李 路

(陜西省委黨校 政治學(xué)與行政管理學(xué)教研部，陜西 西安 751008)

省級政府建立權(quán)力清單制度經(jīng)驗啟示與改進(jìn)建議

李 路

(陜西省委黨校 政治學(xué)與行政管理學(xué)教研部，陜西 西安 751008)

從省級政府推行權(quán)力清單中的主要經(jīng)驗、存在的問題和下一步深化相關(guān)改革的建議等三個方面進(jìn)行了梳理和論述，特別是對下一步深化權(quán)力清單改革等問題提出了建設(shè)性意見。

權(quán)力清單； 經(jīng)驗啟示； 改進(jìn)建議

0 引 言

推行權(quán)力清單制度是實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要舉措。長期以來，中國各級政府對自己擁有的權(quán)力并不十分清楚。在以往的行政審批制度改革中，一些地方政府竟然清理出上萬項行政職權(quán)。同時，政府層級之間、部門之間的權(quán)責(zé)不明，甚至重疊交叉問題突出，這導(dǎo)致了政府“該放的不放、該做的未做”。推行權(quán)力清單制度，有利于政府查清職能底數(shù)，在自我限權(quán)基礎(chǔ)上更好地履行職責(zé)；有利于進(jìn)一步厘清層級、部門之間的職責(zé)，明確各自管理和服務(wù)工作的重點；有利于科學(xué)合理設(shè)置機(jī)構(gòu)人員，提升政府效能。

2013年，中共中央、國務(wù)院《關(guān)于地方政府職能轉(zhuǎn)變和機(jī)構(gòu)改革的意見》指出，“梳理各級政府部門的行政職權(quán)，公布權(quán)責(zé)清單，規(guī)范行政裁量權(quán)，明確主體責(zé)任和權(quán)力運(yùn)行流程，嚴(yán)格按照法定權(quán)限和程序履行職責(zé)?！笔藢萌腥珪M(jìn)一步提出：推行地方各級政府及其工作部門權(quán)力清單制度，依法公開權(quán)力運(yùn)行過程。為此，2015年3月3日，中辦、國辦印發(fā)了《關(guān)于推行地方各級政府工作部門權(quán)力清單制度的指導(dǎo)意見》(中辦發(fā)【2015】21號)。目前，全國范圍內(nèi)省級政府權(quán)力清單編制、公布任務(wù)已告完成，市縣政府改革已經(jīng)啟動。及時總結(jié)省級政府相關(guān)經(jīng)驗和問題，對今后深化權(quán)力清單的動態(tài)管理和市縣改革具有很大的理論和實踐意義。

1 省級政府建立權(quán)力清單制度的主要經(jīng)驗

建立權(quán)力清單過程中，省級政府既承擔(dān)對本級行政職權(quán)“清權(quán)、規(guī)權(quán)、放權(quán)”任務(wù)，又要承擔(dān)對市、縣改革“示范、指導(dǎo)、統(tǒng)籌”職責(zé)。因此探索科學(xué)有效的工作機(jī)制十分重要。從本輪實踐來看，省級政府在領(lǐng)導(dǎo)執(zhí)行機(jī)制、清單審查編制機(jī)制、權(quán)力分類清理原則和建立日常監(jiān)管機(jī)制等方面積累了不少經(jīng)驗，確保了權(quán)力清單制度的有效推行。

1.1 建立了科學(xué)的領(lǐng)導(dǎo)和執(zhí)行機(jī)制

探索科學(xué)有效的權(quán)力清單制度，推行領(lǐng)導(dǎo)和執(zhí)行機(jī)制，是保障工作有序展開的基礎(chǔ)性條件。對此，既往的行政審批制度改革中相關(guān)經(jīng)驗值得借鑒。如以本世紀(jì)初以來全國范圍內(nèi)多輪行政審批制度改革為例，國務(wù)院專門成立了行政審批制度改革領(lǐng)導(dǎo)小組，中編辦、監(jiān)察部和法制辦等部門負(fù)責(zé)具體工作的推行實施，各省也基本照此模式辦理。實踐證明這一模式行之有效。

從本輪省級權(quán)力清單改革實踐來看，各省政府普遍將這一改革納入本省全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，負(fù)責(zé)重大問題的決策和制度性問題的頂層設(shè)計。具體推行工作由省編辦、省法制辦牽頭，成立由政府各職權(quán)部門參加的“廳際聯(lián)席會議”并下設(shè)辦公室，負(fù)責(zé)研究解決權(quán)力清單推行中的重要疑難問題。其中省編辦、省法制辦作為聯(lián)席會議辦公室主要成員和承辦單位，負(fù)責(zé)日常工作，這樣有利于改革中職能調(diào)整和制度建設(shè)的到位。

從分工看，省編辦具體負(fù)責(zé)審核省級政府各職權(quán)單位報送的本部門職權(quán)清單，按照一項職責(zé)由一個部門負(fù)責(zé)的要求，進(jìn)一步理順部門職責(zé)關(guān)系，解決部門職能交叉問題。此外，還承擔(dān)權(quán)力清單公布后的后續(xù)管理工作。省法制辦按照職權(quán)法定原則，加強(qiáng)對職權(quán)設(shè)立合法性審查，做好權(quán)力事項調(diào)整涉及的法規(guī)規(guī)章修改工作。省政府辦公廳根據(jù)權(quán)力和責(zé)任清單的內(nèi)容、格式和要求，做好網(wǎng)絡(luò)平臺開發(fā)，按時將權(quán)力清單向社會公布。其他有關(guān)部門在網(wǎng)站建設(shè)、監(jiān)督檢查、資金保障和依法審查等方面建立協(xié)調(diào)機(jī)制以銜接配合。實踐證明，這樣的分工協(xié)作機(jī)制基本保證了權(quán)力清單編制工作按時保質(zhì)完成。形成的工作機(jī)制也為市縣下一步改革提供了借鑒依據(jù)。

1.2 科學(xué)的權(quán)力清單審查編制管理制度機(jī)制的建立

從各省實踐看，編制省級政府權(quán)力清單中主要形成了以下科學(xué)機(jī)制：

一是確立各職權(quán)部門清理自查機(jī)制。建立清查、自查機(jī)制是各職權(quán)部門明確各自權(quán)力事項的基本要素和流程，體現(xiàn)了主體責(zé)任分工明確的原則。實踐中一般要求政府各職權(quán)部門在自行梳理行政職權(quán)基礎(chǔ)上，填寫并上報《部門行政職責(zé)梳理情況表》、《部門職權(quán)清理報告》、《整合保留職權(quán)清單登記表》、《取消下放交由社會組織職責(zé)登記表》、《部門交叉職責(zé)登記表》和《權(quán)力運(yùn)行流程圖》。同時根據(jù)權(quán)力和責(zé)任清單“同步推行”原則，各職權(quán)部門應(yīng)配套制定責(zé)任表，填寫《部門職責(zé)登記表》《與相關(guān)部門職責(zé)邊界登記表》《公共服務(wù)事項登記表》等，為確定責(zé)任清單提供初始依據(jù)。

二是建立集中審核和疑難問題處理機(jī)制。實踐中，省級政府權(quán)力清單改革聯(lián)席會議辦公室承擔(dān)了對各職權(quán)部門報來的職權(quán)表單進(jìn)行集中審核的職能。聯(lián)席會議辦公室在審核過程中，普遍建立了與各部門溝通協(xié)商機(jī)制，就疑難和影響面廣的問題征求專家學(xué)者、人大代表、政協(xié)委員、市縣政府以及部分企業(yè)意見。在此基礎(chǔ)上，聯(lián)席會議辦公室依法對各部門申報的職權(quán)表單進(jìn)行精簡、修改和完善，最終形成權(quán)力和責(zé)任清單目錄方案，在報省政府審定后以省政府辦公廳的名義對外公布。

三是明確權(quán)力清單公布運(yùn)行機(jī)制。除涉密和依法不予公開的內(nèi)容之外，各省政府都必須完整準(zhǔn)確地對外公布省級職權(quán)部門所有的行政權(quán)力清單、責(zé)任清單及其運(yùn)行流程。在公布形式上，要求權(quán)力和責(zé)任清單及流程不僅要在省政府門戶網(wǎng)站、省機(jī)構(gòu)編制網(wǎng)上公布，政府各職權(quán)部門也必須將本部門清單在自己的網(wǎng)站上公布，以便于社會組織和公眾使用和監(jiān)督。

四是建立權(quán)力清單及其配套的責(zé)任清單管理制度。以陜西為例，陜西省政府出臺了《陜西省權(quán)力清單和責(zé)任清單管理辦法》，對清單進(jìn)行動態(tài)管理，全面規(guī)范了權(quán)責(zé)清單的編制、調(diào)整、公布及其日常管理。同時還建立了陜西省《市縣通用參考目錄》，對全省市縣兩級政府權(quán)力和責(zé)任編制工作進(jìn)行了統(tǒng)一規(guī)范。[1]11吉林省政府也出臺了《關(guān)于加強(qiáng)省政府部門權(quán)力清單監(jiān)督管理意見》，確保按“單”用權(quán)，按“圖”行權(quán)。[2]24

1.3 明確了行政職權(quán)分類清理的基本原則

確立行政職權(quán)分類清理的基本原則，是在權(quán)力清單推行中實現(xiàn)“職權(quán)法定”“簡政放權(quán)”等要求的基礎(chǔ)性工作。各省基本上將待清理行政職權(quán)分為職權(quán)取消、職權(quán)轉(zhuǎn)移、職權(quán)下放、職權(quán)嚴(yán)管、職權(quán)整合等種類，并明確了分類和清理的基本原則。這樣做的優(yōu)點是明確了行政職權(quán)分類和清理的基本極限，很大程度上促進(jìn)了清單制定科學(xué)化。其基本原則如下：

對于職權(quán)取消類的行政職權(quán)。凡沒有法律法規(guī)和規(guī)章依據(jù)的職權(quán)必須取消。如確需保留的職權(quán)，按照法定程序，提請立法設(shè)立行政職權(quán)的法律依據(jù)。

對于職權(quán)轉(zhuǎn)移類的行政職權(quán)。凡涉及行規(guī)行約及行業(yè)技術(shù)規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)制定的、行業(yè)統(tǒng)計和信息預(yù)警、行業(yè)糾紛等原有行政職權(quán)原則上轉(zhuǎn)移給行業(yè)組織承擔(dān)。公民、法人和其他組織水平能力測試的評價、認(rèn)定及相關(guān)從業(yè)、職業(yè)資格、資質(zhì)類管理的相關(guān)職權(quán)，原則上交由社會組織自律管理。對行業(yè)組織和社會組織暫不具備承接能力的，可以設(shè)定1～3年的過度期(培育期)，過渡期滿后，予以轉(zhuǎn)移。

對于職權(quán)下放類的行政職權(quán)。凡屬于直接面向基層、量大面廣、由地方管理更加方便、有效的經(jīng)濟(jì)社會管理類事項，按照方便公民、法人和其他組織辦事、提高管理服務(wù)效率、便與監(jiān)管的原則，一律下放管理層級，實行屬地管理。

對于前后關(guān)聯(lián)的職權(quán)事項的行政職權(quán)。如其中一項已經(jīng)下放到市縣政府主管部門，另外與之關(guān)聯(lián)的職權(quán)事項也要同步下放至相應(yīng)的市縣政府管理部門。

對于職權(quán)嚴(yán)管類的行政職權(quán)。對那些雖有法律依據(jù)，但已逐漸背離經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展需要卻短期內(nèi)又難以用修訂相關(guān)法律方法來取消的行政職權(quán)，應(yīng)當(dāng)建立相應(yīng)的特別管理程序，予以嚴(yán)格規(guī)范管理。

對于職權(quán)整合類的行政職權(quán)。按照大部門制改革要求，對于部門間已出現(xiàn)職責(zé)交叉的行政職權(quán)，按照統(tǒng)籌規(guī)劃、整合職能的要求，歸由一個部門統(tǒng)一行使。

1.4 建立了保留行政職權(quán)的事中事后監(jiān)管機(jī)制

長期以來，中國政府管理形成了重事前審批，輕事中監(jiān)管的“啞鈴型監(jiān)管模式”[3]17。減少政府對公共事務(wù)的事前審批管理，加強(qiáng)對公共事務(wù)的事中、事后監(jiān)管是當(dāng)前政府改革的主要切入點。權(quán)力清單制度推行中，在精簡前置性行政審批事項基礎(chǔ)上對保留的各類行政權(quán)力完善事中、事后監(jiān)管機(jī)制，是一項必須同步進(jìn)行的基礎(chǔ)性工作。

從理論上講，凡是需要加強(qiáng)事中、事后監(jiān)管的，都應(yīng)建立相關(guān)機(jī)制。通過健全分工合理、權(quán)責(zé)一致的職責(zé)體系，重新明確監(jiān)管主體、職能、責(zé)任，并公之于眾，公開透明、接受社會監(jiān)督，以做到監(jiān)管有權(quán)、有據(jù)、有責(zé)、有效，避免出現(xiàn)監(jiān)管過度或監(jiān)管真空現(xiàn)象。[4]22

從各省實踐看，針對行政許可、非許可類行政審批中被取消、下放的審批事項，重點加強(qiáng)了事中、事后監(jiān)管機(jī)制建設(shè)。很多省級政府建立了“事中、事后監(jiān)督管理制度”，該制度主要規(guī)定了監(jiān)管的重點領(lǐng)域、職權(quán)范圍和具體監(jiān)管措施。如明確落實本級職權(quán)部門與下級部門、社會組織在監(jiān)管中的職責(zé)分工和工作重點；落實日常監(jiān)管、定期抽查、危險隱患排查、完善驗收制度和事后依法處罰等方面的具體措施。探索分類建立監(jiān)管機(jī)制。對取消、下放、調(diào)整、保留的行政審批事項分門別類制定監(jiān)管措施。[5]46對行政審批權(quán)力轉(zhuǎn)移事項的監(jiān)管，應(yīng)重點加強(qiáng)對承接組織行使權(quán)力過程的指導(dǎo)與監(jiān)督措施，并通過隨機(jī)抽查、調(diào)查訪問等形式加強(qiáng)對權(quán)力轉(zhuǎn)移的效果評價和監(jiān)管力度等。

2 省級政府在建立權(quán)力清單中遭遇的主要問題

本輪權(quán)力清單制度推行實踐中，省級政府承擔(dān)了大量具有開拓性、前瞻性的工作。在這一過程中，不可避免地遇到一些理論和實踐問題，歸納起來主要有以下幾個方面。

(1)待清理的行政職權(quán)在范圍、類別、命名等標(biāo)準(zhǔn)上不統(tǒng)一。本次制度推行涉及對政府所有行政職權(quán)的全面清理，因此在行政職權(quán)的范圍確定、權(quán)力類別和命名標(biāo)準(zhǔn)上必須統(tǒng)一。此外，還應(yīng)對因此派生出的行政職權(quán)適用法律依據(jù)沖突、行政職權(quán)設(shè)立依據(jù)的法律兜底條款細(xì)化分解等問題確立統(tǒng)一的解決標(biāo)準(zhǔn)。盡管在實踐中各省級政府積累了一定經(jīng)驗。但各省還應(yīng)制定清理標(biāo)準(zhǔn)指導(dǎo)意見，以作為指導(dǎo)市縣解決此類問題的依據(jù)。

(2)未能編制具有標(biāo)準(zhǔn)和示范性的行政職權(quán)運(yùn)行流程。編制標(biāo)準(zhǔn)化的權(quán)力運(yùn)行流程圖，是規(guī)范各項權(quán)力事項運(yùn)行和體現(xiàn)便民高效的必然要求。從行政職權(quán)運(yùn)行的實踐看，如同一類行政職權(quán)所涉及的各項行政權(quán)力在運(yùn)行要求上基本相同，就應(yīng)該統(tǒng)一制作該類行政職權(quán)普遍適用的運(yùn)行標(biāo)準(zhǔn)流程，由此才能真正從機(jī)制上解決行政權(quán)力運(yùn)行中環(huán)節(jié)過多、時間過長以及給社會公眾帶來極大不便的問題。而本輪省級政府改革中普遍未重視這一問題。這不僅影響省級政府規(guī)范化、科學(xué)化行使權(quán)力，也給從省級向市縣下放權(quán)力及推動市縣權(quán)力清單改革帶來了負(fù)面影響。

(3)責(zé)任清單的構(gòu)成要素和基本內(nèi)容不夠明確具體。權(quán)力清單一旦確認(rèn)并公布，各部門必須嚴(yán)格按照“按單行權(quán)”“按單履職”。[6]29根據(jù)權(quán)責(zé)統(tǒng)一的要求，還應(yīng)同步配套建立與行政職權(quán)逐項對應(yīng)的責(zé)任清單，以此來明確主體責(zé)任，有效地制約權(quán)力。本輪改革中，各省都將責(zé)任清單與權(quán)力清單一起編制，同步發(fā)布。針對同一項行政職權(quán)上編制出兩份不同功能的清單，就必須明確二者在理論和具體內(nèi)容上的區(qū)別。如從行政法理論看，權(quán)力清單著力解決政府“法無授權(quán)不可為”，責(zé)任清單著力解決政府“法定職責(zé)必須為”。[7]27從行政管理理論看，權(quán)力清單著力解決政府“越位、缺位、錯位”，責(zé)任清單著力解決政府“不作為、亂作為、胡作為”。但在實踐中，各省發(fā)現(xiàn)在具體制定責(zé)任清單中如何科學(xué)區(qū)分權(quán)利和責(zé)任清單是有一定難度的。要解決這一問題，就必須明確責(zé)任清單的構(gòu)成要素和基本內(nèi)容。而在這一問題上，各省做法不一，出現(xiàn)對外公布的基于同一權(quán)力的責(zé)任清單和權(quán)力清單在內(nèi)容上相互交叉和職責(zé)不明現(xiàn)象。

(4)權(quán)力清單清理的權(quán)威性和科學(xué)性還需加強(qiáng)。在本輪省級政府改革中，還出現(xiàn)了權(quán)力清單清理結(jié)果的權(quán)威性不足甚至遭受質(zhì)疑的問題。其主要原因是在制度推行過程中，缺乏同級省人大的有效介入和配合。承擔(dān)權(quán)力清單制度推行的具體部門在決定權(quán)力事項精簡和保留、下放過程中聽取各方面專家和行政相關(guān)人意見建議力度不夠。這就造成權(quán)力清單制度推行中的權(quán)威性不足，這一點也應(yīng)在市縣改革中予以注意。

3 深化權(quán)力清單改革的幾點建議

針對省級政府在本輪改革中存在的問題，為下一步實現(xiàn)省級政府權(quán)力清單管理動態(tài)化、科學(xué)化和更好開展市縣改革，筆者提出如下建議。

3.1 明確行政職權(quán)范圍、類別和命名標(biāo)準(zhǔn)

鑒于推行權(quán)力清單制度不同于以往行政審批等單項改革，其改革指向的主要是政府掌握全方位行政職權(quán)。因此，確立待清理行政職權(quán)的范圍、類別和命名標(biāo)準(zhǔn)很有必要。

首先，從行政管理學(xué)和行政法學(xué)雙重視角看，由行政職權(quán)產(chǎn)生的行政行為包括抽象和具體兩種行政行為。本次權(quán)力清單涉及的行政職權(quán)，應(yīng)是指由法定行政機(jī)關(guān)或組織實施的，對公民、法人和其他組織的權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生直接影響的具體行政行為。部門的內(nèi)部管理職權(quán)和宏觀管理職權(quán)(如政策制定、規(guī)劃編制等)等抽象行政行為應(yīng)不列入權(quán)力清單。

其次，由于行政職權(quán)類別的多樣性和地區(qū)的差異性，各省在歸納行政職權(quán)類別方面做法各異。有的省采取列舉式，如：有的將省市縣三級政府行政職權(quán)都統(tǒng)一劃為九類[2]24，有的省采取列舉加兜底式，如7+X、9+X，甚至是11+X。其中列舉的行政職權(quán)都是政府最為重要和常用的行政職權(quán)。一般包括行政許可、行政處罰、行政強(qiáng)制、行政征收、行政給付、行政檢查、行政確認(rèn)、行政獎勵、行政裁決權(quán)等權(quán)力。X職權(quán)是指其他類行政職權(quán)，具體數(shù)量各省依據(jù)本地實際而確定。筆者認(rèn)為，在今后的改革中如采取列舉加兜底式更加務(wù)實，這便于各地各級政府根據(jù)自己的情況有效地編制權(quán)力清單。因為此種方式既突出了審批、處罰等重點職權(quán)，又保證了將其它行政職權(quán)無縫隙納入。市縣改革宜采取此種方式。

此外，為切實強(qiáng)化政府的公共服務(wù)職能，一些省還專門將公共服務(wù)職能作為一類職權(quán)單獨(dú)列入清單目錄。這一做法值得肯定和推廣。因為將法律賦予政府的公共服務(wù)職能事項單列并公布，有利于加快政府職能向公共服務(wù)轉(zhuǎn)型，使其在公眾監(jiān)督下更好地為社會提供優(yōu)質(zhì)的公共產(chǎn)品，減少“服務(wù)怠政”現(xiàn)象的發(fā)生。

為解決各部門在具體行政職權(quán)名稱中濫用“管理”“組織”“推進(jìn)”“會同”等詞語而導(dǎo)致的權(quán)責(zé)不清、擴(kuò)大職權(quán)范圍等弊端，應(yīng)明確制定職權(quán)項目的命名標(biāo)準(zhǔn)。從成功做法看，擬公布的清單項目名稱應(yīng)由職權(quán)指向的行為對象和權(quán)力分類兩部分構(gòu)成。以行政處罰為例，可統(tǒng)一命名為“對XXXX(違法行為描述)的處罰”。如“對挪用住宅專項維修資金的處罰”。這樣的名稱表述簡潔、清晰、規(guī)范，當(dāng)事人一目了然，可有效防止政府部門肆意做出擴(kuò)大權(quán)力解釋問題的出現(xiàn)。

為避免行政管理中的行政行為類型競合、吸收等問題造成權(quán)力清單中權(quán)力事項重疊，應(yīng)明確統(tǒng)一處理標(biāo)準(zhǔn)。如以行政檢查權(quán)為例，其只應(yīng)涉及不能為其他行政行為所包涵的獨(dú)立的行政檢查行為。這是因為行政檢查往往貫穿于日常行政管理全過程，與行政審批、行政處罰、行政強(qiáng)制等其他行政行為密切相關(guān)。如果行政檢查行為能夠為其他行政行為所包涵或是吸收了其他行政行為中的一個環(huán)節(jié)，就不必單列為一項行政職權(quán)。這樣有利于增強(qiáng)權(quán)力清單的指引性，方便群眾監(jiān)督，防止行政機(jī)關(guān)隨意抽查，借執(zhí)法而擾民。

3.2 明確法律依據(jù)沖突和兜底條款適用的解決標(biāo)準(zhǔn)

政府行政職權(quán)適用法律依據(jù)中的部門規(guī)章與地方法規(guī)、規(guī)章沖突，是我國多頭立法體制帶來的常見弊端。在以往的行政審批制度改革中，此類問題就曾多次出現(xiàn)。本輪權(quán)力清單推行中，部分省級政府在不突破《立法法》基本原則條件下采用“屬地優(yōu)先原則”，以屬地管理為實際需要為導(dǎo)向，選擇了地方規(guī)章作為行政職權(quán)的立法依據(jù)。這樣較好地解決了部門規(guī)章與地方法規(guī)規(guī)章的沖突問題，此做法值得推廣。

在權(quán)力清理過程中，一些政府職能源自法律的兜底條款，造成權(quán)力清單編制中難以將其具體化分解，與權(quán)力清單編制初衷產(chǎn)生沖突[8]52。目前，對如何解決該問題各地做法不一。筆者認(rèn)為，對兜底條款的適用問題既要厘清職權(quán)，又要體現(xiàn)行政管理實際需要。就省級政府而言，對涉及依據(jù)兜底條款的行政職權(quán)應(yīng)盡可能一次性窮盡其權(quán)力數(shù)量和邊界。在此基礎(chǔ)上對逐項列出的行政職權(quán)制定規(guī)范、操作性強(qiáng)的實施標(biāo)準(zhǔn)，這樣才能更好地防止權(quán)力遺漏和擴(kuò)大，并有效指引市縣相關(guān)改革。

3.3 編制標(biāo)準(zhǔn)化的權(quán)力運(yùn)行流程圖

編制標(biāo)準(zhǔn)化的權(quán)力運(yùn)行流程圖，從以往的實踐經(jīng)驗來看，如果同類行政職權(quán)中的不同事項在運(yùn)行流程上基本類似，應(yīng)制作普遍適用的標(biāo)準(zhǔn)流程圖，在流程圖的備注欄應(yīng)列舉哪些行政職權(quán)適用該流程圖。如同類行政職權(quán)不同事項的運(yùn)行流程有關(guān)鍵性差異，應(yīng)單獨(dú)編制流程圖，并在公布的權(quán)力清單中標(biāo)注。流程圖要細(xì)化具體工作環(huán)節(jié)及每個環(huán)節(jié)的承辦機(jī)構(gòu)處室、辦理時限、監(jiān)督方式等，真正達(dá)到優(yōu)化程序，簡明扼要，提高效率，方便辦事，規(guī)范行政自由裁量權(quán)之目的。

3.4 實現(xiàn)責(zé)任清單構(gòu)成要素和內(nèi)容標(biāo)準(zhǔn)化

從內(nèi)容上準(zhǔn)確區(qū)分責(zé)任和權(quán)力清單，就必須實現(xiàn)責(zé)任清單的構(gòu)成要素和基本內(nèi)容標(biāo)準(zhǔn)化。

首先要明確責(zé)任清單的構(gòu)成要素。制定責(zé)任清單首先要按照“權(quán)責(zé)匹配、有權(quán)必有責(zé)”的要求，逐一厘清與權(quán)力清單對應(yīng)職權(quán)事項的責(zé)任及其法律依據(jù)。在此基礎(chǔ)上，確認(rèn)責(zé)任清單構(gòu)成要素的兩個層面，即“應(yīng)盡義務(wù)”和“承擔(dān)過失”?！皯?yīng)盡義務(wù)”是指行政主體在行使行政職權(quán)，實施行政活動中必須履行的法定義務(wù)。“承擔(dān)過失”是指行政主體沒有履行或不正確履行義務(wù)而應(yīng)承擔(dān)的不良法律后果。

其次明確責(zé)任清單的基本內(nèi)容。一是責(zé)任主體和名稱標(biāo)準(zhǔn)化。即按照部門“三定”方案的規(guī)定和法律法規(guī)授權(quán)，將各部門的職責(zé)細(xì)化為具體的“責(zé)任事項”。在此基礎(chǔ)上，明確責(zé)任事項的“承擔(dān)主體”和“責(zé)任事項”的名稱，責(zé)任事項的名稱要像權(quán)力清單一樣實行標(biāo)準(zhǔn)化命名。二是責(zé)任清單內(nèi)容標(biāo)準(zhǔn)化。在責(zé)任清單的內(nèi)容中，要根據(jù)“權(quán)責(zé)匹配對應(yīng)”的要求，將每一項具體權(quán)力對應(yīng)的“責(zé)任事項”內(nèi)容細(xì)化到條、落實到款，并把握好責(zé)任事項的環(huán)節(jié)劃分。同時，在責(zé)任清單內(nèi)容中必須明確責(zé)任監(jiān)督對象行使權(quán)力的內(nèi)容、方式、程序、自由裁量權(quán)的范圍。唯此，才能更好發(fā)揮責(zé)任清單的監(jiān)管實效。三是明確重點部門的責(zé)任邊界。實踐中，重點圍繞社會關(guān)注度高、群眾反映強(qiáng)烈的市場監(jiān)管、食品安全、環(huán)境保護(hù)等領(lǐng)域的部門職權(quán)事項進(jìn)行梳理，明確部門間的責(zé)任界限，并輔以案例說明，以標(biāo)準(zhǔn)化的責(zé)任界定說明來推動部門職責(zé)明晰化。

3.5 增強(qiáng)權(quán)力清單的權(quán)威性和科學(xué)性

今后的各級政府權(quán)力清單動態(tài)管理要與同級人大及時溝通并獲得制度性支持，以確保管理結(jié)果的權(quán)威性。對事關(guān)技術(shù)性和民生事業(yè)權(quán)力事項的動態(tài)管理，應(yīng)健全專家咨詢和公眾提供正機(jī)制，使得這些機(jī)制在形式和實質(zhì)上真正發(fā)揮功能，確保權(quán)力清單在運(yùn)行中不斷提高其科學(xué)性、法治性和效能性。

此外，還要建立權(quán)力清單動態(tài)管理和調(diào)整退出機(jī)制，保證權(quán)力清單按照社會公共需求的變化及時依法作出修訂。在權(quán)力清單、責(zé)任清單建立公布后，還需要建立與之相適應(yīng)的政務(wù)服務(wù)平臺，更好地讓政府在陽光下履職。[7]27

[1] 邢可利.以簡政放權(quán)改革為重點 著力推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變[J].中國機(jī)構(gòu)改革與管理,2016(5).

[2] 徐晶.吉林三級政府部門權(quán)力清單全面向社會公開[J].中國機(jī)構(gòu)改革與管理，2016(2).

[3] 袁曙宏.簡政放權(quán)助力中國邁入“創(chuàng)時代”[J].行政管理改革，2015(7).

[4] 魏禮群.創(chuàng)新和加強(qiáng)監(jiān)管 提高政府治理水平[J].行政管理改革，2015(7).

[5] 王深泰.萊陽創(chuàng)新事中事后監(jiān)管方式[J].中國機(jī)構(gòu)改革與管理，2016(5).

[6] 呂珊珊.進(jìn)一步深化行政審批制度改革[J].中國機(jī)構(gòu)改革與管理，2016(1).

[7] 張白云.突出重點、強(qiáng)化配套 編制縱橫交錯有機(jī)統(tǒng)一的“權(quán)責(zé)網(wǎng)”[J].中國機(jī)構(gòu)改革與管理，2016(1).

[8] 郭慶松，陳奇星.推行政府權(quán)力清單制度：上海的實踐與思考[J].行政管理改革，2015(7).

(責(zé)任編輯 張亙稼)

Experiences & Inspirations of Establishing the Power List System in Provincial Government and Improving Suggestion

LILu

(TeachingandResearchDepartmentofPoliticsandAdministration,ShaanxiProvincialPartySchool,Xi'an,Shaanxi,710065,China)

This paper discussed the main experiences,existing problems and suggestions on how to deepen the related reform in the implementation of provincial power list.Especially,it puts forward some constructive suggestions on how to deepen the reform of power list and other issues.

power list;experiences and inspirations;improving suggestions

2016-09-21

李路，男，山東龍口人，中共陜西省委黨校政治學(xué)與行政管理學(xué)教研部副教授，碩士生導(dǎo)師，研究方向：政治學(xué)、行政管理學(xué)。

國家社會科學(xué)基金項目(13XZZD15)。

D922.1

A

1008-5645(2016)06-0063-06