賈后明　黃程程

摘要：農(nóng)村土地確權(quán)工作不僅要明確農(nóng)村土地現(xiàn)有分布和占有經(jīng)營情況，還要對農(nóng)村土地資源市場化配置所需要的所有、承包、經(jīng)營、流轉(zhuǎn)、抵押、轉(zhuǎn)讓和收益等權(quán)利進(jìn)行界定，消除阻礙農(nóng)村土地不合理配置的思想觀念和制度因素，促進(jìn)農(nóng)村土地從產(chǎn)權(quán)模糊向權(quán)能清晰行使的轉(zhuǎn)變。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村土地；權(quán)利；確權(quán)；農(nóng)地承包權(quán)；農(nóng)地收益權(quán)；集體所有制；收益分配；流轉(zhuǎn)收益

中圖分類號：F321.1 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1007-2101（2016）02-0085-06

長期以來，農(nóng)村土地在集體所有制下存在著權(quán)利歸屬不清、無法充分行使和收益分配不合理等問題。一方面，農(nóng)民，或者以集體名義存在的農(nóng)民只是在名義上享有土地所有權(quán)；另一方面，農(nóng)地對農(nóng)民只是承包意義上的使用與收益權(quán)，農(nóng)民無法直接參與和決定農(nóng)地處置、轉(zhuǎn)讓及其相關(guān)收益分配。農(nóng)地調(diào)整、種植品種，尤其是流轉(zhuǎn)和出讓，農(nóng)民的直接話語權(quán)和最終決定權(quán)往往被忽視，其根源在于沒有明確界定農(nóng)村土地權(quán)利的歸屬。為了進(jìn)一步明確家世對農(nóng)地?fù)碛械母鞣N權(quán)益，當(dāng)然首先要準(zhǔn)確了解農(nóng)村土地的分布和占有情況，當(dāng)前的農(nóng)村土地確權(quán)發(fā)證工作是一項基礎(chǔ)性工作。但是，農(nóng)戶、農(nóng)村基層工作者和社會都對農(nóng)村土地確權(quán)發(fā)證產(chǎn)生疑問：確權(quán)是確的什么權(quán)？農(nóng)民在土地確權(quán)發(fā)證中能得到農(nóng)地的何種權(quán)利？如果在確權(quán)后不能確定農(nóng)戶在土地上與集體、國家的關(guān)系，那么確權(quán)所支付的巨大成本和代價就沒有什么意義。而如果能夠通過確權(quán)發(fā)證明確農(nóng)戶對土地的權(quán)利歸屬，進(jìn)一步激發(fā)農(nóng)民在土地投入、經(jīng)營收益和轉(zhuǎn)讓中的積極性，就能充分實現(xiàn)農(nóng)村土地的價值，促進(jìn)社會加大對農(nóng)村土地投入，實現(xiàn)農(nóng)民利益的最大化。

一、農(nóng)地所有權(quán)的主體與內(nèi)涵界定

農(nóng)地確權(quán)首先要對農(nóng)地分布和占有情況摸清情況。長期以來，國家對農(nóng)村土地現(xiàn)實狀況及其變化并不清楚。農(nóng)地大部分以承包的方式掌握在農(nóng)戶手中，也有一部分土地是以宅基地、公共設(shè)施用地、建設(shè)性用地和集體機(jī)動地等方式存在，還有一部分過去未開墾的荒地或邊坡地被農(nóng)戶耕種，其中許多土地沒有得到準(zhǔn)確記載和統(tǒng)計。因此，農(nóng)地確權(quán)工作表面看是對現(xiàn)有農(nóng)戶承包地和宅基地重新測量和確認(rèn)，但其背后也有對農(nóng)村現(xiàn)有土地整體情況的確認(rèn)。只有全面把握農(nóng)村土地的整體情況，才能進(jìn)一步為農(nóng)地所有權(quán)的確立打下基礎(chǔ)。

農(nóng)地確權(quán)的另一任務(wù)應(yīng)該是進(jìn)一步明確土地的所有權(quán)主體問題。農(nóng)地在法律上明確為集體所有，在政治上明確為公有，但是農(nóng)地的實際所有權(quán)主體并不清晰。一方面，“集體”的外延沒有法律上的界定，這種產(chǎn)生于“一化三改”時期的抽象的集體所有制與集體所有權(quán)在市場經(jīng)濟(jì)下迫切需要明確所有權(quán)的主體范圍。所謂的“集體”到底包括哪些成員，擁有的土地面積到底有哪些，這些都需要明確界定。雖然在過去的承包中，以村的形式對集體土地面積有所明確，但是由于政府管理需要，許多村集體也有合并分拆等現(xiàn)象，合并的原因不過是經(jīng)濟(jì)條件好的村對土地有需求，在上級政府的安排下進(jìn)行合并。由于沒有明確的集體土地所有權(quán)主體，土地處置和收益權(quán)就無法落實到每個集體成員。另一方面，農(nóng)地集體所有權(quán)的內(nèi)涵也沒有明確界定。集體擁有的土地所有權(quán)包括哪些方面，如何行使，這些都沒有明確的法律規(guī)定?！凹w”可以在農(nóng)地上行使建設(shè)、出租、經(jīng)營和轉(zhuǎn)讓并獲得收益等所有權(quán)應(yīng)該擁有的權(quán)利嗎？國家可以按功能對農(nóng)地用途進(jìn)行劃分和限定，但是所有權(quán)者應(yīng)該可以在國家劃定用途范圍內(nèi)自由行使所有權(quán)，如果“集體”對農(nóng)地也不能進(jìn)行轉(zhuǎn)讓等市場交易活動，其所有權(quán)是否存在就值得懷疑。可見，現(xiàn)有的農(nóng)地集體所有權(quán)具有許多模糊性，這些模糊性使農(nóng)地的市場價值無法得到實現(xiàn)。模糊性只帶來一個好處，就是政府在處置農(nóng)地時有了更大空間，可以方便地劃定其用途并分配收益，而集體和農(nóng)戶都無法維護(hù)自己的應(yīng)有權(quán)利。①

當(dāng)然，實踐證明，所有權(quán)不是產(chǎn)權(quán)的全部，模糊的所有權(quán)只要不影響資產(chǎn)的使用、轉(zhuǎn)讓和收益，這種所有權(quán)可以作為一種抽象意義的所有權(quán)而存在，不會影響現(xiàn)實中資源配置效率。農(nóng)村聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制就是在不觸動所有權(quán)情況下對產(chǎn)權(quán)中的經(jīng)營和收益權(quán)進(jìn)行了再分配，同樣提升了農(nóng)地資產(chǎn)經(jīng)營效率。但是當(dāng)土地資產(chǎn)不再局限于農(nóng)業(yè)經(jīng)營時，土地價值不再以土地農(nóng)產(chǎn)品收益作為衡量標(biāo)準(zhǔn)，而是越來越依賴于社會市場對土地的需求，土地流轉(zhuǎn)乃至轉(zhuǎn)讓所帶來的經(jīng)濟(jì)效益日益突顯，土地所有權(quán)對土地交易的影響越來越突出，傳統(tǒng)的承包經(jīng)營權(quán)遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足農(nóng)民對土地資產(chǎn)權(quán)利的訴求。保證農(nóng)村土地集體所有這一公有制性質(zhì)并不是不可以，但是要落實農(nóng)村土地集體所有權(quán)的主體范圍和內(nèi)涵，才能使農(nóng)地的市場配置有明確的權(quán)利主體和利益歸屬對象，促進(jìn)農(nóng)地規(guī)范有效地配置。

二、農(nóng)地承包權(quán)與流轉(zhuǎn)權(quán)的性質(zhì)

本次確權(quán)以第二輪承包時農(nóng)戶承包情況作為確權(quán)的基礎(chǔ)，這一做法是承認(rèn)了農(nóng)戶現(xiàn)有的土地占有情況，通過科學(xué)手段更加精確測量和記錄，各地確權(quán)中一般都聘用了專業(yè)測繪公司對農(nóng)戶目前承包地塊進(jìn)行定位測量。這種做法與重新調(diào)整分配相比當(dāng)然矛盾相對較少，因為現(xiàn)存農(nóng)地占有格局是1993年第一輪承包到期后開始的第二輪承包期中形成的。在第二輪承包中，主要是由于集體人口變化，如死亡、上學(xué)或婚姻、進(jìn)城等因素出現(xiàn)人口遷移和削減的，加上城市建設(shè)等土地征用，單位人口占有的農(nóng)地面積變化必然要求承包到期后要進(jìn)行重新分配。因此在第二輪承包中，根據(jù)農(nóng)戶要求，許多地方對承包面積和地塊進(jìn)行了調(diào)整。但是第二輪承包期已經(jīng)過去了近二十年，離原規(guī)定的三十年承包期到期已經(jīng)比較接近，近些年來人員流動和變化更加頻繁，現(xiàn)存的土地承包情況不能反映已經(jīng)發(fā)生的變化。從土地歸屬于集體并在集體成員中進(jìn)行承包的性質(zhì)來看，土地在承包期結(jié)束后進(jìn)行調(diào)整是正常的。如果在新的承包期要根據(jù)現(xiàn)實情況進(jìn)行較大調(diào)整，目前的確權(quán)證在新的承包期里就不具有約束力，只能證明目前承包期的土地占有情況，那么這種確權(quán)證與過去的承包證就沒有本質(zhì)區(qū)別。②

傳統(tǒng)農(nóng)戶的土地承包經(jīng)營是“交夠國家，留足集體的，剩下的都是自己的”，所以這種承包權(quán)不過是剩余索取權(quán)。后來由于農(nóng)業(yè)弱勢地位不斷顯現(xiàn)，農(nóng)民又要承擔(dān)自己的社會保障，國家與集體的剩余分配權(quán)才不斷退讓，農(nóng)民基本享有了生產(chǎn)經(jīng)營所需要的占有、使用和產(chǎn)品收益權(quán)，后來又增加了流轉(zhuǎn)收益權(quán)。但是農(nóng)戶現(xiàn)有的承包權(quán)根本不能等同于土地所有權(quán)，目前在承包權(quán)上衍化出的經(jīng)營權(quán)、流轉(zhuǎn)權(quán)等都是在沒有明確農(nóng)地權(quán)利的情況下農(nóng)戶與政府在土地資產(chǎn)博弈產(chǎn)生的各種形態(tài)，這些權(quán)利形態(tài)并不是正常經(jīng)濟(jì)權(quán)利的產(chǎn)物，而是制度設(shè)置扭曲的產(chǎn)物。

當(dāng)前之所以要進(jìn)行確權(quán)，是因為農(nóng)地的產(chǎn)權(quán)問題面臨著新的問題和挑戰(zhàn)。一方面，農(nóng)地的規(guī)?；?jīng)營正在展開，要使農(nóng)地相對集中經(jīng)營，必須要使原有分散在農(nóng)戶手中的土地通過一定的流轉(zhuǎn)方式進(jìn)入種田大戶手中。而目前流轉(zhuǎn)協(xié)議主要是口頭協(xié)議，即使有書面協(xié)議，也沒有有效的擔(dān)保和抵押憑證，各方權(quán)利和協(xié)議履約也無法通過法律得到有效保障。流轉(zhuǎn)協(xié)議對承受方有約束，因為農(nóng)戶可以通過個人或集體強(qiáng)占土地的方式把流轉(zhuǎn)土地收回。而協(xié)議對農(nóng)戶沒有約束力，因為農(nóng)戶在協(xié)議過程中無法提供農(nóng)地權(quán)利抵押憑證，土地承包證是農(nóng)戶集體身份的衍生，而不是土地轉(zhuǎn)讓權(quán)的憑證。因此當(dāng)遇到農(nóng)戶對流轉(zhuǎn)產(chǎn)生異議并要求收回土地時，承受方?jīng)]有辦法維護(hù)自己權(quán)益，由此容易形成流轉(zhuǎn)糾紛。

當(dāng)前土地流轉(zhuǎn)主要是通過村委會來組織開展的，雖然農(nóng)戶也有私下流轉(zhuǎn)，但相對量不大，而且主要是口頭或私下的個人協(xié)議。由于單個農(nóng)戶承包地面積少而分散，因此與大量農(nóng)戶進(jìn)行談判的成本非常高，而規(guī)模經(jīng)營必然要求土地集中成片。村委會出面組織，可以較好協(xié)調(diào)眾多農(nóng)戶的不同要求，當(dāng)然也是對流轉(zhuǎn)雙方的一種擔(dān)保。雖然這是目前一種可行的做法，但是村委會或鄉(xiāng)鎮(zhèn)在流轉(zhuǎn)中的中介角色往往演變?yōu)榘k的角色，農(nóng)地流轉(zhuǎn)給誰，流轉(zhuǎn)費(fèi)用和期限都是由村委會代辦，中間出現(xiàn)糾紛當(dāng)然也只能是由村委會來擔(dān)責(zé)。村委會這一做法還直接導(dǎo)致農(nóng)戶對土地歸屬的模糊性認(rèn)識，認(rèn)為自己對土地沒有真正的權(quán)益，只是在承包經(jīng)營一種資產(chǎn)，因此對這種資產(chǎn)的處置和收益不能提出更多要求。

土地確權(quán)后，農(nóng)戶得到的依舊是土地承包權(quán)證明，不可能是所有權(quán)證。當(dāng)然，即便不是所有權(quán)證，只要容許農(nóng)地權(quán)利可以一次性轉(zhuǎn)讓，也可以較好實現(xiàn)農(nóng)地的市場配置。正如城市中房產(chǎn)證一樣，房產(chǎn)所依附的國有土地也只是使用權(quán)證，但是個人房產(chǎn)可以進(jìn)行交易、抵押和收益，完全可以根據(jù)市場變化來實現(xiàn)價值。農(nóng)地權(quán)證可否實現(xiàn)同樣的功用，關(guān)鍵是這種權(quán)證不能被賦予使用權(quán)之外的其他約束。農(nóng)戶可以憑借權(quán)證進(jìn)行與流轉(zhuǎn)有關(guān)的各項交易，可以以權(quán)證作為合同履約的保證，這樣才能實現(xiàn)權(quán)證的價值，避免土地權(quán)屬爭議問題，實現(xiàn)土地價值和農(nóng)戶利益的真正保證。

三、農(nóng)地承包權(quán)抵押與轉(zhuǎn)讓的界定與行使

本次土地確權(quán)的另一重要目標(biāo)應(yīng)該是實現(xiàn)農(nóng)地的可抵押性，即農(nóng)戶在生產(chǎn)經(jīng)營中如果有資金需要，可以以農(nóng)地確權(quán)證作為抵押物，實現(xiàn)農(nóng)民對土地權(quán)利資產(chǎn)的抵押權(quán)。但是，農(nóng)地抵押權(quán)能否實現(xiàn)不只是頒發(fā)一個證書就可以解決的，農(nóng)戶承包權(quán)抵押要與農(nóng)地抵押一致才可以進(jìn)行。農(nóng)地承包權(quán)可以抵押，就說明農(nóng)地對于農(nóng)戶來說不僅可以有經(jīng)營收益上的價值，還可以有權(quán)利轉(zhuǎn)讓的價值。因為一旦抵押形成的債務(wù)到期沒有償還，土地就要被債權(quán)人占有和使用。此時，原有農(nóng)戶就不再擁有對土地的任何權(quán)利，這實際就是要求原有農(nóng)戶在土地上的權(quán)利可以完全轉(zhuǎn)讓。③設(shè)想，如果農(nóng)地承包權(quán)抵押到期后未能償還債務(wù)，獲得農(nóng)地承包權(quán)的債權(quán)方如何處置或變現(xiàn)這一抵押物，是自我經(jīng)營、轉(zhuǎn)包還是進(jìn)一步轉(zhuǎn)讓變現(xiàn)？這些處置方式都會與現(xiàn)有政策相矛盾。債權(quán)方在抵押土地上經(jīng)營是不現(xiàn)實的，他們接受農(nóng)地承包權(quán)抵押不是出于自我經(jīng)營的需要，而將抵押土地轉(zhuǎn)包出去也面臨著尋找新的經(jīng)營戶及與經(jīng)營戶進(jìn)行承包談判和監(jiān)督履行的巨大成本。最有效方便的做法還是將農(nóng)地承包權(quán)通過一定的市場轉(zhuǎn)讓方式變現(xiàn)，使農(nóng)地價值直接變現(xiàn)為債權(quán)人所需要的資金來償還原債務(wù)人債務(wù)。但是，這種轉(zhuǎn)讓和變現(xiàn)依舊會遇到上面提到的農(nóng)地抵押權(quán)問題。農(nóng)戶承包權(quán)抵押如果與農(nóng)地抵押權(quán)不一致，承包權(quán)抵押將會直接影響集體所有權(quán)人的利益。這一系列的問題不解決，農(nóng)地的土地抵押權(quán)就不能得到實現(xiàn)；不能抵押，農(nóng)地權(quán)證的價值就難以得到體現(xiàn)。

農(nóng)地權(quán)益中最重要的一項權(quán)益是轉(zhuǎn)讓權(quán)。流轉(zhuǎn)權(quán)只是使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓，而且只能在承包期限內(nèi)，往往只是短期性轉(zhuǎn)讓。這樣，流轉(zhuǎn)收益只能是以年計算的一種短期收益。而承包經(jīng)營權(quán)的轉(zhuǎn)讓則是把國家規(guī)定的農(nóng)戶享有的土地承包權(quán)益完全轉(zhuǎn)讓，現(xiàn)有法律和相關(guān)規(guī)定都不容許，其障礙有三個方面。

一是農(nóng)戶對土地的權(quán)益不是完全的，只有承包權(quán)，所以只能轉(zhuǎn)讓承包權(quán)，而不能轉(zhuǎn)讓所有權(quán)。因此，即使農(nóng)戶愿意將國家規(guī)定的權(quán)益完全轉(zhuǎn)讓，轉(zhuǎn)讓的也只是承包權(quán)，受讓方接受的也只能是承包權(quán)，只能是在土地上按照原有狀況進(jìn)行生產(chǎn)經(jīng)營，不能進(jìn)行其他變動，否則擁有集體所有權(quán)的主體對此就可以干預(yù)。目前土地流轉(zhuǎn)沒有觸及集體所有權(quán)，要么是村委會以集體名義來主持流轉(zhuǎn)，要么是私人流轉(zhuǎn)但沒有變動土地使用情況，這些流轉(zhuǎn)形式?jīng)]有帶來目前產(chǎn)權(quán)格局的根本性矛盾。而一旦要完全轉(zhuǎn)讓承包權(quán)，就會觸發(fā)農(nóng)地產(chǎn)權(quán)格局的根本性矛盾，承受人不僅要享有農(nóng)地的經(jīng)營權(quán)，還要享有農(nóng)地上的集體所有權(quán)，需要集體中所有成員的同意，要打破原有集體的利益格局，這就難以獲得政策上的支持。傳統(tǒng)農(nóng)村集體成員因升學(xué)等原因把戶口遷離，因為無法轉(zhuǎn)讓承包權(quán)，一般是把原有承包權(quán)完全放棄，或是由直系親友耕種但不能承認(rèn)承包權(quán)。

二是土地的社會保障功能阻礙農(nóng)戶完全轉(zhuǎn)讓權(quán)益。許多觀點(diǎn)認(rèn)為，如果一旦容許農(nóng)戶一次性轉(zhuǎn)讓承包權(quán)，農(nóng)戶沒有更可靠的生存條件，農(nóng)戶將成為游民使社會面臨新的問題。因此，傳統(tǒng)只對向上流動的農(nóng)戶放棄土地權(quán)益給予支持，而對沒有社會保障的農(nóng)戶禁止土地權(quán)益的完全轉(zhuǎn)讓。農(nóng)戶在過去沒有社會保障，只有土地可以作為心理和事實的保障，這也是長期以來反對農(nóng)地產(chǎn)權(quán)完全農(nóng)戶化的主要原因，因為擔(dān)心農(nóng)戶可能在經(jīng)濟(jì)和生活壓力下將土地作為可變現(xiàn)資產(chǎn)加以一次性變賣處置而陷入無保障境地，增加了社會不穩(wěn)定因素。

三是農(nóng)地承載著保障糧食安全的責(zé)任，農(nóng)戶只有土地使用權(quán)而不是所有權(quán)，可以保證土地用于糧食或農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)。而農(nóng)戶一旦可以完全轉(zhuǎn)讓農(nóng)地權(quán)益，土地就可能會轉(zhuǎn)到非農(nóng)戶手中，就無法保證農(nóng)地用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。

這些因素在改革開放初期考慮是合理的，但是今天乃至今后依舊這樣考慮就沒有意義了。農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓是建立農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)市場的必由之路，是農(nóng)民對土地自然占有和收益權(quán)的合理體現(xiàn)，也是農(nóng)村生產(chǎn)力發(fā)展提出的要求。農(nóng)地確權(quán)如果不能解決農(nóng)戶對土地權(quán)益的充分轉(zhuǎn)讓，確權(quán)的意義和價值就非常有限。

首先，農(nóng)戶對土地的權(quán)益只有承包權(quán)而沒有所有權(quán)是法律制度制訂的而不是經(jīng)濟(jì)的現(xiàn)實狀況和實際需要。聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制實施到今天，尤其是社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制建立后，農(nóng)地的集體所有制對農(nóng)地的保護(hù)、農(nóng)民利益的實現(xiàn)都不再具有積極意義而是一種制度障礙。在今天，農(nóng)民自主耕作土地，在市場上出售農(nóng)產(chǎn)品，自主投入和承擔(dān)經(jīng)營風(fēng)險，農(nóng)地的集體所有權(quán)主體并不是共同經(jīng)營和共擔(dān)風(fēng)險的合作組織，而是處處掣肘的限制性因素。集體沒有能力為農(nóng)戶經(jīng)營提供幫助，沒有擁有共同目標(biāo)，不能促進(jìn)農(nóng)戶利益。目前村委會承擔(dān)的部分公共服務(wù)職能，只是政府管理職能的下延，這種社會職能完全應(yīng)該由政府管理機(jī)構(gòu)來承擔(dān)，而不是由村民自治組織來承擔(dān)。如果村委會是農(nóng)戶經(jīng)營聯(lián)合體，像合作社等形式的組織，則應(yīng)該在共同經(jīng)營和風(fēng)險承擔(dān)上參與更多的責(zé)任。農(nóng)村公共性事務(wù)應(yīng)該由村民自治組織來參與管理，但是村民自治組織不能又是土地所有權(quán)的擁有者。農(nóng)戶在土地經(jīng)營中完全依賴于自身的力量，是可以自主面對市場進(jìn)行決策的。這樣，土地的集體制就只有國家對土地集體權(quán)的一種侵占。部分地方縣鄉(xiāng)政府甚至對農(nóng)戶經(jīng)營品種和面積也進(jìn)行大量干預(yù)，在農(nóng)地轉(zhuǎn)讓中更是代農(nóng)戶做主，其實質(zhì)不過是要保證政府對土地的支配權(quán)。集體所有制的土地如果歸集體中的農(nóng)戶共同所有，那么政府就沒有對農(nóng)地的支配權(quán)，政府只能是在農(nóng)地用途等社會公共利益上才有部分管制權(quán)，并沒有直接經(jīng)營權(quán)和處置權(quán)。承包經(jīng)營后，農(nóng)地的集體所有權(quán)中的經(jīng)營、收益和轉(zhuǎn)包等權(quán)利已經(jīng)掌握在農(nóng)戶手中，只有最終的轉(zhuǎn)讓權(quán)和收益權(quán)沒有明確。這些都說明，明確和細(xì)分最終轉(zhuǎn)讓權(quán)并不能改變目前農(nóng)地的實際占有情況，但對農(nóng)地的進(jìn)一步利用和配置具有重要意義。

農(nóng)地對農(nóng)戶的社會保障功能也將隨著國家社會保障體系的建全和經(jīng)濟(jì)發(fā)展而被弱化。將農(nóng)地作為農(nóng)戶社會保障的主要載體是我國社會保障體系不健全的一個重要表現(xiàn)。傳統(tǒng)社會中，政府沒有履行對農(nóng)戶的醫(yī)療、養(yǎng)老、失業(yè)和教育等社會保障責(zé)任，而是讓農(nóng)戶自己解決這一問題，政府只能把土地經(jīng)營權(quán)給予農(nóng)戶。但是，在農(nóng)戶農(nóng)地經(jīng)營面積小、農(nóng)產(chǎn)品收益低的情況下，農(nóng)地對農(nóng)戶根本起不到保障作用。農(nóng)戶不僅要通過土地經(jīng)營來保證家庭生存，還要根據(jù)耕種面積交納各種農(nóng)村社會事業(yè)費(fèi)用，農(nóng)地經(jīng)營產(chǎn)出價值根本不能保證農(nóng)民生存和未來保障，因此傳統(tǒng)的農(nóng)地社會保障功能對農(nóng)民是不公平的。農(nóng)戶應(yīng)該享有與城市居民同樣的社會保障，教育、醫(yī)療和養(yǎng)老等社會保障方面的責(zé)任也只能由社會承擔(dān)。如果說土地經(jīng)營可以如工廠經(jīng)營一樣承擔(dān)經(jīng)營收益的社會責(zé)任，那就應(yīng)該通過土地經(jīng)營主體在產(chǎn)品成本中體現(xiàn)社會保障成本，而不是直接把土地資產(chǎn)作為社會保障的保證。當(dāng)農(nóng)地不能轉(zhuǎn)讓的情況下，土地的當(dāng)前價值只有生產(chǎn)經(jīng)營價值，土地對農(nóng)戶的所謂保障只能是農(nóng)戶通過降低自己的現(xiàn)實生活水準(zhǔn)來承擔(dān)這一未來要求。而一旦農(nóng)地的社會保障功能被國家均等的社會保障制度體系所取代，那么土地對農(nóng)戶附帶的社會保障功能就應(yīng)該被剝離。農(nóng)地轉(zhuǎn)讓后的社會保障完全可以由社會來承擔(dān)，農(nóng)戶和社會都不應(yīng)該擔(dān)心農(nóng)戶失地后可能出現(xiàn)的社會保障困境。在城市建設(shè)對農(nóng)地征用時所支付的補(bǔ)償費(fèi)，是土地價值在市場轉(zhuǎn)讓中實現(xiàn)的，許多地方都將補(bǔ)償費(fèi)的一部分來代繳農(nóng)戶的養(yǎng)老醫(yī)療保險費(fèi)用。這說明，只要在農(nóng)地轉(zhuǎn)讓中保障好農(nóng)戶的傳統(tǒng)保障與社會保障的銜接，就可以剝離農(nóng)地的保障功能。

社會擔(dān)心農(nóng)地轉(zhuǎn)讓后不能繼續(xù)保證其用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營，這種擔(dān)心并非沒有道理。因為農(nóng)地既然可以完全轉(zhuǎn)讓，受讓方就有權(quán)利來根據(jù)其自身利益追求來生產(chǎn)經(jīng)營。但是，即便土地是經(jīng)過市場受讓的，國家完全可以通過對土地用途的規(guī)劃來限制土地用途，在基本農(nóng)田保護(hù)范圍內(nèi)的農(nóng)地通過法律禁止非農(nóng)業(yè)生產(chǎn)使用，土地用途管制屬于政府責(zé)權(quán)范圍之內(nèi)。正如在城市建設(shè)中要對所有建設(shè)項目進(jìn)行審批和登記一樣，農(nóng)村土地用途可以通過法律手段實行嚴(yán)格規(guī)范。不能因為害怕農(nóng)地非農(nóng)化就禁止農(nóng)地轉(zhuǎn)讓，這種禁止只能把土地市場價值限制在經(jīng)營收益而不是長遠(yuǎn)的稀缺性和市場對土地價值的開發(fā)和利用上，最終損害的只能是農(nóng)戶利益。從根本上說，農(nóng)地是不是保證用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，關(guān)鍵取決于市場。市場對糧食的需求才是保證糧食安全的最有效辦法，而不是人為強(qiáng)化糧食生產(chǎn)。在市場需求下，土地用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)是有利的，土地才會被保留在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中。如果土地在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中是無利甚至是虧損的，強(qiáng)制農(nóng)民種地是不現(xiàn)實的。傳統(tǒng)農(nóng)戶可能因為習(xí)慣和傳統(tǒng)而將農(nóng)業(yè)生產(chǎn)作為自己的生存根本，但是在當(dāng)前的社會流動和經(jīng)濟(jì)發(fā)展下，新一代的農(nóng)村居民更加趨向于理性地對待農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。如果農(nóng)業(yè)生產(chǎn)不能帶來較好的收益，農(nóng)戶就不可能繼續(xù)進(jìn)行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，哪怕農(nóng)戶擁有土地，也會選擇撂荒等方式來放棄農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。因此，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)要想得到持續(xù)發(fā)展，就需要農(nóng)業(yè)生產(chǎn)收益要大于出外打工收益。而要想實現(xiàn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的比較收益，只能是提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率，減少農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本。規(guī)?；?jīng)營、機(jī)械化耕作和市場化運(yùn)作都是農(nóng)業(yè)發(fā)展的主要方向，而這些發(fā)展都需要根據(jù)市場對土地資源進(jìn)行重新配置。土地資源的市場化配置必然要求土地擺脫目前的制度束縛，從而既可以實現(xiàn)農(nóng)戶收益的最大化，也可以促進(jìn)土地的規(guī)?；?jīng)營，提高農(nóng)地產(chǎn)出與收益，從根本上保障糧食生產(chǎn)安全。

四、農(nóng)地收益權(quán)的核心是土地市場化的收益分配

農(nóng)地作為一種生產(chǎn)資源，應(yīng)該有其價值，這種價值不僅體現(xiàn)在農(nóng)地直接從事農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)的現(xiàn)時收益，還包括經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來的土地資源和農(nóng)地資源稀缺性增加的長期收益。農(nóng)地的轉(zhuǎn)讓就是要把現(xiàn)時收益與長期收益貼現(xiàn)化，用現(xiàn)時的貨幣價值將近期與遠(yuǎn)期的可能收益全部體現(xiàn)出來。當(dāng)然，由于遠(yuǎn)期的不可預(yù)見性，土地價值的貼現(xiàn)率要體現(xiàn)風(fēng)險性，這一長期地租的貼現(xiàn)價值不可能在農(nóng)地的一次交易中得到實現(xiàn)，而是在市場的不斷形成中得到挖掘和實現(xiàn)。影響農(nóng)地的價值因素很多，位置、水土條件和生產(chǎn)環(huán)境、長遠(yuǎn)區(qū)域規(guī)劃等因素都會影響土地的價值。這些眾多因素決定了土地價值是多樣的，難以用一個標(biāo)準(zhǔn)來衡量，也會隨著時間變化而出現(xiàn)較大波動。因此，如果農(nóng)地可以進(jìn)行充分市場化交易，農(nóng)地價格與其價值浮動是常態(tài)的。農(nóng)戶在農(nóng)地交易中要保證不吃虧也是很難的，因為這種吃虧與否很大程度上取決于整個經(jīng)濟(jì)發(fā)展對農(nóng)地資源稀缺度的影響，而農(nóng)戶是很難估計這一價值的。但是，在一定時間內(nèi)，農(nóng)地如果形成一定的交易市場，市場中的土地價值是可以作為農(nóng)戶交易的參考價值。只要農(nóng)戶不是出于家庭生存急需而拋售土地，農(nóng)地的價值在市場中就會逐漸被發(fā)現(xiàn)。正如城市中二手住宅交易價格的形成一樣，由于社會環(huán)境和政策的變動，不同區(qū)段位置、不同時間出手的二手房價格可能有不小的差價。但是，從來沒有哪個政府機(jī)構(gòu)會對二手房的交易價格進(jìn)行干涉，出售與購買雙方達(dá)成的價格不管是何種原因形成的，都是雙方根據(jù)各自的需要和對房價的估計而達(dá)成的合意交易。這說明，由市場來形成和決定商品交易的價格是可以較為充分地體現(xiàn)商品內(nèi)在價值和買賣雙方意愿的有效做法。

因此，不應(yīng)該擔(dān)心農(nóng)戶在農(nóng)地交易中會不理性地為了變現(xiàn)而將農(nóng)地拋售?，F(xiàn)在許多農(nóng)民在外打工，農(nóng)地的實際收益很小，農(nóng)戶已經(jīng)可以將戶口遷出，但是大部分農(nóng)民依舊為了保留農(nóng)地權(quán)利而拒絕放棄農(nóng)地的承包權(quán)。這既是對土地保障的考慮，更是因為意識到了農(nóng)地雖然在目前沒有利益，但是長遠(yuǎn)利益可能更大。

農(nóng)地的權(quán)利要進(jìn)行規(guī)范和清晰的劃分，其根本的內(nèi)容是對農(nóng)地收益權(quán)的劃分。農(nóng)戶在意土地所有權(quán)的歸屬，既有對農(nóng)地進(jìn)行長期耕作和投入的考慮，也有對農(nóng)地經(jīng)營和轉(zhuǎn)讓收益的歸屬考慮。當(dāng)前，農(nóng)地經(jīng)營、流轉(zhuǎn)收益歸農(nóng)戶所有已經(jīng)明確，但是由于農(nóng)地沒有完全明確長久地歸農(nóng)戶經(jīng)營，農(nóng)地也不能轉(zhuǎn)讓，這些因素使農(nóng)戶既不愿意在農(nóng)地上進(jìn)行大量投入，也不愿意改善農(nóng)地的生產(chǎn)條件。

近些年，由于農(nóng)地流轉(zhuǎn)和土地征用使農(nóng)地價值不斷被發(fā)現(xiàn)，農(nóng)戶越來越認(rèn)識到農(nóng)地的真正價值不是在生產(chǎn)經(jīng)營上，而是在土地稀缺性帶來的市場價值上。不過，在農(nóng)地征用中收益分配比例使農(nóng)戶和社會對土地增值收益分配權(quán)產(chǎn)生了疑問。農(nóng)地的征用補(bǔ)償參照的是農(nóng)地的農(nóng)產(chǎn)品經(jīng)營收益，這在土地轉(zhuǎn)讓價值中所占比重非常小。這說明，在土地價值中，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)收益只是很小的一部分，真正的增值來自于社會發(fā)展對土地稀缺性的認(rèn)可。這一部分價值增值，過去農(nóng)戶所得很小，在開發(fā)商、地方政府和拆遷公司等中分配了。農(nóng)地的權(quán)屬不清使最終收益無法進(jìn)行合理清晰劃分，農(nóng)地征用收益的主要部分沒有分配給農(nóng)民。因此，即便農(nóng)地進(jìn)行了精確的劃分，農(nóng)戶獲得了農(nóng)地承包權(quán)證，但如果該證書不能對相關(guān)權(quán)益，包括所有權(quán)、經(jīng)營權(quán)、流轉(zhuǎn)權(quán)、轉(zhuǎn)讓權(quán)和收益權(quán)進(jìn)行明確界定，農(nóng)地證書對農(nóng)民利益依舊起不到保護(hù)作用，在缺乏農(nóng)地市場轉(zhuǎn)讓交易情況下不可能發(fā)現(xiàn)農(nóng)地的真正價值。

注釋：

①從所有權(quán)來說，所有權(quán)代表的是對資產(chǎn)的最終權(quán)利，即占有、處置和收益權(quán)。雖然所有權(quán)在行使中可能將這些權(quán)利部分轉(zhuǎn)讓，但是所有權(quán)畢竟還是有最終的決定權(quán)的，否則就沒有所有權(quán)的意義了。我國農(nóng)地集體所有中規(guī)定的“三級所有，隊為基礎(chǔ)”，把所有權(quán)說成是三級所有，實際上沒有三個主體都可以擁有一項資產(chǎn)的所有權(quán)，所有權(quán)也不能劃分主輔。這種集體所有權(quán)不過是模糊了的所有權(quán)，是為政府對農(nóng)地的最終所有權(quán)留了空間。這是政府的有意之為。參見文獻(xiàn)[1]。

②一些地區(qū)在確權(quán)過程中提出要把確權(quán)工作辦成“確實權(quán)，辦鐵證”，這些口號可以理解，但是在農(nóng)民對土地的權(quán)利沒有根本明確的情況下，所謂的“鐵證”在政府對農(nóng)地的最終支配權(quán)下就難以得到落實。

③劉奇認(rèn)為，農(nóng)戶承包經(jīng)營權(quán)抵押是一種物權(quán)性的抵押，而流轉(zhuǎn)后的經(jīng)營權(quán)抵押則是債權(quán)性的抵押，二者是不一樣的，參見文獻(xiàn)[3]。實際上，承包經(jīng)營權(quán)與流轉(zhuǎn)后的經(jīng)營權(quán)本質(zhì)并沒有不同，在沒有土地所有權(quán)的條件下，這種權(quán)利受土地所有權(quán)的約束。由于不能一次性處置和轉(zhuǎn)讓農(nóng)地承包權(quán)，承包經(jīng)營權(quán)與流轉(zhuǎn)后的經(jīng)營權(quán)都是一種使用權(quán)和收益權(quán)的再分配，其收益只是農(nóng)地經(jīng)營收益短期價值評估，而不能對土地市場價值進(jìn)行估值。因此，承包權(quán)抵押價值和后續(xù)處置存在巨大風(fēng)險，抵押權(quán)難以實現(xiàn)。

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[3]鄭志峰.當(dāng)前我國農(nóng)村土地承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)再分離的法制框架創(chuàng)新研究——以2014年中央一號文件為指導(dǎo)[J].求實，2014，（10）.

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責(zé)任編輯、校對：張增強(qiáng)

Abstract： The rural land ownership not only clear the current distribution and possession of business conditions， but also define the rights of ownership， contracting， management， transfer， mortgage， transfer and income， rural land resources market allocation needs them. Eliminate ideological concepts and institutional factors that hinder the unreasonable allocation of rural land， promote the transformation of rural land from the fuzzy property right to the clear exercise of power.

Key words： rural； land； rights； ownership； land contract right； land income right