張墨寧

目前落實精準扶貧最大的挑戰(zhàn)已不再是如何識別貧困群體，而是如何對致貧原因進行診斷，從而與貧困群體一起制定可持續(xù)的脫貧方案。

2015年11月27日，中央扶貧開發(fā)工作會議在北京召開，這是十八屆五中全會后召開的第一個中央工作會議。明確到2020年我國現(xiàn)行標準下農村貧困人口實現(xiàn)脫貧，貧困縣全部摘帽，解決區(qū)域性整體貧困。這3大目標具體對應的是7000多萬人、592個貧困縣以及14個集中連片特困地區(qū)。

自1986年“七五規(guī)劃”把扶貧開發(fā)工作納入國民經濟和社會發(fā)展的整體布局以來，扶貧就一直是三農工作的重點。2014年，中央正式提出了“精準扶貧”的概念，自上而下的動員和層層傳導的高壓態(tài)勢可以說前所未有，貧困地區(qū)干部的工作重點大多已經向確保2020年全面脫貧傾斜。

與以往的扶貧相比，精準扶貧更重要的是機制創(chuàng)新和打通“最后一公里”，從這個意義上說，它不僅托住社會底線的問題，更是深化改革的體現(xiàn)。

精準識別

僅從字面來看，精準扶貧當然首先是精確找到貧困人口。在過去30年的扶貧工作中，無法做到精準識別，一直是影響扶貧效果的基礎問題。

扶貧戰(zhàn)略的調整大致有這么幾個節(jié)點：1986年，中央政府采取了一系列重大措施，成立了專門的扶貧工作機構，開始了貧困縣的評定，確定了開發(fā)式扶貧的方針;此后分別于1994年、2001年和2011年，發(fā)布了指導全國扶貧開發(fā)的綱領性文件。這一階段，扶貧的精準度有所提高，比如從縣級瞄準轉向村級瞄準，但是貧困治理體系沒有發(fā)生根本性的變化。無論是從80年代以貧困縣為單元，還是2001年開始的以村為單元，扶貧對象的瞄準和有效分配的問題一直沒有得到很好的解決，直至2014年，《關于創(chuàng)新機制扎實推進農村扶貧開發(fā)工作的意見》提出建立精準扶貧工作機制。

按照現(xiàn)行規(guī)定，年人均純收入2800元以下即屬于貧困人口，來自國家統(tǒng)計局的數(shù)據(jù)顯示，截至2014年底，全國農村貧困人口還有7017萬人，其中河南、湖南、廣西、四川、貴州、云南6個省區(qū)的貧困人口都超過500萬人，6年時間減貧7000多萬，這意味著每年要減貧1170萬，平均每月減貧100萬。這一目標對各級政府產生的壓力可以想見，而且這一壓力還在不斷強化。2015年11月23日，中共中央政治局審議通過了《關于打贏脫貧攻堅戰(zhàn)的決定》，要求各級黨委和政府特別是貧困地區(qū)的黨委和政府，要逐級立下軍令狀，層層落實脫貧攻堅責任。

盡管自2014年開始，各地都在按照國務院的要求組織實施建檔立卡，很大程度上解決了以前的精準識別的問題，但是在國務院扶貧開發(fā)領導小組專家咨詢委員會委員、中國農業(yè)大學教授李小云看來，存在著大量貧困人口沒有被包括在建檔立卡范圍之內，相對很多非貧困人口卻被包含在內的情況。在一個貧困村，誰是貧困戶是很容易識別的。但是，一旦介入收入指標以及其他附加條件，識別貧困的過程變成一個復雜的政治社會資源博弈過程。而且以收入為標準的精準識別未必比村民參與的主觀評價更有科學性。與本世紀之初的貧困狀況相比，現(xiàn)在的致貧原因和脫貧方式中，資產比年收入狀況更重要。

而且，據(jù)李小云介紹，貧困人口很難從一般性開發(fā)扶貧活動中受益，在開發(fā)式扶貧中，一定是相對富裕的群體首先獲得扶貧資源。例如，幾乎所有針對農戶的開發(fā)性項目，如養(yǎng)殖業(yè)或加工業(yè)，都一定需要配套資金和大量的勞動力投入，以及大量的市場信息。實際的調查發(fā)現(xiàn)，受益的還是富裕的農戶。因此，解決誰受益的問題，是精準扶貧的第一步，現(xiàn)行的單一化貧困群體識別機制必須要進行改革。

機制創(chuàng)新

第二個問題則是如何受益的問題，也就是扶貧機制。過去幾年中，扶貧機制的創(chuàng)新多集中在以小額信貸為主的金融領域，而現(xiàn)在，這一“傳統(tǒng)項目”仍然是重要組成部分，在此基礎上，新的機制和措施也開始實踐，比如電商扶貧。2015年初，國務院扶貧辦列出了精準扶貧十大工程，包括了干部駐村幫扶、職業(yè)教育培訓、扶貧小額信貸、易地扶貧搬遷、電商扶貧、旅游扶貧等內容。相比于其他項目，我們可以看到，在小額信貸和電商兩個領域，社會資本的積極性要更高一些。阿里巴巴、蘇寧、京東紛紛推動“工業(yè)品下鄉(xiāng)，農產品進城”戰(zhàn)略，一些P2P公司也開始瞄準農村信貸市場，似乎有志于扶貧領域的互聯(lián)網(wǎng)改造。

在諸多創(chuàng)新舉措中，有一項更值得關注，那就是《關于打贏脫貧攻堅戰(zhàn)的決定》所提出的“資產收益扶貧”。所謂的“資產收益扶貧”，即把財政專項扶貧資金或部分支農資金，以投資招標的方式形成資產;再將其股份化并授予貧困戶，以增加貧困人口的財產性收入。按照《決定》的表述，在不改變用途的情況下，財政專項扶貧資金和其他涉農資金投入的“設施農業(yè)、養(yǎng)殖、光伏、水電、鄉(xiāng)村旅游”等項目形成的資產，“具備條件的可折股量化給貧困村和貧困戶”。而這些資產，可由村集體、合作社或其他經營主體統(tǒng)一經營。這意味著將更加重視農民的財產性收入。盡管如中國人民大學可持續(xù)發(fā)展高等研究院副院長汪三貴所說，這一制度主要針對的是自主創(chuàng)收能力受限制的大約1000萬貧困人口，而且也無法大面積推開，但仍是一個很重要的探索。

而精準填補扶貧最后一公里的斷層問題，也是未來各個地方政府尤其要關注的問題。在扶貧開發(fā)的主要機制仍由政府主導的情況下，組織實施的主體縣級及縣以下政府需要更有效地分配資源。中央扶貧工作會議上，中西部22個省區(qū)市黨政主要負責同志向中央簽署脫貧攻堅責任書，也就是所謂的“軍令狀”，江西、廣西、貴州、西藏、甘肅、新疆等6個省區(qū)的黨政領導還做了大會發(fā)言。目前，不少省份已制定貧困縣摘帽的具體“時間表”與“路線圖”，政治高壓當然是促進財政資金和行政資源有效分配的推動力，但更重要的是要有效地挖掘公益組織資源，發(fā)揮社會力量的作用。

附：

李小云，中國農業(yè)大學人文與發(fā)展學院原院長，1987年取得中國農業(yè)大學農學博士（為78年恢復高考以后中國第一個農學博士），之后就職于中央書記處農村政策研究室，并參與了80年代我國農村領域最早的改革。

如何將政府資源變成扶貧資源—專訪李小云教授

識別貧困已不再是最大挑戰(zhàn)

《南風窗》：精準扶貧的基礎是識別貧困，以你的調研，現(xiàn)在依托貧困農戶建檔立卡的方式能精準找到扶貧對象嗎？在基層，復雜的政治社會資源博弈的過程還能否影響貧困群體的識別？

李小云：識別真正的貧困戶實際上并不難。在任何一個村子，從住房、勞動力數(shù)量、家庭資產等方面就能夠大致反映出貧富的差異。2001年～2010年扶貧開發(fā)戰(zhàn)略實施階段，就已經廣泛應用了通過村內農戶貧富排序、村民民主評議打分并公示的方法，很好地識別了貧困群體。在目前推進的精準扶貧戰(zhàn)略中，很多地方貧困農戶的建檔立卡工作也都是按照同一方式來操作的。通過初步的瞄準和復查核實，應該說基本上解決了貧困戶的識別問題。

但是在具體操作中還是有很多問題。首先，要區(qū)分到底是貧困人口的識別還是貧困戶的識別。我們在扶貧目標上講的是7000萬貧困群體，這是人口概念，而建檔立卡是一個戶的概念;其次，按照我國2014年2800元的貧困標準進行識別，就會出現(xiàn)收入稍高于貧困線但仍屬于貧困的人口無法被識別的情況，也存在收入可能稍低于貧困線、實際貧困程度并非很深但卻被簡單識別為貧困群體的現(xiàn)象。造成這一問題的原因是，現(xiàn)在的貧困人口多處于多維貧困狀態(tài)，單一收入指標識別并不一定是最合理的。而以前那種村民參與式的貧富排序方法雖然屬于主觀評價，卻包含了多元維度的考量，識別結果相對準確。

還有一個問題也值得重視。過去很長一段時間內，針對農戶扶貧的政策力度較小，有些地方甚至沒有直接針對戶的扶持措施，所以識別貧困戶的工作至少在村一級未得到足夠的重視。精準扶貧工作開展以來，直接針對貧困戶的支持措施明顯加強，由此誘發(fā)“援助誘惑”，農戶紛紛愿意擠入建檔立卡。有些地方由于事先并沒有考慮到針對貧困戶的支持力度如此之大，沒有按照貧富排序方式選擇農戶，現(xiàn)在很多農戶要求調整建檔立卡的名單。這些因素一方面影響建檔立卡識別農戶機制的嚴肅性，另一方面也反映了圍繞著扶貧資源的利益博弈。

從我了解到的情況看，目前落實精準扶貧最大的挑戰(zhàn)已不再是如何識別貧困群體，而是如何對致貧原因進行診斷，從而與貧困群體一起制定可持續(xù)的脫貧方案。

《南風窗》：十八屆五中全會對扶貧工作提出了3個具體的目標：按照現(xiàn)行標準下的貧困人口脫貧、貧困縣全部脫帽、解決區(qū)域性整體貧困問題。可以說以前的扶貧基本上盯住的是第一個目標，后兩個目標現(xiàn)在的難點在哪里？

李小云：區(qū)域性整體貧困問題實際上也是精準扶貧攻堅中難度最大的問題。目前來看，如何培育區(qū)域性產業(yè)，通過區(qū)域的經濟發(fā)展帶動區(qū)域的脫貧，這點難度是很大的。第二個難點是區(qū)域的基礎設施投資需求巨大，而基礎設施的投資又與區(qū)域經濟支柱產業(yè)的發(fā)展有關，如何培育貧困區(qū)域的整體扶貧經濟機制，難度也很大。比如說貴州作為全國的貧困省區(qū)之一，重點打造山地旅游資源，通過山地旅游帶動基礎設施建設，從而帶動區(qū)域發(fā)展，繼而產生扶貧影響，就是一個比較成功的例子。但是其他貧困地區(qū)不一定具備相應的資源條件。

總之，2020年要實現(xiàn)7000萬人口的脫貧，核心在于貧困人口收入的提高必須足以抵消剛性的非收入維度的消費，并且能夠逐年產生積累而形成貧困農戶自身改善福利的資產基礎。僅僅按照單純的收入增加的百分比，并不必然能反映貧困人口的真正脫貧。所以扶貧工作的難點在于，如何在較短時間內解決7000萬人口的多維貧困問題。

“防止落入、幫助抬出”

《南風窗》：貧困人口的需求是不是多元化、地域化的？針對轉型性的貧困和長期性的貧困，以及其他不同的致貧原因，是否應該有不同的扶貧思路？

李小云：轉型性貧困中的一部分人可能會落入長期性貧困，長期性的貧困群體也可能走出貧困。我認為精準扶貧的核心目標應該是，阻止轉型性貧困群體落入長期性貧困，幫助長期性貧困群體擺脫長期性貧困。也就是說，保證絕對貧困人口的增量和存量都減少。

對于轉型性貧困群體而言，一方面需要通過有利于他們收入提高的經濟發(fā)展措施，來幫助他們盡快走出貧困，同時要用社會保障兜住那些在經濟發(fā)展中很難獲得支持的農戶，使其不至于陷入貧困陷阱;對長期性貧困群體而言，他們已經陷入了貧困陷阱，要通過特殊的扶貧措施，針對一些特困群體實施排他性的輸血式扶貧，如進行資產贈予等措施，抬高他們的資產水平使其具備一定的發(fā)展能力，然后再幫助其產生造血機能，從而走出貧困。

所以對于轉型性貧困來講，是防止落入，對于長期性貧困來講，是幫助抬出。這也是福利性轉移的保護式扶貧與開發(fā)式扶貧相輔相成的關系。

《南風窗》：現(xiàn)在的精準扶貧模式各地有不同的探索，國務院扶貧辦年初提出了十大工程，其中的電商扶貧、扶貧小額信貸、易地扶貧搬遷都是比較實在的政策，您怎么看待現(xiàn)在扶貧模式的探索，最能解決貧困人口需要的模式是什么？哪些模式比較容易做成形象工程？

李小云： “十大工程”基本都切準了貧困群體的需求，易地扶貧搬遷針對的是生存貧困和資產缺乏的貧困戶，而電商扶貧、信貸扶貧等更多瞄準了具有勞動能力和致富潛力的貧困戶。

在精準扶貧過程中，社會各界比較關注所謂的“形象工程”問題。全國各地的情況差異很大，有些扶貧項目很容易在一些地方成為所謂的形象工程，而且，易地扶貧搬遷本身也容易被人看作形象工程。從我了解到的情況看，各地方針對深度貧困的措施中的確是比較重視居住條件的改善，很多落后山區(qū)的貧困群體居住條件非常惡劣，客觀上也需要優(yōu)先解決他們的居住問題，因此不應該將這樣的工作看作形象工程。

《南風窗》： 《關于打贏脫貧攻堅戰(zhàn)的決定》提出的“資產收益扶貧”是一個創(chuàng)新的舉措，這一機制的實踐結果如何？有沒有廣泛實施的可能？

李小云：貧困群體資產收益扶持制度是近幾年扶貧領域的重大創(chuàng)新制度之一。資產收益的創(chuàng)新是指，將公共資產如扶貧開發(fā)資金和投入到貧困地區(qū)的其他資源，通過制度化的規(guī)則轉變成貧困群體的資產。最近幾年，有些地方進行了實踐，將財政資金轉變?yōu)樨毨后w的股份，然后作為資產與市場主體進行股份化經營。

資產收益扶貧模式不同于直接的工資或福利轉移，工資和福利轉移模式容易誘發(fā)福利依賴，并有可能不斷加大財政負擔，形成福利陷阱。而資產收益則具有完全不同的作用，這應該算是開發(fā)式扶貧的重要創(chuàng)新之一。對于中國這樣一個人均GDP還不到1萬美元的國家而言，過早進入到大規(guī)模的福利轉移，必將嚴重影響國家整體財富的累積和總福利水平的提高，也會成為將中國拖入中等收入陷阱的重要因素。但是對于相當多的陷入到貧困陷阱的群體而言，由于資產的缺乏，導致其市場競爭能力弱化。在這種情況下，將用于扶貧的公共資產轉化成貧困群體的個人資產，將極大提高貧困群體的資產水平，縮小他們與優(yōu)勢群體在資產水平上的差距。

需要指出的是，這種扶貧方式應該基于嚴格的瞄準機制，不能變成平均主義和撒胡椒面式的扶貧，否則會稀釋資產收益的效應。這種方式不可能是普惠式的，而必須是嚴格的、瞄準式的。

基層自由裁量權與扶貧資源管理問責的結合

《南風窗》：現(xiàn)在這種層層下軍令狀的做法會不會讓基層政府在某些方面急功近利？

李小云：通過五級書記掛帥等做法，將貧困地區(qū)干部的工作重點有效地轉移到確保2020年全面脫貧的任務上，充分體現(xiàn)了中國特有的政治優(yōu)勢和行政資源優(yōu)勢。

黨政干部親臨扶貧第一線，按照中央的要求落實跟進，由于摘帽的高壓，勢必要求黨政領導和干部真正深入貧困地區(qū)，與貧困群體共同研究脫貧之道。這種做法極大加強了黨和政府與貧困群體的聯(lián)系。同時，相關部門通過掛鉤幫扶，將其掌握的資源在總體規(guī)劃的指導下實現(xiàn)了強力的整合與捆綁。如我正在參與扶貧的云南省勐臘縣，黨政各級領導高強度地在貧困村寨工作，動員各部門對貧困村進行規(guī)劃，在縣一級由縣委書記直接牽頭，對各種資源進行整合，形成了五個系統(tǒng)的扶貧攻堅計劃。

另一方面，也應該看到，由于要在2020年之前解決貧困問題，也不可避免地出現(xiàn)了一些急功近利的做法。有的地方沒有進行系統(tǒng)的規(guī)劃，就匆忙上馬各種基礎設施，有的地方沒有系統(tǒng)研究如何可持續(xù)地發(fā)展產業(yè)，就開展了移民搬遷工作。特別是電商扶貧，很多地方并沒有研究市場需求，便開始支持貧困人口進行大規(guī)模生產，將有可能導致銷路不暢和滯銷等多方面的問題。

《南風窗》：扶貧主要靠縣級及縣以下組織資源，這種模式的缺陷在哪里？干部駐村幫扶這樣的形式能起到多大作用？

李小云：2020年之前解決農村貧困問題，一方面主要依靠中央大的戰(zhàn)略部署、政治決心以及動員各方資源進行投入的能力;另外一方面則取決于如何將這些政策和措施帶到扶貧工作的最后一公里。扶貧是一個綜合系統(tǒng)的工作，如何將政府資源轉化成脫貧的資源，這是扶貧工作最困難的部分。由于基層特別是貧困地區(qū)的社會組織還非常薄弱，官方行政資源幾乎是唯一可以動員的力量，干部駐村幫扶的形式就是因為這種需要而出現(xiàn)。

干部駐村幫扶是否可以真正起到幫扶的作用仍然存在許多挑戰(zhàn)。從全國的實踐來看，凡是駐村幫扶做得好的地方，基本上都是駐村干部真正做到深入貧困地區(qū)，而且很多都是長期真正與貧困人口生活在一起。這些駐村干部很多都在專門學習扶貧知識、充實自身知識儲備的同時，與村民一起摸索扶貧之路。也有很多地方的駐村幫扶流于形式，作用并不顯著，有些時候反而會增加不必要的麻煩和負擔。

《南風窗》：現(xiàn)行扶貧計劃在國家嚴格財政管理之下實行項目準入制，其計劃、審計均圍繞項目進行，不能夠回應貧困問題多樣性以及所需要的措施靈活性的問題，是不是需要更多的地方自由裁量？

李小云：最近幾年在扶貧措施的執(zhí)行方面，基層政府對于扶貧資源管理過于僵化、缺乏彈性空間等一系列問題意見很大。扶貧資金實行按項目分類的準入機制雖然堵死了過去扶貧資金管理中挪用、改變用途的問題，但也極大限制了地方根據(jù)其特殊的情況，按照當?shù)刎毨丝诘膶嶋H需要進行扶貧的操作空間。精準扶貧戰(zhàn)略實施以來，中央對扶貧資金的管理和使用進行了一系列改革，比如從2015年起，除個別不適合下放審批權限的外，絕大部分項目審批權限都要下放到縣，由縣級政府依據(jù)中央和省級資金管理辦法規(guī)定的用途，自主確定扶持項目。這樣一來，基層政府的自由裁量權與扶貧資源管理的問責便有了一個很好的結合。