王燕霞

摘要：宅基地使用權(quán)制度是在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下設(shè)立，帶有鮮明的社會(huì)福利性質(zhì)，隨著城市化的發(fā)展，產(chǎn)生了諸如宅基地大量的隱性交易和浪費(fèi)嚴(yán)重等問題，各地也因此進(jìn)行了有益的探索活動(dòng)，但是改革措施卻忽略了城市化的主體，即外地農(nóng)民工及其家屬。宅基地使用權(quán)制度的改革應(yīng)當(dāng)立足于城市常住打工人群，探索建立進(jìn)城農(nóng)民宅基地使用權(quán)的回購(gòu)、置換等制度，實(shí)現(xiàn)宅基地指標(biāo)“地隨人走”，讓進(jìn)城務(wù)工的農(nóng)民以其農(nóng)村宅基地的指標(biāo)遷入城鎮(zhèn)居住，降低農(nóng)民在城市置房的成本和遷移成本，以最終實(shí)現(xiàn)人的城市化。

關(guān)鍵詞：宅基地使用權(quán)；城市化；集體經(jīng)濟(jì)組織；福利保障；農(nóng)民工；遷移成本；宅基地指標(biāo)；房產(chǎn)證

中圖分類號(hào)：DF521 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1007-2101（2016）02-0105-06

一、宅基地使用權(quán)的概念和歷史演變

宅基地使用權(quán)是一項(xiàng)特殊的用益物權(quán)。《物權(quán)法》第152條規(guī)定：“宅基地使用權(quán)人依法對(duì)集體所有的土地享有占有和使用的權(quán)利，有權(quán)依法利用該土地建造住宅及其附屬設(shè)施?！闭厥褂脵?quán)是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員在依法取得的集體組織所有的宅基地上建造自有房屋及其附屬設(shè)施，并對(duì)宅基地享有的占有、使用和有限制處分的權(quán)利。

宅基地使用權(quán)從設(shè)立之初即為一種帶有鮮明的社會(huì)福利性質(zhì)的權(quán)利，是為了方便農(nóng)民農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)村生活而安排，其首要功能定位為“居者有其所”?！段餀?quán)法》第153條規(guī)定：“宅基地使用權(quán)的取得、行使和轉(zhuǎn)讓，適用土地管理法等法律和國(guó)家有關(guān)規(guī)定。”我國(guó)《土地管理法》第62條第1款規(guī)定：“農(nóng)村村民一戶只能擁有一處宅基地，其宅基地的面積不得超過省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)?！钡?款規(guī)定：“農(nóng)村村民出賣、出租住房后，再申請(qǐng)宅基地的，不予批準(zhǔn)?！钡?3條規(guī)定：“農(nóng)村集體所有的土地使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)；但是，符合土地利用總體規(guī)劃并依法取得建設(shè)用地的企業(yè)，因破產(chǎn)、兼并等情形致使土地使用權(quán)依法發(fā)生轉(zhuǎn)移的除外。”我國(guó)《物權(quán)法》第184條和《擔(dān)保法》第37條都規(guī)定，宅基地使用權(quán)不得用于抵押。1999年國(guó)務(wù)院辦公廳《關(guān)于加強(qiáng)土地轉(zhuǎn)讓管理嚴(yán)禁炒賣土地的通知》（國(guó)辦發(fā)[1999]39號(hào)）中規(guī)定，農(nóng)民的住宅不得向城市居民出售，也不得批準(zhǔn)城市居民占用農(nóng)民集體土地建住宅，有關(guān)部門不得為違法建造和購(gòu)買的住宅發(fā)放土地使用證和房產(chǎn)證。《國(guó)務(wù)院關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》（國(guó)發(fā)[2004]28號(hào)）中規(guī)定，禁止城鎮(zhèn)居民在農(nóng)村購(gòu)置宅基地。2004年國(guó)土資源部頒布的《關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)村宅基地管理的意見》第13條規(guī)定：“嚴(yán)禁城鎮(zhèn)居民在農(nóng)村購(gòu)置宅基地，嚴(yán)禁為城鎮(zhèn)居民在農(nóng)村購(gòu)買和違法建造的住宅發(fā)放土地使用證?！?/p>

由此可以看出，我國(guó)的宅基地使用權(quán)具有身份性和福利保障性，宅基地使用權(quán)只能由本集體經(jīng)濟(jì)組織成員取得，且是無償取得，一戶一宅，是對(duì)集體經(jīng)濟(jì)組織成員的一種平等的福利。農(nóng)民住房是他們自建自住自有自享，不得用于非農(nóng)用途，尤其是不得用于經(jīng)營(yíng)性用途，對(duì)宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)實(shí)行嚴(yán)格限制。宅基地使用權(quán)依附于集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格，其權(quán)利存續(xù)狀態(tài)與成員資格同時(shí)產(chǎn)生、存續(xù)和消滅，沒有其他期限可以限制。在《物權(quán)法釋義》中強(qiáng)調(diào)“宅基地使用權(quán)是農(nóng)民基于集體成員的身份而享有的福利保障”。歸根到底，宅基地使用權(quán)的根本性質(zhì)是作為集體經(jīng)濟(jì)組織的成員所擁有的對(duì)其所在農(nóng)村集體所有的土地所享有的建造房屋以供居住的權(quán)利。這種權(quán)利是農(nóng)民的基本生活保障和安身立命之本，帶有很強(qiáng)的社會(huì)福利性質(zhì)和社會(huì)保障功能。

宅基地的歷史演變表現(xiàn)為：

第一，宅基地所有權(quán)階段。新中國(guó)成立后，我黨兌現(xiàn)當(dāng)初的政治承諾，實(shí)行土地改革運(yùn)動(dòng)，沒收地主的土地與房屋分給無地?zé)o房農(nóng)民。在1950年頒布的《中華人民共和國(guó)土地改革法》中提出“實(shí)行農(nóng)民的土地所有制”。土地改革運(yùn)動(dòng)廢除了封建土地所有制，建立了農(nóng)民私人所有的土地制度，農(nóng)民成了土地的所有者。盡管法律并沒有對(duì)農(nóng)村住房所用的土地另行規(guī)定，但是農(nóng)民對(duì)分得的土地和土地上的住宅擁有完整的所有權(quán)，因此，在這個(gè)階段，農(nóng)民對(duì)農(nóng)村宅基地享有的是所有權(quán)。這個(gè)階段一直延續(xù)到合作化和人民公社初期。

第二，宅基地使用權(quán)階段。從20世紀(jì)50年代中期，我國(guó)推行了以農(nóng)業(yè)集體化為內(nèi)容的農(nóng)村土地制度改革，把農(nóng)民個(gè)人所有制改造為社會(huì)主義集體所有制。1962年9月中共中央頒布《農(nóng)村人民公社工作條例修正草案》之后，農(nóng)村土地（包括宅基地）所有權(quán)歸了集體，社員只有使用權(quán)，沒有所有權(quán)（包括處分權(quán)）。1963年3月20日中央下達(dá)的《關(guān)于對(duì)社員宅基地問題作一些補(bǔ)充規(guī)定的通知》進(jìn)一步明確了農(nóng)民對(duì)宅基地的財(cái)產(chǎn)權(quán)和對(duì)房屋等建筑物的所有權(quán)。它規(guī)定：“社員的宅基地，包括有建筑物和沒有建筑物的空白宅基地，都?xì)w生產(chǎn)隊(duì)集體所有，一律不準(zhǔn)出租和買賣。但仍歸各戶長(zhǎng)期使用，長(zhǎng)期不變，生產(chǎn)隊(duì)?wèi)?yīng)保護(hù)社員的使用權(quán)，不能想收就收，想調(diào)劑就調(diào)劑；宅基地上的附著物，如房屋、樹木、廠柵、豬圈、廁所等永遠(yuǎn)歸社員所有，社員有買賣房屋或租賃房屋的權(quán)利。房屋出賣后，宅基地的使用權(quán)即隨之轉(zhuǎn)移給房主，但宅基地的所有權(quán)仍歸集體所有?！睆拇舜_立了我國(guó)農(nóng)村宅基地制度，農(nóng)村宅基地所有權(quán)從此轉(zhuǎn)變?yōu)檎厥褂脵?quán)，一直延續(xù)至今。隨著《土地管理法》的實(shí)施，我國(guó)形成了“取得和使用無償、無期限”、“限制流轉(zhuǎn)和抵押”、“面積法定”、“一戶一宅”無期限的農(nóng)村宅基地使用制度。

總的來看，農(nóng)村宅基地制度在計(jì)劃體制下和社會(huì)轉(zhuǎn)型期，使農(nóng)民獲得了大體公平的住宅用地保障，實(shí)現(xiàn)了農(nóng)民居者有其屋；使管理大體有序有效，形成嚴(yán)格的申請(qǐng)審批程序，制止了農(nóng)地的亂占濫用，這是應(yīng)該肯定的。同時(shí)必須指出，隨著城市化、工業(yè)化的發(fā)展，也導(dǎo)致一批老問題和新矛盾的不斷積累。

二、宅基地使用權(quán)的現(xiàn)狀及原因分析

（一）宅基地使用權(quán)的現(xiàn)狀

1. 宅基地使用權(quán)隱性流轉(zhuǎn)和交易大量存在。盡管國(guó)家對(duì)宅基地的流轉(zhuǎn)在法律上有著嚴(yán)格的限制，但實(shí)際上各種形式的宅基地流轉(zhuǎn)一直存在。尤其在城市郊區(qū)、發(fā)達(dá)地區(qū)和風(fēng)景秀麗區(qū)域的農(nóng)村宅基地隱性交易非常普遍。沿海發(fā)達(dá)地區(qū)和大中城市郊區(qū)因?yàn)樘幵诎l(fā)達(dá)的區(qū)域經(jīng)濟(jì)輻射范圍內(nèi)，農(nóng)村宅基地上所建住房就可以出租獲得租金，雖然法律并不允許農(nóng)民自住以外的出租，但實(shí)際上普遍存在農(nóng)民出租住房的情況，而基本上沒有部門管理。一些地區(qū)的農(nóng)民還在宅基地上自建小產(chǎn)權(quán)房銷售，這雖然也不合法，但當(dāng)前全國(guó)小產(chǎn)權(quán)房的面積據(jù)說占到城市商品房總面積的20%。另有一種情形是部分城市居民手里有閑錢，渴望貼近自然，購(gòu)置一處農(nóng)家小院修養(yǎng)生息，享受田園風(fēng)光。

2. 宅基地浪費(fèi)嚴(yán)重的問題明顯。宅基地閑置、空置宅基地，宅基地面積超標(biāo)，“一戶多宅”等問題嚴(yán)重。農(nóng)村大量的住房長(zhǎng)期無人居住而“閑置”，在部分地區(qū)出現(xiàn)了所謂的“空心村”的現(xiàn)象。法律規(guī)定宅基地的分配以“一戶一宅”為原則，并且面積要符合所在省、自治區(qū)、直轄市所規(guī)定的面積標(biāo)準(zhǔn)，但是在現(xiàn)實(shí)中，因合法贈(zèng)與而取得宅基地或者違規(guī)審批等現(xiàn)象存在，使得農(nóng)村存在“一戶多宅”的現(xiàn)象，農(nóng)村宅基地浪費(fèi)非常嚴(yán)重。

（二）原因分析

1. 根源在于我國(guó)當(dāng)前快速的城市化進(jìn)程。大規(guī)模的城市化進(jìn)程，已經(jīng)是不爭(zhēng)的事實(shí)。城市化過程使農(nóng)村剩余勞動(dòng)力向城市轉(zhuǎn)移，大量農(nóng)村人口進(jìn)入城市。從20世紀(jì)90年代開始，我國(guó)每年大約有1%的人口轉(zhuǎn)化為城市人口。在未來的較長(zhǎng)的一個(gè)時(shí)期，大規(guī)模的農(nóng)村人口城市化，是我國(guó)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展的必然。當(dāng)前全國(guó)2億畝農(nóng)村宅基地有10%～15%處于閑置狀態(tài)。[1]據(jù)我國(guó)城市化進(jìn)程的分析資料估計(jì)：今后20年全國(guó)每年有1 200多萬農(nóng)村人口要轉(zhuǎn)移到城鎮(zhèn)地區(qū)。而以目前我國(guó)農(nóng)村居民點(diǎn)人均用地153m2計(jì)算，每年將均有18.36億㎡的農(nóng)村宅基地可能閑置不用。[2]另一方面，農(nóng)村人口涌入城市，并聚集在城市里或者城市的周邊區(qū)域，尤其是處于城鄉(xiāng)結(jié)合部地帶的居住空間極度緊張，于是帶動(dòng)了城郊周邊農(nóng)村居民用房?jī)r(jià)值的升值，使得該區(qū)域的農(nóng)村宅基地成了投機(jī)對(duì)象，催生了該區(qū)域的宅基地地下交易以及小產(chǎn)權(quán)房等問題。據(jù)學(xué)者研究，城市郊區(qū)宅基地和房屋交易十分活躍，交易的數(shù)量因離市區(qū)的遠(yuǎn)近又有所不同，距離市區(qū)越近，交易量就越大，距離市區(qū)越遠(yuǎn)交易量就越小。[3]盡管多年來國(guó)家相繼出臺(tái)了一系列禁止農(nóng)村宅基地向本集體以外單位和個(gè)人流轉(zhuǎn)的規(guī)定，但收效甚微，屢禁不止。宅基地不得流轉(zhuǎn)的制度約束遭遇強(qiáng)大的市場(chǎng)需求抵制，導(dǎo)致城市周邊地區(qū)農(nóng)村宅基地的隱性流轉(zhuǎn)大量存在，甚至形成了宅基地使用權(quán)交易的“隱形市場(chǎng)”?？焖俚某鞘谢趯⒋罅咳丝谖M(jìn)城市的同時(shí)，也產(chǎn)生了另一個(gè)后果，即有些人為了躲避人口過渡擁擠喧囂的城市而選擇了一些風(fēng)景秀麗區(qū)域的農(nóng)村安居，也就是說，出現(xiàn)了一定數(shù)量的城里人向農(nóng)村遷居的趨向。他們?cè)敢膺x擇居住風(fēng)景秀麗、環(huán)境優(yōu)美的地方，用于自己休閑度假。因此這部分地區(qū)的宅基地交易量較大。

2. 宅基地的無償取得以及歷史、農(nóng)村風(fēng)俗習(xí)慣和財(cái)產(chǎn)繼承等原因的綜合作用。按照現(xiàn)行宅基地制度的規(guī)定，宅基地使用權(quán)的取得基于農(nóng)戶身份，作為一種福利分配方式無償、無限期向農(nóng)民提供，這在客觀上助長(zhǎng)了多占地、超占地的趨勢(shì)。在審批宅基地時(shí)適用“一戶一宅”的原則，但是傳統(tǒng)的因素在當(dāng)今的農(nóng)村中依然有著很重要的影響力。按照習(xí)俗，凡是祖輩遺留下的宅基地，即被農(nóng)民視為祖產(chǎn)，是一種私有財(cái)產(chǎn)，即使其上面的房屋已經(jīng)倒塌，村集體也很難收回，當(dāng)然村集體出于對(duì)鄉(xiāng)俗習(xí)慣的考慮一般也不會(huì)收回。由于我國(guó)繼承法保護(hù)農(nóng)民的房屋繼承權(quán)，那么在老人去世后，老人的房屋連同其宅基地就一并由其兒女繼承，農(nóng)村中的“一戶多宅”“多占”和“閑置”問題多由此產(chǎn)生。加之宅基地的審批太不規(guī)范，農(nóng)民在取得新宅基地的同時(shí)，并不將原來的宅基地退還給集體。以上種種因素綜合作用造成宅基地的浪費(fèi)嚴(yán)重。

3. 宅基地使用權(quán)缺乏退出機(jī)制。在當(dāng)前城市化背景下，大量農(nóng)村剩余勞動(dòng)力涌向城市。國(guó)家統(tǒng)計(jì)局2008年年底的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，我國(guó)當(dāng)前農(nóng)民工總數(shù)已達(dá)2.2億，農(nóng)民工在外務(wù)工經(jīng)商，并且其中又有幾乎近半數(shù)的農(nóng)民工是舉家遷移，但是他們卻無法放棄其在老家的宅基地上的房屋。按照我國(guó)《土地管理法》規(guī)定，宅基地屬于村集體所有，本村內(nèi)部成員對(duì)于宅基地只有使用權(quán)而沒有處置權(quán)。因?yàn)榉课莺驼氐牟豢煞指钚裕m然農(nóng)民對(duì)于其所擁有的房屋具有處置權(quán)，但是農(nóng)村房屋轉(zhuǎn)讓和買賣只能在本村范圍內(nèi)進(jìn)行，本村集體組織以外成員無權(quán)購(gòu)買。而本村村民根本無需購(gòu)房，因?yàn)榉蠗l件就可以申請(qǐng)宅基地自行建房。另外，我國(guó)《土地管理法》又規(guī)定，“農(nóng)村村民1戶只能擁有1處宅基地”，本村村民只有滿足“無房或者宅基地面積達(dá)不到規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)且購(gòu)買房屋后取得的宅基地也不超標(biāo)的條件，才能進(jìn)行房屋交易”。這樣的規(guī)定，使農(nóng)村房屋交易幾乎不可能，從而導(dǎo)致遷移到城市的原農(nóng)村居民的房屋只能閑置，造成宅基地的土地浪費(fèi)。

4. 宅基地的財(cái)產(chǎn)屬性彰顯。城市化進(jìn)程中土地扮演著極其重要的角色，對(duì)土地需求的增多使得土地的價(jià)值上升，帶動(dòng)了宅基地財(cái)產(chǎn)屬性的彰顯。農(nóng)村宅基地居住保障功能逐漸弱化，而其社會(huì)商品屬性和對(duì)其占用者的財(cái)產(chǎn)屬性越來越凸顯出來，它的價(jià)值實(shí)現(xiàn)和價(jià)值增值的要求日益強(qiáng)烈，農(nóng)村宅基地所固有的資產(chǎn)功能已經(jīng)遮掩不住了?，F(xiàn)行土地征收制度在征地范圍、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)及征地程序等諸多方面存在較大的缺陷，從而使得國(guó)家所有土地與集體所有土地之間存在巨大的價(jià)值差距，原有的土地權(quán)利人根本無法充分分享土地轉(zhuǎn)讓所帶來的巨大增值利益。這種利益失衡格局不可避免地將刺激集體土地之權(quán)利人在巨大潛在利益的吸引下尋求突破現(xiàn)有土地制度的欲望得以不斷膨脹。因此，在“城中村”、城市郊區(qū)等城市功能較好輻射的區(qū)域，紛紛興建的所謂“小產(chǎn)權(quán)”房，就是集體土地權(quán)利人對(duì)城鄉(xiāng)二元土地結(jié)構(gòu)不滿，轉(zhuǎn)而尋求突破以獲取潛在利益的生動(dòng)例證。

三、各地宅基地使用權(quán)改革的實(shí)踐分析

宅基地制度設(shè)計(jì)之初除了為給農(nóng)民提供生存保障的基礎(chǔ)之外，還為適應(yīng)以農(nóng)耕為主的就業(yè)結(jié)構(gòu)。經(jīng)過改革開放30多年發(fā)展，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和社會(huì)結(jié)構(gòu)都發(fā)生重大變化，宅基地管理制度已經(jīng)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要嚴(yán)重脫節(jié)，應(yīng)盡快改革完善。為解決宅基地制度在實(shí)踐中遭遇的種種問題，不少地方政府開始了一系列有益的探索活動(dòng)。

宅基地?fù)Q房模式。天津?qū)嵤耙哉負(fù)Q房”的具體做法是：按照統(tǒng)一規(guī)劃，建設(shè)一批現(xiàn)代化、有特色、適于產(chǎn)業(yè)聚集和生態(tài)宜居的新型小城市，以不減少耕地為前提，農(nóng)民以其宅基地（包括村莊用地），按照規(guī)定的置換標(biāo)準(zhǔn)無償換取小城鎮(zhèn)中的一套住宅，遷入小城鎮(zhèn)居住。原村莊建設(shè)用地中的一部分進(jìn)行復(fù)耕，另一部分征收為國(guó)有后再“招”“拍”“掛”出售，其收益用于彌補(bǔ)小城鎮(zhèn)建設(shè)資金缺口。在“宅基地?fù)Q房”模式下，農(nóng)民擺脫了宅基地不能自由交易的束縛，換得的樓房可以成為自由上市交易的商品房?！罢?fù)Q房”模式帶有很大的區(qū)域局限性，并不具有普適性，一般適用于城郊接合部。不過，城郊接合部的土地往往價(jià)值很高，村民要求置換的條件也高，這使得區(qū)縣政府財(cái)政也面臨著很大壓力和困難。

地票交易模式。2008年12月，在中央有關(guān)部委支持下，重慶在推進(jìn)城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤、逐步建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)中，實(shí)行農(nóng)村宅基地使用權(quán)地票交易，即通過宅基地置換建設(shè)用地指標(biāo)方式，在農(nóng)村空置等低效率使用的宅基地與城鎮(zhèn)建設(shè)用地之間搭建了供需平臺(tái)。農(nóng)村宅基地使用權(quán)地票交易，不僅巧妙地繞開了農(nóng)村宅基地不能用于非農(nóng)建設(shè)的法律問題，而且通過市場(chǎng)激勵(lì)機(jī)制實(shí)現(xiàn)的自由交易，有利于解決我國(guó)農(nóng)村宅基地空置等低效率使用問題，打破城鎮(zhèn)發(fā)展普遍遭遇的土地資源瓶頸。

兩分兩換模式。浙江省嘉興市把宅基地與承包地分開，宅基地?fù)Q貨幣等其他等價(jià)物品，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)換取社會(huì)保障、福利等。所謂“兩分”，一是指把承包地和宅基地分開，把承包地的流轉(zhuǎn)與農(nóng)民的住房搬遷，即宅基地的置換分開。二是把搬遷和流轉(zhuǎn)分開，要打消農(nóng)民的顧慮，他們搬到城里居住，作為村里生產(chǎn)資料的占有者身份并不改變，還可以擁有承包地，可以流轉(zhuǎn)。所謂“兩換”，一是以土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)來換股、換租、換保障，即土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)可以入股、可以出租、也可以徹底的放棄，轉(zhuǎn)換成為一份社會(huì)保障。在此基礎(chǔ)上，推進(jìn)土地的集約經(jīng)營(yíng)，實(shí)現(xiàn)規(guī)模生產(chǎn)。二是以宅基地使用權(quán)換錢、換房、換地方，推進(jìn)集中居住，轉(zhuǎn)換生活方式?？梢灾脫Q成貨幣，到城里買房居?。灰部梢耘c政府建設(shè)住房和廠房置換；還可以換個(gè)地方；到城里或者是規(guī)劃點(diǎn)集中居住。其目的就是變散居為集居，從農(nóng)民轉(zhuǎn)換成市民。嘉興市“兩換”中的宅基地轉(zhuǎn)換破解了城鄉(xiāng)之間在住房權(quán)屬上的二元制度，是推進(jìn)農(nóng)房集聚、移民搬遷和城中村改造中宅基地問題的好辦法。

蘇州“三置換、三集中”模式?！叭脫Q、三集中”是指農(nóng)戶以土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)置換城鎮(zhèn)社會(huì)保障，以農(nóng)村宅基地和住房置換城鎮(zhèn)產(chǎn)權(quán)住房，以集體資產(chǎn)所有權(quán)置換股份合作社股權(quán)，轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式、農(nóng)民生活方式和農(nóng)民身份，促進(jìn)農(nóng)民居住向社區(qū)集中，在此基礎(chǔ)上形成工業(yè)向園區(qū)集中、農(nóng)業(yè)向規(guī)模經(jīng)營(yíng)集中的發(fā)展格局。通過置換農(nóng)民獲得了長(zhǎng)期穩(wěn)定收益的股權(quán)，與城鎮(zhèn)居民一樣標(biāo)準(zhǔn)的社會(huì)保障。通過置換實(shí)現(xiàn)人口集聚、資源共享和城市社區(qū)管理，提高生活質(zhì)量，節(jié)約了土地資源。

成都“雙放棄、三保障”模式?！半p放棄”是指農(nóng)民自愿放棄土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)與宅基地使用權(quán)，能夠在城區(qū)集中安排居住，并享受與城鎮(zhèn)職工同等的社保待遇?！叭Ｕ稀笔寝r(nóng)民變成市民的三個(gè)保障條件：一是能夠在城市的二、三產(chǎn)業(yè)就業(yè)；二是在城市擁有自己的住宅；三是享受城市居民享受的社會(huì)公共服務(wù)。“三保障、兩放棄”互為前提或條件。在此，農(nóng)民變市民實(shí)際上是一種物質(zhì)和身份的交換，即農(nóng)民以承包地來換城市的就業(yè)和社會(huì)保障，以宅基地來換城市的住宅。交換過程的表現(xiàn)是農(nóng)民戶口從農(nóng)村轉(zhuǎn)到城市，實(shí)現(xiàn)農(nóng)民轉(zhuǎn)市民，就業(yè)從農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移到第二、三產(chǎn)業(yè)，土地保障轉(zhuǎn)換為社會(huì)保障。

重慶統(tǒng)籌城鄉(xiāng)戶籍制度改革。2010年7月重慶市頒布了《重慶市統(tǒng)籌城鄉(xiāng)戶籍制度改革意見》，其目的是將以推動(dòng)符合條件的農(nóng)民工特別是新生代農(nóng)民工轉(zhuǎn)戶進(jìn)城為突破口，引導(dǎo)農(nóng)村居民向城鎮(zhèn)有序轉(zhuǎn)移，形成有序的人口城鎮(zhèn)化機(jī)制?；敬胧┦恰皟赏?、兩補(bǔ)、三保留、五納入”?！皟赏藘裳a(bǔ)”是指轉(zhuǎn)戶居民退出宅基地使用權(quán)和承包地的，可獲得以下補(bǔ)償：對(duì)農(nóng)村住房及其附著物給予的一次性補(bǔ)償，一次性給予宅基地使用權(quán)補(bǔ)償，一次性給購(gòu)房補(bǔ)助；轉(zhuǎn)戶居民退出承包地，按照本輪土地承包期內(nèi)剩余年限和同類土地的平均流轉(zhuǎn)收益標(biāo)準(zhǔn)給予補(bǔ)償。三項(xiàng)保留是指保留林地使用權(quán)，不要求退出；在一定時(shí)期內(nèi)繼續(xù)執(zhí)行原戶籍地生育政策；在農(nóng)民自愿退出承包地經(jīng)營(yíng)權(quán)之前，享受各項(xiàng)補(bǔ)貼。五項(xiàng)納入是指農(nóng)民轉(zhuǎn)戶后，其就業(yè)、社保、住房、教育、醫(yī)療均納入城鎮(zhèn)保障體系。

空心村整理措施，有的稱為“村莊整理”“宅基地整理”。實(shí)際上是指依照現(xiàn)行《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》的規(guī)定，基層政府借助于村委會(huì)，對(duì)非城市近郊的農(nóng)村宅基地及其農(nóng)民住房進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)劃，通過填實(shí)“空心村”，或者進(jìn)行自然村拆并，形成一定規(guī)模的容積率較高的中心村或者小鎮(zhèn)的行為。村莊整理是我國(guó)土地整理的重要組成部分，已成為當(dāng)前不少省份加強(qiáng)農(nóng)村宅基地管理的重要內(nèi)容，也取得了一定的成效。

以上措施，除了空心村整理外，均發(fā)生在大中城市的郊區(qū)或經(jīng)濟(jì)比較發(fā)達(dá)的地區(qū)，戶籍、社會(huì)保障與土地流轉(zhuǎn)制度協(xié)同改革的條件比較成熟；所在地區(qū)的第二產(chǎn)業(yè)、三產(chǎn)業(yè)比較發(fā)達(dá)，能夠吸納當(dāng)?shù)貜霓r(nóng)業(yè)分離出來的勞動(dòng)力；地方政府財(cái)政收入比較好，在住房、社保、就業(yè)、教育、衛(wèi)生保障等方面能夠支撐所在區(qū)域的農(nóng)民轉(zhuǎn)為市民，為當(dāng)?shù)剞r(nóng)村流轉(zhuǎn)的勞動(dòng)力與人口解決就業(yè)、社會(huì)保障等；能夠通過推動(dòng)戶籍、社會(huì)保障與土地流轉(zhuǎn)聯(lián)動(dòng)改革，促進(jìn)農(nóng)村勞動(dòng)力與人口進(jìn)入城市、融入城市，分享城市化與工業(yè)化帶來的收益，確保農(nóng)民權(quán)益不受侵犯等，但是改革沒有惠及外地農(nóng)民工及其家屬。

四、城市化進(jìn)程中宅基地使用權(quán)制度的改革構(gòu)想

（一）宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的完全市場(chǎng)化尚需時(shí)日

中國(guó)的城鎮(zhèn)化進(jìn)程迄今已經(jīng)35年了，城鎮(zhèn)化率從17.9%提升到53.7%，城市數(shù)量從193個(gè)增加到658個(gè)。[4]隨著我國(guó)城市化進(jìn)程中越來越多的農(nóng)村人口轉(zhuǎn)移到城鎮(zhèn)居住，一方面城鎮(zhèn)建設(shè)用地需求巨大，另一方面農(nóng)村宅基地空置等低效率使用情形越來越多，兩者之間具有潛在的供需關(guān)系。在國(guó)家加快城鎮(zhèn)化建設(shè)的步伐下，對(duì)住宅的需求，勢(shì)必會(huì)促進(jìn)農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)的發(fā)育與形成?？傮w上宜按大約10年的時(shí)間安排改革進(jìn)度，因?yàn)榘凑罩袊?guó)現(xiàn)在的城市化速度推算，大約10年后的城市化率可超過60%；依照美國(guó)城市地理學(xué)家RayM.Northam于1979年概括出的反映城市化趨勢(shì)的S型曲線，城市化率達(dá)到65%左右時(shí)將實(shí)現(xiàn)城市化中期階段到城市化后期階段的轉(zhuǎn)折，嗣后市場(chǎng)自發(fā)力量會(huì)促使城鄉(xiāng)融合，那么，可以想見，到了那個(gè)時(shí)候才是高程度地放開土地市場(chǎng)的比較合適的時(shí)機(jī)[5]。

（二）宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度的改革立足于城市常住打工人群

現(xiàn)階段，應(yīng)當(dāng)立足城市打工經(jīng)商人群的宅基地有償退出制度，并為此做一系列的基礎(chǔ)性工作。因?yàn)閷?duì)于城市近郊或經(jīng)濟(jì)比較發(fā)達(dá)的地區(qū)，如前文所述，很多地區(qū)已經(jīng)進(jìn)行了有益的探索，但是對(duì)于如何解決外地農(nóng)民工的城市化問題卻極少涉及。而城市化的關(guān)鍵是脫離農(nóng)業(yè)生產(chǎn)勞動(dòng)后到城市打工經(jīng)商的農(nóng)民能否真正融入城市社會(huì)。這也正是本文關(guān)注的重點(diǎn)。

中國(guó)的城市化長(zhǎng)期以來走了一條農(nóng)民進(jìn)城離鄉(xiāng)不離土的道路，就是農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工之后，仍然不改變農(nóng)民身份和保有家鄉(xiāng)的土地。使得我國(guó)每年外出務(wù)工的農(nóng)民工數(shù)量眾多，但城市化進(jìn)程卻顯得異常緩慢。農(nóng)民工并沒有真正遷移至城市，有人把這種城市化稱之為“偽城市化”。農(nóng)民工的兩棲生存方式造成了勞動(dòng)力流動(dòng)的巨大浪費(fèi)，城鎮(zhèn)常住人口中有2.34億農(nóng)民工及其隨遷家屬，未能在教育、就業(yè)、醫(yī)療、養(yǎng)老、保障性住房等方面享受城鎮(zhèn)居民的基本公共服務(wù)，農(nóng)村留守兒童、婦女和老人問題也日益凸顯。更造成農(nóng)民工及其后代的素質(zhì)無法提高。如內(nèi)生增長(zhǎng)理論揭示，當(dāng)增長(zhǎng)越來越依賴全要素生產(chǎn)率的提高、依賴人力資本與無形資本的時(shí)候，人的普遍素質(zhì)就越來越扮演中心的角色。這就需要給予社會(huì)上的絕大多數(shù)人尤其是他們的后代有平等的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)會(huì)，能夠以自己的勤勞、智慧和創(chuàng)造致富。[6]這在從農(nóng)業(yè)社會(huì)向工業(yè)化、信息化的城市社會(huì)轉(zhuǎn)型發(fā)展中的二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)國(guó)家，就意味著要能在大大減少農(nóng)業(yè)人口的基礎(chǔ)上發(fā)展規(guī)模經(jīng)濟(jì)的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，同時(shí)又能保證農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口能夠普遍就業(yè)、住有所居和融入城市，平等地享受市民權(quán)利。對(duì)于來自經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)和偏遠(yuǎn)農(nóng)村地區(qū)的農(nóng)民工，他們的宅基地使用權(quán)由于區(qū)位不利和外來需求不足，空閑宅基地流轉(zhuǎn)缺乏動(dòng)力和政策支持。而這部分進(jìn)城務(wù)工的農(nóng)村人依靠其工資收入根本無力購(gòu)買城市的高價(jià)商品房，無法解決在城市里安居樂業(yè)的問題。所以，幾億農(nóng)民工能進(jìn)城安居是新型城鎮(zhèn)化的重中之重，是實(shí)現(xiàn)人的城鎮(zhèn)化的關(guān)鍵。通過制度設(shè)計(jì)，實(shí)現(xiàn)這種宅基地經(jīng)濟(jì)利益的可置換性，讓那些背景離鄉(xiāng)、迫于無奈無法享受到農(nóng)村宅基地生存保障福利性質(zhì)的那部分人，國(guó)家為其創(chuàng)造條件，讓其在他鄉(xiāng)也能享受到這項(xiàng)福利性質(zhì)的權(quán)利；同時(shí)又大幅度地緩解城市建設(shè)用地區(qū)域性緊張的問題，還解決農(nóng)民工在城市的安居問題，分享到城市化、現(xiàn)代化的成果。

（三）探索建立進(jìn)城農(nóng)民宅基地使用權(quán)的回購(gòu)、置換等制度

國(guó)土資源部出臺(tái)《節(jié)約集約利用土地規(guī)定（草案）》第27條指出“農(nóng)村閑置宅基地實(shí)行自愿有償退出。集體經(jīng)濟(jì)組織可以根據(jù)有穩(wěn)定的其他居住條件的宅基地使用權(quán)人申請(qǐng)，采取置換、獎(jiǎng)勵(lì)、補(bǔ)助或者城鎮(zhèn)購(gòu)房補(bǔ)貼等方式協(xié)商收回空閑或者多余的宅基地。”應(yīng)當(dāng)細(xì)化上述規(guī)定，出臺(tái)實(shí)施細(xì)則。比如規(guī)定連續(xù)在同一地打工滿一定期限的農(nóng)民工，在自愿將老家的空置房屋所占用的宅基地退回集體用于農(nóng)業(yè)耕種并且作出不再申請(qǐng)新宅基地的前提下，其相應(yīng)的宅基地指標(biāo)由政府統(tǒng)一審批、收儲(chǔ)，村集體組織不再分散審批宅基地，收儲(chǔ)后的宅基地指標(biāo)用于置換城市建設(shè)用地指標(biāo)。騰出來的宅基地也可以折算為建設(shè)用地指標(biāo)，無償換取城市廉租房或公租房，或按其退出的宅基地面積給予一次性貨幣補(bǔ)償或給予住房補(bǔ)貼、養(yǎng)老保險(xiǎn)等多種政策措施，形成進(jìn)城農(nóng)民的宅基地退出機(jī)制，實(shí)現(xiàn)宅基地指標(biāo)“地隨人走”，讓進(jìn)城務(wù)工的農(nóng)民以其農(nóng)村宅基地的指標(biāo)遷入城鎮(zhèn)居住，降低農(nóng)民在城市置房的成本和遷移成本，實(shí)現(xiàn)在城市里安家就業(yè)。國(guó)家和地方政府可以建立房屋補(bǔ)償與宅基地補(bǔ)貼機(jī)制，促進(jìn)條件成熟的農(nóng)民退出宅基地。

關(guān)于補(bǔ)貼資金的來源，應(yīng)由國(guó)家征收集體土地后再次出讓而獲得的土地出讓金中予以劃撥，因?yàn)橥恋爻鲎尳鸬囊粋€(gè)主要用途就是用于補(bǔ)充耕地的數(shù)量，這樣城市發(fā)展所帶來的土地增值收益就不會(huì)僅僅被少數(shù)人享用，而是進(jìn)行了一種更為公平的再分配。

（四）建立農(nóng)村宅基地使用權(quán)及地上房屋的登記確權(quán)制度

推進(jìn)農(nóng)村宅基地確權(quán)登記是建立健全農(nóng)村宅基地置換、退出制度的基礎(chǔ)環(huán)節(jié)。我國(guó)《物權(quán)法》第10條規(guī)定：“不動(dòng)產(chǎn)登記，由不動(dòng)產(chǎn)所在地的登記機(jī)構(gòu)辦理。國(guó)家對(duì)不動(dòng)產(chǎn)實(shí)行統(tǒng)一登記制度。統(tǒng)一登記的范圍、登記機(jī)構(gòu)和登記辦法，由法律、行政法規(guī)規(guī)定?！钡?4條規(guī)定：“不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)的設(shè)立、變更、轉(zhuǎn)讓和消滅，依照法律規(guī)定應(yīng)當(dāng)?shù)怯浀?，自記載于不動(dòng)產(chǎn)登記薄時(shí)發(fā)生效力?！钡?55條規(guī)定：“已經(jīng)登記的宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓或者消滅的，應(yīng)當(dāng)及時(shí)辦理變更登記或者注銷登記。”從以上規(guī)定可以看出，我國(guó)對(duì)宅基地使用權(quán)實(shí)行的是登記生效主義，并且未區(qū)分城市和農(nóng)村，應(yīng)是城鄉(xiāng)一體化登記制度。但到目前為至，我國(guó)尚未完成宅基地使用權(quán)登記工作。國(guó)土資源部《關(guān)于進(jìn)一步加快宅基地使用權(quán)登記發(fā)證工作的通知》（國(guó)土資發(fā)〔2008〕146號(hào)）規(guī)定，力爭(zhēng)在2009年底前，基本完成全國(guó)宅基地使用權(quán)登記發(fā)證工作，做到權(quán)屬糾紛基本解決，農(nóng)民合法使用的宅基地全部發(fā)證到戶。但是實(shí)際上，農(nóng)村宅基地的確權(quán)登記工作迄今沒有完成。筆者認(rèn)為，應(yīng)加強(qiáng)農(nóng)民宅基地的登記工作，依法確定宅基地的權(quán)屬范圍，明晰宅基地使用權(quán)的主體，保障交易的安全性。按照國(guó)有土地房地產(chǎn)權(quán)屬登記辦法展開宅基地和房屋的權(quán)屬登記發(fā)證工作。應(yīng)當(dāng)按照農(nóng)房建設(shè)規(guī)劃，將農(nóng)村可用住房建設(shè)用地分類、編號(hào)并與農(nóng)戶對(duì)應(yīng)，建立一整套農(nóng)房登記制度。對(duì)村民的房屋進(jìn)行登記保護(hù)，核發(fā)房產(chǎn)證，確認(rèn)所有權(quán)。對(duì)手續(xù)齊備、建造合法的農(nóng)村宅基地及其地上房屋，頒發(fā)統(tǒng)一的、具有法律效力的《集體土地使用證》《房屋產(chǎn)權(quán)證》等證書，賦予其宅基地完整的使用權(quán)。為真正發(fā)揮宅基地資源的經(jīng)濟(jì)有用性，在建立健全初始登記制度的同時(shí)，必須建立農(nóng)村宅基地資源的變更登記和注銷登記制度。明確登記的主管機(jī)關(guān)及級(jí)別管轄問題，登記過程的異議處理程序、申述程序等。在具體登記過程中要加強(qiáng)登記的規(guī)范化建設(shè)，特別是對(duì)“一戶多宅”和超標(biāo)準(zhǔn)面積的處理上，要針對(duì)不同情況采取標(biāo)準(zhǔn)以內(nèi)登記發(fā)證、超標(biāo)準(zhǔn)部分登記不發(fā)證等措施，確保使用權(quán)分配在不同主體間的公平與公正，通過明晰產(chǎn)權(quán)，為宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)創(chuàng)造最基本的條件。

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責(zé)任編輯、校對(duì)：張?jiān)鰪?qiáng)

Abstract： Homestead use right system， with a distinctive character of social welfare， was established under the planned economy system. With the development of urbanization， there appears some problems， such as a large number of hidden transactions and serious waste of homestead， useful exploration activities have been carried out from place to place， but the reform strategies ignore migrant workers and their families， the main part of Urbanization. The reform of homestead use right system should be based on the urban resident workers， and explore the establishment of rural residential land use rights of the repurchase， replacement and other systems， achieve the homestead index "to go with people". Let migrant workers， with the index of the rural residential land， move into cities and towns to live， reducing the cost and migration cost of farmers in urban housing to realize human urbanization at last.

Key words： homestead use right； urbanization； collective economic organization； welfare safeguard； migrant workers