張永偉

退出過(guò)剩產(chǎn)能是2016年中國(guó)經(jīng)濟(jì)面臨的難題之一。無(wú)論是僵尸企業(yè)的處理，還是人員安排或不良債務(wù)的處理，都需要一攬子的規(guī)劃和設(shè)計(jì)，防止在處理這些問(wèn)題中導(dǎo)致新的問(wèn)題產(chǎn)生。這就需要厘清一些原則，從而使得經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型科學(xué)、有序、高效。

劃定僵尸企業(yè)政府不要大包大攬

中央已明確了相關(guān)政策思路，下一步需對(duì)實(shí)施中的一些現(xiàn)實(shí)和具體問(wèn)題進(jìn)行更深入研究：如政府如何認(rèn)定僵尸企業(yè)，哪些是政府要重點(diǎn)處理的對(duì)象，用什么辦法來(lái)處理僵尸企業(yè)。從過(guò)去處理過(guò)剩和落后產(chǎn)能等的情況看，如果對(duì)僵尸企業(yè)劃定過(guò)寬，很容易讓一些本來(lái)可以依靠自身力量調(diào)整過(guò)來(lái)的企業(yè)一下子被貼上僵尸企業(yè)標(biāo)簽，導(dǎo)致自我調(diào)整中斷。如果政府在處理過(guò)程中大包大攬，行政主導(dǎo)色彩過(guò)重，或者過(guò)度遷就企業(yè)，就很容易被企業(yè)綁架，結(jié)果是政府出了錢(qián)，企業(yè)卻不停地要求加碼，最后解決不了什么大問(wèn)題。

僵尸企業(yè)并沒(méi)有嚴(yán)格定義，在實(shí)際工作中主要是看這家企業(yè)還有沒(méi)有生存的希望。當(dāng)然，光靠經(jīng)營(yíng)收入、利潤(rùn)等財(cái)務(wù)指標(biāo)并不能完全判定一個(gè)企業(yè)是否還能生存，還需從行業(yè)發(fā)展前景、企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力、內(nèi)部機(jī)制等多個(gè)角度進(jìn)行評(píng)估。評(píng)估工作的復(fù)雜性和專業(yè)性決定了政府有關(guān)部門(mén)不能過(guò)于簡(jiǎn)單地將一個(gè)企業(yè)劃定為僵尸企業(yè)，進(jìn)而依此對(duì)其進(jìn)行停貸、停扶，或過(guò)早地讓其破產(chǎn)。在市場(chǎng)出清過(guò)程中，早期宜先從窄劃定僵尸企業(yè)，防止政府大包大攬，防止把市場(chǎng)包袱變成政府包袱。政府工作的重點(diǎn)要以大僵尸為主，至少以下三種情況應(yīng)非常注意：

一是對(duì)多數(shù)長(zhǎng)期虧損且盈利無(wú)望的中小企業(yè)，主要是民營(yíng)企業(yè)，其退出要更多地依靠市場(chǎng)機(jī)制，不宜將之納入需要政府幫助處理的僵尸企業(yè)名單中。

二是對(duì)通過(guò)給出路、給政策就有希望調(diào)整的企業(yè)，不宜將之作為政府幫助處理的僵尸企業(yè)。很多陷入困難的企業(yè)如果能改革內(nèi)部機(jī)制，或者進(jìn)行重組，進(jìn)行資產(chǎn)變現(xiàn)，進(jìn)行內(nèi)部減員增效等，這些都有可能使企業(yè)迎來(lái)新的發(fā)展機(jī)會(huì)。之前很多企業(yè)不愿這樣做，一個(gè)重要原因就是不到不得已的時(shí)候下不了決心，現(xiàn)在倒逼其改革的時(shí)機(jī)到了，政府就必須利用外部環(huán)境形成的壓力逼著這些企業(yè)轉(zhuǎn)型、改革，甚至自生自滅。不能因?yàn)檎^(guò)早出手，讓這些企業(yè)再生幻想。

三是對(duì)大集團(tuán)內(nèi)部自有的僵尸企業(yè)，應(yīng)主要依靠集團(tuán)自己來(lái)解決，不應(yīng)推給政府。特別是一些大型國(guó)有企業(yè)集團(tuán)，其內(nèi)部業(yè)務(wù)多元化，人員安置的渠道相對(duì)較多，要按照“自己的孩子自己抱”的原則，對(duì)本集團(tuán)內(nèi)部的一些僵尸企業(yè)集團(tuán)可通過(guò)內(nèi)部業(yè)務(wù)調(diào)整、融資支持、人員調(diào)配、資產(chǎn)重組、關(guān)閉破產(chǎn)等進(jìn)行處置，這樣做社會(huì)壓力較小，操作起來(lái)也相對(duì)穩(wěn)妥。

解決人的問(wèn)題要與國(guó)企改革同步進(jìn)行

產(chǎn)能和企業(yè)退出最難的問(wèn)題是人，而民營(yíng)企業(yè)相對(duì)容易些，當(dāng)前的主要矛盾是國(guó)有企業(yè)職工安置。現(xiàn)在有兩種處置思路，一是不改革的退出安置，即企業(yè)不進(jìn)行改制，也不進(jìn)行治理和經(jīng)營(yíng)機(jī)制改革，只是關(guān)閉部分產(chǎn)能，與這些產(chǎn)能相關(guān)的人員退出，政府給予支持;二是改革的退出安置，即產(chǎn)能減退、企業(yè)改革、人員安置是同步進(jìn)行的，企業(yè)不僅要調(diào)整產(chǎn)能，更重要的是推進(jìn)混合所有制、內(nèi)部機(jī)制和管理改革等。前一種思路是著眼于短期和減產(chǎn)這一單一目標(biāo)，后一種思路是著眼于中短期相結(jié)合和減產(chǎn)與改革雙重目標(biāo)。應(yīng)在本輪處置過(guò)剩產(chǎn)能過(guò)程中將國(guó)企改革結(jié)合起來(lái)，解決僵尸企業(yè)、處置產(chǎn)能過(guò)剩問(wèn)題在本質(zhì)上就是國(guó)企改革問(wèn)題。

如與國(guó)企改革相結(jié)合，至少在以下三方面進(jìn)行更好的制度和政策設(shè)計(jì)。

1.在國(guó)企人員安置上要有系統(tǒng)政策。上世紀(jì)90年代在解決職工下崗分流時(shí)出臺(tái)了很多相關(guān)政策，如土地等資產(chǎn)處置后可用來(lái)安置職工、在債務(wù)處理上人員債務(wù)優(yōu)先于其他債務(wù)、雙買(mǎi)斷（買(mǎi)斷工齡、買(mǎi)斷身份）、提前退休、內(nèi)部退養(yǎng)、員工持股等。這一輪改革應(yīng)進(jìn)一步明確的幾個(gè)問(wèn)題，一是是否支持企業(yè)通過(guò)資產(chǎn)變現(xiàn)來(lái)償付員工費(fèi)用。二是在員工都變成合同制的情況下，一方面不宜再通過(guò)雙買(mǎi)斷的方式來(lái)補(bǔ)償員工，而新的方式和標(biāo)準(zhǔn)如何界定，這是非常敏感和備受關(guān)注的問(wèn)題。如果補(bǔ)償方式不合理，可能會(huì)引發(fā)諸多矛盾，如果補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)過(guò)高，可能會(huì)引發(fā)過(guò)去改制出去的員工找后賬，如果補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)過(guò)低，現(xiàn)在員工如果得不到滿足，改革很難推進(jìn)下去。三是是否以及如何推進(jìn)提前退休和內(nèi)部退養(yǎng)。

2.政府要花錢(qián)買(mǎi)機(jī)制。對(duì)減產(chǎn)能和退出的企業(yè)，政府可以在人員安置上給予支持，如財(cái)政補(bǔ)助等。但要通過(guò)花錢(qián)，把基本的制度和機(jī)制建立起來(lái)。一是政府的補(bǔ)助要交到社保，用于支付由企業(yè)改制出來(lái)的人員的安置，而不是直接給企業(yè)。這樣就確保了人員不會(huì)再回流，人進(jìn)入了社保，變成社會(huì)人。二是對(duì)將改革與化解產(chǎn)能同步進(jìn)行的企業(yè)要優(yōu)先支持。這是一種著眼于長(zhǎng)遠(yuǎn)的做法，否則不從企業(yè)層面解決導(dǎo)致過(guò)剩產(chǎn)能的原因，就不會(huì)解決“防止再發(fā)生”的問(wèn)題，就會(huì)一邊減少產(chǎn)能，一邊很可能再出現(xiàn)新的過(guò)剩，因此解決“存量”應(yīng)與解決“防止再發(fā)生”要同等重視、同時(shí)處理?？煽紤]建立聯(lián)動(dòng)掛鉤機(jī)制。將減產(chǎn)能、人員安置、財(cái)政支持三者相掛鉤，財(cái)政支持要以前二者為前提，否則不予支持。與這種掛鉤機(jī)制匹配，還需要建立相應(yīng)的產(chǎn)能指標(biāo)分解制度、核查機(jī)制和懲罰機(jī)制，同時(shí)建立指標(biāo)交易制度，允許產(chǎn)能指標(biāo)交易。

3.要與其他改革相銜接。國(guó)企改革是一個(gè)系統(tǒng)工程，單獨(dú)為了解決人員問(wèn)題的改革如果不與其他改革相銜接，也很難推進(jìn)。這包括：國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)公司的成立，最好是由這些成立后的市場(chǎng)化出資人主體來(lái)推進(jìn)所屬企業(yè)的改制、重組及人員安置，這樣有一個(gè)隔離層，政府的壓力會(huì)小些，企業(yè)也可有更大的自主權(quán)對(duì)員工作出更妥善的安排;混合所有制改革，如果不進(jìn)行全面的改制和人員身份轉(zhuǎn)換，而是企業(yè)有選擇地在內(nèi)部進(jìn)行人員分流，矛盾會(huì)非常大，將企業(yè)進(jìn)行整體改制，允許自由擇業(yè)，矛盾相對(duì)小一些。除此之外，還要考慮與激勵(lì)機(jī)制改革、管理層選聘制度改革等相結(jié)合。

主要依靠市場(chǎng)辦法處置不良債務(wù)

此輪解決產(chǎn)能過(guò)剩和企業(yè)退出中的不良資產(chǎn)和不良債務(wù)問(wèn)題，應(yīng)更好地借鑒上世紀(jì)90年代處置過(guò)程的一些好的做法。但由于環(huán)境發(fā)生了變化，當(dāng)時(shí)主要以政策性處置為主，現(xiàn)在市場(chǎng)化手段和處置主體都有了根本性變化，此輪要減少政策性因素，應(yīng)主要以市場(chǎng)辦法處置為主。

為了解決不良資產(chǎn)問(wèn)題帶來(lái)的潛在危機(jī)，化解金融風(fēng)險(xiǎn)，推動(dòng)國(guó)有企業(yè)改革脫困，1998年末召開(kāi)的中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議決定繞過(guò)“分業(yè)經(jīng)營(yíng)、分業(yè)管理”的限制，集中清收盤(pán)活商業(yè)銀行的不良貸款，促進(jìn)銀行資產(chǎn)質(zhì)量的提高。國(guó)家于1999年分別注資100億元，成立四大資產(chǎn)管理公司，即中國(guó)信達(dá)、中國(guó)長(zhǎng)城、中國(guó)東方和中國(guó)華融，負(fù)責(zé)收購(gòu)對(duì)口國(guó)有銀行剝離的于1996年以前形成的不良貸款。同時(shí)對(duì)一部分具有發(fā)展前景，但暫時(shí)陷入困境的國(guó)有企業(yè)進(jìn)行了債轉(zhuǎn)股，有效地解決了企業(yè)的問(wèn)題。這些做法當(dāng)時(shí)取得了非常好的效果，但也有一些難以避免的問(wèn)題，如很難調(diào)動(dòng)參與主體的主觀能動(dòng)性，更難實(shí)現(xiàn)社會(huì)整體效益的最大化。

政策性不良資產(chǎn)處置過(guò)程中，一切由政府主導(dǎo)，參與主體屬于被動(dòng)接受任務(wù)，以完成任務(wù)為目標(biāo)，而非以實(shí)現(xiàn)自身效益最大化為目的;政策性債轉(zhuǎn)股實(shí)施后，資產(chǎn)管理公司成為轉(zhuǎn)股公司的股東，具有股東的權(quán)益，但卻沒(méi)有起到股東的作用。根據(jù)政策規(guī)定，資產(chǎn)管理公司只是階段性持股，不能參與公司的日常管理，只對(duì)重大活動(dòng)有參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)。在實(shí)際操作過(guò)程中，資產(chǎn)管理公司也只是在公司有重大事項(xiàng)時(shí)象征性地派人員出席。資產(chǎn)管理公司自身能力有限，很難監(jiān)督管理這么多轉(zhuǎn)股企業(yè);缺乏應(yīng)有的債轉(zhuǎn)股退出機(jī)制。債轉(zhuǎn)股的目的在于條件一旦成熟，即通過(guò)證券市場(chǎng)出讓其持有的企業(yè)股權(quán)，或通過(guò)企業(yè)回購(gòu)、推薦企業(yè)上市等途徑將其資產(chǎn)變現(xiàn)，最終從該企業(yè)中退出。無(wú)論哪一種退出方式，都離不開(kāi)一個(gè)成熟、發(fā)達(dá)的資本市場(chǎng)和信用環(huán)境，而這恰恰又是我國(guó)非常欠缺的。債轉(zhuǎn)股后的退出缺乏必要的制度保障。

對(duì)待本輪企業(yè)退出帶來(lái)的不良資產(chǎn)問(wèn)題，市場(chǎng)化處理方式無(wú)疑是最好的解決方案。

市場(chǎng)化不良資產(chǎn)處置是按市場(chǎng)原則及其機(jī)制運(yùn)作，一般由交易雙方通過(guò)平等協(xié)商進(jìn)行債權(quán)轉(zhuǎn)讓，其行為依法進(jìn)行，由法律加以規(guī)范，不受政府干預(yù)。相比過(guò)去，我國(guó)已具備了采用市場(chǎng)化手段處理不良資產(chǎn)問(wèn)題的條件和能力，如各項(xiàng)針對(duì)金融資產(chǎn)管理公司商業(yè)化運(yùn)營(yíng)的政策先后出臺(tái)，法規(guī)的逐步健全，監(jiān)管環(huán)境的不斷完善，為我國(guó)開(kāi)展市場(chǎng)化不良資產(chǎn)處置奠定了良好的基礎(chǔ);不良資產(chǎn)管理市場(chǎng)的參與主體不斷擴(kuò)大，除四大資產(chǎn)管理公司外，自2012年以來(lái)，先后成立了11家地方資產(chǎn)管理公司參與當(dāng)?shù)夭涣假Y產(chǎn)的經(jīng)營(yíng)管理，豐富了市場(chǎng)參與主體。未來(lái)一些民營(yíng)資本和外資可能也會(huì)參與不良資產(chǎn)處置;多樣化的金融工具為市場(chǎng)化處置不良資產(chǎn)提供了必要的手段。當(dāng)前處置不良資產(chǎn)，不單單依靠某一種手段實(shí)現(xiàn)，而是多種金融工具配套使用，同時(shí)，這些金融工具已經(jīng)非常成熟，國(guó)內(nèi)外的使用經(jīng)驗(yàn)可以直接用于指導(dǎo)本輪的不良資產(chǎn)處置。

作者為國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心企業(yè)所副所長(zhǎng)