康金剛

(銅仁市水務局，貴州 銅仁 554300)

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淺談水利扶貧對銅仁市水務發(fā)展的影響

康金剛

(銅仁市水務局，貴州 銅仁 554300)

2006—2015年的10年期間，水利部對貴州省銅仁市的定點扶貧加速了銅仁市的經濟發(fā)展。同時，借助扶貧的東風，也加速了銅仁市水務一體化體制的改革，加速了水利市場的開放，規(guī)范了水利市場。銅仁市水利市場借勢推廣了“大法人制”、“代建制”，創(chuàng)新了“以水養(yǎng)水”等小農水新型運行管理模式，取得不錯的效果。

水利市場；扶貧；改革措施；銅仁市

1 概 述

貴州省銅仁市位于云貴高原東部，是一個集“老、少、邊、山、窮”于一身的經濟欠發(fā)達地區(qū)，全市屬典型的喀斯特地貌，地形復雜，山高谷深，田高水低。市內年均降雨量1 200 mm左右，降水量豐富，但由于降雨時空分布不均，導致十日無雨就旱，五日下雨就澇，干旱已經成為全市農業(yè)生產、農村經濟和社會發(fā)展的嚴重制約因素。

2005年，銅仁市遭受罕見大旱，原地委、行署更加堅定大搞水利建設的信心，出臺了《關于苦干十年基本解決我市工程性缺水問題的意見》。

2 機遇與挑戰(zhàn)并存

2.1 機遇

2006年，水利部和省政府聯合出臺了《關于在貴州省銅仁地區(qū)開展社會主義新農村水利扶貧試點工作的意見》，正式確定2006—2010年在銅仁市開展社會主義新農村建設水利扶貧試點工作。試點期間全市投入各類水利資金39.78億元，試點工作取得階段性成效。為徹底解決全市工程性缺水問題，水利部、省政府于2011年10月18日再次聯合批復了《銅仁地區(qū)開展社會主義新農村水利扶貧規(guī)劃報告》，確定2011—2015年在銅仁實施新一輪水利扶貧，計劃總投資128.75億元。

2.2 挑戰(zhàn)

2.2.1 豐富詳實的項目規(guī)劃突顯設計力量不足

“十一五”、“十二五”全市規(guī)劃水利工程建設項目數量多、內容多、覆蓋面廣，而與之相對應的設計單位則力量不足。全市只有市水利水電勘測設計院一家水利行業(yè)乙級設計院，吞吐能力薄弱，不足以消化。貴州省水利水電勘測設計研究院是全省為數不多的水利行業(yè)甲級設計院，還要承接全省的大中型水利項目設計工作任務，如黔中水利樞紐工程、甲巖水利樞紐工程等。

2.2.2 集中立項的項目上馬突顯施工力量薄弱

水利扶貧期間，每年開工的大、中、小項目眾多，但全市從事水利施工的公司寥寥無幾，全省國字號的水電施工企業(yè)也只有中水九局、中水八局等。面對全省水利大發(fā)展的強大趨勢，施工管理人員、施工機械捉襟見肘。

2.2.3 建設開工的項目累積突顯行業(yè)力量薄弱

水利扶貧前全市水利系統(tǒng)職工總計1 972人，其中專業(yè)技術人才794人，占職工總數的40.0%。在專業(yè)技術人才中，具有高級職稱的15人，占專業(yè)技術人才的1.9% ；具有中級職稱的202人，占25.4%；初級職稱577人，占72.7%。

2.2.4 地方配套資金突顯不足

水利扶貧期間，水利投資共計168.53億元，平均每年投資16.85億元，需要市以下配套資金約為每年2億元。以2014年為例，銅仁市年度的財政收入為88.29億元，本年度需要地方配套資金約為1.8億元，水利投資需要地方配套資金約是財政收入的2.04%；而這一年地方的財政支出為316.74億元。政府亟需拓寬融資渠道解決水利配套資金問題。

3 改革措施

3.1 針對設計任務與設計力量不匹配問題

將小(1)型及以上骨干水源工程放到貴州省公共資源交易中心全國公開招標，之后貴州省水院、中電建貴陽院、黃委院、珠委院、天津院等多家綜合甲級設計院參與，強有力的保障了規(guī)劃項目前期工作的順利開展；項目實施階段的施工圖供圖能力也得到了保障，使項目得以順利實施。

3.2 針對施工任務與施工力量不匹配問題

重點項目、中型項目也通過貴州省公共資源交易中心平臺向全國發(fā)布招標信息，選擇了多家央企施工企業(yè)參與工程施工建設，從施工資質、施工經驗、施工技術力量、施工管理能力等方面為工程提供了多項保障。

3.3 新型管理模式解決重點水源工程建設管理力量薄弱問題

為解決建設管理經驗不足、建設管理力量薄弱的現狀，大膽創(chuàng)新在貴州省各地級市中、骨干水源工程中率先推行水源工程代建制，采用EPC—設計—采購—施工總承包、項目建設管理(PM)、項目建設管理總承包(PMC)等代建制，取得良好的建設成果。

3.4 六項措施保障水利人才隊伍建設

采取六項措施建立健全水利人才管理機制：建立政府訂單生培養(yǎng)機制；建立人才引進機制；建立人才教育培訓機制；建立干部雙向交流機制；建立人才選拔任用機制；建立職工激勵約束機制。目前，全市水利系統(tǒng)專業(yè)技術人才比例從2006年的40.0%提升到2015年的59%，有效破解了水利人才隊伍建設難題，為水利改革發(fā)展提供了人力資源保障。

3.5 針對地方配套資金薄弱加大融資與社會資本參與力度

市政府成立市水投，統(tǒng)一為市級配套資金進行融資。一方面通過發(fā)行債券的形式，另一方面通過向銀行抵押貸款解決項目配套資金問題。同時，采用BT、BOT等多種PPP項目融資模式，加大社會資本的參與廣度和程度；多種融資渠道可保障水利配套資金及時到位，推動項目順利發(fā)展。

4 規(guī)范水利市場

4.1 打捆招標嚴格履行招投標制

面對轄區(qū)內小型項目數量多、種類多的實施特點，工程單體投資達不到招標條件，對兩個及以上多個項目按工程實施地點、工程類別等條件進行打捆招標，既選擇了實力雄厚的施工單位和監(jiān)理單位，同時也避免了違法舞弊現象。

4.2 推動小農水水權及產權改革

立足破解農田水利建設難、管理難、養(yǎng)護難、收費難的“四難”問題。探索“建管養(yǎng)用一體化”管理模式，在全省率先創(chuàng)新“以水養(yǎng)水”的“思南模式”，提出“先建機制，后建工程”的思路，改革所有權、落實管理權、搞活經營權、擴大參與權。通過建立合理的利益分配機制、項目補助機制、協(xié)議用水機制、預交水費機制、水費收支公開和監(jiān)督機制及規(guī)范的財務制度，進一步充實了村級經濟實力；提高了用水大戶的水商品意識和參與管理熱情，也增強了群眾的建管養(yǎng)用意識和水商品意識，提高了水費征收率。

4.3 建立符合市場導向的水價形成機制

一是城市供排水方面。在中心城區(qū)完成了階梯水價改革。二是農業(yè)灌溉方面。按照重點突破的原則，山區(qū)現代水利塘頭試點區(qū)已完成農業(yè)水價改革工作，市水務局相繼出臺了《銅仁市山區(qū)現代水利高效農業(yè)園水價綜合改革試點實施指導意見》和《銅仁市2015年山區(qū)現代水利建設實施方案》，在每個區(qū)縣選擇了1～2個園區(qū)開展試點工作，復制思南模式，開展自動控制、水肥一體及農業(yè)水價綜合改革工作。

4.4 推廣“大法人制”

市級層面成立了市大型灌區(qū)管理局，承擔全市的大型灌區(qū)規(guī)劃建設，在市、縣分別成立重管局、水投公司，承擔各轄區(qū)內的水源工程建設管理和城鎮(zhèn)供排水建設管理及運行。各常設項目法人結合實際情況可以獨立承擔項目前期工作、項目建設管理、項目運行管理；也可以結合設計—采購—施工(EPC)、項目管理(PM)、項目管理承包(PMC)等代建制，主要負責外圍環(huán)境協(xié)調等工作?！按蠓ㄈ酥啤钡耐茝V體現了項目集中建設管理模式，利于項目管理機構的精簡、利于建設管理經驗的傳承、利于獨立承擔民事責任的主體。

5 下一步的想法

5.1 進一步推進水務一體化體制改革

2010年銅仁市率先在全省進行水務一體化改革，實現水資源統(tǒng)一管理，但在改革中涉及供排水職能劃轉上出現了市、縣(區(qū))職能劃轉完畢而住建廳和水利廳職能未劃轉的現象。針對此應進一步加強宣傳水務一體化的優(yōu)勢，展現水務一體化成果，形成由點到面、由下而上的改革力量倒逼改革。

5.2 進一步探索水利工程代建制

EPC、PMC、PM等項目建設管理模式對銅仁市重點水源工程建設推進起到了至關重要的作用，但工程建設過程中也面臨著一些新問題；如在工程投資中沒有單列代建費或者項目管理費，現行的做法是要求項目法人在其建管費中切塊開支，此舉既沒有法律依據又使建管費更加拮據。其次，項目法人與項目管理單位的責權利分配缺少依據支撐，項目管理單位與監(jiān)理單位的職能職責存在交叉現象。再次，對于工程投資結余分配缺少依據支撐。建議相關部門在調整和修編水利工程定額時增設代建費(項目管理費)；建議進一步配套相關代建制法律、法規(guī)等制度，明確參建各方職能職責，明確工程投資結余分配等問題。

5.3 “思南模式”中其他一些亮點

實行統(tǒng)一規(guī)劃建設，整合水務、扶貧、林業(yè)、國土等部門涉農資金，項目資金集中打捆使用。認真貫徹“十八大”提出的生態(tài)文明建設要求，以建設水生態(tài)、水景觀為著力點，推行農旅結合、園旅結合，將生態(tài)資源轉化成經濟增長點。

責任編輯 吳 昊

2016-09-08

康金剛(1986-)，男，工程師， 主要從事水利工程建設管理工作。