白彥

2015年7月，習(xí)近平總書記在吉林調(diào)研時對國企的貢獻給予高度肯定，強調(diào)國有企業(yè)是推進現(xiàn)代化、保障人民共同利益的重要力量，要堅持國有企業(yè)在國家發(fā)展中的重要地位不動搖，堅持把國有企業(yè)搞好、把國有企業(yè)做大做強做優(yōu)不動搖。

國有企業(yè)是堅持社會主義基本經(jīng)濟制度的重要基礎(chǔ)。改革開放三十多年來，國有企業(yè)為國家經(jīng)濟騰飛和國有資本的保值增值做出了巨大貢獻。據(jù)財政部統(tǒng)計，2014年全年累計，全國國有企業(yè)營業(yè)總收入480636.4億元，資產(chǎn)總額達到1021187.8億元，利潤總額24765.4億元，應(yīng)交稅金37860.8億元，占全國財政收入的27%。2014年，我國入選世界500強的94家內(nèi)地企業(yè)中有83家為國有及國有控股企業(yè);2014年度國家科技獎勵中，中央企業(yè)獲得96項，占總數(shù)的35.3%。國有企業(yè)也是維護社會穩(wěn)定的堅強力量。截至2013年底，全國國有企業(yè)（不含金融類）劃歸社保基金國有股權(quán)2301億元，占全部社?；鹭斦允杖氲慕?0%;國有企業(yè)還承擔(dān)了大量的企業(yè)辦社會職能，包括醫(yī)療、教育、市政、消防、社區(qū)等，每年為此支出上千億元。

但在改革發(fā)展過程中，一些國有企業(yè)也逐漸暴露出管理不規(guī)范、內(nèi)部人控制嚴重、企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員權(quán)力缺乏制約、腐敗案件多發(fā)、企業(yè)國有資產(chǎn)監(jiān)督不到位等問題。大力推進國企反腐倡廉建設(shè)已經(jīng)成為掃清企業(yè)經(jīng)營障礙、增強企業(yè)核心競爭力、實現(xiàn)國有企業(yè)可持續(xù)發(fā)展的重中之重。

當(dāng)前國企反腐倡廉建設(shè)存在的突出問題

1.違紀違法問題存在一定普遍性。截至2015年底，中央巡視組完成對55家國有重點骨干企業(yè)的巡視，國資委也將陸續(xù)完成對50余家中央一級國有企業(yè)的巡視。這些企業(yè)資源資金密集，體量龐大，涉及石油、煤炭、電力、航空等經(jīng)濟命脈產(chǎn)業(yè)與基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域，但卻由于黨的領(lǐng)導(dǎo)弱化、組織渙散，其中一些企業(yè)暴露出來的問題相當(dāng)嚴重。

一是生產(chǎn)經(jīng)營中的關(guān)鍵環(huán)節(jié)和重點領(lǐng)域極易發(fā)生尋租行為、利益輸送、權(quán)錢交易、關(guān)聯(lián)交易、貪腐等問題。這些問題頻發(fā)的風(fēng)險點包括工程建設(shè)、投資融資、經(jīng)營管理、產(chǎn)品銷售、物資采購、招標(biāo)投標(biāo)、勞務(wù)外包、資產(chǎn)收購、改制重組、企業(yè)并購等。

二是黨風(fēng)廉政建設(shè)主體責(zé)任制落實不力。有些國企“兩個責(zé)任”缺位，黨組對紀檢監(jiān)察部門查案不夠重視、責(zé)任不落實，部分紀檢監(jiān)察部門監(jiān)督責(zé)任嚴重缺失，對企業(yè)典型違紀違法案件沒有及時進行通報和警示教育，處罰偏輕且追究不力，用黨政紀處分替代刑事處罰等。黨的十八大以來，國企“四風(fēng)”問題得到了有效遏制，但仍存在屢禁不止、頂風(fēng)違紀等問題。

三是“三重一大”制度執(zhí)行乏力，集體決策管控存在不足?！叭匾淮蟆保粗卮髥栴}決策、重要干部任免、重大項目投資決策、大額資金使用）制度是對企業(yè)人、權(quán)、錢、物、事實行有效管控的民主決策機制。然而部分國企的執(zhí)行并不理想，存在企業(yè)決策制度嚴重滯后，決策主體、決策分工、決策事項范圍明晰度低，實施辦法操作性不強，未建立跟蹤機制和事后評價機制，決策過程中有章不循，決策程序不規(guī)范，決策記錄不完整，應(yīng)上會而未上會等問題。

四是國企對選人用人制度執(zhí)行不嚴。表現(xiàn)為溝通醞釀不充分、民主推薦比例不高，干部任免透明度低，某些領(lǐng)導(dǎo)違反干部選用回避制度，違規(guī)越級提拔親屬，未經(jīng)考察、臨時動議提拔，離任前突擊提拔，“帶病提拔”，“帶病上崗”，部分到齡領(lǐng)導(dǎo)延時退休，干部交流輪崗力度欠缺，領(lǐng)導(dǎo)監(jiān)督失之于寬、失之于軟等。

2.腐敗窩案、串案較多。國企腐敗案件往往存在著縱向上的關(guān)聯(lián)性與橫向上的廣泛性特征，系統(tǒng)內(nèi)部從上至下的多位高層、中層領(lǐng)導(dǎo)到基層骨干，各個平行部門、不同工種的分管領(lǐng)導(dǎo)均有牽涉。

涉案金額少則幾百萬多則上億元，巨大的經(jīng)濟利益是誘惑“原罪”的動力源泉。國企高管腐敗的負面示范是誘發(fā)其他領(lǐng)導(dǎo)、員工腐敗的重要原因，而一些“一把手”還充當(dāng)眾多下屬的“保護傘”，其部分同僚、下屬或自愿或被迫地參與到“腐敗大計”，成為腐敗“朋友圈”的一員，實施具體犯罪行為，結(jié)成利益同盟。

資產(chǎn)管理制度的不健全也為貪腐人員利用制度漏洞提供了可乘之機。比如，少數(shù)國企對國有資產(chǎn)（包括經(jīng)營性資產(chǎn)和非經(jīng)營性資產(chǎn)）登記造冊中存在著少登記、不登記的現(xiàn)象，以致未能全面掌握國企資產(chǎn)整體狀況;缺乏對資產(chǎn)購入、使用、報廢等環(huán)節(jié)的動態(tài)監(jiān)管;缺乏對無形資產(chǎn)的有效核算制度;在招投標(biāo)過程中沒有按規(guī)定進行公開招投標(biāo)而實施暗箱操作等。少數(shù)腐敗人員極力拉攏財務(wù)人員從旁協(xié)助，并許諾重利誘其成為從犯，利用這些財務(wù)管理漏洞損公肥私，攪亂賬目，掩蓋罪證。

3.官商勾結(jié)，商商（國企、民企）串通的態(tài)勢呈現(xiàn)。不少國企高管因手握“金權(quán)”，甚至擔(dān)任起了某些政府官員的“金主”、“地下組織部長”和“賣官掮客”。于是，國企高管一旦落馬，通常會牽扯出幕后的“執(zhí)牛耳者”，而政府官員被查，與其牽連的國企高管也紛紛落網(wǎng)。此外，以具有涉黑性質(zhì)的四川漢龍集團劉漢案為典型的商商串通案件，則揭示出另一條利益輸送渠道，即國企與某些特殊民企之間存在千絲萬縷的關(guān)系，在失控的權(quán)力周圍構(gòu)成了越結(jié)越密的關(guān)系網(wǎng)，共同腐蝕著公共資源，造成國有資產(chǎn)嚴重流失。

4.國企紀檢監(jiān)察部門沒有得到足夠的重視，監(jiān)督機制缺位。當(dāng)前國企反腐倡廉建設(shè)存在的突出問題就是內(nèi)部監(jiān)控機制與外部監(jiān)控機制的雙重弱化。

紀檢監(jiān)察部門領(lǐng)導(dǎo)體制的設(shè)置存在權(quán)能倒置的結(jié)構(gòu)性困境。各級黨委往往只強調(diào)對同級紀委的領(lǐng)導(dǎo)，缺乏接受同級紀委監(jiān)督的意識。紀委在協(xié)調(diào)落實黨風(fēng)廉政建設(shè)任務(wù)時，難以對同級黨委實施有效的監(jiān)督，這是反腐的一個制度困境。特別是在國企，高管往往身兼數(shù)職，紀委面臨著權(quán)能不對等的結(jié)構(gòu)性困境，很難超脫地履行監(jiān)督責(zé)任。黨章和其他黨內(nèi)法規(guī)雖然賦予了紀檢監(jiān)察部門較多職能，如內(nèi)部調(diào)查權(quán)、處理權(quán)等，但也難以形成有效的監(jiān)督制約力量。

企業(yè)的自然屬性成為制約紀檢監(jiān)察部門職能發(fā)揮的外部障礙。國企是一個以實現(xiàn)國有資產(chǎn)保值增值為首要任務(wù)的經(jīng)濟型組織。紀檢監(jiān)察部門不是能夠創(chuàng)造利潤的主要職能部門，但卻對核心決策權(quán)擁有監(jiān)督制衡職能，對決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)行使廣泛的監(jiān)督權(quán)。這種天然的對抗張力從某種程度上突顯了紀檢監(jiān)察部門在國企中的“尷尬”地位。endprint

紀檢監(jiān)察部門職能與精力的分散化影響本職發(fā)揮，降低了監(jiān)管效力。除了承擔(dān)法定職能外，紀檢監(jiān)察部門經(jīng)常還要參與各種臨時性任務(wù)，充任各類議事協(xié)調(diào)機構(gòu)的成員單位。過多臨時任務(wù)擠占常規(guī)工作，議事協(xié)調(diào)小組充當(dāng)日常溝通機制等一系列矛盾，均使得紀檢監(jiān)察部門產(chǎn)生了職能嚴重泛化的問題。而且，紀檢監(jiān)察全面鋪開、多面出擊，使得其精力分散化，削弱了監(jiān)管實效，降低了監(jiān)督力度。

加強國企反腐倡廉建設(shè)的對策

以習(xí)近平同志為總書記的黨中央高度重視國有企業(yè)的反腐倡廉建設(shè)。在2015年初黨的第十八屆中央紀律檢查委員會第五次全體會議上，習(xí)近平總書記明確要求著力完善國有企業(yè)監(jiān)管制度，加強黨對國有企業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)，加強對國企領(lǐng)導(dǎo)班子的監(jiān)督，搞好對國企的巡視，加大審計監(jiān)督力度，強化對權(quán)力集中、資金密集、資源富集的部門和崗位的監(jiān)管。按照這一要求，提升國企反腐倡廉建設(shè)成效，就必須健全內(nèi)外雙重監(jiān)控機制。

1.明確紀檢監(jiān)察部門職能定位?？v觀當(dāng)今世界，凡是運行較為成功的廉政組織的主要職能均為打擊腐敗，同時具有客觀中立的組織地位，不介入、不干涉監(jiān)督對象的主業(yè)，不存在職責(zé)沖突的矛盾。應(yīng)按照“轉(zhuǎn)職能、轉(zhuǎn)方式、轉(zhuǎn)作風(fēng)”要求，以專職化取向重新定位國企紀檢監(jiān)察部門職能，制定“職責(zé)清單”，規(guī)定國企紀檢監(jiān)察干部不能分散精力，避免開展那些帶有應(yīng)急性、運動化、碎片性特征的無關(guān)工作，集中所有紀檢監(jiān)察資源以參與監(jiān)督企業(yè)重大決策的整個流程，讓“監(jiān)督、執(zhí)紀、問責(zé)”三項主業(yè)強勁而持續(xù)。

2.提升紀檢監(jiān)察部門的相對獨立性。鞏固改革成果，理順領(lǐng)導(dǎo)體制，形成監(jiān)督合力?！吨泄仓醒腙P(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》提出：“推動黨的紀律檢查工作雙重領(lǐng)導(dǎo)體制具體化、程序化、制度化，強化上級紀委對下級紀委的領(lǐng)導(dǎo)。查辦腐敗案件以上級紀委領(lǐng)導(dǎo)為主，線索處置和案件查辦在向同級黨委報告的同時必須向上級紀委報告。各級紀委書記、副書記的提名和考察以上級紀委會同組織部門為主?！边@表明，中央開始從傳統(tǒng)的雙重領(lǐng)導(dǎo)改變到更加側(cè)重于上級紀委領(lǐng)導(dǎo)，即半垂直管理，這有助于增強國企紀檢監(jiān)察部門辦案的公正性與權(quán)威性，降低紀檢監(jiān)察隊伍被腐化的可能性，并減少地方保護主義對違紀違法行為的掩護。因此，當(dāng)前應(yīng)該鞏固中央對紀檢監(jiān)察系統(tǒng)的改革成果，堅持半垂直領(lǐng)導(dǎo)體制，整合各方資源形成監(jiān)督合力。在時機成熟的條件下，可以根據(jù)國企的行業(yè)和系統(tǒng)特點，設(shè)立大行業(yè)和大系統(tǒng)紀檢組，由同一個紀檢監(jiān)察組織對不同國企實行統(tǒng)一監(jiān)督和管理，避免當(dāng)前國企內(nèi)部紀檢監(jiān)察組織受制于國企利益和領(lǐng)導(dǎo)意志的現(xiàn)象。

由國資管理部門紀檢監(jiān)察部門對國企紀檢監(jiān)察干部實行統(tǒng)一管理、統(tǒng)一考核和統(tǒng)一薪酬安排。過去國企紀檢監(jiān)察干部的考核評價與薪酬高低均由企業(yè)自行決定，導(dǎo)致紀檢監(jiān)察干部缺乏調(diào)查獨立性和工作積極性。因此，應(yīng)由國資管理部門紀委擬定嚴格標(biāo)準和實施制度，統(tǒng)一組織對國企紀檢監(jiān)察干部的績效考評，依據(jù)考評結(jié)果對薪資等級、先進評定和職位升降提出意見和執(zhí)行建議，在國資管理部門黨委審議通過后，下達企業(yè)執(zhí)行，并做好落實檢查工作。此外，業(yè)務(wù)積極、表現(xiàn)突出的國企紀檢監(jiān)察干部還應(yīng)該憑借出色業(yè)績而享受辦案補貼與成果獎勵。

國企紀檢監(jiān)察干部的提名權(quán)、考察權(quán)和任命權(quán)，分別由上級紀檢監(jiān)察部門、國資管理部門黨委和紀委協(xié)同管理。針對以往國企紀檢組長、副組長均由企業(yè)黨委或國資委提名產(chǎn)生，背景和來源多元化，人員水平良莠不齊、推諉職責(zé)等問題，今后應(yīng)由國資管理部門紀委提出人選，上級紀檢組織對候選人的政治素養(yǎng)、業(yè)務(wù)能力、品性閱歷等嚴格把控，會同組織部門和國資部門的多方審查，最終由國資部門黨委行使任免權(quán)。國企紀檢監(jiān)察干部從提名、考察到任命歷經(jīng)多個上級部門的層層把關(guān)與多重考驗，從而形成一股從上級“空降”國企的制衡力量。

3.強化執(zhí)紀問責(zé)力度。主體責(zé)任的落實關(guān)鍵在于對“一崗雙責(zé)”的追究。應(yīng)制定將“兩個責(zé)任”納入企業(yè)職工業(yè)績考核的管理辦法，把落實“兩個責(zé)任”情況與團隊和領(lǐng)導(dǎo)干部個人的KPI（關(guān)鍵績效指標(biāo)）掛鉤，實行“一票否決”、剛性兌現(xiàn)，責(zé)成責(zé)任主體簽署責(zé)任書，對落實“兩個責(zé)任”不力的部門進行問責(zé)與懲處。與此同時，實行“一案雙查”，對不敢抓、不敢管、監(jiān)督責(zé)任缺失的紀檢監(jiān)察干部同樣予以嚴格問責(zé)。實施領(lǐng)導(dǎo)干部個人有關(guān)事項報告制度與開展專項清理整治工作，出臺規(guī)定禁止國有企業(yè)與其領(lǐng)導(dǎo)人有特殊關(guān)聯(lián)的企業(yè)進行業(yè)務(wù)往來。

4.建立監(jiān)督信息共享聯(lián)動機制。針對當(dāng)下不同監(jiān)督主體互不聯(lián)通的監(jiān)管信息“碎片化”問題，國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于加強和改進企業(yè)國有資產(chǎn)監(jiān)督防止國有資產(chǎn)流失的意見》（國辦發(fā)〔2015〕79號），提出要筑牢“四道防線”，即強化企業(yè)內(nèi)部監(jiān)督、出資人監(jiān)督、專項監(jiān)督和社會監(jiān)督，并建立監(jiān)督工作會商機制，整合出資人監(jiān)管、外派監(jiān)事會監(jiān)督和審計、紀檢監(jiān)察、巡視等監(jiān)督力量。

據(jù)此，一方面，應(yīng)整合監(jiān)督資源，形成監(jiān)管合力。確立由國資監(jiān)管機構(gòu)、國企監(jiān)事會、國企紀檢監(jiān)察部門、上級紀檢監(jiān)察部門、審計機關(guān)等多家單位共同參與的聯(lián)席會議制度，實行經(jīng)濟運行監(jiān)督、監(jiān)事會監(jiān)督、紀檢監(jiān)察監(jiān)督聯(lián)動，使內(nèi)外監(jiān)督部門互享監(jiān)管信息，搭建信息共享平臺，形成內(nèi)外監(jiān)督機制。另一方面，還要完善違法問題移送制度。對于國企紀檢監(jiān)察組織、審計部門在監(jiān)督中發(fā)現(xiàn)的涉嫌職務(wù)犯罪的行為，應(yīng)當(dāng)及時建立與公安機關(guān)、檢察機關(guān)的案件移交制度，同時健全監(jiān)督主體依法提請有關(guān)機關(guān)配合調(diào)查案件的制度措施。

（作者單位：北京大學(xué)政府管理學(xué)院）

責(zé)任編輯：李艷玲 高天鼎endprint