宋成

從1996年1月亞洲開發(fā)銀行以1900萬美元的股本金參股投資光大銀行以來，截至2014年底，已有40多家外資機(jī)構(gòu)以戰(zhàn)略投資者的身份參股投資中資銀行，投資總額超過了400多億美元。隨著2015年6月1日我國銀行卡清算市場的開放，將再一次刺激外資進(jìn)入我國銀行業(yè)。外資參股中資銀行在一定程度上加快了我國銀行業(yè)的發(fā)展，但也給我國的金融安全帶來了一定的影響，其主要體現(xiàn)在銀行業(yè)控制權(quán)的歸屬權(quán)之上。

外資的進(jìn)入給我國的銀行業(yè)控制權(quán)帶來了很大的壓力，主要表現(xiàn)在自2006年9月以來的中美長達(dá)5次的戰(zhàn)略對話。在以往的每一次對話時(shí)，美方總是在要求中方在原有的外資參股最高比例之上，進(jìn)一步加大參股比例，然而美國對于其他國家進(jìn)入美國銀行業(yè)的門檻和后續(xù)監(jiān)管條件之嚴(yán)格值得我們?nèi)ド钏肌?/p>

外資節(jié)奏

外資進(jìn)入我國的銀行業(yè)始于20世紀(jì)90年代，1996年亞洲開發(fā)銀行（ADB）以1900萬美元參股中國光大銀行3.28%的股權(quán)，開創(chuàng)了外資參股中資銀行的先河。在過去十幾年的外資參股中資銀行業(yè)的發(fā)展過程中，主要有以下幾個(gè)階段：

外資入股中資銀行的破冰史。我國于1994年發(fā)布的《關(guān)于向金融機(jī)構(gòu)投資入股的暫行規(guī)定》明確禁止外國金融機(jī)構(gòu)投資中資銀行，這是我國對于外資入股中資銀行的最早政策，與我國當(dāng)時(shí)改革開放剛剛起步的現(xiàn)實(shí)情況密切相關(guān)。1996年亞洲開發(fā)銀行和國際金融公司經(jīng)人民銀行特批投資了光大銀行與上海銀行，開創(chuàng)了外資參股中資銀行的先河。這一階段外資參股中資銀行的特點(diǎn)主要是：引資的上海銀行和光大銀行規(guī)模很小，引資的外資銀行持股比例很低，且對中資銀行的控制權(quán)影響很小。

入世大環(huán)境下引起的持股比例的提高。2001年底，我國正式加入世貿(mào)組織。迫于日益激烈的競爭格局，中資銀行急需尋找外資伙伴以增強(qiáng)其競爭實(shí)力。在大的經(jīng)濟(jì)環(huán)境條件下，我國放開了外資入股中資金融機(jī)構(gòu)的限制，規(guī)定單個(gè)境外金融機(jī)構(gòu)向中資金融機(jī)構(gòu)投資入股比例不得超過15%、多個(gè)境外金融機(jī)構(gòu)對上市中資金融機(jī)構(gòu)投資入股比例合計(jì)不得超過20%，并且需要個(gè)案報(bào)批。這一階段中，外資對被入股的中資銀行的影響力、滲透力不斷深化，其中興業(yè)銀行引進(jìn)的3家外資持股之和達(dá)到24.98%，匯豐持有交行的19.9%，均接近監(jiān)管上限。最具有代表性的案例是美國新橋控股深發(fā)展，這一事件被國際金融界視為中國銀行業(yè)對外開放的里程碑。

銀監(jiān)會對于外資參股比例的進(jìn)一步調(diào)整。2003年銀監(jiān)會成立之后，銀監(jiān)會調(diào)整了外資銀行市場準(zhǔn)入監(jiān)管策略，將對外開放的重點(diǎn)由過去主要引進(jìn)外國銀行來華開設(shè)分支行轉(zhuǎn)移到著力推動(dòng)中外資銀行加強(qiáng)業(yè)務(wù)協(xié)作和股權(quán)合作。2003年12月8日，銀監(jiān)會發(fā)布《境外金融機(jī)構(gòu)投資入股中資金融機(jī)構(gòu)管理辦法》，以部門規(guī)章形式從資產(chǎn)規(guī)模、資本充足性、盈利持續(xù)性等方面明確了境外投資者的資格條件，并將單個(gè)境外金融機(jī)構(gòu)向中資金融機(jī)構(gòu)投資入股由原來的15%提高到20%，多個(gè)境外金融機(jī)構(gòu)對上市中資金融機(jī)構(gòu)投資入股比例從20%提高至25%。這一階段，國外大型銀行和金融集團(tuán)將入股中資的大型銀行作為進(jìn)入中國銀行業(yè)的主要途徑。僅中行、建行和工行三大國有銀行的外資入股總額就超過了過去近10年間外資入股中資銀行業(yè)的總額。

隨著改革開放的全面深化和世界經(jīng)濟(jì)全球化的客觀要求，2008年中國銀監(jiān)會在政策評估結(jié)論的基礎(chǔ)上，就外資持股比例問題提出政策建議。這說明在限制外資進(jìn)入的最重要指標(biāo)上，我國政府的態(tài)度也已經(jīng)出現(xiàn)了明顯松動(dòng)的跡象。筆者認(rèn)為我國應(yīng)當(dāng)在秉承穩(wěn)重的原則之下，進(jìn)一步提高這一重要指標(biāo)。單家持股20%的比例和總持股25%的比例可能不會有太大變化，如果變動(dòng)，最多將上限調(diào)整到33%。對于四大國有銀行，外資參股比例擴(kuò)大的可能性較低;對于全國性股份制商業(yè)銀行，外資參股比例上限也很難超過33%;而對于眾多的城市商業(yè)銀行，外資參股比例上限可能會調(diào)整到33%甚至是50%。

中方銀行業(yè)的安全隱患

在外資參股中資銀行后的這十幾年內(nèi)，對于我國整個(gè)銀行業(yè)而言，最核心的問題必須是控制權(quán)歸屬的問題，因?yàn)檫@關(guān)系到我國銀行業(yè)控制權(quán)及整個(gè)國家的金融安全。我國銀行業(yè)的控制權(quán)在外資參股后主要出現(xiàn)了以下幾點(diǎn)問題：

與之相關(guān)的法律、法規(guī)不完善。由于我國與之相關(guān)的法律法規(guī)不健全，這就導(dǎo)致了外資參股中資銀行后，出現(xiàn)了傳導(dǎo)國際金融風(fēng)險(xiǎn)、推行金融霸權(quán)、危及中國信息安全、造成利益沖突與關(guān)聯(lián)交易等諸多危害中國金融安全的現(xiàn)象。就我國目前的法律體系中對于外資入股我國銀行業(yè)的限制大多僅僅局限在準(zhǔn)入門檻這一點(diǎn)。而對于進(jìn)入后的監(jiān)管和撤資退出的規(guī)定寥寥無幾。外資入股中資銀行的信息披露制度也不完善，這就促使了顯示公平的霸王合同的出現(xiàn)。破壞了銀行業(yè)法治體系的建設(shè)，極大地?fù)p害了我國的國家利益。

書面控制權(quán)與實(shí)質(zhì)控制權(quán)的不統(tǒng)一。銀監(jiān)會雖然出臺政策，明確限制了外資參股中資銀行的最高持股比例。但這僅僅只能從從理論上降低了外資機(jī)構(gòu)掌握中資銀行控制權(quán)的機(jī)會，并不能在實(shí)質(zhì)上確保國家對中資銀行的控制權(quán)。中國銀行業(yè)外資參股政策的局限在于：在股權(quán)分散、股權(quán)變化以及中資銀行公司治理結(jié)構(gòu)不完善的條件下，外資機(jī)構(gòu)極易取得中資銀行的實(shí)質(zhì)性控制權(quán)。在股權(quán)分散條件下，外資甚至可直接獲得對中資銀行的實(shí)質(zhì)性控制權(quán)。2004年6月，美國新橋投資（Newbridge）以12.34億元人民幣參股深圳發(fā)展銀行17.98%的股份，外資持股比例仍在我國政策允許的20%最高限額之內(nèi)，然而由于深圳發(fā)展銀行的內(nèi)部股權(quán)結(jié)構(gòu)分散，其他十大股東的持股比例都很低，新橋投資獲得深發(fā)展第一大股東的地位。新橋投資不僅更換了深發(fā)展的行長和董事長，而且新橋投資在深發(fā)展董事會15席中已占7席（其中5名為非獨(dú)立董事，2名為獨(dú)立董事）。深發(fā)展董事會下轄的五個(gè)專門委員會，即戰(zhàn)略發(fā)展委員會、風(fēng)險(xiǎn)管理委員會、審計(jì)與關(guān)聯(lián)交易控制委員會、薪酬與考核委員會及提名委員會的臨時(shí)召集人全部由外籍董事?lián)?。這是外資機(jī)構(gòu)首次實(shí)質(zhì)性控股中國的商業(yè)銀行，而且是一家上市的全國性股份制銀行。

外資參股可能會形成對我國銀行體系的連鎖參股和控股。我國中資商業(yè)銀行資產(chǎn)規(guī)模普遍偏小，規(guī)模最大的工商銀行的總資產(chǎn)不到世界上最大銀行的40%。除四大國有商業(yè)銀外，中資股份制商業(yè)銀行的資產(chǎn)總規(guī)模均遠(yuǎn)遠(yuǎn)小于國外的銀行，一些國際的商業(yè)銀行本身在中國就有多家分行，如果繼續(xù)大規(guī)模地參股新的銀行，這就可能會形成一家或幾家外資對我國銀行體系的連鎖參股。雖然這有助于增加國內(nèi)銀行業(yè)的競爭，活躍國內(nèi)金融市場，但外資最終可能控制我國銀行業(yè)，影響國家金融安全。

銀行監(jiān)管能力的滯后性。中國目前實(shí)施的“一行三會”分業(yè)監(jiān)管體制在實(shí)際運(yùn)行過程中已經(jīng)暴露出了諸多問題，尤其是部門與部門之間的交流與合作的缺失，使國際金融巨頭參股我國的銀行業(yè)、證券業(yè)和保險(xiǎn)業(yè)以獲得混合壟斷經(jīng)營控制權(quán)成為了可能，外資投資機(jī)構(gòu)參股中資銀行對我國的銀行業(yè)監(jiān)管能力提出了許多新的挑戰(zhàn)。由于外資所有者在經(jīng)營和管理方面的水平比中資銀行高出很多，通常采用一系列非常規(guī)的規(guī)避措施，使我國銀行監(jiān)管部門無法進(jìn)行監(jiān)督管理。特別需要指出的是那些采用混業(yè)經(jīng)營的金融機(jī)構(gòu)，使得我國的監(jiān)管部門信息協(xié)調(diào)和交流方面遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后。目前我國對金融控股集團(tuán)的監(jiān)管存在監(jiān)管重疊與監(jiān)管缺位并存的現(xiàn)象，監(jiān)管效率低下，潛在的風(fēng)險(xiǎn)很大。此外，外資金融機(jī)構(gòu)的進(jìn)入，也會給中國銀行業(yè)帶來一個(gè)金融創(chuàng)新的高潮。整個(gè)金融體系增加活力的同時(shí)，也給金融體系的監(jiān)管帶來了新的風(fēng)險(xiǎn)。尤其是隨著金融電子化、網(wǎng)絡(luò)化發(fā)展和金融全球化進(jìn)程的加快，傳統(tǒng)的以有形金融為調(diào)整對象所建立起來的監(jiān)管制度受到了嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。

我國銀行業(yè)控制權(quán)重構(gòu)

外資參股中資銀行可以加快推進(jìn)我國銀行業(yè)的全面改革，然而外資參股對于我國銀行業(yè)控制權(quán)的沖擊也是十分巨大的，甚至?xí)ξ覈鹑诎踩珮?gòu)成極大威脅。因此，我們必須從維護(hù)國家金融安全的角度出發(fā)，推行我國銀行業(yè)控制權(quán)的重建，從而確保全面開放條件下的中國銀行控制權(quán)。

完善相關(guān)法律法規(guī)。建立以《外資銀行法》、《銀行并購法》和《銀行反壟斷法》為核心的法律體系，在立法的大框架下做到有法可依。進(jìn)一步完善《外資銀行法》，針對不同類型的銀行設(shè)置不同的外資參股比例，根據(jù)“抓大放小”的總體思路，對5大商業(yè)銀行和12大股份制銀行應(yīng)繼續(xù)維持銀監(jiān)會規(guī)定的比例限制不動(dòng)搖。借鑒英國的經(jīng)驗(yàn)設(shè)立金股制度，在涉及國家金融安全的時(shí)候，利用金股股份行使表決權(quán)。設(shè)計(jì)銀行業(yè)反壟斷制度，銀行業(yè)反壟斷制度可包括兩方面的內(nèi)容：其一，報(bào)批義務(wù)制度，即規(guī)定外資參股中資銀行達(dá)到一定程度、股權(quán)變化、涉及混業(yè)經(jīng)營時(shí)應(yīng)及時(shí)報(bào)批;其二，積極審查制度，即規(guī)定監(jiān)管當(dāng)局有主動(dòng)審查壟斷情形的權(quán)利。同時(shí)我國還應(yīng)當(dāng)加快與發(fā)達(dá)國家的法律體系相趨同的步伐，減少外資利用我國法律空洞伺機(jī)侵占中資銀行控制權(quán)。增加相關(guān)的信息披露制度，為防止顯失公平的霸王合同的出現(xiàn)及有效監(jiān)管外資參股中資商業(yè)銀行，防范金融風(fēng)險(xiǎn)，需要構(gòu)建一套與國際標(biāo)準(zhǔn)接軌的信息披露制度。

統(tǒng)一書面控制權(quán)與實(shí)際控制權(quán)。制定中資銀行第一大股東管理辦法，由于獲得了第一大股東地位，在某種程度上來說就獲得了實(shí)際控制權(quán)。因此，應(yīng)從制度上確保大多數(shù)商業(yè)銀行的第一大股東為中資股東。5大商業(yè)銀行應(yīng)明確規(guī)定外資不能成為第一大股東;12大股份制商業(yè)銀行應(yīng)控制外資機(jī)構(gòu)成為第一大股東的數(shù)量，對已經(jīng)成為第一大股東的外資機(jī)構(gòu)，可通過金股等制度對其實(shí)際控制權(quán)進(jìn)行嚴(yán)格約束;其他銀行，對外資機(jī)構(gòu)通過直接投資、增資擴(kuò)股、期權(quán)投資、聯(lián)合“中國境內(nèi)分行”投資等路徑企圖實(shí)現(xiàn)從參股到控股的行為執(zhí)行更嚴(yán)格的控制制度。制定中資銀行實(shí)際控制管理辦法，由于控股權(quán)與控制權(quán)、名義控制權(quán)與實(shí)際控制權(quán)的分離，外資機(jī)構(gòu)可以通過非控股方式獲得中資銀行的實(shí)際控制權(quán)，因此，應(yīng)制訂中資銀行實(shí)際控制權(quán)管理辦法。對外資機(jī)構(gòu)通過簽訂投資協(xié)議、附加霸王條款、利用關(guān)聯(lián)交易、憑借技術(shù)優(yōu)勢、多方金融參股等路徑企圖獲得中資銀行全部或部分控制權(quán)的行為執(zhí)行更嚴(yán)格的控制制度。

加大“競爭回避”原則的施行力度。銀監(jiān)會已經(jīng)將競爭回避制度作為國有商業(yè)銀行引進(jìn)外資的重要原則之一，這對于國外大型商業(yè)銀行企圖通過連鎖經(jīng)營來控制我國的金融業(yè)，在一定程度上起到很好的限制作用。筆者認(rèn)為，銀監(jiān)會應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步加大其施行力度，在持股比例、被入股銀行規(guī)模大小以及存在關(guān)聯(lián)關(guān)系銀行等與控制權(quán)密切相關(guān)的因素之間進(jìn)一步深化該原則。從各細(xì)節(jié)上做到讓國際大銀行不能對我國眾多商業(yè)銀行實(shí)行控制，從而很好地保護(hù)我國的金融安全。

統(tǒng)一監(jiān)管體制，轉(zhuǎn)變監(jiān)管理念。轉(zhuǎn)變分業(yè)監(jiān)管體制為統(tǒng)一監(jiān)管體制，即將銀監(jiān)會、證監(jiān)會、保監(jiān)會合并為一個(gè)統(tǒng)一的綜合監(jiān)管委員會，由其對不同金融領(lǐng)域?qū)嵤┞?lián)合監(jiān)管。這種監(jiān)管模式有利于中國不同監(jiān)管部門之間的協(xié)調(diào)與合作，發(fā)現(xiàn)和彌補(bǔ)分業(yè)監(jiān)管模式下的監(jiān)管漏洞。2013年8月，國務(wù)院已批復(fù)建立由人民銀行負(fù)責(zé)，銀監(jiān)會、證監(jiān)會、保監(jiān)會和外匯局參加的金融監(jiān)管部際聯(lián)系會議制度，為統(tǒng)一監(jiān)管體制的最終確立奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。監(jiān)管理念應(yīng)實(shí)現(xiàn)從合規(guī)型監(jiān)管理念到風(fēng)險(xiǎn)型監(jiān)管理念的轉(zhuǎn)變。關(guān)于外資參股中資銀行控股權(quán)與控制權(quán)保護(hù)的風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管，具體來說，可設(shè)置特別的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警指標(biāo)體系，如參股比例、參股中資（銀行、證券、保險(xiǎn)）數(shù)量、管理權(quán)變動(dòng)、年關(guān)聯(lián)交易金額、股權(quán)變動(dòng)、對外交易異常度等等，以確保外資參股后的中國銀行業(yè)控制權(quán)不喪失。

（作者單位為中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)會計(jì)學(xué)院）