尤樹林 鄒愛萍

摘要：遏制高校腐敗案件頻發(fā)的現(xiàn)象，構(gòu)建符合我國高校特點(diǎn)的懲治與預(yù)防腐敗體系，在反腐敗形勢(shì)依然嚴(yán)峻復(fù)雜的大背景之下，是高校實(shí)現(xiàn)良性發(fā)展的緊迫任務(wù)。當(dāng)前高校懲治與預(yù)防腐敗體系建設(shè)中仍然存在教育效果不佳、制度執(zhí)行不力、監(jiān)督機(jī)制失衡等問題，必須從政府、社會(huì)、高校三個(gè)層面，以權(quán)力運(yùn)行監(jiān)控為主線，以反腐倡廉教育為基礎(chǔ)，以法治反腐和制度反腐為支撐，以信息公開為突破口，構(gòu)建科學(xué)有效的高校懲防體系，從源頭上遏制腐敗現(xiàn)象的發(fā)生。

關(guān)鍵詞：新常態(tài);高校;懲治與預(yù)防腐敗;體系建設(shè)

中圖分類號(hào)：G647 ? ? 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A ? ? 文章編號(hào)：1674-9324（2016）07-0186-03

十八大以來，黨中央采取雷霆舉措消除腐敗存量，遏制腐敗增量，持續(xù)釋放高壓反腐的強(qiáng)烈信號(hào)，彰顯了中央懲治腐敗、革新吏治的政治勇氣和堅(jiān)定決心。在十八屆中央紀(jì)委第二次全會(huì)上，習(xí)近平總書記指出，反腐倡廉必須常抓不懈，拒腐防變必須警鐘長鳴，關(guān)鍵就在“?！?、“長”二字，一個(gè)是要經(jīng)常抓，一個(gè)是要長期抓，體現(xiàn)了反腐治標(biāo)與治本的辯證統(tǒng)一關(guān)系。中國社科院發(fā)布的《法治藍(lán)皮書（2015）》也指出：2014年中國的反腐敗力度不減、強(qiáng)度反增，持續(xù)的標(biāo)本兼治成為中國廉政法治的新常態(tài)。在新的歷史形勢(shì)下，高校必須站在新的戰(zhàn)略高度，遵循高等教育和科學(xué)研究的自身規(guī)律，進(jìn)一步探索完善符合我國高校特點(diǎn)的懲治與預(yù)防腐敗體系，切實(shí)提高高校反腐倡廉的科學(xué)化水平。

一、當(dāng)前高校反腐敗工作總體形勢(shì)

當(dāng)前，高校腐敗案件仍然處于一個(gè)高發(fā)、多發(fā)時(shí)期，各種腐敗形式變化多樣，層出不窮，反腐敗形勢(shì)依然嚴(yán)峻。據(jù)中央紀(jì)委監(jiān)察部網(wǎng)站“紀(jì)律審查”欄目公布的數(shù)據(jù)，僅2013年5月至2015年5月期間，各地高校領(lǐng)導(dǎo)的腐敗案件就已經(jīng)達(dá)40余起[1]，高校一般干部和普通工作人員的腐敗案件更是不勝枚舉。四川省紀(jì)委的數(shù)據(jù)顯示，2013年以來，該省共查辦高校腐敗案件36件，處分26人，教育部門腐敗案件在查辦的重點(diǎn)行業(yè)腐敗案件中居于首位。[2]據(jù)媒體不完全統(tǒng)計(jì)，從2009年以來，安徽省至少有30余名高校官員和工作人員被查。[3]從案發(fā)情況來看，高校腐敗涉及的領(lǐng)域較多并相對(duì)集中，主要發(fā)生在基建工程、物資采購、招生、干部任用、后勤服務(wù)、校辦企業(yè)和科研經(jīng)費(fèi)領(lǐng)域等，據(jù)2012年度全國教育系統(tǒng)職務(wù)犯罪情況統(tǒng)計(jì)，基建工程案件占到總數(shù)的24%。此外，科研經(jīng)費(fèi)腐敗問題正逐漸成為引發(fā)高校腐敗案件的“黑洞”，中央巡視組對(duì)科技部巡視的結(jié)果顯示：中國工程院院士、中國農(nóng)業(yè)大學(xué)教授李寧以及中國人民大學(xué)等5所大學(xué)的7名教授，弄虛作假套取國家科技重大專項(xiàng)資金2500多萬元。[4]

二、高校懲治與預(yù)防腐敗體系建設(shè)的現(xiàn)狀與不足

近年來，在教育部黨組的統(tǒng)一部署下，各高校都已建立了黨委統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、黨政齊抓共管、紀(jì)委組織協(xié)調(diào)、廣大教職工共同參與的反腐倡廉體制和機(jī)制，在反腐敗工作中取得了一定的成效。[5]但以系統(tǒng)論的視角來衡量，高校懲治與預(yù)防腐敗體系的建設(shè)仍然存在著薄弱環(huán)節(jié)，懲防體系的整體功能尚未完全發(fā)揮，高校腐敗行為頻發(fā)勢(shì)頭仍需要進(jìn)一步加以遏制。

（一）教育籠統(tǒng)泛化，針對(duì)性和實(shí)效性不夠

一是反腐倡廉教育的內(nèi)容存在盲區(qū)。部分高校僅注重職業(yè)教育、道德教育而忽視了法治教育、紀(jì)律教育，部分干部法制意識(shí)、法紀(jì)觀念淡薄，缺乏對(duì)法紀(jì)最起碼的敬畏。2014年，江蘇某高校發(fā)生的5起職務(wù)犯罪案件，均是由于工作人員缺乏相關(guān)法律知識(shí)和財(cái)經(jīng)紀(jì)律知識(shí)，對(duì)自己的行為在法律上存在錯(cuò)誤認(rèn)知引發(fā)的，讓人扼腕嘆息。二是反腐倡廉教育的針對(duì)性不強(qiáng)，結(jié)合被教育者的崗位、職務(wù)、年齡等因素進(jìn)行針對(duì)性的解讀不夠，理論和實(shí)際脫節(jié)，不接地氣，使教育不能真正入耳入心入腦。三是反腐倡廉教育的目標(biāo)缺少效果評(píng)估機(jī)制。高校在開展廉政教育時(shí)缺乏互動(dòng)參與，也沒有相應(yīng)的效果評(píng)估和跟蹤反饋機(jī)制，容易造成教育走過場(chǎng)、形式化，這些都直接影響了懲防體系建設(shè)的實(shí)效。

（二）制度建設(shè)滯后，執(zhí)行效果不佳

一是制度建設(shè)滯后，某些領(lǐng)域或環(huán)節(jié)無章可循。面對(duì)新形勢(shì)和新問題，不能及時(shí)采取積極預(yù)防的措施，往往消極應(yīng)付或者“亡羊補(bǔ)牢”。二是制度建設(shè)的科學(xué)性不夠。很多制度只有原則性的規(guī)定，可操作性不強(qiáng)。有的制度缺乏系統(tǒng)性，特別是涉及到多部門、多環(huán)節(jié)的業(yè)務(wù)流程，忽視了部門、環(huán)節(jié)之間的銜接性，弱化了制度執(zhí)行的實(shí)際效果。三是制度的執(zhí)行力不足。實(shí)踐中存在重靜態(tài)制定、輕動(dòng)態(tài)執(zhí)行的現(xiàn)象，有令不行、有禁不止。少數(shù)領(lǐng)導(dǎo)干部制度意識(shí)淡薄，其分管的部門或領(lǐng)域上行下效，導(dǎo)致制度執(zhí)行力層層遞減。此外，制度的運(yùn)行缺乏強(qiáng)制性保障和有效監(jiān)督，也成為影響制度反腐效果的重要因素。

（三）權(quán)力監(jiān)控缺位，監(jiān)督制約機(jī)制不完善

長期以來，由于體制機(jī)制方面的原因，高校內(nèi)部的監(jiān)督機(jī)制非常薄弱，紀(jì)檢監(jiān)察部門獨(dú)立性較差，無法超脫行使監(jiān)督權(quán)，對(duì)同級(jí)黨政領(lǐng)導(dǎo)的監(jiān)督很難發(fā)揮實(shí)效。在日常監(jiān)督工作中，紀(jì)檢監(jiān)察部門往往過多參與職能部門的具體履職過程，使監(jiān)督深陷困境，對(duì)二級(jí)單位的監(jiān)督也難以發(fā)力。從高校外部監(jiān)督來看，由于信息的不對(duì)稱，上級(jí)主管部門、新聞媒體等很難對(duì)高校的一些具體情況進(jìn)行有效監(jiān)督;教職工代表大會(huì)作為高校教職工行使監(jiān)督權(quán)力的重要平臺(tái)，在實(shí)際運(yùn)行中未能發(fā)揮應(yīng)有作用，教代會(huì)所討論的事項(xiàng)很少涉及學(xué)校的重大決策、經(jīng)費(fèi)使用等，對(duì)權(quán)力監(jiān)督的影響力十分有限。

（四）懲處力度不足，責(zé)任追究失之于軟和寬

腐敗的發(fā)生往往是量變到質(zhì)變的過程，“小德”不足道，“小事”不足為，“小節(jié)”不足拘，以致積隱成患。實(shí)踐中，高校對(duì)違法違紀(jì)行為的懲處中“好人主義”和“從輕觀念”普遍存在，將違紀(jì)問題視同“小節(jié)”，能不處理就不處理，能從輕處理就從輕處理;在責(zé)任追究方面，重直接責(zé)任、輕領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，“一案雙查”落實(shí)不到位。實(shí)踐表明，當(dāng)前高校腐敗行為的增加、不正之風(fēng)的泛濫，與案件查處概率較低、打擊和整治的力度不夠有一定的關(guān)系。

三、新常態(tài)下高校懲治與預(yù)防腐敗體系建設(shè)的總體要求

（一）貫穿法治思維

各國懲治與預(yù)防腐敗的實(shí)踐表明，只有法治才能從根本上預(yù)防和杜絕權(quán)力的濫用。隨著十八屆四中全會(huì)把“依法執(zhí)政確定為黨治國理政的基本方式”，我國反腐勢(shì)必要走上規(guī)范化和法治化的道路，高校懲防體系的建設(shè)也同樣需要法治的引領(lǐng)和規(guī)范。在懲防體系建設(shè)中貫穿法治思維就是要以確定性的規(guī)則取代不確定性的個(gè)人意志，要求法律、制度的執(zhí)行者要增強(qiáng)規(guī)則意識(shí)，努力形成敬畏法律、遵守法律、依法辦事的作風(fēng)，使法治思維真正內(nèi)化于心，外化于行。

（二）突出質(zhì)量和實(shí)效

高校懲防體系建設(shè)應(yīng)當(dāng)突出問題導(dǎo)向，進(jìn)入質(zhì)量視角，找出懲防體系建設(shè)的短板，著力于提升高校懲防體系建設(shè)的質(zhì)量和效益。即，無論是制定新的措施亦或是修改現(xiàn)有制度，都必須有質(zhì)量思維，使高校懲防體系建設(shè)更加成熟、更加定型、更加有效。

（三）內(nèi)生機(jī)制與外生動(dòng)力結(jié)合

高校作為一個(gè)相對(duì)封閉的社會(huì)組織，具有科層化和扁平化組織的雙重特征，遵循市場(chǎng)的有限介入和政府的有限干預(yù)，其權(quán)力的行使也有別于一般公權(quán)力而呈現(xiàn)出其自身的特點(diǎn)，因此，懲防體系建設(shè)應(yīng)當(dāng)更多依靠高校內(nèi)生機(jī)制的自給自足。然而，高校并非一個(gè)完全閉合的封閉系統(tǒng)，高校從來就沒有與社會(huì)及其所處的環(huán)境分離過，因而，高校懲防體系的建設(shè)也離不開外生動(dòng)力的結(jié)合，如社會(huì)誠信體系的建設(shè)、公民公共意識(shí)的覺醒和公共精神的培養(yǎng)以及利益相關(guān)者的監(jiān)督等。只有將內(nèi)生機(jī)制和外生動(dòng)力結(jié)合，高校懲防體系建設(shè)才能確確實(shí)實(shí)取得實(shí)效。

四、新常態(tài)下科學(xué)有效構(gòu)建高校懲治與預(yù)防腐敗體系的具體路徑

應(yīng)對(duì)高校腐敗，必須堅(jiān)持標(biāo)本兼治、綜合治理、懲防并舉、注重預(yù)防的反腐倡廉方針，針對(duì)高校腐敗發(fā)生發(fā)展的特點(diǎn)、趨勢(shì)，科學(xué)有效構(gòu)建具有高校特點(diǎn)的懲防體系建設(shè)。2014年11月，教育部印發(fā)了《關(guān)于深入推進(jìn)高等學(xué)校懲治和預(yù)防腐敗體系建設(shè)的意見》，這對(duì)高?？茖W(xué)有效構(gòu)建懲防體系具有指導(dǎo)意義。

（一）以權(quán)力規(guī)制為主線，構(gòu)建三位一體的權(quán)力運(yùn)行監(jiān)控機(jī)制

科學(xué)配置權(quán)力，科學(xué)分立權(quán)力，強(qiáng)化對(duì)權(quán)力的制衡監(jiān)督，是構(gòu)建懲治與預(yù)防腐敗體系的重要環(huán)節(jié)?！皬氖挛锏男再|(zhì)來說，要防止濫用權(quán)力，就必須以權(quán)力約束權(quán)力?！盵6]“權(quán)力科學(xué)架構(gòu)合理了，大面積的問題，深層次的問題就能夠得到妥善解決。”[7]從高校目前的權(quán)力配置來看，高校的行政權(quán)力過于強(qiáng)大，其他權(quán)力則相對(duì)式微，有必要以高校綜合改革為契機(jī)，對(duì)高?，F(xiàn)有權(quán)力進(jìn)行整合和體制創(chuàng)新。

1.完善高校民主決策程序。要進(jìn)一步明確界定行政權(quán)和學(xué)術(shù)權(quán)行使的界限，理順黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長負(fù)責(zé)制的具體職權(quán)，提升教代會(huì)、學(xué)生代表民主參與的意識(shí)和能力，建立健全科學(xué)民主的權(quán)力運(yùn)行決策機(jī)制;對(duì)組織人事、招生考試、物資采購、財(cái)務(wù)管理等人、財(cái)、物、事權(quán)相對(duì)集中的重點(diǎn)領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)，必須嚴(yán)格執(zhí)行“三重一大”制度。通過科學(xué)配置權(quán)力，優(yōu)化決策流程，實(shí)行風(fēng)險(xiǎn)防控，真正建立起政治權(quán)力、行政權(quán)力和學(xué)術(shù)權(quán)力三權(quán)相互制衡的內(nèi)部管理體制和科學(xué)合理、制約有效的權(quán)力運(yùn)行監(jiān)控機(jī)制。

2.強(qiáng)化重點(diǎn)領(lǐng)域信息公開。高校權(quán)力陽光化運(yùn)行是反腐有效手段，要嚴(yán)格執(zhí)行權(quán)力清單制度，依法公開權(quán)力運(yùn)行流程，讓權(quán)力在有效監(jiān)督下運(yùn)行。一是要做好內(nèi)部公開，保障師生員工的知情權(quán)、監(jiān)督權(quán)。二是要抓好外部公開，讓高校接受社會(huì)監(jiān)督。更重要的是，要加大招生、財(cái)務(wù)等重點(diǎn)領(lǐng)域和重要信息、關(guān)鍵信息的公開力度，如財(cái)務(wù)預(yù)決算、普通招生中預(yù)留計(jì)劃的使用情況等，應(yīng)當(dāng)納入必須公開的范疇，而不能選擇性公開。

3.建立健全內(nèi)、外部監(jiān)督機(jī)制。權(quán)力的治理分為靜態(tài)治理和動(dòng)態(tài)治理，靜態(tài)治理指的是對(duì)權(quán)力的分立和配置，而加強(qiáng)對(duì)權(quán)力的制約和監(jiān)督，則是實(shí)現(xiàn)對(duì)權(quán)力的動(dòng)態(tài)治理。日常的監(jiān)督是防止因權(quán)力濫用從而導(dǎo)致腐敗問題的重要防線，在內(nèi)部監(jiān)督方面，既要發(fā)揮紀(jì)檢監(jiān)察、審計(jì)的日常監(jiān)督作用，又要充分發(fā)揮教授委員會(huì)、教代會(huì)、學(xué)代會(huì)等民主監(jiān)督的作用。同時(shí)，高校應(yīng)當(dāng)秉持開放的心態(tài)，引入社會(huì)公眾和新聞媒體等外部力量的監(jiān)督制約機(jī)制，保證權(quán)力正確行使。通過構(gòu)建內(nèi)外監(jiān)督耦合的高校權(quán)力運(yùn)行監(jiān)控機(jī)制，切實(shí)提升權(quán)力監(jiān)督效果。

（二）以法治和制度為支撐，不斷提升制度反腐的執(zhí)行效果

制度是法治社會(huì)的神經(jīng)網(wǎng)絡(luò)，任何一種社會(huì)性公害的滋生都可以歸究為制度欠缺、制度低質(zhì)、制度紊亂等原因。同理，任何一種社會(huì)公害的懲治也可以通過制度變革、制度創(chuàng)新、制度完善等路徑來獲得最終的根治。[8]“所謂以制度創(chuàng)新根治腐敗，就是通過制度制約把以尋租為特征的腐敗控制在最小范圍之內(nèi)?！盵9]

遏制高校腐敗的滋生蔓延趨勢(shì)，不僅需要構(gòu)建內(nèi)容科學(xué)、程序嚴(yán)密、配套完整的制度體系，還要提升制度的執(zhí)行力，使制度管用、有效。一是完善懲防體系各項(xiàng)制度，深化重點(diǎn)領(lǐng)域和突出環(huán)節(jié)的制度建設(shè)，根據(jù)人性來構(gòu)建防范制度，既包括基本制度、執(zhí)行制度，也包括實(shí)體性制度和程序性制度，從根本上堵塞制度漏洞，定期對(duì)制度進(jìn)行清理，及時(shí)廢止、修訂和完善。二是要完善制度制定的程序，要通過民主公開程序，多聽取利益相關(guān)者的意見和建議，并向社會(huì)公開。三是要加強(qiáng)對(duì)制度本身的廉潔性評(píng)估和實(shí)效性評(píng)估，切實(shí)解決制度本身不廉潔、制度無力反腐、低效反腐等問題。

（三）以教育為基礎(chǔ)，構(gòu)建高校廉政文化建設(shè)長效機(jī)制

一是要結(jié)合新形勢(shì)，擴(kuò)展反腐教育的內(nèi)容，做到思想政治教育和法紀(jì)教育、財(cái)經(jīng)紀(jì)律教育結(jié)合，領(lǐng)導(dǎo)干部教育和普通干部教育結(jié)合，法律知識(shí)教育與法治思維教育結(jié)合。二是要?jiǎng)?chuàng)新教育的形式，結(jié)合權(quán)力行使者的崗位職責(zé)和被教育對(duì)象的實(shí)際特點(diǎn)，采用靈活多樣的方式，如情景模擬等，切實(shí)提升教育的實(shí)際效果。三是要對(duì)高?，F(xiàn)有的反腐教育資源進(jìn)行整合，充分利用高校自身的教育資源優(yōu)勢(shì)，構(gòu)建以大宣教為格局的反腐倡廉教育工作機(jī)制。

（四）以信息化建設(shè)為手段，提升科學(xué)化監(jiān)管水平

運(yùn)用現(xiàn)代信息技術(shù)，增加懲防體系建設(shè)科技含量，最大限度地減少人為因素干擾，從而杜絕制度落實(shí)中形同虛設(shè)、執(zhí)行不力等現(xiàn)象的發(fā)生，提高防治腐敗的效能。一是通過運(yùn)用現(xiàn)代信息技術(shù)，推行網(wǎng)絡(luò)辦公，固化高校權(quán)力的運(yùn)作流程，使權(quán)力邊界清晰、行使規(guī)范、運(yùn)行公開，提高對(duì)權(quán)力的監(jiān)控力度，最大程度地限制自由裁量權(quán)。二是推行電子監(jiān)察。如采用移動(dòng)監(jiān)察、視頻監(jiān)控、即時(shí)通訊、短信服務(wù)等科技手段，發(fā)揮科技監(jiān)控真實(shí)、預(yù)警糾錯(cuò)及時(shí)、提高辦事效率等作用，也為責(zé)任追究提供依據(jù)。如在招投標(biāo)、招生等監(jiān)察、工程管理等工作中，高校可以建立標(biāo)準(zhǔn)化的評(píng)標(biāo)室、標(biāo)準(zhǔn)化考場(chǎng)等，將評(píng)標(biāo)過程、招生過程、施工過程等全程錄像并保存?zhèn)洳?，把紀(jì)檢監(jiān)察部門從日常事務(wù)中解脫出來。

（五）以零容忍態(tài)度嚴(yán)懲腐敗，增強(qiáng)懲防體系的權(quán)威性

新常態(tài)下，反腐治標(biāo)在一定時(shí)期內(nèi)仍有非常重要的戰(zhàn)略意義，抑制增量腐敗、懲治存量腐敗的力度不會(huì)減弱。王岐山同志在十二屆全國政協(xié)常委會(huì)第七次會(huì)議上指出：要“持續(xù)釋放執(zhí)紀(jì)必嚴(yán)的信號(hào)”，執(zhí)紀(jì)必嚴(yán)，也就是要堅(jiān)持對(duì)腐敗的零容忍。在懲治體系中，高校要嚴(yán)把科研經(jīng)費(fèi)、物資采購，校辦企業(yè)、學(xué)術(shù)誠信、工程建設(shè)、招生錄取、財(cái)務(wù)管理等“七個(gè)關(guān)口”，加強(qiáng)信訪核實(shí)、科學(xué)辦案、懲處治理“三個(gè)結(jié)合”，努力實(shí)現(xiàn)懲治的綜合效益。一是要抓早抓小，對(duì)苗頭性、傾向性問題要及早發(fā)現(xiàn)，建立高校廉政預(yù)警機(jī)制。高校的懲治體系不僅僅是懲治已經(jīng)構(gòu)成犯罪的嚴(yán)重的違法違紀(jì)行為，更重要的是要突出違紀(jì)行為的懲治。黨紀(jì)嚴(yán)于國法，高校紀(jì)檢監(jiān)察部門要深化三轉(zhuǎn)職能，把紀(jì)律和規(guī)矩挺到最前沿，突出執(zhí)紀(jì)特點(diǎn)，體現(xiàn)紀(jì)律審查的政治性和紀(jì)律性。二是建立健全高校紀(jì)檢監(jiān)察部門與檢察機(jī)關(guān)協(xié)作辦案、密切配合、合力反腐的查辦案件機(jī)制。三是要完善舉報(bào)線索評(píng)估、案件線索信息溝通、案件查辦協(xié)同、案件處理協(xié)調(diào)、辦案工作交流、辦案成果共享機(jī)制，指導(dǎo)和推進(jìn)高校查信辦案工作。

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