□ 河南洛陽(yáng) 王曉燕

河南省新型城鎮(zhèn)化發(fā)展資金保障機(jī)制

□ 河南洛陽(yáng) 王曉燕

河南省是農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)大省，目前正著力于建設(shè)具有河南特色的新型城鎮(zhèn)體系，其建設(shè)路線(xiàn)是要在打造中心城市的基礎(chǔ)上建設(shè)統(tǒng)籌規(guī)劃的城鎮(zhèn)體系和村鎮(zhèn)體系。過(guò)去的幾年是河南城鎮(zhèn)化發(fā)展速度最快、質(zhì)量最高、城鄉(xiāng)面貌變化最大的時(shí)期。截止2014年末，河南省的城鎮(zhèn)化率為45.2%，全省常住人口為9436萬(wàn)人。在城鎮(zhèn)化發(fā)展中雖然取得了一定的進(jìn)展，但是相對(duì)于全國(guó)54.77%的城鎮(zhèn)化率還有很大的發(fā)展?jié)摿?。根?jù)河南省城鎮(zhèn)化發(fā)展的目標(biāo)，未來(lái)六年省內(nèi)的城鎮(zhèn)化率還將大幅提高，預(yù)計(jì)將實(shí)現(xiàn)農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口1100萬(wàn)左右。

一、 河南省城鎮(zhèn)化發(fā)展的金融需求狀況

1.資金需求總規(guī)模增加。新型城鎮(zhèn)化過(guò)程中大量的農(nóng)村人口轉(zhuǎn)移至城鎮(zhèn)，這必將為城鎮(zhèn)帶來(lái)一定的固定資產(chǎn)投資和消費(fèi)需求。同時(shí)，為支持城鎮(zhèn)化發(fā)展，主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展和產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)的設(shè)立均會(huì)導(dǎo)致城市人口規(guī)模增長(zhǎng)。從鄭汴新區(qū)規(guī)劃的實(shí)施可以看到，以現(xiàn)在的發(fā)展?fàn)顩r，到2015年末鄭汴一體化區(qū)域城鎮(zhèn)人口就將超過(guò)600萬(wàn)，并在2020年達(dá)到800-1000萬(wàn)。有研究表明，以2萬(wàn)人的小城鎮(zhèn)規(guī)模為例，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)將達(dá)到人均約1萬(wàn)元，如果按照河南省城鎮(zhèn)化發(fā)展目標(biāo)中所述的2020年河南省新增城鎮(zhèn)人口1100萬(wàn)計(jì)算，河南省城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施投資到2020年的資金需求就將達(dá)到1100萬(wàn)，由此增加的資金需求相當(dāng)可觀(guān)。

2.資金需求結(jié)構(gòu)發(fā)生變化。首先，在城鎮(zhèn)化建設(shè)中，公共事業(yè)方面的建設(shè)資金需求不斷增加。公共事業(yè)建設(shè)作為城鎮(zhèn)化建設(shè)的重要組成部分，資金需求大、經(jīng)濟(jì)收益有限，建設(shè)周期長(zhǎng)等特點(diǎn)非常突出。其次，新型城鎮(zhèn)化發(fā)展中由于城鎮(zhèn)人口的增加而導(dǎo)致的房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)資金需求大幅增加。人的城鎮(zhèn)化是新型城鎮(zhèn)化的關(guān)鍵內(nèi)容，大量人口進(jìn)入城鎮(zhèn)必然需要解決居住問(wèn)題。再其次，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展形成新的資金需求。以河南省新野縣為例，截止2013年8月，各類(lèi)農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社已發(fā)展到222家，注冊(cè)資本總計(jì)9518萬(wàn)元。新野的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化實(shí)踐證明，新型城鎮(zhèn)化發(fā)展必須依靠農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展。最后，新型城鎮(zhèn)化居民的資金需求結(jié)構(gòu)發(fā)生改變。農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口的個(gè)人生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)型需求將有所增加，同時(shí)消費(fèi)需求將大幅增加。以消費(fèi)需求為例：新型城鎮(zhèn)化新增的城鎮(zhèn)居民在居住、交通、娛樂(lè)、教育方面的需求都將增長(zhǎng)，進(jìn)而在個(gè)人住房及裝修貸款、耐用消費(fèi)品貸款、以及汽車(chē)消費(fèi)貸款等方面的需求將大大增加。

二、 河南省新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的資金供給狀況

1.投資主體單一。目前，河南省各地區(qū)新型城鎮(zhèn)化資金來(lái)源主要依靠土地財(cái)政和銀行信貸。土地財(cái)政始于20世紀(jì)90年代中后期，自土地有償使用制度推廣以來(lái)，各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式均轉(zhuǎn)換為以土地財(cái)政為主，具體而言是由土地開(kāi)發(fā)與市政建設(shè)帶動(dòng)土地升值，然后轉(zhuǎn)讓或拍賣(mài)土地獲取大量資金，而城市建設(shè)的資金多來(lái)源于此。土地財(cái)政實(shí)行多年，由于土地資源的稀缺性，致使土地收入不斷下滑，政府的財(cái)力也逐步被削弱。與此同時(shí)，城鎮(zhèn)化建設(shè)中諸如基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)一類(lèi)的公用性項(xiàng)目由于投資回收期比較長(zhǎng)，經(jīng)濟(jì)效益又比較低，加上盈利模式受到政府制約，使得其他資本的引入較為困難。因此，如何搭建投融資平臺(tái)，解決城鎮(zhèn)化建設(shè)的投融資問(wèn)題并未真正得到解決。

2.地方政府融資受限。地方政府是河南省城鎮(zhèn)化建設(shè)進(jìn)程中的主要投資主體，但是政府的可支配財(cái)力有限，面對(duì)龐大的城鎮(zhèn)化發(fā)展資金需求，必須通過(guò)外部融資來(lái)解決資金需求。目前，融資的現(xiàn)狀是：第一，隨著金融機(jī)構(gòu)對(duì)地方融資平臺(tái)貸款的收緊以及國(guó)家宏觀(guān)調(diào)控的持續(xù)加碼，政府的融資渠道受到一定的影響；第二，河南省不屬于地方債的發(fā)行試點(diǎn)，地方債融資發(fā)展受到法律和政策的限制；第三，由于目前我國(guó)實(shí)行的是土地國(guó)有化，因此，民間資本進(jìn)入城鎮(zhèn)化建設(shè)領(lǐng)域受限。綜上所述，地方政府目前城鎮(zhèn)化發(fā)展的資金來(lái)源主要包括：銀行信貸、中央財(cái)政代地方發(fā)債、城投公司發(fā)債等，這遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿(mǎn)足需求。

三、 創(chuàng)新河南省新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的資金保障機(jī)制

1.進(jìn)一步改革財(cái)稅體制。財(cái)稅體制改革的首要任務(wù)是完善地方稅體系，重點(diǎn)在于建立財(cái)政轉(zhuǎn)移支付同農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化掛鉤機(jī)制，同時(shí)逐步建立地方主體稅種。這兩項(xiàng)制度的逐步完善對(duì)于地方政府的財(cái)權(quán)和財(cái)力增強(qiáng)意義重大，可以提高地方政府事權(quán)與財(cái)力的匹配度，有了充足的資金，政府便可以更好的履行公共服務(wù)職責(zé)。就地方稅改革而言，原有地方稅體系的第一大稅—營(yíng)業(yè)稅隨著“營(yíng)改增”進(jìn)程的推進(jìn)收入將逐步減少，隨之而來(lái)的問(wèn)題是，什么稅種能夠成地方主體稅種。就河南省目前的狀況而言，加快房地產(chǎn)稅改革迫在眉睫，如何對(duì)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)中不斷增值的房地產(chǎn)和土地征收財(cái)產(chǎn)稅成為必須要解決的問(wèn)題。長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)說(shuō)，如何圍繞房地產(chǎn)稅解決政府的資金來(lái)源，替代原有的以土地出讓金收入為主的融資模式是不得不考慮的問(wèn)題。另外，還應(yīng)積極探索資源稅的改革方向，將資源稅的征收范圍擴(kuò)展到占用各種自然生態(tài)空間。只有這樣才能更好的構(gòu)建科學(xué)合理的地方稅體系，增強(qiáng)地方政府提供基本公共服務(wù)的能力。

2.推進(jìn)城市資源的資本化。從國(guó)內(nèi)外的成功經(jīng)驗(yàn)看，城市資源資本化是解決城鎮(zhèn)化資金短缺不錯(cuò)的出路。城市資源目前主要有：土地、特許經(jīng)營(yíng)、無(wú)形資產(chǎn)等。在土地資源的資本化方面，可以盤(pán)活土地資本存量，以土地生財(cái)為城市建設(shè)提供資金；探索建立土地收購(gòu)儲(chǔ)備制度，在經(jīng)營(yíng)性用地招標(biāo)拍賣(mài)制度方面進(jìn)行嘗試，以期達(dá)到土地收益最大化目標(biāo)。在特許經(jīng)營(yíng)方面，主要是盤(pán)活城市基礎(chǔ)設(shè)施存量資產(chǎn)，具體而言，可以將公共道路、綠地等的保潔權(quán)以及公共停車(chē)場(chǎng)、垃圾處理中心、城市公交線(xiàn)路、公共廁所等公共基礎(chǔ)設(shè)施的經(jīng)營(yíng)權(quán)進(jìn)行公開(kāi)拍賣(mài)，讓個(gè)人或企業(yè)取得經(jīng)營(yíng)權(quán)。在無(wú)形資產(chǎn)管理方面，可以將街道、文體場(chǎng)館、橋梁、公交站牌以及標(biāo)志性建筑等的冠名權(quán)進(jìn)行公開(kāi)招標(biāo)或者拍賣(mài)，在城市舉行重大活動(dòng)時(shí)，將活動(dòng)的廣告發(fā)布權(quán)和贊助權(quán)等進(jìn)行拍賣(mài)或者公開(kāi)招標(biāo)，這些均可以為新型城鎮(zhèn)化建設(shè)增加資金來(lái)源。

3.創(chuàng)新基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)籌資渠道。在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面，可以積極推動(dòng)城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)單位改制，將原有的事業(yè)單位組織形式逐步轉(zhuǎn)變?yōu)槠髽I(yè)化經(jīng)營(yíng)模式。在經(jīng)營(yíng)性的城市基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)中吸引各類(lèi)投資主體用于解決單純依靠市場(chǎng)無(wú)法實(shí)施的、單純依靠政府財(cái)力不足的公共服務(wù)項(xiàng)目，例如：地下管網(wǎng)建設(shè)和改造、城市污水處理、采暖地區(qū)集中供熱老舊管網(wǎng)改造、棚戶(hù)區(qū)改造配套設(shè)施等。此外，政府可購(gòu)買(mǎi)社會(huì)組織的公共服務(wù)，包括養(yǎng)老、公共衛(wèi)生、教育、殘疾人康復(fù)等，購(gòu)買(mǎi)的資金也應(yīng)納入公共預(yù)算統(tǒng)一管理。

4.建立政府、社會(huì)和金融機(jī)構(gòu)合理分工的籌資機(jī)制。（1）嘗試發(fā)行市政債券。目前，河南省的新型城鎮(zhèn)化發(fā)展主要依靠政府動(dòng)員財(cái)政性資源來(lái)滿(mǎn)足基礎(chǔ)設(shè)施的資金需求，因此，財(cái)政制度亟待創(chuàng)新，其方向主要有兩個(gè)：一方面是要擴(kuò)大城市政府的財(cái)權(quán)，這樣才能保證政府在資金充足的情況下對(duì)城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)進(jìn)行合理安排，從而更高效地配置城市社會(huì)資源；另一方面是要允許地方政府發(fā)行債券，市政債券與城鎮(zhèn)化建設(shè)融資特點(diǎn)相匹配，在期限上可以與城鎮(zhèn)化建設(shè)項(xiàng)目的期限配合，從而比其他融資方式或融資工具更有優(yōu)勢(shì)，在融資安排和風(fēng)險(xiǎn)防范上也更易于操作。（2）改革城市投融資模式。 在改革城市投融資模式方面，河南省已經(jīng)進(jìn)行了有益地探索，例如：河南省新型城鎮(zhèn)化發(fā)展基金的設(shè)立，它是由省政府聯(lián)合幾家銀行 在 2014年12月26日設(shè)立的，這個(gè)基金的設(shè)立旨在確保政府性債務(wù)在可控的前提下，在新型城鎮(zhèn)化建設(shè)中吸引更多的金融和社會(huì)資本投入，總規(guī)模預(yù)計(jì)將達(dá)到3000億元。（3）充分發(fā)揮金融機(jī)構(gòu)特別是農(nóng)業(yè)銀行的作用。正確發(fā)揮金融機(jī)構(gòu)在推進(jìn)城鎮(zhèn)化建設(shè)中的作用至關(guān)重要，無(wú)論是對(duì)于政府、小城鎮(zhèn)金融消費(fèi)者還是金融機(jī)構(gòu)本身的發(fā)展都具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

5.改革對(duì)農(nóng)戶(hù)的土地政策。就河南省實(shí)際情況而言，如何結(jié)合國(guó)家土地政策推進(jìn)土地改革是新型城鎮(zhèn)化發(fā)展資金保障的重要環(huán)節(jié)。在農(nóng)村土地承包政策方面，可以允許以向金融機(jī)構(gòu)抵押承包土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)進(jìn)行融資。在引導(dǎo)農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市方面，可以探索農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的出讓、租賃、入股等融資方式，在符合國(guó)家相關(guān)政策和法規(guī)的基礎(chǔ)上，加快農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)和增值收益分配制度的建立。在農(nóng)村宅基地管理制度方面，可以選擇若干試點(diǎn)，逐步推進(jìn)農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)的抵押、擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓等融資行為，需注意前提是要保障農(nóng)戶(hù)宅基地用益物權(quán)。在征地制度改革方面，重點(diǎn)在于如何保障農(nóng)民在土地增值收益分配中的權(quán)益，確保其權(quán)益的長(zhǎng)期性。此外，河南省新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的資金保障機(jī)制建設(shè)離不開(kāi)完善的信用體系。因此，要加強(qiáng)政府主導(dǎo)作用，將社會(huì)信用體系、銀行等金融機(jī)構(gòu)的信用評(píng)級(jí)體系和企業(yè)、個(gè)人信用管理體系相結(jié)合，不斷完善信用體系建設(shè)，為河南省新型城鎮(zhèn)化發(fā)展資金保障機(jī)制提供良好的信用環(huán)境，同時(shí)促進(jìn)各個(gè)主體在城鎮(zhèn)化發(fā)展資金保障機(jī)制更好地發(fā)揮自身的作用。［本文系以下課題階段性成果：國(guó)家自科基金項(xiàng)目（項(xiàng)目編號(hào)：U1304707）；河南省哲學(xué)社會(huì)科學(xué)規(guī)劃決策咨詢(xún)項(xiàng)目（項(xiàng)目編號(hào)：2015JC13）］

（作者單位：河南科技大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院）