袁一峰

[摘要]升級(jí)傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)，發(fā)展高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)已經(jīng)成為各級(jí)政府經(jīng)濟(jì)和科技工作的重心。各級(jí)政府也出臺(tái)了不少財(cái)政政策，但是科技成果轉(zhuǎn)化不足、缺乏高質(zhì)量科技成果等問題一直沒有改觀。本文將對(duì)科技成果轉(zhuǎn)化財(cái)政資金進(jìn)行分類，并建立起一套績(jī)效評(píng)價(jià)體系，進(jìn)而分析查找科技成果轉(zhuǎn)化財(cái)政資金在使用上存在的問題，并提出提高其績(jī)效管理水平的建議。

[關(guān)鍵詞]科技成果轉(zhuǎn)化；績(jī)效管理；資金使用

[中圖分類號(hào)]C939

[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A

[文章編號(hào)]1671-5918（2015）24-0070-03

一、引言

科技成果轉(zhuǎn)化既是科技行為，又是經(jīng)濟(jì)行為，是科技與經(jīng)濟(jì)共同作用的結(jié)果，需要財(cái)政資金對(duì)科技成果轉(zhuǎn)化進(jìn)行支持和引導(dǎo)。近幾年來(lái)，隨著經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型壓力的加大，各級(jí)政府開始把更多的財(cái)政資金用于提升科技創(chuàng)新能力上來(lái)，但是相關(guān)資金的使用效果卻不盡如人意，“高投入、低產(chǎn)出”成為了當(dāng)前資金使用情況的真實(shí)寫照。造成這個(gè)局面的重要原因在于，對(duì)科技成果轉(zhuǎn)化財(cái)政資金缺乏有效的績(jī)效管理，使得相當(dāng)部分資金的使用較為盲目，浪費(fèi)嚴(yán)重，難以產(chǎn)生應(yīng)有的效應(yīng)。本文將通過對(duì)科技成果轉(zhuǎn)化財(cái)政資金的分類，嘗試建立起一套績(jī)效評(píng)價(jià)體系，進(jìn)而查找當(dāng)前科技成果轉(zhuǎn)化財(cái)政資金在使用上存在的問題，并提出提高其使用效率的建議。

二、科技成果轉(zhuǎn)化財(cái)政資金使用分類績(jī)效評(píng)價(jià)體系

（一）科技成果轉(zhuǎn)化財(cái)政資金使用評(píng)價(jià)的現(xiàn)狀

當(dāng)前各級(jí)政府對(duì)科技成果轉(zhuǎn)化財(cái)政資金使用的評(píng)價(jià)主要放在立項(xiàng)數(shù)目完成情況、項(xiàng)目組織管理水平、資金落實(shí)情況、財(cái)務(wù)管理狀況等過程管理方面。造成了科技成果轉(zhuǎn)化財(cái)政資金的使用存在重投入，輕結(jié)果，缺評(píng)價(jià)的現(xiàn)象。同時(shí)因?yàn)闊o(wú)法有效對(duì)資金的使用結(jié)果進(jìn)行反饋評(píng)價(jià)，即使相關(guān)決策缺少了參考依據(jù)，也使科技成果轉(zhuǎn)化財(cái)政資金缺少應(yīng)有的監(jiān)管，浪費(fèi)腐敗等現(xiàn)象頻繁出現(xiàn)。

因?yàn)榭萍蓟顒?dòng)存在投入大、周期長(zhǎng)、風(fēng)險(xiǎn)性強(qiáng)、產(chǎn)業(yè)化慢等特點(diǎn)，使得對(duì)相關(guān)資金使用情況很難進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)。但我們應(yīng)考慮到，我們國(guó)家有一個(gè)比較完善的科技資金支持體系，基礎(chǔ)理論研究一般通過自然科學(xué)基金等形式提供資金支持。而科技成果轉(zhuǎn)化財(cái)政資金的功能則側(cè)重于中短期效應(yīng)，以及產(chǎn)業(yè)化效應(yīng)，因而對(duì)其進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)不僅是必要的，而且是可行的。雖然有研究也曾試圖對(duì)科技成果轉(zhuǎn)化財(cái)政資金的使用情況進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)，但是綜合目前的研究情況來(lái)看，主要集中于總量考核分析，即科技成果轉(zhuǎn)化財(cái)政資金對(duì)當(dāng)?shù)谿DP，專利數(shù)等一些總量指標(biāo)提升的影響。但是鑒于科技成果轉(zhuǎn)化活動(dòng)和資金使用的復(fù)雜性，這種績(jī)效評(píng)價(jià)方法過于粗放，無(wú)法對(duì)不同類型的科技成果轉(zhuǎn)化財(cái)政資金的進(jìn)行有效評(píng)價(jià)。

（二）科技成果轉(zhuǎn)化財(cái)政資金使用分類績(jī)效評(píng)價(jià)體系

績(jī)效管理是一個(gè)績(jī)效指標(biāo)制定、績(jī)效考核評(píng)價(jià)、績(jī)效結(jié)果分析、績(jī)效目標(biāo)提升的持續(xù)循環(huán)過程。在這個(gè)過程中，一個(gè)核心要素是績(jī)效指標(biāo)的制定。同樣對(duì)于科技成果轉(zhuǎn)化財(cái)政資金使用情況的績(jī)效評(píng)價(jià)，需要一系列可操作、便分析、利對(duì)照的指標(biāo)。企業(yè)在制定績(jī)效指標(biāo)時(shí)，是根據(jù)不同崗位設(shè)置不同績(jī)效指標(biāo)，同樣對(duì)于科技成果轉(zhuǎn)化財(cái)政資金的使用評(píng)價(jià)，也不可一概而論，應(yīng)該對(duì)不同類型的科技成果轉(zhuǎn)化財(cái)政資金進(jìn)行分類，建立分類評(píng)價(jià)指標(biāo)。

鑒于績(jī)效評(píng)價(jià)的本質(zhì)是對(duì)目標(biāo)和結(jié)果的考察分析，因而我們?cè)趯?duì)科技成果轉(zhuǎn)化財(cái)政資金進(jìn)行分類評(píng)價(jià)的時(shí)候應(yīng)注意其資金的性質(zhì)和使用目的。我們將科技成果轉(zhuǎn)化財(cái)政資金分為三類來(lái)進(jìn)行評(píng)價(jià)，具體有：支持科技成果轉(zhuǎn)化的基礎(chǔ)科技服務(wù)資金，扶植相關(guān)主體參與科技成果轉(zhuǎn)化的資金，獎(jiǎng)勵(lì)相關(guān)主體為科技成果轉(zhuǎn)化所做貢獻(xiàn)的資金。在制定具體指標(biāo)體系時(shí)，應(yīng)考慮科技成果轉(zhuǎn)化財(cái)政資金使用側(cè)重于中短期效應(yīng)，以及產(chǎn)業(yè)化效應(yīng)等特點(diǎn)來(lái)構(gòu)架。具體評(píng)價(jià)指標(biāo)體系如下：

1.基礎(chǔ)科技服務(wù)類資金使用的績(jī)效評(píng)價(jià)。為科技創(chuàng)新提供必要的公共服務(wù)和環(huán)境保障，是各級(jí)政府一項(xiàng)基本職能。而科技成果轉(zhuǎn)化是科技創(chuàng)新重要的一個(gè)環(huán)節(jié)，因而需要各級(jí)政府提供人才，科研機(jī)構(gòu)，科技服務(wù)，科技產(chǎn)業(yè)園區(qū)等必要的公共服務(wù)。這一類資金使用主要表現(xiàn)在：高?？蒲性核呢?cái)政資金；各級(jí)生產(chǎn)力促進(jìn)中心和公辦科技服務(wù)機(jī)構(gòu)財(cái)政資金；相關(guān)科技園區(qū)建設(shè)和開展科技活動(dòng)的財(cái)政資金等幾個(gè)方面。這類資金的績(jī)效評(píng)價(jià)主要集中于其對(duì)科技成果轉(zhuǎn)化活動(dòng)的支持度。

2.扶植類資金使用的績(jī)效評(píng)價(jià)。構(gòu)建一個(gè)高效率科技成果轉(zhuǎn)化體系，需要激發(fā)各參與主體的積極性。與公共事業(yè)單位不同的是，企業(yè)由于受到市場(chǎng)、資金等風(fēng)險(xiǎn)因素的制約，在參與科技成果轉(zhuǎn)化過程時(shí)表現(xiàn)的比較謹(jǐn)慎。因而需要政府投入一定的財(cái)政資金，鼓勵(lì)他們積極參與科技成果轉(zhuǎn)化，扶植其度過科技轉(zhuǎn)型階段。這部分資金使用目的在于解決企業(yè)的科技融資問題，因而對(duì)于此類資金績(jī)效評(píng)價(jià)集中于其對(duì)企業(yè)成長(zhǎng)性的貢獻(xiàn)。另外為了防止“政策移民型企業(yè)”，還需對(duì)企業(yè)本地化程度進(jìn)行評(píng)價(jià)。

3.獎(jiǎng)勵(lì)類資金使用的績(jī)效評(píng)價(jià)。為了激勵(lì)對(duì)科技成果轉(zhuǎn)化有貢獻(xiàn)的主體，政府每年都會(huì)安排一部分財(cái)政資金對(duì)相關(guān)主體和項(xiàng)目進(jìn)行獎(jiǎng)勵(lì)。例如對(duì)于高新技術(shù)企業(yè)的相關(guān)稅收和財(cái)政補(bǔ)助，專利、軟件著作權(quán)申請(qǐng)授權(quán)的補(bǔ)助，新產(chǎn)品投產(chǎn)的補(bǔ)助，科技成果的獎(jiǎng)勵(lì)資金等。對(duì)于這部分獎(jiǎng)勵(lì)類資金，不僅需要對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行形式上審查，更要對(duì)獎(jiǎng)勵(lì)項(xiàng)目本身帶來(lái)的科技、經(jīng)濟(jì)貢獻(xiàn)度進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)。

三、目前科技成果轉(zhuǎn)化財(cái)政資金使用的績(jī)效反思

（一）各級(jí)政府的整體績(jī)效觀不強(qiáng)

從目前科技成果轉(zhuǎn)化財(cái)政資金歸口來(lái)看，從職能看分屬于不同行政部門的管理，從區(qū)域看又涉及到多級(jí)地方財(cái)政。因而在“政績(jī)沖動(dòng)”驅(qū)使下，各級(jí)政府機(jī)構(gòu)在科技成果轉(zhuǎn)化財(cái)政資金使用上顯得較為混亂。一方面重復(fù)投入嚴(yán)重，相關(guān)財(cái)政政策盲目攀比，形成了區(qū)域間無(wú)序競(jìng)爭(zhēng)，造成了公共財(cái)政的嚴(yán)重浪費(fèi)。例如科技園區(qū)重復(fù)建設(shè)嚴(yán)重，而且這些科技園區(qū)所扶植的產(chǎn)業(yè)內(nèi)容往往趨同。另一方面，部分與科技成果轉(zhuǎn)化密切相關(guān)的行業(yè)，因?yàn)槿狈﹃P(guān)注而得不到財(cái)政支持。例如科技推廣和應(yīng)用服務(wù)業(yè)，科技金融業(yè)等領(lǐng)域。endprint

（二）部分財(cái)政政策的績(jī)效導(dǎo)向不足

雖然各級(jí)政府出臺(tái)了《科技創(chuàng)新促進(jìn)條例》、《科學(xué)技術(shù)獎(jiǎng)勵(lì)辦法》等一系列促進(jìn)企業(yè)科技成果轉(zhuǎn)化的政策和實(shí)施辦法。但是就目前而言，這些財(cái)政資金的使用過程中，存在著重立項(xiàng)、輕監(jiān)控、低產(chǎn)出的現(xiàn)狀。尤其缺乏對(duì)企業(yè)技術(shù)成果轉(zhuǎn)化的實(shí)際產(chǎn)業(yè)化情況進(jìn)行評(píng)價(jià)。例如在專利補(bǔ)貼領(lǐng)域，只是按照授權(quán)書發(fā)放補(bǔ)貼，缺乏對(duì)于企業(yè)專利使用情況進(jìn)行評(píng)價(jià)；在產(chǎn)學(xué)研補(bǔ)貼領(lǐng)域，只是按照研發(fā)合同和發(fā)票寄予補(bǔ)助，缺乏對(duì)成果的驗(yàn)收和產(chǎn)業(yè)化環(huán)節(jié)的評(píng)價(jià)。

（三）部分基礎(chǔ)科技服務(wù)資金的使用缺乏針對(duì)性績(jī)效指引

部分基礎(chǔ)科技服務(wù)資金，承擔(dān)著促進(jìn)全社會(huì)科技成果轉(zhuǎn)化的功能。但是這一類資金在使用上往往缺乏針對(duì)性的使用指引，導(dǎo)致實(shí)際使用效果差強(qiáng)人意。以高?？蒲性核目萍汲晒┙o能力為例，高校和科研院所通過財(cái)政扶植往往集中了最好的人才資源和科研設(shè)備。但目前其對(duì)科技成果轉(zhuǎn)化的貢獻(xiàn)是非常低的。例如對(duì)某副省級(jí)城市的調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，其所屬的高校院所2012年專利申請(qǐng)數(shù)占比僅為全市2.7%，遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于企業(yè)的貢獻(xiàn)。

（四）相關(guān)事業(yè)單位怠于履行職責(zé)

雖然近幾年，隨著行政事業(yè)單位改革深入，行政事業(yè)單位的人事得到了精簡(jiǎn)，辦事效率得到了提高。但是目前大多數(shù)事業(yè)單位的財(cái)政供給仍然是以財(cái)政撥款的形式體現(xiàn)，而且缺乏對(duì)其績(jī)效的有效考核，因而其提供的公共服務(wù)質(zhì)量效率遠(yuǎn)低于其他社會(huì)機(jī)構(gòu)。僅從目前各級(jí)生產(chǎn)力促進(jìn)中心情況來(lái)看，雖然其最主要職責(zé)是促進(jìn)科技成果轉(zhuǎn)化，并且政府每年都投入了較大的財(cái)政資金給予支持，但是在實(shí)際運(yùn)作過程中其對(duì)科技成果轉(zhuǎn)化的貢獻(xiàn)較小，很多已經(jīng)淪為科技項(xiàng)目申報(bào)的平臺(tái)。

（五）部分政策效果周期短

目前，各個(gè)地域都在發(fā)展高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)，因而各地方也積極出臺(tái)了相應(yīng)的財(cái)政扶植政策，因?yàn)橛行┱呔哂袝r(shí)限性，例如對(duì)軟件行業(yè)“三年免稅兩減稅”等政策，造就了很多企業(yè)在各地輪流享受財(cái)政優(yōu)惠政策，等政策到期后再“移民”其他地域等情況。這類情況的存在，使得政府培育扶植當(dāng)?shù)馗咝录夹g(shù)產(chǎn)業(yè)的初衷無(wú)法有效實(shí)現(xiàn)。

（六）相關(guān)企業(yè)自身的經(jīng)營(yíng)績(jī)效尚需提高

科技成果轉(zhuǎn)化的核心主體是企業(yè)?？萍汲晒D(zhuǎn)化財(cái)政資金使用的最終目的是提高企業(yè)自身的科技競(jìng)爭(zhēng)力和盈利能力。如果企業(yè)本身的成長(zhǎng)長(zhǎng)期依賴于科技成果轉(zhuǎn)化財(cái)政資金的扶持，那么就與政府的初衷相違背。但是很多的科技企業(yè)成長(zhǎng)性差，市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力不強(qiáng)，財(cái)政資金補(bǔ)助成為了他們一項(xiàng)主要收入來(lái)源。造成這種情況的往往存在兩個(gè)方面的問題：一方面，我們的科技成果缺乏競(jìng)爭(zhēng)力，另一方面可能相關(guān)市場(chǎng)尚沒有培育起來(lái)。

（七）需要進(jìn)一步完善相關(guān)程序確?？?jī)效評(píng)價(jià)質(zhì)量

我們不僅要對(duì)科技成果轉(zhuǎn)化各相關(guān)的主體、項(xiàng)目進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)，更要能夠?qū)ζ淇?jī)效進(jìn)行客觀公正的評(píng)價(jià)。雖然，目前我們有一系列較為嚴(yán)謹(jǐn)?shù)膶?duì)科技項(xiàng)目申報(bào)驗(yàn)收的評(píng)審體系，但是這套評(píng)價(jià)機(jī)制仍然存在著較多漏洞，比如專家構(gòu)成不合理，缺乏專業(yè)的審計(jì)機(jī)構(gòu)、市場(chǎng)評(píng)估機(jī)構(gòu)參與對(duì)相關(guān)數(shù)據(jù)資料進(jìn)行審核。而且隨著企業(yè)開始重視相關(guān)財(cái)政補(bǔ)助，市場(chǎng)上孕育了專業(yè)的項(xiàng)目申報(bào)材料制作機(jī)構(gòu)，甚至出現(xiàn)一些科技資金“掮客”幫助企業(yè)套取財(cái)政資金。

四、提升科技成果轉(zhuǎn)化財(cái)政資金績(jī)效管理水平的對(duì)策

（一）加強(qiáng)對(duì)科技成果轉(zhuǎn)化財(cái)政資金使用的整體規(guī)劃

各級(jí)政府在科技成果轉(zhuǎn)化財(cái)政資金使用上，應(yīng)當(dāng)具有全局的績(jī)效觀，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、定期召開聯(lián)席會(huì)議，協(xié)調(diào)解決科技成果轉(zhuǎn)化財(cái)政資金使用管理上的問題。建立上下聯(lián)動(dòng)、左右協(xié)同，合力推進(jìn)的科技成果轉(zhuǎn)化的工作體制。首先加強(qiáng)區(qū)域統(tǒng)籌，引導(dǎo)各區(qū)域針對(duì)本區(qū)域產(chǎn)業(yè)特色，和周邊區(qū)域科技產(chǎn)業(yè)發(fā)展情況有針對(duì)性的制定科技成果轉(zhuǎn)化的財(cái)政政策。其次加強(qiáng)各職能部門的協(xié)作，對(duì)科技成果轉(zhuǎn)化流程的節(jié)點(diǎn)和要素進(jìn)行詳細(xì)分析。再次定期對(duì)已經(jīng)實(shí)施的科技成果轉(zhuǎn)化財(cái)政政策進(jìn)行評(píng)價(jià)，及時(shí)修正存在的瑕疵，制定更為完善的實(shí)施細(xì)則。

（二）進(jìn)一步明確部分基礎(chǔ)科技服務(wù)資金的定向服務(wù)功能

讓承擔(dān)促進(jìn)科技成果轉(zhuǎn)化職能的基礎(chǔ)科技服務(wù)資金發(fā)揮最大效能，就要對(duì)其使用方向進(jìn)行指引，提高資金的定向服務(wù)能力。例如：在高校的人事經(jīng)費(fèi)上，在加快職稱改革的同時(shí)，通過專項(xiàng)財(cái)政撥款或人才補(bǔ)貼等形式，支持高?？蒲性核蕴仄附淌?、低職高聘等形式提升在科技成果轉(zhuǎn)化中有卓越貢獻(xiàn)的教師及科研人員的職稱等級(jí)和待遇。由財(cái)政建設(shè)的重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室使用上，強(qiáng)調(diào)其校地共用的功能，在基本財(cái)政撥款基礎(chǔ)上，通過企業(yè)使用政府買單的等形式，提高實(shí)驗(yàn)室的利用效率和開放程度。

（三）改革相關(guān)事業(yè)單位資金供給方式

改革相關(guān)事業(yè)單位的財(cái)政資金按年度直接撥款的供給方式。應(yīng)當(dāng)結(jié)合其在科技成果轉(zhuǎn)化中的實(shí)際貢獻(xiàn)，通過市場(chǎng)化的手段來(lái)合理配置相關(guān)財(cái)政資源。根據(jù)不同類型單位可以分別實(shí)施：對(duì)于各級(jí)科技研發(fā)機(jī)構(gòu)的經(jīng)費(fèi)，應(yīng)該以“項(xiàng)目驅(qū)動(dòng)”模式展開，即政府通過項(xiàng)目委托研究的方式，提供其相關(guān)的科研經(jīng)費(fèi)，同時(shí)鼓勵(lì)其面向企業(yè)開展?fàn)I利性的項(xiàng)目研發(fā)，實(shí)現(xiàn)非營(yíng)利機(jī)構(gòu)的性質(zhì)和企業(yè)化經(jīng)營(yíng)的有機(jī)結(jié)合；對(duì)于各級(jí)生產(chǎn)力促進(jìn)中心、信息研究院等科技成果轉(zhuǎn)化中介服務(wù)機(jī)構(gòu)，可以通過政府購(gòu)買公共服務(wù)的方式提供資金。

（四）通過市場(chǎng)化金融措施提升財(cái)政資金使用效能

從發(fā)達(dá)國(guó)家對(duì)于科技成果轉(zhuǎn)化財(cái)政資金使用情況來(lái)看，其不僅強(qiáng)調(diào)對(duì)企業(yè)扶植激勵(lì)作用，更強(qiáng)調(diào)資金回報(bào)和可持續(xù)性。因?yàn)閷?duì)于高新技術(shù)行業(yè)的扶持，是基于其未來(lái)的綠色高成長(zhǎng)性的預(yù)期，所以運(yùn)用金融手段，以投資代替直接供給是這些國(guó)家通行的手段。其次成立科技金融服務(wù)中心，推進(jìn)科技金融信息服務(wù)平臺(tái)建設(shè)，以財(cái)政資金為擔(dān)保為創(chuàng)新型企業(yè)發(fā)展提供科技融資服務(wù)。

（五）嘗試建立科技年金制度

針對(duì)部分“政策移民”，我們不僅需要加大審查力度，與其簽訂相關(guān)受法律約束的誠(chéng)信協(xié)議。同時(shí)對(duì)于部分財(cái)政補(bǔ)助項(xiàng)目還可以試行年金制度用以代替對(duì)新引進(jìn)人才和企業(yè)的一次性財(cái)政補(bǔ)助，通過政策創(chuàng)新引導(dǎo)引進(jìn)企業(yè)和人才扎根地方，實(shí)現(xiàn)資金支出的效益最大化。

五、結(jié)論

本文以科技成果轉(zhuǎn)化目標(biāo)為出發(fā)點(diǎn)，根據(jù)績(jī)效管理原理，通過對(duì)不同科技成果轉(zhuǎn)化財(cái)政資金進(jìn)行分類考核，構(gòu)建了一套科技成果轉(zhuǎn)化財(cái)政資金績(jī)效評(píng)價(jià)體系。各級(jí)政府能夠通過這個(gè)績(jī)效評(píng)價(jià)體系，提升其對(duì)科技成果轉(zhuǎn)化財(cái)政資金的管理水平。真正有助于提高地方的科技水平、企業(yè)的產(chǎn)品和技術(shù)的更新?lián)Q代，扶植一批能夠帶動(dòng)整個(gè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)的新興企業(yè)和技術(shù)。endprint