gè)關(guān)鍵性因素。因?yàn)檫@一理由，“很難從投資預(yù)期中區(qū)分出背景原則”[5]127。因?yàn)楸尘霸瓌t要求，對(duì)財(cái)產(chǎn)的限制必須是“所有權(quán)本身所固有的內(nèi)容”，也因?yàn)榈刂鲗?duì)其土地的投資預(yù)期，受地主是否知悉普通法對(duì)財(cái)產(chǎn)使用的內(nèi)在限制的影響，所以投資預(yù)期和背景原則兩者是密不可分的。最后，在賓州中央運(yùn)輸公司訴紐約市案中，法院是通過(guò)評(píng)估政府的管制行為的特點(diǎn)，來(lái)權(quán)衡政府對(duì)信托資源的管制行為所獲得利益。如果是為保護(hù)信托資源而對(duì)財(cái)產(chǎn)進(jìn)行限制的，那么政府的管制行為實(shí)際上具有重要的社會(huì)功能價(jià)值，可以抵制管制性征收的補(bǔ)償請(qǐng)求。

五、公共信托理論與物理征收

(一)物理征收的構(gòu)成要件

在物理征收的案例中，美國(guó)最高法院要求州政府采取管制行為必須滿足兩項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)。第一，州政府必須在“州的合法利益”(目的)和土地用途管制(手段)之間建立“基本關(guān)系”。第二，除了滿足了“基本關(guān)系”的標(biāo)準(zhǔn)，州政府還必須滿足多蘭訴泰格洛市案所確定的“比例關(guān)系”的標(biāo)準(zhǔn)?！氨壤P(guān)系”標(biāo)準(zhǔn)要求州政府對(duì)私有財(cái)產(chǎn)的限制，在性質(zhì)上和州政府的開(kāi)發(fā)計(jì)劃具有相關(guān)性。多蘭案中，泰格洛市認(rèn)為擬建議之開(kāi)發(fā)會(huì)消極地影響一個(gè)漫灘，甚至?xí)黾咏煌▔毫?。泰格洛市要求撤回?cái)M建議的開(kāi)發(fā)請(qǐng)求，而將漫灘上的一塊土地用于建設(shè)自行車道，以解決交通問(wèn)題。法院認(rèn)為這滿足政府利益和管制行為之間“基本關(guān)系”的標(biāo)準(zhǔn)，但認(rèn)為泰格洛市對(duì)私有財(cái)產(chǎn)的限制，與所涉利益之間不具有“比例關(guān)系”。

(二)公共信托理論對(duì)物理征收補(bǔ)償規(guī)則的限制

當(dāng)政府的管制行為是對(duì)財(cái)產(chǎn)進(jìn)行物理上的占有或侵害時(shí)——即當(dāng)確定性物理征收發(fā)生時(shí)——在決定是否應(yīng)當(dāng)補(bǔ)償?shù)膯?wèn)題上，法院一般會(huì)決定土地所有者是否事實(shí)上擁有其尋求補(bǔ)償?shù)呢?cái)產(chǎn)，來(lái)決定是否給予補(bǔ)償，公共信托理論也可以發(fā)揮關(guān)鍵作用。

在圖萊里湖盆蓄水區(qū)訴美國(guó)案，美國(guó)聯(lián)邦法院解釋，剝奪水資源等于物理征收，現(xiàn)在我們關(guān)注的問(wèn)題是原告尋求補(bǔ)償?shù)呢?cái)產(chǎn)，他們是否事實(shí)上真正擁有。在圖萊里案中，通過(guò)審視“州法的背景原則”，法院廣泛地討論了公共信托理論。盡管法院最終決定公共信托的一個(gè)法典化并不能等同于一個(gè)背景原則的法典化，但法院的分析清晰地表明公共信托理論對(duì)物理征收的潛在影響。就像在管制性征收中公共信托是作為背景原則一樣，因此，美國(guó)法院認(rèn)為在物理征收中應(yīng)考慮公共信托理論的適用性。

在野生動(dòng)物破壞私人財(cái)產(chǎn)的案件中，公共信托理論可能發(fā)揮特別重要的作用。在政府通過(guò)立法的手段采取保護(hù)野生動(dòng)物行動(dòng)之后，土地所有者一般會(huì)針對(duì)政府的立法提起一系列物理征收的訴訟，譬如在克麗斯蒂訴霍黛爾一案，質(zhì)疑的就是《熊保護(hù)條例》。但是，因?yàn)橐吧鷦?dòng)物屬于公共信托財(cái)產(chǎn)，土地所有者也不可能在野生動(dòng)物上主張財(cái)產(chǎn)利益，所以野生動(dòng)物存在于私人土地上不可能屬于物理征收。首先，野生動(dòng)物屬于一種公共信托財(cái)產(chǎn)，私人土地所有者在其財(cái)產(chǎn)上從沒(méi)有擁有過(guò)野生動(dòng)物。因此，當(dāng)禁止私人土地所有者在其土地上捕殺野生動(dòng)物時(shí)，私人土地所有者并沒(méi)有被剝奪任何財(cái)產(chǎn)利益。其次，野生動(dòng)物總是享有在土地上居住的自然權(quán)利，所以野生動(dòng)物存在于私人土地并不構(gòu)成征收。公共信托賦予野生動(dòng)物占居私人土地的絕對(duì)性權(quán)利。

六、結(jié)語(yǔ)

承認(rèn)公共信托理論適用于現(xiàn)代征收之中，這就要求政府部門承擔(dān)某些特定的責(zé)任和義務(wù)，但是，可能更重要的是為這些政府部門提供了堅(jiān)不可摧的環(huán)保技術(shù)。公共信托理論適用于現(xiàn)代征收之中，凸顯了這一事實(shí)：要求政府的管制機(jī)構(gòu)保護(hù)特定的資源。因?yàn)檎枪姷氖芡腥?，公眾是受益人，所以政府必須履行其信托?zé)任，當(dāng)信托資源受到危害時(shí)，政府必須代表公眾的利益排除妨害、恢復(fù)原狀以保護(hù)公共信托資源。反過(guò)來(lái)，法院也必須確保維持管制機(jī)構(gòu)為保護(hù)信托資源所采取的措施——包括但不限于通過(guò)立法、執(zhí)行現(xiàn)行生態(tài)環(huán)境保護(hù)條例。因此，針對(duì)政府管制行為提起的訴訟，法院應(yīng)當(dāng)駁回其征收補(bǔ)償?shù)脑V訟請(qǐng)求。

為環(huán)保原因正式起草限制土地使用的立法時(shí)，政府應(yīng)當(dāng)明確表明這些限制措施是公共信托理論的當(dāng)然要求。以這種方式，管制機(jī)構(gòu)能夠明確地傳達(dá)他們打算明確財(cái)產(chǎn)法上的背景原則的隱含意義。而且，如果政府行為擴(kuò)展了公共信托的疆域，但并不會(huì)創(chuàng)造征收責(zé)任。可以肯定的是，管制機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)小心不要太快地?cái)U(kuò)張公共信托理論，或?qū)⒐残磐欣碚撗由斓竭h(yuǎn)遠(yuǎn)超出其傳統(tǒng)的范圍。它們應(yīng)當(dāng)識(shí)別公共信托理論的傳統(tǒng)范圍，并謹(jǐn)慎地拓展公共信托理論，以回應(yīng)環(huán)境需求的不斷變化。但是，如果將公共信托作為財(cái)產(chǎn)法上的背景原則之一，政府在信托資源的傳統(tǒng)范圍之外保護(hù)土地的行為，同樣免受征收的限制。要想對(duì)未被確認(rèn)為信托資源的普通財(cái)產(chǎn)進(jìn)行限制，最主要的方法就是關(guān)注普通財(cái)產(chǎn)和傳統(tǒng)信托資源之間的生態(tài)關(guān)系。根據(jù)這種方法，一旦缺乏對(duì)相鄰非信托土地的監(jiān)管，則有可能危及公共信托資源，所以對(duì)非信托土地的監(jiān)管也可阻礙征收補(bǔ)償請(qǐng)求。

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〔責(zé)任編輯：崔家善焉涵〕

On the Restriction of Charge Compensation System of Public Trust Theory in the U.S.

Wang Lingbo 1; Liu Weiyong 2

(CollegeofPoliticalScienceandLaw,JiangxiNormalUniversity,2.NanchangAcademyofSocialSciences,Nanchang330022,China)

Abstract:In the Article Fifth of the Amendment to the US Constitution, the Takings Clause stipulates that there is no payment for fair compensation and private property shall not be levied for the public, and its purpose aims to prohibit government from some citizens' overburdening the public duties that should be borne by the whole. The compensating principle of public trust property goes against the Takings Clause of the constitution of the Fifth Amendment, namely "Under no fair compensation, never could public trust property turn to private." In the U.S., the taking is divided into two categories, regulatory and physical.For different defining standards of regulatory collection, the regulatory collection is also divided into the first- analytical -framework and the second-analytical-framework regulatory collections. The public trust theory is a background principle of property law, which remains the theoretical basis that it limits charge compensation system.

Key words:public trust; charge compensation; background principle; regulatory collection; physical collection

[中圖分類號(hào)]DF438.2

[文獻(xiàn)標(biāo)志碼]A

[文章編號(hào)]1000-8284(2015)05-0124-06

[作者簡(jiǎn)介]王靈波(1984—)，男，江西波陽(yáng)人，講師，博士，從事美國(guó)公共信托理論、自然資源與環(huán)境行政法研究。

[基金項(xiàng)目]江西師范大學(xué)高層次人才引進(jìn)項(xiàng)目資助成果

[收稿日期]2015-10-24