苗敬臣，董楊柳

(河北經(jīng)貿(mào)大學(xué)，河北 石家莊 050000)

?

城鎮(zhèn)化進(jìn)程中農(nóng)村環(huán)境污染的整體性治理

苗敬臣，董楊柳

(河北經(jīng)貿(mào)大學(xué)，河北 石家莊 050000)

隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快，農(nóng)村環(huán)境污染治理成為一日顯重要的議題。本文基于整體性治理視角分析我國(guó)在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中農(nóng)村環(huán)境污染治理的“碎片化”現(xiàn)狀存在著治理理念“碎片化”、治理機(jī)制“碎片化”等問題，以及農(nóng)村環(huán)境治理的效果呈現(xiàn)出失效和碎片化等治理現(xiàn)象。進(jìn)而提出農(nóng)村環(huán)境污染治理的整體性治理策略。

農(nóng)村環(huán)境污染；城鎮(zhèn)化；碎片化；整體性治理

1　引言

改革開放以來，我國(guó)城鎮(zhèn)化速度不斷加快，特別是進(jìn)入21世紀(jì)，我國(guó)城鎮(zhèn)化率從2000年的36.22%躍升到2014年的54.77%，同時(shí)，環(huán)境問題也日益凸顯，許多農(nóng)村地區(qū)的環(huán)境持續(xù)惡化，出現(xiàn)垃圾遍地，耕地遭受重金屬污染、飲用水污染等現(xiàn)象。根據(jù)《第一次全國(guó)土壤污染狀況調(diào)查公報(bào)》數(shù)據(jù)顯示，我國(guó)耕地土壤點(diǎn)位超標(biāo)率達(dá)19.4%，約占現(xiàn)有耕地面積的1/5，主要污染物包括鎘、鎳、銅、砷、汞、鉛等。90%以上的城市垃圾未做回收處理直接堆放或掩埋在農(nóng)村，2012年我國(guó)農(nóng)村污水排放高達(dá)728.8億立方米，眾多鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的污水沒有經(jīng)過任何處理直接排入河中，導(dǎo)致我國(guó)目前主要流域的IV類水質(zhì)斷面高達(dá)64.2%[1]。這些數(shù)據(jù)觸目驚心，提示我們必須加緊采取措施，加快治理城鎮(zhèn)化進(jìn)程中日益嚴(yán)重的農(nóng)村環(huán)境污染問題。

2　農(nóng)村環(huán)境污染“碎片化”治理下的困境

“碎片化”指的是？同功能及專業(yè)的機(jī)關(guān)間，由于缺乏協(xié)調(diào)而無法實(shí)現(xiàn)溝通與合作，導(dǎo)致各自為政的局面，無法有效處？共同面臨的難題，以至于政府機(jī)關(guān)在執(zhí)行個(gè)別或整體政策目標(biāo)時(shí)失敗[2]。我國(guó)農(nóng)村環(huán)境污染目前也呈現(xiàn)出“碎片化”的特征，究其原因可從以下幾個(gè)方面分析。

2.1治理理念的“碎片化”

當(dāng)前我國(guó)很多地方還存在著“重城鎮(zhèn)輕農(nóng)村”的環(huán)境治理觀念，對(duì)農(nóng)村環(huán)境污染治理的重視程度低，對(duì)農(nóng)村環(huán)境污染的嚴(yán)重性認(rèn)識(shí)不足，錯(cuò)誤的認(rèn)為農(nóng)村地域?qū)掗?、環(huán)境容量大、居住人口分散等“先天優(yōu)勢(shì)”可以輕易將污染過濾。由于對(duì)農(nóng)村環(huán)境承載力的錯(cuò)誤評(píng)估，認(rèn)為農(nóng)村的環(huán)境承載能力無限大，為了保障城市的環(huán)境質(zhì)量，將城市工業(yè)污染逐漸向農(nóng)村轉(zhuǎn)移，城市污染重、能耗大的企業(yè)紛紛被遷到農(nóng)村，其中有一些甚至是國(guó)家強(qiáng)制關(guān)停的化工企業(yè)。

2.2農(nóng)村環(huán)境治理評(píng)估、監(jiān)督的“碎片化”

我國(guó)農(nóng)村環(huán)境治理缺乏有效的政策評(píng)估和監(jiān)督機(jī)制，受我國(guó)當(dāng)前發(fā)展階段的影響，長(zhǎng)期以來我國(guó)在地方政府官員晉升機(jī)制實(shí)行的是以GDP為主導(dǎo)的激勵(lì)方式。這就不難理解，地方政府官員為了獲得晉升，加之缺少相應(yīng)的監(jiān)督機(jī)制，會(huì)盡一切可能甚至?xí)訆Z式地開發(fā)本地資源，割裂經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和環(huán)境保護(hù)的關(guān)系。而化石資源、礦產(chǎn)資源又都相對(duì)集中在農(nóng)村地區(qū)，犧牲資源來發(fā)展高耗能、高污染的產(chǎn)業(yè)來推動(dòng)經(jīng)濟(jì)的飛速發(fā)展的代價(jià)是當(dāng)?shù)貜V大農(nóng)村地區(qū)的環(huán)境急劇惡化。只注重這種短期和本位利益，對(duì)本地區(qū)的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展缺乏系統(tǒng)、科學(xué)、持續(xù)的監(jiān)督，形成農(nóng)村環(huán)境治理各自為政的局面。

2.3條塊合作困境及環(huán)境治理主體的“碎片化”

所謂“條”，是指垂直管理部門或業(yè)務(wù)系統(tǒng)的上下級(jí)領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，所謂“塊”，是指平行管理區(qū)域。當(dāng)前有關(guān)環(huán)境保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)不一，市級(jí)以上的地方政府針對(duì)本地的特點(diǎn)制定不同政策，導(dǎo)致政出多門，各自為政，缺乏統(tǒng)一協(xié)調(diào)支持。其中省環(huán)保廳、市、縣環(huán)保局作為職能部門其縱向關(guān)系側(cè)重于業(yè)務(wù)方面，也無暇顧及農(nóng)村的環(huán)境治理，而省、市、縣黨委政府之間的業(yè)務(wù)則包含這個(gè)區(qū)域的方方面面。從橫向關(guān)系來看，在同一省內(nèi)兩市環(huán)保局之間是平行的，名義上二者存在著業(yè)務(wù)相互指導(dǎo)關(guān)系，但實(shí)質(zhì)上由于存在著人事權(quán)尤其是官員晉升等問題，條塊之間的對(duì)立難以消除，更談不上農(nóng)村環(huán)境污染的整體治理，治理“碎片化”依然存在。從斜向關(guān)系來看，某市環(huán)保局和該市所轄某縣政府二者在職級(jí)上是平級(jí)，相互之間沒有任何隸屬關(guān)系，也少有直接的業(yè)務(wù)往來；面對(duì)共同日趨嚴(yán)重的農(nóng)村環(huán)境污染治理問題，合作的基點(diǎn)很難找到[3]。

3　我國(guó)農(nóng)村環(huán)境污染整體性治理的對(duì)策建議

3.1強(qiáng)化農(nóng)村環(huán)境污染整體性治理認(rèn)識(shí)

只有對(duì)農(nóng)村環(huán)境污染問題及治理的認(rèn)識(shí)能夠取得某種共識(shí)的時(shí)候，基于這種共識(shí)之上的政策行動(dòng)才會(huì)有朝著共同的目標(biāo)協(xié)調(diào)一致的可能。我國(guó)學(xué)者和政府目前針對(duì)我國(guó)城鎮(zhèn)化過程中農(nóng)村環(huán)境污染態(tài)勢(shì)、成因、后果等基本能達(dá)成一定的共識(shí)，但仍存在部分關(guān)于問題認(rèn)知以及怎樣治理的“碎片化”現(xiàn)象，如何架構(gòu)適合中國(guó)國(guó)情的農(nóng)村環(huán)境治理模式，學(xué)界尚未形成清晰、一致的認(rèn)識(shí)[4]。在同一個(gè)區(qū)域中，由于大氣污染、水污染等環(huán)境問題具有跨域性和流動(dòng)性，局部的環(huán)境污染問題往往起到“牽一發(fā)而動(dòng)全身”的效果，因而在城鎮(zhèn)化過程中無論是城市還是農(nóng)村二者都不能獨(dú)善其身，更不能錯(cuò)誤的認(rèn)為農(nóng)村的環(huán)境污染問題和城市無關(guān)，對(duì)城市沒有影響。因此針對(duì)城鎮(zhèn)化進(jìn)程中農(nóng)村環(huán)境污染問題，要從未來長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展的角度，從整體性視角出發(fā)，對(duì)農(nóng)村環(huán)境污染治理做出整體性戰(zhàn)略安排，并真正確立落實(shí)這些戰(zhàn)略的決心。

3.2農(nóng)村環(huán)境污染監(jiān)管力量的整合

對(duì)農(nóng)村環(huán)境污染各環(huán)節(jié)進(jìn)行監(jiān)管，包括縱向上下級(jí)政府之間和橫向上下級(jí)部門之間，降低環(huán)境監(jiān)管部門間關(guān)系的協(xié)調(diào)及合作監(jiān)管成本，減少“多頭管理”產(chǎn)生的外部性和功能固化。首先，在中央與地方政府間建構(gòu)相對(duì)具有彈性的、較為扁平化的組織結(jié)構(gòu)，在監(jiān)管功能上保持基本一致。其次，對(duì)同一監(jiān)管機(jī)構(gòu)或不同監(jiān)管機(jī)構(gòu)的農(nóng)村環(huán)境污染監(jiān)管功能進(jìn)行整合，重新劃分或合并一些監(jiān)管部門功能，改變“九龍治水”的監(jiān)管格局。最后，公私部門之間的功能整合，在政府及各部門與第二部門或第三部門建立伙伴關(guān)系，由此組建一個(gè)網(wǎng)絡(luò)化的治理結(jié)構(gòu)。

3.3農(nóng)村環(huán)境污染監(jiān)測(cè)信息整合

農(nóng)村環(huán)境污染信息及時(shí)、透明的公布與傳播、環(huán)境污染信息在區(qū)域內(nèi)的完全共享、環(huán)境預(yù)警第一時(shí)間啟動(dòng)是實(shí)現(xiàn)區(qū)域內(nèi)環(huán)境污染協(xié)同治理的基礎(chǔ)和前提[11]。綜合運(yùn)用現(xiàn)代化的互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)、數(shù)據(jù)整合技術(shù)、產(chǎn)業(yè)評(píng)估技術(shù)將本地對(duì)農(nóng)村環(huán)境有潛在污染威脅的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)登記在冊(cè)，建立本區(qū)域環(huán)境污染的資料庫(kù)、網(wǎng)絡(luò)共享平臺(tái)、環(huán)境污染應(yīng)急指揮中心為一體的農(nóng)村環(huán)境污染防治網(wǎng)絡(luò)。區(qū)域內(nèi)各地環(huán)保部門加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村的環(huán)境監(jiān)測(cè)，在環(huán)境污染達(dá)到警戒值時(shí)，通過網(wǎng)絡(luò)、電視、報(bào)刊等信息工具做到第一時(shí)間公布環(huán)境污染信息；第一時(shí)間采取治理措施。協(xié)調(diào)實(shí)行環(huán)境污染防治、環(huán)境治理的統(tǒng)一規(guī)劃、聯(lián)合監(jiān)測(cè)、信息共享和公開、聯(lián)合預(yù)警、聯(lián)合應(yīng)急響應(yīng)等具體措施。

3.4加強(qiáng)政府和社會(huì)間的力量整合

協(xié)調(diào)和整合是整體性治理的核心機(jī)制，農(nóng)村環(huán)境治理的主體包括政府、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、社會(huì)組織、私人部門，政府是農(nóng)村環(huán)境整體性治理的執(zhí)行者，決定著農(nóng)村環(huán)境治理的目標(biāo)、手段和體系等重要事項(xiàng)，政府在農(nóng)村環(huán)境治理過程中要充分發(fā)揮其引導(dǎo)作用，而不是指揮和指導(dǎo)作用，改變過去只對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)審批、注冊(cè)和收稅，少監(jiān)管甚至不監(jiān)管的片面做法，保障監(jiān)管體系無縫隙、無遺漏。加強(qiáng)對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)環(huán)保方面的審批和檢查，給予鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)指導(dǎo)意見和建議。當(dāng)前農(nóng)村環(huán)境污染已經(jīng)引起社會(huì)公眾的廣泛關(guān)注，社會(huì)公眾不僅是生態(tài)環(huán)境的消費(fèi)者和服務(wù)對(duì)象，也是農(nóng)村環(huán)境整體性治理的重要參與者和支持者，更是農(nóng)村環(huán)境污染的直接受害者。拓寬社會(huì)公眾參與環(huán)境治理的渠道，提高公眾參與環(huán)境治理的積極性、主動(dòng)性，同時(shí)優(yōu)化社會(huì)資源配置，縮小各區(qū)域間的差距，促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。

3.5農(nóng)村環(huán)境治理利益補(bǔ)償和財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的整合

長(zhǎng)期以來國(guó)家對(duì)于城市環(huán)境治理的補(bǔ)償額度要遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于農(nóng)村地區(qū)，政府在環(huán)境治理領(lǐng)域的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付同樣是城市高于農(nóng)村，在同等條件下農(nóng)民個(gè)人、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)在農(nóng)村環(huán)境整體性治理過程中付出的代價(jià)更大。

解決這一問題主要措施是構(gòu)建以政府為主導(dǎo)的農(nóng)村環(huán)境治理利益補(bǔ)償和財(cái)政轉(zhuǎn)移支付體系。在農(nóng)村環(huán)境整體性治理過程中，可以由區(qū)域內(nèi)臨近地方政府或污染源所在地地方政府之間共同出資進(jìn)行農(nóng)村環(huán)境設(shè)施的建設(shè)，也可以由中央和地方政府共同出資建立農(nóng)村環(huán)境治理補(bǔ)償專項(xiàng)基金，用于補(bǔ)償為保護(hù)農(nóng)村環(huán)境和農(nóng)村環(huán)境治理而付出的代價(jià)個(gè)人和企業(yè)，做到不讓治污者吃虧、讓污染防控者受益。

3.6合理使用新聞媒體的“第四權(quán)力”

首先，發(fā)揮新聞媒體的正面作用，確保其獨(dú)立、客觀、公開、公正的監(jiān)督地位。新聞媒體要加強(qiáng)農(nóng)村環(huán)境污染治理重要性、必要性的宣傳，尤其是農(nóng)村環(huán)境污染發(fā)生以后，新聞媒體要第一時(shí)間跟進(jìn)，進(jìn)行客觀真實(shí)的報(bào)道，讓廣大群眾了解事件的進(jìn)程，理性對(duì)待環(huán)境污染的處理；其次，最大限度降低新聞媒體的消極作用，勇于承擔(dān)更多的社會(huì)責(zé)任，新聞媒體的“扒糞運(yùn)動(dòng)”固然吸引了公眾的關(guān)注，但也在一定程度上夸大了事實(shí)真相，造成不必要的社會(huì)不良影響。政府要制定相對(duì)應(yīng)的制度來約束新聞媒體，使之對(duì)農(nóng)村環(huán)境污染報(bào)道保持公正性、準(zhǔn)確性和客觀性。新聞媒體不能僅僅將自己定位為信息發(fā)布機(jī)構(gòu)，更應(yīng)加強(qiáng)與政府機(jī)構(gòu)協(xié)作，對(duì)農(nóng)村環(huán)境污染進(jìn)行常態(tài)化的跟蹤和關(guān)注。

[1]中國(guó)環(huán)境網(wǎng)http://www.ceneews.com.cn/sylm/jsxw/201404/t2014

[2]趙茜.論我國(guó)地方政府部門間關(guān)系的協(xié)調(diào)和整合—整體性治理理論視角[M].P17～19，2013.

[3]李元珍.政策網(wǎng)絡(luò)視角的府際聯(lián)動(dòng)—基于重慶地票政策執(zhí)行的案例分析[J]中國(guó)行政管理,2014(10).

[4]Perri6,D.2002.Towards Holistic Governance:The New Reform Agenda.New York:Palgrave.

[5]韋艷，吳燕.整體性治理視角下中國(guó)性別失衡碎片化分析及路徑選擇[J].人口研究，2013(2).

苗敬臣(1991-)，男，漢族，河北唐山人，2014級(jí)碩士研究生，河北經(jīng)貿(mào)大學(xué)公共管理學(xué)院行政管理專業(yè)，研究方向：地方政府治理。董楊柳(1993-)，女，漢族，河北邢臺(tái)人，2015級(jí)碩士研究生，河北經(jīng)貿(mào)大學(xué)公共管理學(xué)院行政管理專業(yè)，研究方向：地方政府治理。

F323.22

A

1671-1602(2016)16-0050-02