張麗穎

(中國(guó)政法大學(xué) 法學(xué)院， 北京100088)

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高等學(xué)校自治下的信息公開問(wèn)題探究

張麗穎

(中國(guó)政法大學(xué) 法學(xué)院， 北京100088)

關(guān)鍵詞：高等學(xué)校；高等教育；信息公開；自治權(quán)；高校自主管理權(quán)

摘要：信息公開是現(xiàn)代民主法治的基本要求，在中國(guó)信息公開的觸角從政府領(lǐng)域不斷向高等教育領(lǐng)域延伸。高校作為綜合性地提供教學(xué)和研究條件以及能夠頒發(fā)學(xué)位的高等教育機(jī)構(gòu)，在管理方面擁有著不同于一般行政機(jī)關(guān)的特殊性，即高校對(duì)其內(nèi)部管理?yè)碛幸欢ǖ淖灾螜?quán)，這一特征使得立法者和管理者意識(shí)到推進(jìn)高校信息公開不能完全照搬政府信息公開制度。因此，高校信息公開制度的構(gòu)建須清晰界定信息公開與高校自治之間的界限，并通過(guò)立法明確高校信息公開自主決定權(quán)行使的范圍和程序，從而在維護(hù)高校自治權(quán)的同時(shí)，最大限度地保障社會(huì)公眾的知情權(quán)。

隨著2008年《中華人民共和國(guó)政府信息公開條例》(以下簡(jiǎn)稱《條例》)的頒布實(shí)施，我國(guó)政務(wù)建設(shè)的透明化程度越來(lái)越高。2010年《高等學(xué)校信息公開辦法》(以下簡(jiǎn)稱《辦法》)的頒布，更是令社會(huì)各界開始認(rèn)真審視高等教育領(lǐng)域的透明化建設(shè)問(wèn)題，社會(huì)公眾要求公開具有公共屬性的高等教育領(lǐng)域信息的呼聲也愈加高漲。與此同時(shí)，高校信息公開實(shí)踐中的問(wèn)題層出不窮，主要表現(xiàn)在信息公開申請(qǐng)人要求高校公開學(xué)術(shù)評(píng)定委員會(huì)的會(huì)議記錄內(nèi)容、教師職稱評(píng)審會(huì)會(huì)議記錄等涉及高校自治范疇的信息。如何保障高校的學(xué)術(shù)自由不受侵犯，能否協(xié)調(diào)好高校自治與信息公開之間的關(guān)系，直接關(guān)系到高校的健康發(fā)展。因此，保障高等教育領(lǐng)域的信息透明化，并且在不侵犯高校自治權(quán)的前提下，最大程度的滿足社會(huì)公眾的知情權(quán)顯得尤為重要。

一、高等學(xué)校信息公開的界定

我國(guó)高校信息公開是指“高等學(xué)校將在開展辦學(xué)活動(dòng)和提供社會(huì)公共服務(wù)過(guò)程中產(chǎn)生、制作、獲取的以一定形式記錄、保存的信息”，及時(shí)、準(zhǔn)確的向校內(nèi)師生及教職員工、社會(huì)公眾公開。高校信息公開作為信息公開的重要組成部分，不僅是民主的要求，也是法制的規(guī)定。信息公開，在滿足社會(huì)公眾對(duì)于高等教育領(lǐng)域信息知情權(quán)的同時(shí)，也有利于高校管理決策的科學(xué)化、民主化，有助于遏制高校公權(quán)力的異化，營(yíng)造良好的學(xué)術(shù)氛圍，實(shí)現(xiàn)高校的健康發(fā)展。

二、高等學(xué)校的特殊性——高校自治

在我國(guó)高等教育不斷發(fā)展的今天，我們已經(jīng)清楚地認(rèn)識(shí)到，高校在管理方面擁有著一般政府部門所不具有的自治權(quán)。高校歷來(lái)被奉為探究學(xué)問(wèn)、傳承文明的公共組織，高校及其教師被賦予充分的學(xué)術(shù)自由。通過(guò)自主管理，高?？梢詧?jiān)定地捍衛(wèi)知識(shí)權(quán)威的獨(dú)立性，并能夠有效地避免政府、社會(huì)或個(gè)人對(duì)高校學(xué)術(shù)研究以及自主辦學(xué)的不適當(dāng)干預(yù)。因此，高校的自治性是高校始終保持創(chuàng)新與活力的制度源泉〔1〕。

正是基于這樣的認(rèn)識(shí)，我國(guó)《教育法》和《高等教育法》對(duì)于高校管理的自治權(quán)作出了明確的法律規(guī)定①，這也從側(cè)面肯定了高校信息公開的特殊性。我國(guó)的高校自治主要包括兩方面的內(nèi)容：一是高校作為獨(dú)立的社會(huì)公共組織，享有不受外界不當(dāng)干預(yù)而自主管理校內(nèi)師生的權(quán)利。例如高校具有人事管理權(quán)、專業(yè)設(shè)置權(quán)、按照章程自主管理權(quán)等等；二是高校的專家學(xué)者享有充分的學(xué)術(shù)和研究自由，如教師的科學(xué)研究自由、發(fā)表學(xué)術(shù)觀點(diǎn)自由等。

在上述高校自治的兩方面內(nèi)容之中，最重要的莫過(guò)于學(xué)術(shù)研究自由，這也是高校最本質(zhì)的特征，就像政府擁有公共權(quán)力一樣天經(jīng)地義。大學(xué)是發(fā)現(xiàn)真理、傳播真理的主要場(chǎng)所〔2〕，而“真理的追求是一永無(wú)止境不斷創(chuàng)新的過(guò)程，必須以自由為基礎(chǔ)，學(xué)術(shù)自由是探索真理的根本保證。大學(xué)的知識(shí)創(chuàng)新能力和引領(lǐng)價(jià)值更新的活力都寄予在學(xué)術(shù)自由的傳統(tǒng)上，沒(méi)有學(xué)術(shù)自由，大學(xué)所有功能的發(fā)揮都將失去根基。因此可以說(shuō)，學(xué)術(shù)自由是大學(xué)生命的真諦，大學(xué)自治是學(xué)術(shù)自由的依存體，學(xué)術(shù)自由是大學(xué)自治的核心理念與價(jià)值追求?！薄?〕

高校自治與高校信息公開作為高等教育領(lǐng)域中的兩大重要問(wèn)題，對(duì)于我國(guó)高校的健康發(fā)展和學(xué)術(shù)研究的進(jìn)步都至關(guān)重要，二者缺一不可。實(shí)踐中，高等學(xué)校以自治為由拒絕公開高校信息，社會(huì)公眾又以知情權(quán)為由要求高校公開學(xué)術(shù)信息的案件不斷增多，信息自由與學(xué)術(shù)自由的沖突也逐漸顯現(xiàn)出來(lái)。

三、高校自治下的信息公開存在的問(wèn)題

《辦法》作為我國(guó)首部專門規(guī)范高等教育領(lǐng)域信息公開的部門規(guī)章，在促使高校最大程度地向社會(huì)公眾公開相關(guān)信息的同時(shí)，也賦予了高校對(duì)自治范圍內(nèi)信息公開與否進(jìn)行自由裁量的權(quán)力。但是長(zhǎng)期以來(lái)，規(guī)定的籠統(tǒng)性、具體實(shí)施細(xì)則的缺失以及信息自由與學(xué)術(shù)自由范圍邊界的模糊與沖突，影響著高校信息公開的正常運(yùn)行與管理。

(一)高校信息過(guò)度公開對(duì)高校自治權(quán)的不利影響

第一，高校信息的過(guò)度公開極易造成對(duì)學(xué)術(shù)自由的侵犯，抑制學(xué)者的學(xué)術(shù)研究熱情。目前我國(guó)關(guān)于高校信息公開的立法尚處于起步階段，在這屈指可數(shù)的立法中，對(duì)高校的自治權(quán)和學(xué)術(shù)自由更是鮮有提及，現(xiàn)有立法在界定高校信息公開的范圍時(shí)，一般都未考慮信息公開對(duì)于高校自治及學(xué)術(shù)自由的影響。高校信息中既包括高校在行使行政管理職責(zé)過(guò)程中產(chǎn)生的信息，也包括高校及其教師從事學(xué)術(shù)研究過(guò)程中產(chǎn)生的信息，公開前者有利于社會(huì)公眾監(jiān)督權(quán)的實(shí)現(xiàn)，促使高校不斷改進(jìn)管理方式，保障高校的健康發(fā)展，但是公開后者可能會(huì)侵犯學(xué)者的隱私權(quán)，限制學(xué)者的學(xué)術(shù)研究自由，抑制學(xué)者的學(xué)術(shù)研究熱情，不利于學(xué)術(shù)研究的發(fā)展。然而目前關(guān)于高校信息公開的立法均未對(duì)高校信息的性質(zhì)加以區(qū)分而一概要求予以全面公開，不利于高校學(xué)術(shù)自由環(huán)境的建立。例如《辦法》第7條規(guī)定高等學(xué)校應(yīng)當(dāng)主動(dòng)公開教學(xué)與科研成果評(píng)選信息，由于此類信息既包括教育與科研成果評(píng)選辦法信息，也極有可能涉及到教師的學(xué)術(shù)意見、建議及討論等學(xué)術(shù)信息，因此，如果不加區(qū)分而一概予以公開，極有可能因操作不當(dāng)，造成對(duì)學(xué)術(shù)信息和學(xué)術(shù)自由的侵犯，抑制專家學(xué)者坦率交流的積極性。

第二，公開高校的學(xué)術(shù)科研信息可能會(huì)影響高校學(xué)術(shù)研究的公信力。實(shí)踐中，關(guān)于社會(huì)熱點(diǎn)問(wèn)題的學(xué)術(shù)科研信息被公開后，往往會(huì)引起社會(huì)公眾和相關(guān)利益集團(tuán)的廣泛關(guān)注與評(píng)價(jià)。強(qiáng)大的社會(huì)輿論壓力會(huì)對(duì)高校內(nèi)部學(xué)術(shù)自治組織的獨(dú)立決議過(guò)程產(chǎn)生重大的不適當(dāng)干預(yù)，進(jìn)而造成對(duì)校內(nèi)學(xué)術(shù)研究的“綁架”，侵犯高校的自治權(quán)和學(xué)術(shù)研究自由，最終導(dǎo)致學(xué)術(shù)自由形同虛設(shè)，影響高校學(xué)術(shù)研究的公信力。

(二)高校自治權(quán)的不適當(dāng)運(yùn)用限制高校信息公開的范圍

《辦法》第10條規(guī)定，“高等學(xué)校對(duì)下列信息不予公開：……(四)法律、法規(guī)和規(guī)章以及學(xué)校規(guī)定的不予公開的其他信息。”這一規(guī)定實(shí)際上將確定某項(xiàng)信息不予公開的權(quán)限“下放”給了高?！?〕，高?？梢宰灾鳑Q定不予公開的信息范圍，這就突破了《條例》中規(guī)定的不予公開信息的范圍，限制了高校信息公開的范圍，有違上位法之規(guī)定。

由于《辦法》并未對(duì)高校自主決定權(quán)的行使施加任何的限制條件，使得高校決定一項(xiàng)信息是否可以公開的自由裁量權(quán)過(guò)于寬泛?！耙坏└叩葘W(xué)?？梢愿鶕?jù)自己的規(guī)定，決定什么信息公開什么信息不公開，那么信息公開的意義就會(huì)大打折扣”〔5〕。我國(guó)目前對(duì)于高校信息公開的內(nèi)容、范圍及程度都缺乏明確具體的標(biāo)準(zhǔn)，這就為部分固守“保密觀念”的高校逃避信息公開提供了方便，這些高校往往會(huì)濫用《辦法》賦予的自由裁量權(quán)，籠統(tǒng)地以保密或高校自治的名義限制信息公開的范圍，《條例》和《辦法》因而淪為一紙空文。

高校自治權(quán)的不適當(dāng)運(yùn)用對(duì)高校信息公開范圍的限制，尤其表現(xiàn)在高校的自主招生信息和教師職稱評(píng)定信息公開方面。高校在自主招生、學(xué)位授予、教師職稱評(píng)定等事項(xiàng)上的職能性質(zhì)具有一定的綜合性，既屬于法律法規(guī)授予的行政管理權(quán)力，同時(shí)又屬于高校自治權(quán)的范疇〔6〕。自主招生、學(xué)位授予、教師職稱評(píng)定等職能的綜合性決定了這些領(lǐng)域內(nèi)的高校信息不能只是單純的予以全部公開或者全部不予公開。長(zhǎng)期以來(lái)，高校自治范圍內(nèi)的信息公開問(wèn)題一直處于法律規(guī)制的空白地帶，行政色彩濃重的高校對(duì)于高校自治的內(nèi)涵和范圍又缺乏明確清晰的認(rèn)識(shí)，并且常常以高校自治為借口拒絕公開那些并不涉及高校自治或?qū)W術(shù)自由的信息，極易造成公眾知情權(quán)及參與權(quán)的架空，影響我國(guó)高校信息公開制度的建立和發(fā)展。

四、域外高校自治下的信息公開現(xiàn)狀

目前世界范圍內(nèi)，政府信息公開制度較為先進(jìn)的國(guó)家在高校信息公開方面也發(fā)展出一套較為完善的制度，并且這些國(guó)家在應(yīng)對(duì)高校自治下的信息公開問(wèn)題方面也有著異曲同工之處。

(一)美國(guó)高校自治下的信息公開現(xiàn)狀

“美國(guó)高校，尤其是公立高校在信息公開問(wèn)題上必須要解決一個(gè)三重困境，即公眾的知情權(quán)、高校保護(hù)自己學(xué)術(shù)自由和運(yùn)行效率的學(xué)術(shù)自治權(quán)、教職工及學(xué)術(shù)的隱私權(quán)”〔7〕。美國(guó)各州的高校信息公開制度主要通過(guò)傳統(tǒng)、法律、學(xué)校內(nèi)部規(guī)定和法院的判例逐漸確立起來(lái)的〔8〕，其中高校自治權(quán)是確定高校信息公開范圍的主要考慮因素之一。美國(guó)的高校一直以來(lái)被賦予很強(qiáng)的學(xué)術(shù)自治權(quán)，其校內(nèi)師生享有充分的學(xué)術(shù)科研自由，使其能夠?yàn)閷W(xué)術(shù)研究的進(jìn)步做出有價(jià)值的貢獻(xiàn)。

由于美國(guó)大多數(shù)的高校都是依據(jù)州法建立起來(lái)的，因此這些高校一般并不受制于聯(lián)邦信息自由法，而是由州信息自由法或者記錄開示法對(duì)州內(nèi)的高校信息公開進(jìn)行規(guī)范使用，并且對(duì)高校的學(xué)術(shù)討論信息給予了特別的關(guān)注。例如新澤西州將學(xué)術(shù)信息列為豁免公開范疇；俄亥俄州將知識(shí)產(chǎn)權(quán)信息列為豁免公開信息，并且規(guī)定知識(shí)產(chǎn)權(quán)信息為州立大學(xué)教職員工和其他員工在從事研究或調(diào)查過(guò)程中制作和產(chǎn)生的尚未公開發(fā)布、發(fā)表或取得專利的成果記錄②；猶他州或許是對(duì)其高校教職員工學(xué)術(shù)自由保護(hù)得最好的州，該州的信息公開法案規(guī)定州高等教育系統(tǒng)內(nèi)部被高?；蚱浣搪殕T工、雇員或其學(xué)生開發(fā)、發(fā)現(xiàn)、披露或接收的信息均應(yīng)予以豁免公開，包括未發(fā)表的學(xué)術(shù)演講信息、與科研有關(guān)的數(shù)據(jù)或其他信息、科研提議中的機(jī)密信息、未公布的工作底稿、尚在進(jìn)行中的創(chuàng)造性成果以及學(xué)術(shù)往來(lái)通信③。

除成文法的明確規(guī)定之外，高校自治下信息公開問(wèn)題的解決，更多的來(lái)源于判例的積累。例如在Muskovitz v.Lubbers一案④中，一大學(xué)教授依據(jù)員工知情權(quán)法案向大學(xué)及其校長(zhǎng)提起訴訟，要求提供同行評(píng)議信息復(fù)印件以及院長(zhǎng)交給教務(wù)長(zhǎng)的與員工加薪有關(guān)的信件。馬斯基根郡巡回法院法官拒絕了原告的請(qǐng)求，原告因此上訴。上訴法院法官認(rèn)為：(1)院長(zhǎng)交給教務(wù)長(zhǎng)的關(guān)于員工加薪的建議信息作為員工計(jì)劃文件，屬于信息自由法豁免公開的范疇；(2)機(jī)密的同行評(píng)議信息作為雇員提交給雇主的信息，也應(yīng)當(dāng)屬于信息自由法豁免公開的范疇，否則可能會(huì)泄露評(píng)議人的身份信息。因此，上訴法院法官支持了巡回法院的判決。

關(guān)于高校教師晉升或加薪過(guò)程中產(chǎn)生的討論性信息的性質(zhì)問(wèn)題，各州的判斷并不完全一致。在美國(guó)中密歇根大學(xué)工會(huì)訴中密歇根大學(xué)一案⑤中，法院認(rèn)為高校關(guān)于晉職和終身任職的集體談判信息涉及雇傭關(guān)系，不屬于學(xué)術(shù)事務(wù)自治的范疇，應(yīng)當(dāng)受到雇傭關(guān)系法的強(qiáng)制調(diào)整。盡管有些州對(duì)于高校自治的范圍有所限制，“法院仍然意識(shí)到現(xiàn)行法可能侵犯到管理機(jī)構(gòu)的憲法權(quán)威，認(rèn)為立法權(quán)不能介入到大學(xué)教育事務(wù)的管理。盡管立法機(jī)關(guān)將高校囊括在公共雇員關(guān)系法之內(nèi)，但該法并不能延伸至大學(xué)的教育權(quán)限范圍之內(nèi)。”〔8〕

(二)英國(guó)高校自治下的信息公開現(xiàn)狀

英國(guó)在2000年頒布的《信息自由法》附件1中明確列明受國(guó)家資助的學(xué)校與其他教育機(jī)構(gòu)是信息公開的主體，因此高校的信息公開問(wèn)題應(yīng)當(dāng)適用《信息自由法》。

英國(guó)《信息自由法》第二章闡述了不予公開的信息，主要分為三個(gè)類別，其中的一個(gè)類別是一種有限的豁免，即信息公開主體必須說(shuō)明披露信息對(duì)特定利益的害處，以保留信息，這包括有關(guān)國(guó)防、國(guó)際關(guān)系、經(jīng)濟(jì)、犯罪預(yù)防、商業(yè)利益的信息，或可能損害公共事務(wù)的有效實(shí)施或抑制建議的自由及坦率提供的信息。

在英國(guó)高校信息公開申請(qǐng)中，高校的常務(wù)副校長(zhǎng)通常有權(quán)判定公開一項(xiàng)信息是否會(huì)抑制意見表達(dá)者真實(shí)、坦率地表達(dá)意見、建議，和與他人充分交流的意愿，或者不利于行政事務(wù)或公共事務(wù)的順利進(jìn)行，如果可能會(huì)造成上述不利影響，那么該項(xiàng)信息可以豁免公開。盡管如此，適用上述信息公開的豁免規(guī)定需要較為嚴(yán)格的前提條件，即只有在有足夠證據(jù)能夠證明上述抑制影響會(huì)發(fā)生的情況下，才可以適用這一信息公開豁免規(guī)定。

(三)日本高校自治下的信息公開現(xiàn)狀

日本《信息公開法實(shí)行令》明確規(guī)定，公立大學(xué)的校長(zhǎng)對(duì)于是否準(zhǔn)予信息公開具有獨(dú)立的自主決定權(quán)〔9〕。在日本的教育資訊公開請(qǐng)求案件中，“意思形成過(guò)程資訊”常被作為限制信息公開的事由之一?！缎畔⒐_法實(shí)行令》規(guī)定，如果國(guó)家機(jī)關(guān)、地方公共團(tuán)體內(nèi)部或二者相互之間有關(guān)審議、討論或協(xié)議的信息中，存在因公開可能對(duì)坦率的意見交換、意思決定中的中立性造成不當(dāng)損害的信息，那么該類信息豁免公開，以防止妨礙意見表達(dá)者在一些學(xué)術(shù)判斷事項(xiàng)上真實(shí)、充分、自由以及坦率地表達(dá)觀點(diǎn)、意見及建議，保障最終決策的質(zhì)量。

美國(guó)、英國(guó)、日本作為當(dāng)今世界信息公開實(shí)施較好的國(guó)家，在高校信息公開方面也取得了顯著的成就。這些國(guó)家在最大限度地保障社會(huì)公眾知情權(quán)及監(jiān)督權(quán)的同時(shí)，也注重對(duì)高校自治權(quán)和學(xué)術(shù)自由的保護(hù)。但是高校自治并不排斥信息公開，學(xué)術(shù)自由更不能成為高校逃避立法、司法以及社會(huì)公眾監(jiān)督的理由。

五、信息公開與高校自治的統(tǒng)一性

在我國(guó)，高等學(xué)校信息公開與學(xué)術(shù)自由沖突的現(xiàn)象日益凸顯。如何在保護(hù)高校自治權(quán)和學(xué)術(shù)自由不受侵犯的同時(shí)，最大限度地保障社會(huì)公眾的知情權(quán)，是擺在立法者以及高校面前的一大難題。

上述域外三國(guó)的高校信息公開制度都經(jīng)歷了不斷的變化與調(diào)整才達(dá)到了高校信息公開與高校自治之間的平衡。高校自治有利于高校排除不當(dāng)干預(yù)、充分自由的進(jìn)行學(xué)術(shù)研究，同時(shí)，信息公開也有利于保障高校的民主、規(guī)范運(yùn)作，只有通過(guò)信息公開，高校的自治權(quán)才能得到更好的實(shí)施。因此，信息公開與高校自治并非是矛盾的對(duì)立體，這也是進(jìn)一步完善我國(guó)高校自治下的信息公開制度所應(yīng)確立的基本前提。

高校自治權(quán)是高校免受外界不當(dāng)干預(yù)、充分自主地管理內(nèi)部事務(wù)和進(jìn)行學(xué)術(shù)研究的保障。但是，隨著高校自治權(quán)力的逐漸擴(kuò)張，以辦學(xué)自主權(quán)為核心的高校公權(quán)力異化現(xiàn)象愈加頻繁發(fā)生，這并不能簡(jiǎn)單地歸咎于權(quán)力行使者道德素質(zhì)低下、法律意識(shí)薄弱或內(nèi)部自治權(quán)力過(guò)大而監(jiān)督機(jī)制缺位。造成高校公權(quán)力異化的根本原因在于我國(guó)尚未建立完善的制度框架，高校內(nèi)部管理的透明化建設(shè)尚處于空白地帶。權(quán)力行使的隱蔽性必然會(huì)造成權(quán)力的尋租，針對(duì)權(quán)力腐敗最好的防腐劑莫過(guò)于信息公開，通過(guò)法律的明確規(guī)定，強(qiáng)制要求高校向社會(huì)公眾主動(dòng)公開除法定豁免公開事項(xiàng)之外的信息，能夠?qū)Ω咝Ｗ灾螜?quán)的行使形成良好的外部監(jiān)督。另外，通過(guò)信息公開得以了解高校的社會(huì)公眾勢(shì)必會(huì)成為一股強(qiáng)大的社會(huì)輿論壓力，促使高等學(xué)校更加謹(jǐn)慎地行使自治權(quán)，規(guī)范自主辦學(xué)行為。

六、改善我國(guó)高校信息公開現(xiàn)狀的措施

立法的漏洞、程序的虛置使得高校自治下的信息公開處于法律規(guī)制的真空地帶，嚴(yán)重缺乏法治精神，為此有必要通過(guò)以下舉措進(jìn)一步規(guī)范高校自治下的信息公開工作：

(一)清晰界定高校信息公開與高校自治之間的界限

首先，應(yīng)當(dāng)樹立保障學(xué)術(shù)自由的觀念，并將其作為信息公開不可逾越的底線。《辦法》之所以授予高等學(xué)校自主決定信息公開與否的權(quán)力，其核心在于保障高校享有充分的自治權(quán)，進(jìn)而保障高校及教師能夠不受妨礙、充分自由地進(jìn)行學(xué)術(shù)研究，這也是高校存在的意義。但是，實(shí)踐中不乏高等學(xué)校利用自主決定權(quán)，打著高校自治和學(xué)術(shù)自由的幌子拒絕公開那些本應(yīng)公開的信息，企圖逃離社會(huì)公眾的監(jiān)督。偏離了保障學(xué)術(shù)自由目標(biāo)的高校自治，不但不利于學(xué)術(shù)研究的發(fā)展，而且阻礙高校所應(yīng)承擔(dān)的提供公共教育服務(wù)職能的正常履行。

其次，在明確了保障學(xué)術(shù)自由應(yīng)當(dāng)成為高校信息公開的指導(dǎo)目標(biāo)之后，立法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)制定各個(gè)高校統(tǒng)一適用的信息公開標(biāo)準(zhǔn)。目前我國(guó)高校信息公開工作存在的最大問(wèn)題莫過(guò)于立法的缺失，這使得高校信息公開無(wú)法可依，進(jìn)而造成各高校信息公開范圍和程度的不一致。因此，現(xiàn)階段可以先由教育主管部門牽頭以規(guī)范性文件的形式統(tǒng)一制定高校適用的信息公開準(zhǔn)則，或者直接通過(guò)更高位階的法律法規(guī)明文予以規(guī)定，向社會(huì)各界明確哪些是必須公開的信息，哪些屬于高校自治權(quán)范疇內(nèi)的信息，可以由高校自主決定是否公開，哪些屬于高校學(xué)術(shù)自由范疇內(nèi)的信息，不予公開。明確清晰的標(biāo)準(zhǔn)依據(jù)，可以大大減少主管部門濫用自由裁量權(quán)的可能性，保障社會(huì)公眾對(duì)于信息公開申請(qǐng)結(jié)果的可預(yù)期性，社會(huì)公眾可以更加明確地行使信息公開申請(qǐng)權(quán)，而不會(huì)侵犯高校的自治權(quán)和學(xué)術(shù)自由。

(二)對(duì)高校信息公開自主決定權(quán)行使的限制

高校自治權(quán)力的行使必須受到應(yīng)有的限制，否則必將遭到權(quán)力擁有者的濫用，高校信息公開制度也會(huì)因此被束之高閣，信息公開的“例外”最終將吃掉“原則”。

為此，對(duì)高等學(xué)校信息公開自主決定權(quán)的限制應(yīng)當(dāng)從程序和實(shí)體兩方面分別予以規(guī)定。在程序上，教育主管部門應(yīng)當(dāng)針對(duì)高校信息公開自主決定權(quán)的行使程序制定統(tǒng)一的規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)，不能因?yàn)楦咝９芾碚卟辉腹_某一信息便任意做出不予公開的決定，決定的作出應(yīng)當(dāng)符合規(guī)范要求，真正做到程序正當(dāng)合法。同時(shí)，在實(shí)體方面，立法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)明確規(guī)定高校可以行使自主決定權(quán)的信息范圍，防止高校超越規(guī)定的范圍濫用自主決定權(quán)，減少管理者恣意不予公開的可能性。

高校在追求信息公開最大化的同時(shí)，必須以高校自治權(quán)為邊界。實(shí)踐中高校信息公開與高校自治權(quán)的沖突現(xiàn)象突出表現(xiàn)在高校自主招生信息和教師職稱評(píng)定信息兩方面上。

高校自主管理權(quán)的重要內(nèi)容之一是自主招生權(quán)。關(guān)于如何監(jiān)督高校自主招生權(quán)的行使以及招生過(guò)程中產(chǎn)生的各種信息是否應(yīng)該公開的問(wèn)題，社會(huì)各界爭(zhēng)議頗多。實(shí)踐中大多數(shù)高校只在招生結(jié)束后公開最終的結(jié)果信息，而不公開過(guò)程信息，這種程序的隱蔽性極易滋生權(quán)力的腐敗和濫用〔10〕。招生過(guò)程信息包含專家的審議、評(píng)議等討論信息，如果完全予以公開，必然會(huì)抑制意見表達(dá)者真實(shí)、坦率地進(jìn)行意見表達(dá)和交流的積極性。因此，在保障高校自治和學(xué)術(shù)自由的前提下，充分地進(jìn)行信息公開，對(duì)于立法者和管理者來(lái)說(shuō)都是一個(gè)挑戰(zhàn)。較為合理的做法是將招生過(guò)程中可能暴露評(píng)審專家評(píng)價(jià)意見、試卷內(nèi)容等涉及學(xué)術(shù)自由和高校自治的信息部分隱去，其余部分予以充分公開，以迎接社會(huì)公眾的監(jiān)督。

高校教師職稱評(píng)定、晉職過(guò)程中產(chǎn)生的信息公開，同樣也面臨著信息公開與高校自治的兩難困境。復(fù)旦大學(xué)國(guó)際關(guān)系與公共事務(wù)學(xué)院副教授陳云先后于2008年、2009年、2010年申報(bào)高級(jí)教授職稱評(píng)審，均未獲通過(guò)。為了解相關(guān)事實(shí)，陳云于2012年3月7日根據(jù)《條例》第36條、《高等學(xué)校教師職務(wù)試行條例》第14條、《高等學(xué)校教師職務(wù)評(píng)審組織章程》、《辦法》第9條，向復(fù)旦大學(xué)申請(qǐng)公開共計(jì)16項(xiàng)信息，其中包括2009年度正高級(jí)職稱評(píng)審教授會(huì)會(huì)議記錄信息。但是時(shí)至今日，關(guān)于對(duì)陳云教師職稱評(píng)審會(huì)會(huì)議信息內(nèi)容應(yīng)否公開的問(wèn)題，仍然處在不斷的討論之中，沒(méi)有定論。為了兼顧公眾知情權(quán)和專家學(xué)者的意見表達(dá)自由，筆者認(rèn)為可以參照前述高校自主招生過(guò)程中信息的公開方式，在隱去可能泄露專家學(xué)者身份和意見表達(dá)信息的前提下，充分公開諸如具體的組織機(jī)構(gòu)、聘任的條件和程序以及其他過(guò)程性信息，在不侵犯高校自治權(quán)的前提下，充分保障高等教育領(lǐng)域信息的公開。

注釋：

①《高等教育法》第十一條規(guī)定：“高等學(xué)校應(yīng)當(dāng)面向社會(huì)，依法自主辦學(xué)，實(shí)行民主管理?！?/p>

②OHIO REV. CODE ANN. 149.43(A) (5) ：《俄亥俄州法案》修正案第149章第43條A款5項(xiàng)。

③UTAH CODE ANN. 63G-2-305(40) (a) ：《猶他州法案》第63G節(jié)第2章第305條40款a項(xiàng)。

④Muskovitz v. Lubbers, 452 N.M.2d 854 (Mich. Ct. App. 1990)：在該案中，一大學(xué)教授依據(jù)員工知情權(quán)法案向大學(xué)及其校長(zhǎng)提起訴訟，要求提供同行評(píng)議信息復(fù)印件以及院長(zhǎng)交給教務(wù)長(zhǎng)的與員工加薪有關(guān)的信件。

⑤273 N.W.2d 21 (Mich. 1978)：在該案中，工會(huì)作為集體談判的代表提起訴訟，認(rèn)為大學(xué)存在不公平勞動(dòng)行為，但是行政法官和上訴法院均撤銷了這一訴求。

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(責(zé)任編輯：陳艷艷)

Information Disclosure under the University’s Autonomy

ZHANG Li-ying

(Lawschool,ChinauniversityofPoliticalScienceandLaw,Beijing100088,China)

Key words:higher education institution; higher education; information disclosure; autonomy; independent administration in universities

Abstract:Information disclosure, as the requirement of modern democratic rule of law, has spread form government to the field of higher education and attracted more and more public attention in China. Universities which engage in comprehensive education, researches, and awards of academic degrees, have a special characteristic different from government agency, that is the autonomy in internal management requiring the universities to establish a different information disclosure system. Given this, only by clarifying the boundaries of autonomy right and information disclosure, properly regulating the exercising range and procedure for the rights of self-decision of the university itself, can we protect the academic freedom and the people’s right to be informed at the same time.

收稿日期：2016-01-23

作者簡(jiǎn)介：張麗穎(1990 - )，女，山西臨汾人。碩士研究生，主要從事行政法學(xué)研究。E-mail:zlying1990@sina.com。

中圖分類號(hào)：G203; D922.16

文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A

文章編號(hào)：1009-4474(2016)04-0105-06