董新宇，解　超

(西安交通大學 公共政策與管理學院，西安 710049)

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基金成果傳播

環(huán)評信息公開影響因素研究
——基于西安市的實證分析

董新宇，解超

(西安交通大學 公共政策與管理學院，西安 710049)

[摘要]隨著我國經(jīng)濟的發(fā)展，環(huán)境問題日益嚴重，作為解決這一問題的關(guān)鍵舉措——環(huán)境影響評價信息公開，在各地的實踐過程中，仍存在較大的差距和不足。此外，目前學界對環(huán)評信息公開的相關(guān)研究仍處于起步階段，成果較少，僅有的少數(shù)研究基本都是在探討環(huán)評信息公開制度本身和解讀相關(guān)規(guī)定文本的基礎(chǔ)上，提出改進思路和原則性的對策。因此，采用實證方法對環(huán)評信息公開問題進行研究和探討具有重要的理論意義與實踐意義。以國內(nèi)外相關(guān)研究為基礎(chǔ)，通過問卷調(diào)查與質(zhì)性訪談收集西安市環(huán)評信息公開的相關(guān)數(shù)據(jù)，采用定性分析和定量統(tǒng)計對西安市環(huán)評信息公開的現(xiàn)狀與影響因素進行分析，發(fā)現(xiàn)被調(diào)查者對西安市環(huán)評信息公開現(xiàn)狀的評價略低于“一般”水平；西安市環(huán)評信息公開的時效性、質(zhì)量和公開方式的合理程度都存在不同程度的不足之處，需要改善。最后對數(shù)據(jù)進一步分析，在識別影響因素的基礎(chǔ)上為改善西安市環(huán)評信息公開效果提出對策建議。

[關(guān)鍵詞]環(huán)境影響評價；環(huán)評信息公開；環(huán)境信息公開

一、問題提出

隨著我國經(jīng)濟社會的快速發(fā)展，環(huán)境問題日益嚴重。環(huán)境問題受到了中央的高度重視，十八大報告提出面對資源約束趨緊、環(huán)境污染嚴重、生態(tài)系統(tǒng)退化的嚴峻形勢，必須樹立尊重自然、順應(yīng)自然、保護自然的生態(tài)文明理念，把生態(tài)文明建設(shè)放在突出地位[1]。在嚴峻的環(huán)境形勢下，環(huán)境污染已經(jīng)給公眾的身體健康和生產(chǎn)生活帶來了極大損害，全國每年因環(huán)境問題引發(fā)的群體性事件不斷增多[2]。有分析認為環(huán)境影響評價信息公開問題往往成為引發(fā)公共事件的導火索甚至是直接推動力。環(huán)境影響評價信息公開(以下簡稱“環(huán)評信息公開”)本身是讓公眾有效地參與到環(huán)評過程中來，從源頭防止環(huán)境污染和生態(tài)破壞。因此環(huán)評信息公開正是更好地避免與解決環(huán)境公眾事件，促進環(huán)境保護不可或缺的工具之一。然而，我國目前環(huán)境影響評價信息公開在各地的實踐過程中，存在法律制度不健全和現(xiàn)實履行不力的現(xiàn)狀。所以，深入分析環(huán)評中信息公開的現(xiàn)狀，對影響環(huán)評信息公開的因素進行剖析，結(jié)合存在的問題和影響因素提出改進環(huán)評信息公開效果的對策建議，對于規(guī)范信息公開的過程和渠道，保障公眾環(huán)境知情權(quán)和決策的科學性與民主性、落實科學發(fā)展觀和維護社會穩(wěn)定都有重要的意義。

環(huán)評信息作為環(huán)境信息的一種，是規(guī)劃和建設(shè)項目所涉及的各種關(guān)于環(huán)境影響的信息。根據(jù)綜合環(huán)評、環(huán)評信息與環(huán)境信息公開的概念界定，筆者認為，可以將環(huán)評信息公開界定為：環(huán)評信息公開是指建設(shè)單位、環(huán)評機構(gòu)及環(huán)保部門三方主體對環(huán)評過程中涉及的與環(huán)境有關(guān)的信息向公眾進行公布的行為。由于西安市環(huán)評信息公開制度仍處于不斷建設(shè)與完善階段，因此對西安市環(huán)評信息公開現(xiàn)狀與影響因素予以探討具有重要意義。

本研究以我國環(huán)評信息公開現(xiàn)有立法為基礎(chǔ)，以西安市為例，通過問卷調(diào)查、質(zhì)性訪談和文本分析等方法，深入分析西安市環(huán)評中的信息公開的現(xiàn)狀、存在的問題以及問題的根源，并對影響西安市環(huán)評信息公開的因素進行歸納與分析，結(jié)合問題的根源和影響因素提出改進環(huán)評信息公開效果的對策建議。

二、環(huán)評信息公開現(xiàn)狀分析

王錚在對相關(guān)制度進行分析的基礎(chǔ)上對我國環(huán)評信息公開問題進行了研究，認為存在現(xiàn)有制度的不足、信息公開途徑單一化和信息公開內(nèi)容不完整等問題[3]。閆曉華借鑒《胡奧斯公約》的經(jīng)驗，得出我國當前環(huán)評信息公開存在的主要問題是公開主體履行義務(wù)不主動、公開內(nèi)容界定不清晰、公開方式規(guī)定不嚴謹?shù)萚4]。通過對《環(huán)境信息公開辦法(試行)》與《環(huán)境影響評價公眾參與暫行辦法》中關(guān)于環(huán)評信息公開的法條進行梳理，可以發(fā)現(xiàn)這兩部法律關(guān)于環(huán)評信息公開的規(guī)定主要集中在環(huán)評信息公開的主體、時間、內(nèi)容與方式四個方面。

在對法條進行梳理與借鑒已有研究成果的基礎(chǔ)之上，根據(jù)研究目標和可測性，本文將環(huán)評信息公開現(xiàn)狀的衡量維度分為：環(huán)評信息公開的時效性、環(huán)評信息公開的質(zhì)量和環(huán)評信息公開方式的合理程度。

(一)環(huán)評信息公開的時效性

公共信息的時效性是指信息的使用價值和社會功能隨著時間發(fā)生變化的特性。環(huán)評信息的時效性包括環(huán)評信息的及時性與環(huán)評信息的靈活性兩個維度，即環(huán)評信息公開主體應(yīng)該在法定的時限內(nèi)將信息向公眾進行公開，并注意根據(jù)不同的時期靈活選擇適合的公開時機、方式和范圍。

(二)環(huán)評信息公開的質(zhì)量

有研究將環(huán)境信息公開內(nèi)容的質(zhì)量標準分為真實性標準、準確性標準、充分性標準和便民性標準[5]，便民即便于公眾理解與接受環(huán)境信息。據(jù)此，本文將環(huán)評信息公開質(zhì)量分為：環(huán)評信息公開內(nèi)容的真實性、充分性、清晰性、易理解性。即環(huán)評信息應(yīng)與客觀事實一致，應(yīng)能滿足公眾對信息的需求，應(yīng)該系統(tǒng)、有序、完整地公開并且應(yīng)易于公眾理解。

(三)環(huán)評信息公開方式的合理程度

對環(huán)評信息公開方式的衡量，主要指在現(xiàn)有公開方式下信息是否易為公眾獲取和有效為公眾獲取。即公眾獲取環(huán)評信息的容易與便利程度和公眾可以有效“捕獲”有用信息的程度。

表1環(huán)評信息公開現(xiàn)狀

信息公開時效性信息公開質(zhì)量信息公開方式及時性靈活性真實性清晰性充分性易理解性易獲取性有效獲取性均值3.013.022.952.8932.812.922.93標準差0.9520.9780.9170.9260.8950.9420.9580.918平均分3.022.922.93

本文的數(shù)據(jù)主要來源于一手數(shù)據(jù)，即通過問卷調(diào)查與訪談獲得的調(diào)查數(shù)據(jù)。本次訪談中被訪者共5人，其中包括西安市環(huán)科院工程師1名、西安市環(huán)保局政策法規(guī)處工作人員2名和西安市環(huán)保局環(huán)評處工作人員2名。共發(fā)放問卷450份，共回收問卷411份，回收率為91.3%。在調(diào)查對象中，有超過60%的人參與過環(huán)評，這對于我們獲取有參考價值的數(shù)據(jù)是很有益的。在數(shù)據(jù)分析中，采用SPSS統(tǒng)計分析軟件對所收集的數(shù)據(jù)進行描述性統(tǒng)計與相關(guān)分析，對環(huán)評信息公開的現(xiàn)狀與影響因素進行分析。

對于環(huán)評信息公開現(xiàn)狀的三個一級評價指標下的二級指標，均不分主次，取其平均數(shù)作為一級指標的值，結(jié)果如表1所示。由于題項中滿意度由1到5分別表示“非常滿意”“比較滿意”“一般”“比較不滿意”“非常不滿意”，對于環(huán)評信息公開現(xiàn)狀，公眾的評價由高到低分別為：環(huán)評信息公開質(zhì)量、環(huán)評信息公開方式與環(huán)評信息公開時效性，總體來講，公眾對于西安市環(huán)評信息公開現(xiàn)狀的評價基本處于比“一般”水平略高的水平，對信息公開的時效性評價最低，接近于“比較不滿意”。

三、環(huán)評信息公開的影響因素分析

由于目前對環(huán)評信息公開影響因素的研究較少，因此本文主要根據(jù)環(huán)境信息公開影響因素和政府信息公開影響因素的研究來對環(huán)評信息公開的影響因素進行分析。李巧玲指出影響和制約環(huán)境信息公開的因素為：信息公開立法滯后、政府壟斷信息公眾難以有效獲取信息、信息公開制度執(zhí)行缺乏可操作性規(guī)范、資金和技術(shù)問題[6]。學者溫芳芳認為，傳統(tǒng)文化因素、公民對“知情權(quán)”認識的不足、政治體制的弊端、相關(guān)法律法規(guī)的不健全、信息化水平的限制是我國目前政府信息公開的主要障礙[7]。張芷菡通過對以往研究進行梳理，根據(jù)提及次數(shù)，選出現(xiàn)有立法、官員的認知能力及道德水平、政府信息公開的渠道和觀念意識、政府責任追究機制、監(jiān)督機制、公眾意識和心理等21個相對重要的政府信息公開影響因素[8]。

借鑒這些成果，再結(jié)合環(huán)境影響評價的具體情況。本文將環(huán)評信息公開的影響因素歸納為：公開制度、利益相關(guān)者博弈、信息供求雙方的觀念和信息公開中的監(jiān)督。

(一)制度因素

本文所指制度因素為《環(huán)境影響評價公眾參與暫行辦法》與《環(huán)境影響評價法》等與環(huán)評信息公開相關(guān)的規(guī)定，對于環(huán)評信息公開的規(guī)定主要涉及四個方面：對公開主體的規(guī)定、對公開內(nèi)容的規(guī)定、對公開方式和對公開時間的規(guī)定，因此制度因素也分為這四個方面。由于對制度因素的分析涉及法律知識，不是本研究的重點，因此本文主要對后三個因素進行分析。

(二)基于利益相關(guān)者博弈的影響分析

環(huán)評中的利益相關(guān)者主要包括：地方各級政府、環(huán)保部門、環(huán)評機構(gòu)和建設(shè)單位[9]。本文所指利益因素為基于利益相關(guān)者理論的這四個利益相關(guān)者之間的博弈關(guān)系。由于地方政府與環(huán)保部門在管理等級上的從屬關(guān)系、環(huán)評機構(gòu)與建設(shè)單位之間的委托——被委托關(guān)系，以及四方主體之間的間接作用與影響，使得彼此之間需要通過利益博弈而取得平衡，也正是各方的利益分歧，導致其在適用法律規(guī)定的時候做法不一，四方利益主體之間的關(guān)系如圖1所示。

圖1環(huán)評信息公開利益相關(guān)者關(guān)系

探究地方政府與環(huán)保部門之間的博弈關(guān)系，即主要探究作為環(huán)評信息公開主體的環(huán)保部門是否會依法公開環(huán)評信息。環(huán)保部門作為地方政府的組成部門，處于地方政府的監(jiān)管之下，因此實質(zhì)上是探究地方政府是否對環(huán)保部門依法公開環(huán)評信息的行為形成影響和干預(yù)。如表2所示，在被問及環(huán)評過程中地方政府實際追求的首要目標時，61.8%的公眾選擇了“促進經(jīng)濟發(fā)展”，38.2%的公眾選擇了“保護環(huán)境”?？梢钥闯?，地方政府對于“促進經(jīng)濟發(fā)展”的目標的追求決定了它對于環(huán)境治理的態(tài)度：即以發(fā)展經(jīng)濟為中心任務(wù)，甚至可能為此而選擇那些對環(huán)境破壞極大的急功近利的建設(shè)項目。政府對于環(huán)評信息公開，何時公開，公開哪些內(nèi)容留有操作的余地，因此環(huán)保部門在環(huán)評信息公開上受制于地方政府的壓力，公開的方式、內(nèi)容與時間都會以有利于項目通過環(huán)評為目的。

對地方政府與建設(shè)單位的博弈關(guān)系分析重點在于建設(shè)單位的環(huán)評信息公開行為。地方政府和建設(shè)單位都是建設(shè)項目環(huán)評得以成功通過的受益者：建設(shè)項目的通過會給建設(shè)單位帶來經(jīng)濟利益，也會推動當?shù)氐慕?jīng)濟發(fā)展，建設(shè)單位作為贏利單位，追求的首要目標無疑是“贏利”，我們的問卷調(diào)查結(jié)果顯示的也是如此。可以看出，建設(shè)單位和地方政府的目標實質(zhì)上是一致的，即都希望可以為地方帶來GDP的項目可以順利通過環(huán)評，在這種情況下，地方政府和建設(shè)單位形成一種“合作”關(guān)系，即地方政府為建設(shè)單位保駕護航，建設(shè)單位則對要公開環(huán)評信息進行隱瞞甚至篡改。

上文對建設(shè)單位的行為進行了分析，則環(huán)評機構(gòu)與建設(shè)單位的博弈關(guān)系分析重點在于環(huán)評機構(gòu)的行為選擇。通常環(huán)評機構(gòu)是以“贏利”為目標的，筆者在中國環(huán)境影響評價網(wǎng)上對具有資質(zhì)的環(huán)評機構(gòu)進行查詢時發(fā)現(xiàn)，僅西安市就有24家環(huán)評機構(gòu)，環(huán)評機構(gòu)之間競爭激烈。另外，由哪家環(huán)評機構(gòu)進行環(huán)評是由建設(shè)單位自行決定的，且環(huán)評資金也由建設(shè)單位進行預(yù)算和掌握。建設(shè)單位通常采取的付費策略為：在確定環(huán)評機構(gòu)后先付給其一部分費用，等環(huán)評通過之后再繳清剩余費用。環(huán)評機構(gòu)為達到“贏利”的目標要盡力招徠業(yè)務(wù)，為拿到全部款項則要盡量使得建設(shè)項目環(huán)評得以通過。環(huán)評機構(gòu)出于在激烈的市場競爭中生存且要獲取足夠收益的目的，因此和建設(shè)單位擁有了共同的目標即幫助項目通過環(huán)評，兩者從而形成一定程度的“合作”關(guān)系，環(huán)評機構(gòu)將采取同建設(shè)單位一致的策略去對環(huán)評信息公開進行人為操作，這對環(huán)評信息有效公開是不利的。

對于環(huán)保部門與環(huán)評機構(gòu)的關(guān)系，如前所述，環(huán)保部門在地方政府的壓力下，會幫助項目通過環(huán)評；環(huán)評機構(gòu)為了達成贏利目標，也會幫助項目通過環(huán)評。為此，環(huán)評機構(gòu)會通過拉攏與地方環(huán)保部門的關(guān)系使環(huán)評報告順利通過；此外，由于在制度和操作上的一些漏洞，環(huán)保部門部分工作人員私下收取環(huán)評機構(gòu)的回扣幫助其通過環(huán)評，環(huán)評機構(gòu)更是為了達到壟斷市場的目的而愿意提供高額回扣。彼此間的利益關(guān)系造成兩者目標實質(zhì)上的一致性，必然會導致環(huán)評信息公開的不力。

表2環(huán)評信息公開利益相關(guān)者目標分析

地方政府建設(shè)單位環(huán)評機構(gòu)促進經(jīng)濟發(fā)展保護環(huán)境贏利保護環(huán)境贏利保護環(huán)境比例61.8%38.2%79.9%20.1%69.031.0%

表3　環(huán)評信息供求雙方觀念與環(huán)評信息公開現(xiàn)狀的相關(guān)分析

(三)基于環(huán)評信息供求雙方觀念的影響因素分析

有學者指出，完善環(huán)境信息公開的舉措包括轉(zhuǎn)變政府信息公開觀念和加強環(huán)境教育、強化環(huán)境責任意識[10]。本文從環(huán)保部門和公眾兩個方面劃分觀念因素：一是環(huán)保部門公開環(huán)評信息的責任意識，二是公眾獲取環(huán)評信息的權(quán)利意識。作為環(huán)評信息公開的公布者和接收者，這兩者的觀念意識通過影響信息公開和信息獲取來影響信息公開的整體效果。

如表3所示，“公眾獲取環(huán)評信息的權(quán)利意識”與“環(huán)評信息公開的時效性”和“環(huán)評信息公開的質(zhì)量”和“環(huán)評信息公開的方式的合理程度”之間的P值均小于給出的顯著性水平0.05，因此，“公眾獲取環(huán)評信息的權(quán)利意識”和環(huán)評信息公開現(xiàn)狀的三個指標：“環(huán)評信息公開的時效性”“環(huán)評信息公開的質(zhì)量”“環(huán)評信息公開的方式的合理程度”之間均存在顯著的相關(guān)關(guān)系，而且是正相關(guān)關(guān)系，即公眾獲取環(huán)評信息的權(quán)利意識越強，“環(huán)評信息公開的時效性”“環(huán)評信息公開的質(zhì)量”“環(huán)評信息公開的方式的合理程度”情況越好。同樣的分析可以得出，環(huán)保部門公開環(huán)評信息的責任意識越強，環(huán)評信息公開現(xiàn)狀的三個方面的情況都將更好。環(huán)保部門公開環(huán)評信息的負責程度是正確制定環(huán)境政策、加強環(huán)境監(jiān)督的一個重要前提，也是加強環(huán)境保護的一個重要工作；而提升公眾的環(huán)境意識則是推行環(huán)評信息公開制度的重要思想基礎(chǔ)。信息供求雙方的權(quán)利意識和責任意識的提升，將推動環(huán)評信息公開效果的改善。

(四)信息公開中的監(jiān)督

監(jiān)督因素同樣從政府部門和公眾兩方面進行劃分，主要包括公眾對于環(huán)評信息公開的監(jiān)督意識和政府有關(guān)部門對于環(huán)評信息公開主體的監(jiān)督。公眾淡薄的環(huán)保意識，會導致公眾監(jiān)督無法發(fā)揮其應(yīng)有作用，從而影響環(huán)評信息公開效果。環(huán)評信息公開主體公開行為不力，與政府相關(guān)部門監(jiān)督不力有緊密聯(lián)系。

對監(jiān)督因素和信息公開現(xiàn)狀進行相關(guān)分析，結(jié)果見表4，“政府有關(guān)部門對環(huán)評信息公開主體的監(jiān)督力度”與“環(huán)評信息公開的時效性”和“環(huán)評信息公開的質(zhì)量”和“環(huán)評信息公開的方式的合理程度”之間的P值均小于給出的顯著性水平0.05，因此，“政府有關(guān)部門對環(huán)評信息公開主體的監(jiān)督力度”和環(huán)評信息公開現(xiàn)狀的三個指標：“環(huán)評信息公開的時效性”“環(huán)評信息公開的質(zhì)量”“環(huán)評信息公開的方式的合理程度”之間均存在顯著的相關(guān)關(guān)系，而且是正相關(guān)關(guān)系，即政府有關(guān)部門對環(huán)評信息公開主體的監(jiān)督力度越強，“環(huán)評信息公開的時效性”“環(huán)評信息公開的質(zhì)量”“環(huán)評信息公開的方式的合理程度”情況越好。同樣的分析可得出，公眾對環(huán)評信息公開的監(jiān)督力度越強，環(huán)評信息公開現(xiàn)狀的三個方面也都將得到改善。政府有關(guān)部門與公眾對環(huán)評信息公開的監(jiān)督,都將對信息公開主體形成一種壓力,讓它們不斷進行改進其環(huán)境信息公開行為,同時不斷地推進建設(shè)單位環(huán)境行為的改善和周圍環(huán)境質(zhì)量的提高。

表4　環(huán)評信息公開中的監(jiān)督與環(huán)評信息公開現(xiàn)狀的相關(guān)分析

四、 結(jié)論與建議

(一)結(jié)論

1．對于環(huán)評信息公開現(xiàn)狀，環(huán)評信息公開的時效性處于比中間值略低的水平，環(huán)評信息公開的質(zhì)量和環(huán)評信息公開方式的方便程度處于比中間值略高的水平，總體來講，公眾對于西安市環(huán)評信息公開現(xiàn)狀的評價基本處于“一般”即平均水平。

2．地方政府和建設(shè)單位、地方政府和環(huán)保部門、環(huán)保部門和環(huán)評機構(gòu)、環(huán)評機構(gòu)和建設(shè)單位均存在不同程度的利益聯(lián)系，為了追逐共同利益形成“合作”關(guān)系，對環(huán)評信息公開形成影響。

3．公眾獲取環(huán)評信息的權(quán)利意識和環(huán)保部門的責任意識與環(huán)評信息公開現(xiàn)狀的三個維度時效性、質(zhì)量和方式的方便程度均存在顯著的正相關(guān)關(guān)系。

4．公眾對環(huán)評部門的監(jiān)督力度和政府有關(guān)部門對環(huán)評信息公開主體的監(jiān)督力度與環(huán)評信息公開現(xiàn)狀的三個維度時效性、質(zhì)量和方式的方便程度均存在顯著的正相關(guān)關(guān)系。

(二)建議

1.培植環(huán)境制度文化。加大環(huán)境保護基本國策和環(huán)境法制的宣傳力度，努力營造節(jié)約資源和保護環(huán)境的輿論氛圍以提高公眾參與環(huán)境保護的意識和能力，使公民將環(huán)境問題視為維護自身利益的需要而自覺依靠法律來實現(xiàn)；采取宣傳教育和考核機制相結(jié)合的方式對環(huán)保部門工作人員公開環(huán)評信息的行為形成監(jiān)督以增強環(huán)保部門工作人員的責任意識。

2.發(fā)揮行政監(jiān)管與公眾監(jiān)督的作用。通過對環(huán)保部門垂直管理的實施，提高環(huán)保執(zhí)法部門的獨立地位，由上級環(huán)保部門在從人事權(quán)和財權(quán)上施行垂直管理，不僅可以擺脫政府的干預(yù)，還可以形成有效的監(jiān)督。

3.增強我國公民的環(huán)境保護與監(jiān)督意識，建立健全環(huán)境公益訴訟法制體系，以此激發(fā)公民保護環(huán)境的責任感，以發(fā)揮公眾監(jiān)督的作用。環(huán)境保護部門對監(jiān)督程序進行細化，保證信息公開工作的順利進行，發(fā)揮政府有關(guān)部門對環(huán)評信息公開工作的監(jiān)督作用。

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〔責任編輯：徐雪野李彬琳〕

[中圖分類號]X82；C939

[文獻標志碼]A

[文章編號]1000-8284(2016)02-0118-06

[作者簡介]董新宇(1972—)，男，陜西周至人，副教授，碩士研究生導師，從事電子政務(wù)與政府治理研究。

[基金項目]陜西省社科項目“陜西環(huán)境評價信息公開和參與機制研究”(13Q088)

[收稿日期]2015-12-17